Muu päätös 4118/2014

Valitus kuntajaon muuttamista koskevassa asiassa (Lavia ja Pori)

Antopäivä: 30.12.2014
Taltionumero: 4118
Diaarinumero: 2373/3/14
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2014:T4118

Asia Kuntajakoa koskeva valitus

Valittaja A, Lavia

Päätös, jota valitus koskee

Valtioneuvoston päätös 12.6.2014 Porin kaupungin ja Lavian kunnan yhdistymisestä.

Päätös on julkaistu 17.6.2014 Suomen säädöskokoelmassa numerolla 447/2014.

Asian aikaisempi käsittely

Valtiovarainministeriö on 19.12.2013 kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain 63 a §:n 2 momentissa tarkoitetun arviointiryhmän ehdotuksesta asianomaisia kuntia kuultuaan määrännyt toimitettavaksi erityisen kuntajakoselvityksen Lavian kunnan ja Porin kaupungin välillä.

Kuntajakoselvittäjät ovat 28.2.2014 tehneet Lavian kunnanvaltuustolle ja Porin kaupunginvaltuustolle ehdotuksen kuntajaon muuttamisesta kuntarakennelain 16 a §:n perusteella siten, että Lavian kunta liitetään Porin kaupunkiin 1.1.2015 lukien erillisen Porin ja Lavian välisen yhdistymissopimuksen mukaisesti.

Lavian kunnanvaltuusto ja Porin kaupunginvaltuusto ovat hylänneet kuntajakoselvittäjän ehdotuksen.

Kuntajakoselvittäjä on 30.4.2014 kuntarakennelain 16 a §:n 4 momentin nojalla esittänyt valtiovarainministeriölle, että Lavian kunta liitetään Porin kaupunkiin 1.1.2015 lukien.

Valtioneuvoston päätös kuntajaon muuttamisesta

Valtioneuvosto on valituksenalaisella päätöksellään kuntarakennelain 21 §:n 1 momentin ja 18 §:n 3 momentin sekä kielilain 5 §:n nojalla päättänyt kuntajaon muuttamisesta siten, että Lavian kunta lakkaa ja yhdistyy Porin kaupunkiin 1.1.2015.

Valtioneuvoston yleisistunnon pöytäkirjan mukaan kuntien yhdistyminen perustuu erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa olevan Lavian kunnan talouden arviointimenettelyyn sekä sitä seuranneen erityisen kuntajakoselvityksen perusteella tehtyyn yhdistymisesitykseen. Lavian kunta ja Porin kaupunki vastustavat yhdistymisesitystä. Valtioneuvosto voi päättää yhdistymisestä vastoin valtuustojen tahtoa, jos muutos on välttämätön Lavian kunnan asukkaiden lakisääteisten palvelujen turvaamiseksi ja laissa säädetyt kuntajaon muuttamisen edellytykset täyttyvät.

Valtioneuvoston päätöksen esittelymuistiossa on esityksen perusteluina tuotu esiin seuraavaa:

Lavian kunnalla ei ole edellytyksiä järjestää palveluitaan itsenäisenä kuntana tulevaisuudessa ja kunnan yhdistyminen toiseen kuntaan on välttämätöntä.

Kunnalla on ollut taseeseen kertynyttä alijäämää vuosien 2007–2012 tilinpäätöksissä. Kunnan talouden liikkumavara ja edellytykset palvelujen järjestämiseen heikkenevät edelleen nopeasti. Kunnan asukasluku laskee voimakkaasti ja väestöllinen huoltosuhde muuttuu lähivuosina erittäin epäedulliseksi. Lavian kunnan verotuotto on alhainen, eikä käyttötalouden rakenteellista alijäämää enää voida korjata veroprosentteja nostamalla. Lavian kunta on ollut erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa olevan kunnan arviointimenettelyssä kaksi kertaa, mutta tästäkään huolimatta kunta ei ole saanut tasapainotettua talouttaan. Vuoden 2013 tilinpäätösennakoiden mukaan Lavian kunnan talouden tilanne on heikentynyt edelleen, ja kunnan taseen kertynyt alijäämä on tällä hetkellä suurin kaikista Manner-Suomen kunnista. Kunnan taloudellista tilaa on kuvattu tarkemmin kunnan talouden arviointimenettelyn sekä Lavian kunnan ja Porin kaupungin välisen erityisen kuntajakoselvityksen yhteydessä.

