KHO:2020:25
Suullisen käsittelyn toimittamiseen osallistunut hallinto-oikeuden jäsen oli jälkeenpäin todennut oman esteellisyytensä ja vetäytynyt asian käsittelemisestä enemmälti. Valittajan valituksen Maahanmuuttoviraston päätöksestä oli sittemmin ratkaissut kaksi muuta suulliseen käsittelyyn osallistunutta hallinto-oikeustuomaria.
Asiassa oli ratkaistava, rasittiko sinänsä lainmukaisen ja esteettömän kokoonpanon antamaa hallinto-oikeuden päätöstä virhe, kun esteellinen tuomari oli osallistunut asian suulliseen käsittelyyn.
Tuomioistuimen puolueettomuus kuuluu oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ytimeen. Suullisen käsittelyn toimittaminen puolestaan on keino saada asian ratkaisemiseksi tarpeellista selvitystä hallinto-oikeuden käyttöön sekä samalla myös keskeinen oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin tae. Suullinen käsittely tarjoaa osapuolille tilaisuuden esittää perustelunsa ja vastaperustelunsa välittömästi tuomioistuimelle sekä samalla mahdollisuuden tulla henkilökohtaisesti kuulluksi ja kuulla todistajia. Suullisessa käsittelyssä läsnä olevilla on mahdollisuus vaikuttaa asian selvittämiseen. Suullisen käsittelyn toimittaminen ei ole rinnastettavissa sellaisiin kiireellisiin kysymyksiin, jotka myös esteellinen tuomari saa oikeudenkäymiskaaren 13 luvun 1 §:n nojalla ratkaista.
Valittajan valitus Maahanmuuttoviraston päätöksestä oli sinänsä ratkaistu esteettömässä ja hallinto-oikeuslain 12 a §:n 1 momentin 8 kohdan mukaisessa kahden jäsenen kokoonpanossa. Ottaen huomioon edellä suullisen käsittelyn merkityksestä lausutun korkein hallinto-oikeus kuitenkin katsoi, että esteellisen hallinto-oikeuden jäsenen osallistuminen asian käsittelyyn oli vaarantanut hallinto-oikeuden puolueettomuuden. Asiassa oli tapahtunut menettelyvirhe, kun asia oli ratkaistu uutta suullista käsittelyä toimittamatta. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätös oli kumottava ja asia palautettava hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi.
Euroopan unionin perusoikeuskirja 47 artikla 2 kohta
Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2013/32/EU kansainvälisen suojelun myöntämistä ja poistamista koskevista yhteisistä menettelyistä (ns. uudelleenlaadittu menettelydirektiivi)
46 artikla 1 kohta a alakohta
Suomen perustuslaki 21 § 1 momentti
Hallintolainkäyttölaki (586/1996) 76 § 1 momentti
Oikeudenkäymiskaari 13 luku 1 §
Unionin tuomioistuimen tuomio 1.7.2008, Chronopost ja La Poste v. UFEX ym. (C-341/06 P ja C-342/06 P, EU:C:2008:375), tuomio 26.7.2017, Sacko (C-348/16, EU:C:2017:591) ja tuomio 27.2.2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C-64/16, EU:C:2018:117)
Päätös, jota valitus koskee
Itä-Suomen hallinto-oikeus 2.10.2018 nro 18/1103/5
Asian aikaisempi käsittely
Maahanmuuttovirasto on päätöksellä 22.6.2017 hylännyt valittajan turvapaikkaa ja oleskelulupaa koskevan hakemuksen ja käännyttänyt hänet Afganistaniin.
Hallinto-oikeuden ratkaisu
Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt valittajan valituksen Maahanmuuttoviraston päätöksestä.
Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Pia Gröning ja Minna Iivanainen. Esittelijä Ulla Nygrén.
Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa
Valittaja on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä. Valittaja on vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja hänelle myönnetään kansainvälistä suojelua. Asiassa on toimitettava uusi suullinen käsittely valittajan vakaumuksen arvioimiseksi. Hallinto-oikeuden päätöksen täytäntöönpano on kiellettävä.
Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella, että asiassa on myöhemmin ilmennyt esteellisyysongelma koskien hallinto-oikeuden yhtä jäsentä ja että todistelun vastaanottaminen uudelleen on perusteltua.
Merkitään, että korkein hallinto-oikeus on välipäätöksellään 27.6.2019 taltionumero 3106 kieltänyt maasta poistamisen täytäntöönpanon, kunnes valituslupahakemus on ratkaistu tai asiassa toisin määrätään.
Valittaja on toimittanut lisäselvitystä.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.
Hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja asia palautetaan hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi. Tähän nähden pyyntö suullisen käsittelyn toimittamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa hylätään.