Lavian kunnan ja Porin kaupungin yhdistyminen tukee kuntarakennelain 2 §:n mukaisista kuntajaon kehittämisen tavoitteista erityisesti tavoitetta elinvoimaisesta ja alueellisesti eheästä kuntarakenteesta, joka vahvistaa kunnan asukkaiden itsehallinnon edellytyksiä. Lavia suuntautuu toiminnallisesti voimakkaammin Pohjois-Satakuntaan ja kuuluu Kankaanpään työssäkäyntialueeseen. Vaikka toiminnallisuuden tavoite ei tästä johtuen kaikilta osin täyty, niin Porin kaupunki on alueen ainoa kunta, joka on riittävän vahva kantaakseen pitkällä aikavälillä Lavian kunnan yhdistymisestä aiheutuvat vastuut. Uudella Porin kaupungilla on taloudelliset ja henkilöstövoimavaroihin perustuvat edellytykset vastata kunnan asukkaiden palvelujen järjestämisestä ja rahoituksesta sekä riittävästä omasta palvelutuotannosta.

Lavian kunnan vaikutus yhdistyneen Porin talouteen jää vähäiseksi. Esimerkiksi Lavian lainamäärä on alle kaksi prosenttia Porin lainoista. Yhdistynyt Pori pystyy järjestämään lavialaisten palvelut ilman, että porilaisten palvelut vaarantuvat. Yhdistyminen tasaa ikärakenteen muutoksesta johtuvaa painetta kunnan palvelujen rahoitukseen ja järjestämiseen.

Yhdistymisen myötä Lavian asukkaiden lakisääteiset peruspalvelut tulevat osaksi uuden Porin kaupungin palvelurakennetta. Yhtenäiset palvelukäytännöt ja laatukriteerit takaavat tasalaatuiset palvelut koko yhdistyneen kunnan alueella. Erityispalveluiden saanti paranee ja monipuolistuu. Yhdistymisen myötä myös palvelujen järjestämisen optimointi paranee, koska palvelukäytäntöjä voidaan yhtenäistää ja saada lisää tehokkuutta. Tuki- ja hallintopalvelut kootaan yhdeksi kokonaisuudeksi.

Henkilöstön kannalta tarkasteltuna palvelujen tuottamisen haavoittuvuus pienenee. Suurempi kuntakoko on houkuttelevampi henkilöstön palkkaamisessa mahdollistaen esimerkiksi erityisosaamisen paremman hyödyntämisen. Yhdistyminen mahdollistaa henkilöstön eläköitymisen paremman hyödyntämisen.

Investointien suunnitteluun saadaan enemmän kokonaisvaltaisuutta ja päällekkäisyyksien välttämistä. Yhdistyminen lisää alueen vaikutusmahdollisuuksia edunvalvonnassa ja Lavian alueen painoarvo ulospäin osana Porin kaupunkia kasvaa. Yhteisellä maankäytön suunnittelulla edistetään yritysten sijoittumista Lavian alueelle ja Lavian alueen omien vahvuuksien hyödyntäminen vetovoimaisempien palvelujen kanssa tehostuu. Yhdistyneessä kunnassa voidaan paremmin edistää tärkeiden liikennehankkeiden ja muiden elinkeinoelämän edellytyksiä kehittävien hankkeiden toteutumista ja käyttää tehokkaammin kehittämisresursseja yhteisen strategian pohjalta.

Lavian kunnan ja Porin kaupungin yhdistyminen turvaa ja parantaa Lavian asukkaiden lakisääteisiä palveluita ja varmistaa niiden kehittämisedellytykset, parantaa alueen asukkaiden elinolosuhteita ja alueen elinvoimaa sekä luo edellytykset elinkeinojen kehittymiselle osana laajenevaa Porin kaupunkiseutua. Kuntarakennelain 4 §:n 1 momentin mukaiset kuntajaon muuttamisen edellytykset täyttyvät siten kohtien 1–3 osalta. Kuntajaon muuttaminen ei lyhyellä tähtäimellä paranna yhdyskuntarakenteen toimivuutta (4 §:n 1 momentin 4 kohta), koska Lavian kunta ei kuulu yhdyskunta- tai taajamarakenteeltaan Porin kaupunkiseutuun.

Vaikka Lavian kunta ja Porin kaupunki vastustavat yhdistymistä, on kuntajaon muutos Lavian kunnan pitkäaikaisten taloudellisten ongelmien vuoksi välttämätön kunnan asukkaiden lakisääteisten palvelujen turvaamiseksi. Näin ollen valtioneuvosto voi päättää kuntien yhdistymisestä 18 §:n 3 momentin nojalla vastoin Lavian kunnan ja Porin kaupungin tahtoa.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan vaatinut, että valtioneuvoston päätös kumotaan.

Valittaja on esittänyt valituksensa tueksi muun ohella seuraavaa.

Porin kaupunginvaltuusto ja Lavian kunnanvaltuusto ovat vastustaneet kuntajaon muutosta. Valtioneuvoston päätös on perustuslain vastainen ja rikkoo kuntien itsemääräämisoikeutta.

Erityinen kuntajakoselvitys olisi pitänyt toteuttaa myös Lavian kunnan ja Kankaanpään kaupungin välillä, kuten Lavian kunnanvaltuusto esitti.

Valtioneuvoston esittämä taloudellinen peruste kuntajaon muutokselle ei ole todellinen. Porin kaupunki suorittaa merkittäviä talouden tasapainottamistoimia ja palvelujen karsimista sosiaali- ja terveydenhuollon sekä koulutoimen alueilla. Nämä toimet kohdistuisivat myös Lavian alueelle. Paikalliset sosiaali- ja terveyspalvelut ovat Lavialle tärkeitä lähipalveluina. Lähipalvelut vaarantuvat, koska Porin ja Lavian keskusten maantieteellinen etäisyys on noin 60 kilometriä. Lavia on jo itse tehnyt merkittäviä säästötoimia omassa palvelurakenteessa, sosiaali- ja terveyspalveluissa sekä koulutoimessa.

Lavialaisten mahdollisuudet vaikuttaa alueensa asioiden päättämisestä kaventuvat merkittävästi edustuksen jäädessä kaupungin päättävissä elimissä minimaalisiksi.

Laviaan vaaleilla valittujen luottamushenkilöiden tulisi voida jatkaa valtuustokauden 2013–2016 loppuun, jolloin kuntavaalien yhteydessä voitaisiin järjestää kansanäänestys liitossuunnasta.

Valtiovarainministeriö on antanut valituksen johdosta lausunnon, jossa on esitetty muun ohella seuraavaa:

Lavian kunnan ja Porin kaupungin yhdistyminen perustuu erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa olevan Lavian kunnan talouden arviointimenettelyyn sekä sitä seuranneen erityisen kuntajakoselvityksen perusteella tehtyyn yhdistymisesitykseen.

Kuntien itsemääräämisoikeus

Perustuslain 74 §:n mukaan eduskunnan perustuslakivaliokunnan tehtävänä on antaa lausuntonsa sen käsittelyyn tulevien lakiehdotusten ja muiden asioiden perustuslainmukaisuudesta. Kuntarakennelaki on ollut perustuslakivaliokunnan käsiteltävänä ja valiokunta on katsonut, että laki voidaan säätää tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

Perustuslakivaliokunnan mukaan tilanteessa, jossa päätetään erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa olevaa kuntaa koskevasta kuntien yhdistymisestä, on otettava erityisesti huomioon, että niin sanotun kriisikunnan osalta tarkoituksena on turvata kunnan asukkaiden perustuslakiin perustuvat oikeudet.

Pakkoliitoksen taustalla olevat intressit ovat valiokunnan mielestä tässä tapauksessa niin painavia, että ne oikeuttavat näinkin merkittävän kajoamisen kunnalliseen itsehallintoon. Valiokunta korosti kuitenkin tässä yhteydessä niiden yhdistämisen kohteena olevien muiden kuntien asemaa, jotka ovat vastustaneet liitosta. Tältä osin on tärkeää, että esityksen perustelujen mukaisesti pelkästään arviointimenettelyyn johtaneiden taloudellisten kriteerien täyttymisen ei pidä johtaa kunnan tahdon vastaisesti kuntajaon muutokseen, vaan muutoksen tulee olla kokonaisuutena perusteltu.

Valtiovarainministeriön määräämä erityisselvitys toteutettiin vain Porin kaupungin ja Lavian kunnan taloudellisen tilanteen selvittämiseksi

Erityistä kuntajakoselvitystä edeltäneen Lavian talouden arviointimenettelyn suorittanut arviointiryhmä tarkasteli raportissaan myös Lavian ympäryskuntien taloudellista kantokykyä. Arviointiryhmän mielestä Kankaanpään seudun taloudellinen tilanne ei ehkä ole kyllin vahva kestääkseen heikossa taloudellisessa tilanteessa jo olevan ja nopeasti heikkenevän Lavian kunnan aiheuttaman taloudellisen rasituksen. Arviointiryhmä katsoi, että oikea suunta Lavian liitokselle on taloudellisin perustein Porin kaupunki.