Perustelut
1. Kysymyksenasettelu korkeimmassa hallinto-oikeudessa
Valittaja on korkeimmassa hallinto-oikeudessa vaatinut, että hallinto-oikeuden suullisessa käsittelyssä esitetty todistelu otetaan vastaan uudelleen, koska yksi suulliseen käsittelyyn osallistuneista tuomareista on myöhemmin todennut olevansa esteellinen asiassa.
Asiakirjoista ilmenee, että määräaikainen hallinto-oikeustuomari B on suullisen käsittelyn jälkeen ilmoittanut olevansa esteellinen ja vetäytynyt asian käsittelemisestä enemmälti, ja että valittajan valituksen Maahanmuuttoviraston päätöksestä on ratkaissut kaksi muuta suulliseen käsittelyyn osallistunutta hallinto-oikeuden jäsentä.
Asiassa on ensin ratkaistava, rasittaako sinänsä lainmukaisen ja esteettömän kokoonpanon antamaa hallinto-oikeuden päätöstä virhe, kun esteellinen tuomari on osallistunut asian suulliseen käsittelyyn.
2. Sovellettavat oikeusohjeet
Euroopan parlamentti ja neuvosto ovat 26.6.2013 antaneet direktiivin 2013/32/EU kansainvälisen suojelun myöntämistä tai poistamista koskevista yhteisistä menettelyistä (uudelleenlaadittu menettelydirektiivi). Direktiivin 46 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että hakijoilla on oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin tuomioistuimessa muutoksen hakemiseksi päätökseen, joka koskee heidän tekemäänsä kansainvälistä suojelua koskevaa hakemusta (---).
Euroopan unionin perusoikeuskirjan 47 artiklan 2 kohdan mukaan jokaisella on oikeus kohtuullisen ajan kuluessa oikeudenmukaiseen ja julkiseen oikeudenkäyntiin riippumattomassa ja puolueettomassa tuomioistuimessa, joka on etukäteen laillisesti perustettu.
Suomen perustuslain 21 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä lain mukaan toimivaltaisessa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa sekä oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi.
Asiaa hallinto-oikeudessa ratkaistaessa voimassa olleen hallintolainkäyttölain (586/1996) 76 §:n 1 momentin mukaan valitusasiaa käsittelevän henkilön esteellisyydestä sekä esteellisyysväitteen esittämisestä ja käsittelystä on soveltuvin osin ollut voimassa, mitä tuomarin esteellisyydestä säädetään oikeudenkäymiskaaren 13 luvussa.
Oikeudenkäymiskaaren 13 luvun 1 §:n 1 momentin mukaan tuomari ei saa käsitellä asiaa, jos hän on mainitussa luvussa tarkoitetuin tavoin esteellinen. Pykälän 2 momentin mukaan tuomari saa kuitenkin 1 momentin estämättä ratkaista kiireellisen kysymyksen, joka ei vaikuta pääasiassa tehtävään ratkaisuun, jollei esteetöntä tuomaria ole viivytyksettä saatavissa.
Hallituksen esityksessä eduskunnalle tuomarin esteellisyyttä koskevaksi lainsäädännöksi (HE 78/2000 vp) on oikeudenkäymiskaaren 13 luvun 1 §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu muun ohella seuraavaa:
"--- [1] Momentissa kielletään esteellistä tuomaria käsittelemästä asiaa. Ilmaisu käsitellä on laaja. Sillä ei tässä yhteydessä tarkoiteta pelkästään ratkaisun tekemistä vaan myös toimia, jotka välittömästi edeltävät ratkaisun tekemistä. Tällaisia ovat asian esittely ja valmistelu. Tavanomainen toimistotyö ja siihen verrattavat toimet eivät ole esteellisyyden kannalta merkityksellisiä, joten säännöksessä tarkoitettu käsittely ei koske tällaisten tointen tekemistä. --- Esteellisyys merkitsee sitä, että tuomari ei täytä kaikkia häneltä edellytettäviä kelpoisuusehtoja kysymyksessä olevan asian käsittelyyn. Tuomioistuimen kokoonpano ei tällöin ole laillinen. Kelpoisuusehtojen täyttäminen on ehdoton oikeudenkäyntiedellytys ja se on otettava huomioon viran puolesta. Menettelyä täydentää 8 §:n säännös asianosaisen esteväitteestä. --- Jotta viivytyksestä johtuvilta haitoilta voitaisiin välttyä, esteellinen tuomari saisi pykälän 2 momentin nojalla ratkaista sellaisen kiireellisen kysymyksen, joka ei vaikuta pääasiassa tehtävään ratkaisuun. Esteellinen tuomari voisi siten ratkaista sellaisia