Lavian kunta ja Kankaanpään kaupunki ovat tehneet keskinäisen, vapaaehtoisen yhdistymisselvityksen alkuvuonna 2014. Lavian kunta on hyväksynyt esityksen, mutta Kankaanpään kaupunginvaltuusto hylkäsi sen. Valtioneuvostolla ei ole toimivaltaa päättää näiden kuntien yhdistymisestä ilman kuntien yhteistä esitystä.

Valtioneuvoston esittämä taloudellinen peruste kuntajaon muutokselle ei ole todellinen

Jo arviointimenettelyn kriteerien täyttyminen osoittaa, että kunnan kyky huolehtia peruspalveluistaan on muuhun kuntakenttään nähden olennaisesti heikentynyt. Lavian kunnan taloutta koskevat tunnusluvut osoittavat kunnan pitkäaikaiset ja vakavat talousongelmat. Kunnalla ei ole edellytyksiä järjestää palveluitaan itsenäisenä kuntana tulevaisuudessa ja kunnan yhdistyminen toiseen kuntaan on välttämätöntä asukkaiden lakisääteisten palvelujen turvaamiseksi.

Uudella Porin kaupungilla on taloudelliset ja henkilöstövoimavaroihin perustuvat edellytykset vastata kunnan asukkaiden palvelujen järjestämisestä ja rahoituksesta sekä riittävästä omasta palvelutuotannosta. Lavian kunnan ja Porin kaupungin yhdistyminen turvaa ja parantaa Lavian asukkaiden lakisääteisiä palveluita ja varmistaa niiden kehittämisedellytykset, parantaa alueen asukkaiden elinolosuhteita ja alueen elinvoimaa sekä luo edellytykset elinkeinojen kehittymiselle osana laajenevaa Porin kaupunkiseutua. Lavian kunnan vaikutus yhdistyneen Porin talouteen jää vähäiseksi.

Lavian kunnan asukkaiden vaikutusmahdollisuudet

Päätöksen perusteena ovat nimenomaan peruspalvelujen vaarantuminen eikä liitospäätöstä voida arvioida pelkästään asukkaiden vaikutusmahdollisuuksien näkökulmasta. Tilanteessa, jossa pienempi kunta lakkaa ja yhdistyy olemassa olevaan suurempaan kuntaan, on pienemmän kunnan edustavuuden pieneneminen väistämätöntä. Tämä ei kuitenkaan voi olla peruste päätöksen kumoamiselle.

Porin kaupungin ja Lavian kunnan yhdistymissopimuksessa on kiinnitetty erityisen paljon huomiota liitettävän kunnan edustukseen yhdistyneen kunnan toimielimissä. Porin ja Lavian valtuustot yhdistyvät osittain yhdistyneen kunnan valtuustoksi, ja Lavian kunnan 17 valtuutetuista 35 prosenttia tulee yhdistyneen kunnan valtuustoon. Porin kaupungin lautakuntia täydennetään Lavian edustajilla ja uuteen kuntaan perustetaan Lavia-toimikunta, jolla lisätään Lavian alueellista edustavuutta ja varmistetaan lavialaisten vaikutusmahdollisuuksia Porin kaupungin päätöksenteossa.

Lavian kunnanhallitus on antanut valituksen johdosta selityksen. Porin kaupunki ja Lavian kunta ovat molemmat vastustaneet kuntaliitosta. Erityisselvitys tehtiin vain Porin kaupungin ja Lavian kunnan taloudellisen tilanteen selvittämiseksi. Vastaava selvitys olisi tullut toimittaa myös Kankaanpään kaupungin ja Lavian kunnan välillä. Arviointiryhmän jäseneksi kutsuttu Lavian kunnan kunnanjohtaja ei virkatoimensa velvoittamana esittänyt valtuuston esityksen huomioimista ja toteuttamista.

Perustuslakivaliokunnan mukaan pelkästään arviointimenettelyyn johtaneiden taloudellisten kriteerien täyttymisen ei pidä johtaa kunnan tahdon vastaiseen kuntajaon muutokseen, vaan muutoksen tulee olla kokonaan perusteltu. Lavian osalta jäi tutkimatta seutukuntakokonaisuus, työssäkäyntialueet, julkinen liikenne ja etäisyydet.