kysymyksiä, joiden käsittelyä ei voida lykätä. Edellytyksenä on, että asia on niin kiireellinen, että se ei voi odottaa esteettömän tuomarin käsittelyä. Esteellinen tuomari saa tehdä vain asian käsittelyn turvaavia ratkaisuja. --- Esteellinen tuomari ei ehdotuksen mukaan saisi missään tilanteessa ratkaista sellaisia kysymyksiä, jotka vaikuttavat pääasiassa annettavaan ratkaisuun. Esimerkkinä tällaisista ratkaisuista ovat oikeudenkäyntiaineiston hankkimiseen tai rajaamiseen liittyvät ratkaisut. Tällaiset kysymykset eivät tavallisesti ole kiireellisiä, joten ne voidaan tehdä esteettömän tuomarin toimesta. ---"
3. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöä
Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan uudelleenlaaditun menettelydirektiivin 46 artiklassa tarkoitetun oikeussuojakeinon piirteet on määritettävä siten, että ne vastaavat perusoikeuskirjan 47 artiklaa, jossa toistetaan tehokasta tuomioistuimen antamaa oikeussuojaa koskeva periaate. Mainittu unionin oikeuteen perustuvia yksityisten oikeuksia koskeva tehokkaan oikeussuojan periaate muodostuu eri osatekijöistä, joihin kuuluvat muun muassa puolustautumisoikeudet, asianosaisten prosessuaalinen yhdenvertaisuus, oikeus saada asiansa käsitellyksi tuo-mioistuimissa sekä oikeus saada neuvoja ja antaa toisen henkilön puo-lustaa ja edustaa itseään (tuomio 26.7.2017, Sacko, C-348/16, 31 ja 32 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Unionin tuomioistuimen mukaan takeet riippumattomasta ja puolueetto-masta tuomioistuimesta ja erityisesti takeet, jotka määrittävät tällaisen tuomioistuimen käsitettä, kuten sen kokoonpano, ovat oikeudenmukaista oikeudenkäyntiä koskevan oikeuden kulmakivi. Kyseinen oikeus merkit-see sitä, että tuomioistuimella on velvollisuus tarkastaa, että se on ko-koonpanonsa puolesta mainitunlainen riippumaton ja puolueeton tuo-mioistuin, silloin kun tämä seikka riitautetaan ja kun riitauttaminen ei suoralta kädeltä vaikuta ilmeisen aiheettomalta. Mainittu tarkastus on tarpeen sen luottamuksen kannalta, joka oikeussubjekteilla on oltava de-mokraattisen yhteiskunnan tuomioistuimiin (tuomio 1.7.2008, Chronopost ja La Poste v. UFEX ym., C-341/06 P ja C-342/06 P, 44 ja 46 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Unionin tuomioistuin on edelleen todennut, että unionin oikeusjärjestyk-sessä tuomioistuinvalvonnan varmistavat paitsi unionin tuomioistuin myös jäsenvaltioiden tuomioistuimet. Nämä tuomioistuimet toteuttavat yhteistyössä unionin tuomioistuimen kanssa niille yhteisesti annettua tehtävää turvata se, että perussopimusten tulkinnassa ja soveltamisessa noudatetaan lakia (tuomio 27.2.2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C-64/16, 32 ja 33 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Unionin oikeuden noudattamisen varmistamiseen tarkoitetun tehokkaan tuomioistuinvalvonnan itse olemassaolo kuuluu erottamattomana osana oikeusvaltioon. Tästä seuraa, että jokaisen jäsenvaltion on varmistettava, että elimet, jotka kuuluvat unionin oikeuden mukaisina "tuomioistuimina" sen oikeussuojakeinojen järjestelmään unionin oikeuteen kuuluvilla aloilla, täyttävät tehokkaan oikeussuojan vaatimukset. "Tuomioistuimen" ominaisuuden arvioimisessa huomioon otettavia seikkoja ovat elimen lakisääteisyys, pysyvyys, sen tuomiovallan pakottavuus, menettelyn kontradiktorisuus, toimiminen oikeussääntöjen soveltajana ja riippumattomuus (em. tuomio 27.2.2018, 36, 37 ja 38 kohta oikeuskäytäntö-viittauksineen).
4. Asiassa saatua selvitystä
Hallinto-oikeus on toimittanut asiassa suullisen käsittelyn 24.5.2018 valittajan kristinuskoon kääntymisen uskottavuuden ja häneen kääntymisen vuoksi kotimaassaan kohdistuvan uhan selvittämiseksi. Suullinen käsittely on toimitettu kokoonpanossa, johon on kuulunut kolme tuomaria ja asian esittelijä. Suullisessa käsittelyssä on kuultu valittajaa ja hänen nimeämäänsä todistajaa.
Hallinto-oikeus on 5.9.2018 päivätyillä lähetteillä ilmoittanut valittajalle ja Maahanmuuttovirastolle, että hallinto-oikeuden kokoonpanon jäsenenä suulliseen käsittelyyn osallistunut määräaikainen hallinto-oikeustuomari B on sittemmin todennut olevansa hallintolainkäyttölain 76 §:n 1 momentin sekä oikeudenkäymiskaaren 13 luvun 6 §:n 1 momentin 2 kohdan ja 7 §:n 3 momentin perusteella esteellinen käsittelemään valitusasiaa ja on esteellisyytensä todettuaan vetäytynyt sen käsittelystä. Hallinto-oikeus on ilmoittanut, että hallinto-oikeus on päätösvaltainen myös kokoonpanossa, johon kuuluu kaksi jäsentä. Hallinto-oikeus on varannut valittajalle ja Maahanmuuttovirastolle tilaisuuden lausua asiasta. Maahanmuuttovirasto on ilmoittanut, ettei sillä ole lausuttavaa. Valittaja ei ole käyttänyt hyväkseen hänelle varattua tilaisuutta lausua asiassa.
Hallinto-oikeus on 2.10.2018 ratkaissut Maahanmuuttoviraston päätöksestä tehdyn valituksen kahden jäsenen kokoonpanossa, joka B:tä lukuun ottamatta on sama kuin suullisen käsittelyn asiassa toimittanut kokoonpano.
Sen jälkeen, kun hallinto-oikeus oli toimittanut asiassa suullisen käsittelyn, korkein hallinto-oikeus on 22.8.2018 antanut kaksi esteellisyyttä koskevaa vuosikirjaratkaisua (KHO 2018:116 ja KHO 2018:117). Asioissa oli kysymys hallinto-oikeuden esittelijän esteellisyydestä tilanteessa, jossa esittelijällä oli virka Maahanmuuttovirastossa. Erään muun asian (KHO 3.4.2019 taltionumero 1339) yhteydessä on selvitetty, että määräaikainen hallinto-oikeustuomari B on ollut virkavapaalla Maahanmuuttoviraston palveluksesta hallinto-oikeuden toimittaessa suullisen käsittelyn tässä asiassa.
5. Oikeudellinen arviointi ja johtopäätökset
Oikeudenkäymiskaaren 13 luvun 1 §:n 1 momentin mukaisesti tuomarilla on velvollisuus omasta aloitteestaan harkita oma esteettömyytensä. Tässä tapauksessa suullisen käsittelyn toimittamiseen osallistunut hallinto-oikeuden jäsen on jälkeenpäin todennut oman esteellisyytensä ja vetäytynyt asian käsittelemisestä enemmälti.
Tuomioistuimen puolueettomuus kuuluu oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ytimeen. Suullisen käsittelyn toimittaminen puolestaan on keino saada asian ratkaisemiseksi tarpeellista selvitystä hallinto-oikeuden käyttöön sekä samalla myös keskeinen oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin tae. Suullinen käsittely tarjoaa osapuolille tilaisuuden esittää perustelunsa ja vastaperustelunsa välittömästi tuomioistuimelle sekä mahdollisuuden tulla henkilökohtaisesti kuulluksi ja kuulla todistajia. Suullisessa käsittelyssä läsnä olevilla on mahdollisuus vaikuttaa asian selvittämiseen. Suullisen käsittelyn toimittaminen ei ole rinnastettavissa sellaisiin kiireellisiin kysymyksiin, jotka myös esteellinen tuomari saa oikeudenkäymiskaaren 13 luvun 1 §:n nojalla ratkaista.
Esteellisen jäsenen vetäydyttyä asian käsittelemisestä valittajan valituksen Maahanmuuttoviraston päätöksestä on ratkaissut kaksi muuta asian suulliseen käsittelyyn osallistunutta hallinto-oikeustuomaria. Asia on siis sinänsä ratkaistu esteettömässä ja hallinto-oikeuslain 12 a §:n 1 momentin 8 kohdan mukaisessa kahden jäsenen kokoonpanossa. Ottaen huomioon edellä suullisen käsittelyn merkityksestä lausutun korkein hallinto-oikeus kuitenkin katsoo, että esteellisen hallinto-oikeuden jäsenen osallistuminen asian käsittelyyn on vaarantanut hallinto-oikeuden puolueettomuuden. Asiassa on tapahtunut menettelyvirhe, kun asia on ratkaistu uutta suullista käsittelyä toimittamatta. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätös on kumottava ja asia palautettava hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi.
Asian ovat ratkaisseet presidentti Kari Kuusiniemi sekä oikeusneuvokset Mika Seppälä, Kari Tornikoski, Pekka Aalto ja Monica Gullans. Asian esittelijä Petri Leinonen.