Porin kaupunginhallitus on antanut valituksen johdosta selityksen, jossa se viittaa valtiovarainministeriön antamaan lausuntoon. Valtioneuvosto on tehnyt päätöksensä kuntarakennelain perusteella ja toimivaltansa puitteissa.

A on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään.

Perustelut

Sovellettavat säännökset

Suomen perustuslain 121 §:n 1 momentin mukaan Suomi jakaantuu kuntiin, joiden hallinnon tulee perustua kunnan asukkaiden itsehallintoon.

Suomen perustuslain 122 §:n 2 momentin mukaan kuntajaon perusteista säädetään lailla.

Kuntarakennelain (1698/2009) 2 §:n mukaan kuntajaon kehittämisen tavoitteena on elinvoimainen, alueellisesti eheä ja yhdyskuntarakenteeltaan toimiva kuntarakenne, joka vahvistaa kunnan asukkaiden itsehallinnon edellytyksiä. Tavoitteena on myös, että kunta muodostuu työssäkäyntialueesta tai muusta toiminnallisesta kokonaisuudesta, jolla on taloudelliset ja henkilöstövoimavaroihin perustuvat edellytykset vastata kunnan asukkaiden palvelujen järjestämisestä ja rahoituksesta sekä riittävästä omasta palvelutuotannosta.

Kuntarakennelain 4 §:n mukaan kuntajakoa voidaan muuttaa, jos muutos edistää lain 2 §:ssä tarkoitettuja kuntajaon kehittämisen tavoitteita sekä parantaa:

1) kunnan toiminnallisia ja taloudellisia edellytyksiä vastata palvelujen järjestämisestä ja tuottamisesta tai muuten edistää kunnan toimintakykyä;

2) alueen asukkaiden palveluja tai elinolosuhteita;

3) alueen elinkeinojen toimintamahdollisuuksia; tai

4) alueen yhdyskuntarakenteen toimivuutta

Kuntarakennelain 15 §:ssä säädetään erityisen kuntajakoselvityksen määräämisestä. Pykälän 1 momentin mukaan kuntajaon muuttamista koskevan asian laajuuden tai vaikeuden johdosta taikka muusta perustellusta syystä ministeriö voi määrätä toimitettavaksi erityisen kuntajakoselvityksen, jota varten ministeriö asettaa kyseessä olevia kuntia kuultuaan yhden tai useamman kuntajakoselvittäjän.

Pykälän 3 momentin mukaan kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain 63 a §:ssä tarkoitetussa menettelyssä ollutta erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa olevaa kuntaa koskeva erityinen kuntajakoselvitys voi tulla vireille mainitun pykälän 2 momentissa tarkoitetun arviointiryhmän ehdotuksesta.

Kuntarakennelain 16 a §:ssä säädetään erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa olevaa kuntaa koskevasta selvityksestä. Pykälän mukaan erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa olevaa kuntaa koskevassa erityisessä kuntajakoselvityksessä kuntajakoselvittäjän on tehtävä mukana olevien kuntien valtuustoille ehdotus kuntien yhdistymisestä sekä kuntien yhdistymissopimuksesta.

Mainitun pykälän 2 momentin mukaan kuntajakoselvittäjän ehdotus kuntien yhdistymisestä voi koskea:

1) erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa olevan kunnan yhdistymistä olemassa olevaan kuntaan;

2) erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa olevan kunnan alueen jakamista kahden tai useamman kunnan kesken; taikka

3) useamman kuin kahden kunnan yhdistymistä.

Pykälän 4 momentin mukaan, jos kaikkien muutoksen kohteena olevien kuntien valtuustot hyväksyvät selvittäjän ehdotuksen, kunnat tekevät selvittäjän ehdotuksen mukaisen yhteisen esityksen kuntajaon muuttamisesta ministeriölle. Muutoin selvittäjä toimittaa esityksensä kuntajaon muuttamisesta ministeriölle.

Kuntarakennelain 18 §:ssä säädetään päätöksenteon edellytyksistä kuntien yhdistyessä. Pykälän 3 momentin (478/2013) mukaan valtioneuvosto voi päättää 16 a §:ssä tarkoitetusta kuntajakoselvittäjän esityksestä erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa olevaa kuntaa koskevasta kuntajaon muuttamisesta muutoksen kohteena olevan kunnan tai kuntien valtuustojen vastustuksesta huolimatta, jos muutos on välttämätön erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa olevan kunnan asukkaiden lakisääteisten palvelujen turvaamiseksi ja 4 §:ssä säädetyt kuntajaon muuttamisen edellytykset täyttyvät.

Kuntarakennelain muuttamista koskevan hallituksen esityksen (HE 31/2013 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan edellä mainitun säännöksen osalta seuraavaa:

"Pykälään ehdotetaan lisättäväksi uusi 3 momentti, jossa säädettäisiin valtioneuvoston toimivallasta päättää erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa olevaa kuntaa koskevasta kuntien yhdistymisestä myös kyseisten kuntien valtuustojen vastustuksesta huolimatta. Valtioneuvoston päätöksenteko perustuisi erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa olevia kuntia koskevan arviointimenettelyn perusteella asetetun kuntajakoselvittäjän esitykseen. Valtioneuvosto voisi päättää kuntien yhdistymisestä ilman kuntien yhteistä esitystä ja kuntien valtuustojen vastustuksesta huolimatta, jos muutos on tarpeen erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa olevan kunnan asukkaiden lakisääteisten palvelujen turvaamiseksi ja 4 §:ssä säädetyt kuntajaon muuttamisen edellytykset täyttyvät.

Kuntajaon muuttamisen edellytyksenä olisi siten ensinnäkin se, että muutos olisi tarpeen erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa olevan kunnan asukkaiden lainsäädännössä edellytettyjen palvelujen turvaamiseksi.

Lisäksi edellytettäisiin, että tilanteessa täyttyvät kaikissa muissakin kuntajaon muutoksissa sovellettavat kuntajakolain 4 §:ssä säädetyt kuntajaon muuttamisen edellytykset, joihin sisältyisi myös se, että muutoksen tulisi edistää 2 §:ssä säädettyjä kuntajaon kehittämisen tavoitteita. Erityisesti kyseessä olevissa vastoin kuntien tahtoa tapahtuvissa kuntajaon muutoksissa tulisi kiinnittää huomiota muutoksella syntyvän kokonaisuuden elinvoimaisuuteen sekä siihen, että uudella kunnalla on niin taloudelliset kuin henkilöstövoimavaroihinkin perustuvat edellytykset vastata kunnan asukkaiden palvelujen järjestämisestä, rahoituksesta ja riittävästä omasta tuotannosta.

Valtioneuvostolla olisi lopullinen harkintavalta siitä, toteutetaanko kuntajakoselvittäjän esittämä kuntien yhdistyminen. Harkinta voitaisiin perustaa edellä mainittujen edellytysten lisäksi tilanteen kokonaisarvioon. Esimerkiksi tilanteessa, jossa kuntien yhdistymistä vastustaisi muukin kuin erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa oleva kunta, arvioinnissa tulisi kiinnittää erityistä huomiota muodostuvan kokonaisuuden elinvoimaisuuteen ja toiminnalliseen perusteltavuuteen. Pelkästään erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa olevan kunnan vastustus taas ei olisi kunnallisen itsehallinnon näkökulmasta perusteltu ainakaan niissä tilanteissa, joissa kunnalla on ollut pitkäaikaisia talouden tasapainotuksen ongelmia. Tällöin voitaisiin katsoa, ettei kunnalla ole edellytyksiä omista lähtökohdistaan ylläpitää itsehallintoaan eikä sillä ole tarvittavaa elinvoimaa itsehallintonsa tukena. Erityisesti näissä tilanteissa arvioinnissa tulisi antaa kunnallisen itsehallinnon sijasta enemmän painoarvoa kunnan asukkaiden perusoikeuksien toteutumisen kannalta olennaisten palvelujen turvaamiselle tulevaisuudessa. Lisäksi arvioinnissa voitaisiin ottaa huomioon muun muassa kuntien väestö- ja elinkeinorakenteen kehitys. Pelkästään arviointimenettelyyn johtaneiden taloudellisten kriteerien täyttymisen ei siten pitäisi johtaa kunnan tahdon vastaisesti kuntajaon muutokseen, vaan muutoksen tulisi olla kokonaisuutena perusteltu."

Perustuslakivaliokunta on edellä mainitusta hallituksen esityksestä antamassaan lausunnossa (PeVL 20/2013 vp) arvioinut perustuslain 121 §:n kannalta ehdotettua kuntajaon muutoksia koskevaa ja perustuslain 122 §:n 2 momentissa tarkoitettua kuntajaon perusteiden sääntelyä. Valiokunta on todennut ehdotettuun 18 §:n 3 momenttiin liittyen, että tällaisessa tilanteessa on otettava erityisesti huomioon, että niin sanotun kriisikunnan osalta tarkoituksena on turvata kunnan asukkaiden perustuslakiin perustuvat oikeudet. Pakkoliitoksen taustalla olevat intressit ovat valiokunnan mielestä tässä tapauksessa niin painavia, että ne oikeuttavat näinkin merkittävän kajoamisen kunnalliseen itsehallintoon. Valiokunta korostaa kuitenkin tässä yhteydessä niiden yhdistämisen kohteena olevien muiden kuntien asemaa, jotka ovat vastustaneet liitosta. Tältä osin on tärkeää, että esityksen perustelujen mukaisesti pelkästään arviointimenettelyyn johtaneiden taloudellisten kriteerien täyttymisen ei pidä johtaa kunnan tahdon vastaisesti kuntajaon muutokseen, vaan muutoksen tulee olla kokonaisuutena perusteltu. Lisäksi selvityksessä on pyrittävä saamaan aikaan sellainen kuntajaon muutos, johon kaikki muutoksen kohteena olevat kunnat voivat suostua. Valiokunta pitää tärkeänä, että pakkoliitosmahdollisuuden kynnystä selvennetään myös edellyttämällä muutoksen välttämättömyyttä ("...jos muutos on välttämätön erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa olevan kunnan asukkaiden lakisääteisten palvelujen turvaamiseksi"). Välttämättömyyskriteeri rajaa myös sitä, miten monta kuntaa yhdistäminen voi koskea. Perustuslakivaliokunta ei ole lausunnossaan asettanut ehdotetun 18 §:n 3 momentin muuttamista edellytykseksi tavallisen lainsäätämisjärjestyksen käytölle.

Hallintovaliokunta on hallituksen esitystä koskevassa mietinnössään (HaVM 11/2013 vp) ehdottanut perustuslakivaliokunnan lausuntoon viitaten, että pakkoliitosmahdollisuuden kynnystä selvennetään edellyttämällä 18 §:n 3 momentissa muutoksen välttämättömyyttä erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa olevan kunnan asukkaiden lakisääteisten palvelujen turvaamiseksi. Valiokunta on tähdentänyt, että kriisikunnan kohdalla tulee harkita perusteellisesti, onko kuntajaon muuttaminen vastoin valtuuston tahtoa välttämätöntä kunnan asukkaiden perustuslakiin perustuvien oikeuksien turvaamiseksi viimeisenä käytettävissä olevana ratkaisuna.

Kuntarakennelain 21 §:n mukaan valtioneuvosto päättää kuntajaon muuttamisesta tai sitä koskevan esityksen hylkäämisestä.

Oikeudellinen arvio

Valtioneuvoston päätöksen perustuslainvastaisuuteen liittyvä valitusperuste

Valtioneuvoston on kuntarakennelain 18 §:n 3 momentin nojalla päättänyt Porin kaupungin ja Lavian kunnan yhdistymisestä, vaikka Lavian kunnanvaltuusto ja Porin kaupunginvaltuusto ovat vastustaneet kuntajaon muutosta. Valituksessa on katsottu, että valtioneuvoston päätös on perustuslain vastainen, koska se rikkoo kuntien itsemääräämisoikeutta.

Kuntarakennelain 18 §:n 3 momentista ilmenee, että valtioneuvostolla on säännöksen mukaisten edellytysten täyttyessä toimivalta päättää kuntajaon muutoksesta siitä huolimatta, että kuntajaon kohteena olevien kuntien valtuustot vastustavat muutosta.

Kuten edeltä sovellettavia säännöksiä ja niiden esitöitä koskevasta jaksosta ilmenee, kuntarakennelain 18 §:n 3 momentti on säädetty perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella. Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan (PeVL 20/2013 vp) pitänyt pakkoliitoksen taustalla olevia intressejä niin painavina, että ne oikeuttavat näinkin merkittävän kajoamisen kunnalliseen itsehallintoon. Valiokunta on viitannut siihen, että kriisikunnan osalta tarkoituksena on turvata kunnan asukkaiden perustuslakiin perustuvat oikeudet. Valiokunta on lausunnossaan erikseen kiinnittänyt huomiota myös esitetyn säännöksen merkitykseen sellaisten kuntaliitoksia vastustavien kuntien kannalta, jotka eivät ole kriisikuntia. Valiokunta on pitänyt tältä osin tärkeänä sitä, että pelkästään arviointimenettelyyn johtaneiden taloudellisten kriteerien täyttymisen ei pidä johtaa kunnan tahdon vastaisesti kuntajaon muutokseen, vaan muutoksen tulee olla kokonaisuutena perusteltu. Valiokunta on vielä lausunut, että selvityksessä on pyrittävä saamaan aikaan sellainen kuntajaon muutos, johon kaikki muutoksen kohteena olevat kunnat voivat suostua. Myös valiokunnassa arvioitavana olleessa hallituksen esityksessä (HE 31/2013 vp) kiinnitettiin erikseen huomiota tilanteisiin, joissa kuntien yhdistymistä vastustaa muu kuin erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa oleva kunta. Esityksen mukaan valtioneuvoston harkintavaltaa näissä tapauksissa käytettäessä arvioinnissa tulisi kiinnittää erityistä huomiota muodostuvan kokonaisuuden elinvoimaisuuteen ja toiminnalliseen perusteltavuuteen.

Edellä todettuun nähden valtioneuvoston yleisistunnon päätöstä kuntajaon muuttamisesta ei ole pidettävä perustuslain tai lain vastaisena sillä valituksessa esitetyllä perusteella, että päätöksessä tarkoitetut kunnat ovat sitä vastustaneet ja että toinen kunta ei ole kriisikunta.

Erityisen kuntajakoselvityksen toimittaminen Lavian kunnan ja Kankaanpäin kaupungin välillä

Valituksen mukaan erityinen kuntajakoselvitys olisi tullut toimittaa Lavian kunnan esittämän mukaisesti Lavian kunnan ja Kankaanpään kaupungin välillä.

Valtiovarainministeriö on 19.12.2013 kuntarakennelain 15 §:n perusteella määrännyt erityisen kuntajakoselvityksen toimitettavaksi Lavian kunnan ja Porin kaupungin välillä. Aikaisempi arviointiryhmä oli tarkastellut eräänä vaihtoehtona myös Lavian kunnan liittämistä Kankaanpäähän. Kankaanpään ja sen lähikuntien taloudellisesta tilanteesta johtuen arviointiryhmä oli katsonut, että oikea suunta liitokselle olisi Porin kaupunki. Valtiovarainministeriö katsoi arviointimenettelyn johtopäätösten perusteella, ettei sillä ollut perusteita asettaa erityistä kuntajakoselvitystä Lavian kunnan ja Kankaanpään kaupungin välille.

Valtiovarainministeriön päätöksessä viitataan kuitenkin Lavian ja Kankaanpään mahdollisuuteen käynnistää keskinäinen, vapaaehtoinen kuntaliitosselvitys. Tällainen selvitys on sittemmin tehty, ja Kankaanpään kaupunginvaltuusto oli keväällä 2014 hylännyt siihen perustuneen esityksen Lavian kunnan ja Kankaanpään kaupungin yhdistymisestä.

Valtioneuvoston päätös ei ole lainvastainen siitä syystä, että erityinen kuntajakoselvitys on toimitettu vain Lavian kunnan ja Porin kaupungin välillä.

Kuntajaon muuttamisen edellytykset

Valituksessa on katsottu, että taloudellinen peruste kuntajaon muutokselle ei ole todellinen.

Valtioneuvoston päätöksen esittelymuistiosta edeltä sekä asiakirjoista saadusta selvityksestä ilmenee, että Lavian kunnan taloudellinen asema on sellainen, että kuntajaon muutos on välttämätön kunnan asukkaiden lakisääteisten palvelujen turvaamiseksi.

Kun otetaan huomioon, mitä arviointiryhmän esityksestä ja erityisestä kuntajakoselvityksestä ilmenee, valtioneuvosto on voinut sille kuuluvan toimivallan nojalla ja sen rajoissa päättää Lavian kunnan yhdistymisestä Porin kaupunkiin. Asiassa ei ole ilmennyt, että valtioneuvosto olisi käyttänyt harkintavaltaansa muuhun tarkoitukseen kuin mihin se lain mukaan on ollut käytettävissä. Kuntajaon muuttamisen edellytykset ovat täyttyneet.

Lopputulos

Valtioneuvoston päätös ei ole hallintolainkäyttölain 7 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla lainvastainen. Valitus on hylättävä.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Matti Pellonpää, Sakari Vanhala, Eija Siitari ja Outi Suviranta. Asian esittelijä Anneli Tulikallio.

 
Julkaistu 30.12.2014