Muu päätös 1905/2016

Asia Valitus ympäristölupaa koskevassa asiassa

Valittaja Innopower Oy

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 25.6.2014 nro 14/0212/2

Asian aikaisempi käsittely

Länsirannikon valvontalautakunnan ympäristöjaosto kunnan ympäristönsuojeluviranomaisena on päätöksellään 18.2.2013 (23.1.2013 § 4) myöntänyt Innopower Oy:lle ympäristönsuojelulain (86/2000) 28 §:n mukaisen ympäristöluvan kuutta tuulivoimalaa varten kiinteistöille 287-401-14-0 (tuulivoimala T4) ja 287-14-1404-2 (tuulivoimalat T5- T9) Kristiinankaupungin Karhusaaressa. Toiminnassa tulee noudattaa päätökseen sisältyviä lupamääräyksiä, jotka kuuluvat seuraavasti.

1. Hakemusta on noudatettava, mikäli alla esitetyistä lupamääräyksistä ei muuta johdu.

2. Toiminta käsittää kuusi 3 MW:n tuulivoimalaa, joiden napakorkeus on 99,5 metriä. Sijaintipaikat käyvät ilmi asemapiirroksesta.

Melu

3. Tuulivoimaloiden aiheuttaman melutason keskiarvo ei saa melulle altistuvien vakituisten asuntojen kohdalla ulkona päivällä klo 7.00–22.00 ylittää A-taajuuspainotetun keskiäänitason (L_Aeq) ohjearvoa 45 dB eikä yöllä klo 22.00–7.00 ohjearvoa 40 dB. Melulle altistuvien loma-asuntojen kohdalla keskimelutaso ei saa päivällä ylittää ohjearvoa 40 dB, eikä yöllä ohjearvoa 35 dB. Ohjearvot ovat voimassa tuulennopeuksilla ja tuulensuunnilla, kun taustamelu tai teollisuusmelu ei ole korkeampaa kuin tuulivoimaloiden tuottama ääni. Mikäli tuulivoimaloiden ääni on häiriintyvissä kohteissa soivaa, kapeakaistaista tai impulssimaista tai selvästi sykkivää (amplitudimoduloitua), lisätään laskenta- tai mittaustulokseen 5 dB ennen suunnitteluohjearvoon vertaamista.

4. Tilanteissa, joissa kohdassa 3 mainitut ohjearvot ovat vaarassa ylittyä, toiminnanharjoittajan tulee ryhtyä toimenpiteisiin, jotta melu ei ylitä ohjearvoja.

5. Tarkistettu melunvalvonta- ja melumittaussuunnitelma, joka koskee alueen vakituista ja vapaa-ajan asutusta, tulee jättää ympäristöjaoston hyväksyttäväksi viimeistään kolme kuukautta ennen toiminnan aloittamista ensimmäisessä tuulivoimalassa. Suunnitelmasta on myös käytävä ilmi toimenpiteet, joihin voidaan ryhtyä kohdan 4 tilanteissa. Lähimpänä tuulivoimalaitoksia olevan loma-asunnon kohdalle lisätään mittauspiste.

6. Melumittaukset on suoritettava vuoden sisällä siitä, kun ensimmäinen tuulivoimala on aloittanut toimintansa. Mittaustulokset toimitetaan ympäristöjaostolle kahden kuukauden sisällä mittauksista. Ympäristöjaosto päättää mittaustulosten perusteella erikseen jatkomittauksista. Mittaukset voidaan yhdistä alueen muiden ympäristöluvanvaraisten toimintojen mittauksiin.

Välke- ja varjostusvaikutukset

7. Tuulivoimaloiden välke- ja varjostusvaikutuksia saa esiintyä niin lyhyen aikaa vuodesta, että ympäristössä sijaitsevissa häiriintyvissä kohteissa ei synny kohtuuttomia haittoja. Mikäli ympäristöjaostolle tulee toistuvasti valituksia, toiminnanharjoittaja voidaan velvoittaa selvittämään välke- ja varjostusvaikutusten laajuus sekä toimenpiteet haittojen vähentämiseksi. Ympäristöjaosto tekee erikseen päätöksen selvityksen ja toimenpiteiden tarpeesta.

Natura 2000 ja luonnonsuojelulaki

8. Toiminnanharjoittajan on pyrittävä välttämään rakenteita, jotka houkuttelevat lintuja istumaan potkurien läheisyydessä, välttämään kirkasta valaistusta ja ajoittamaan rakennustyöt ja asennus pesimäkauden 1.2.– 30.6. ulkopuolelle.

9. Hakijan on käynnistettävä selvitys sen kartoittamiseksi, missä merikotkaparin saalistusalueet sijaitsevat. Selvitys toimitetaan ympäristöyksikölle ja Etelä-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualueelle.

10. Hakijan on käynnistettävä seuranta, jonka tavoitteena on selvittää, häiritsevätkö tuulivoimalat merikotkia pienpoikasaikana ja millä tavalla.

Seurantasuunnitelma on jätettävä ympäristöyksikölle sekä Etelä-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualueen hyväksyttäväksi vähintään kolme kuukautta ennen kuin ensimmäinen tuulivoimala otetaan käyttöön.

11. Kohdissa 9 ja 10 mainittujen selvitysten ja seurantojen perusteella lupamääräyksiä voidaan tarvittaessa tarkistaa.

Jätteet

12. Syntyvä jäte on varastoitava ja siitä on huolehdittava tarkoituksenmukaisesti niin, että jätteestä ei aiheudu roskaantumista eikä pinta- tai pohjavesien pilaantumista, maaperän pilaantumista tai muuta haittaa.

Hoito

13. Toiminnanharjoittajan on oltava riittävästi selvillä toimialansa parhaasta käyttökelpoisesta tekniikasta ja varauduttava sen käyttöönottoon.

14. Toiminnanharjoittajan on nimettävä yhteyshenkilö ympäristöluvan seurantaa varten. Yhteyshenkilön nimi ja yhteystiedot ilmoitetaan Länsirannikon ympäristöyksikölle ennen kuin toiminta aloitetaan ensimmäisessä tuulivoimalaitoksessa. Tietoja koskevat muutokset ilmoitetaan ympäristöyksikölle.

Ilmoitus toiminnan muutoksista

15. Toiminnan laajentamisesta, muuttamisesta tai lakkauttamisesta on tehtävä ilmoitus Länsirannikon ympäristöyksikölle. Luvanhaltijan on kirjallisesti ilmoitettava Länsirannikon ympäristöyksikölle luvanhaltijan muuttumisesta.

Toiminnan lopettaminen

16. Toiminnan lakkauttamisen jälkeen toiminta-alue on saatettava sellaiseen kuntoon, ettei se aiheuta terveys- tai ympäristövaaraa tai -haittaa. Toiminta-alue on siivottava poistamalla toiminnasta syntynyt materiaali, ja kaikki jäte on käsiteltävä hyväksytyllä tavalla jätelain mukaisesti.

Ympäristöjaosto on perustellut päätöstään seuraavasti:

Toimintaa voidaan harjoittaa ilman, että ympäristölle aiheutuu kohtuutonta vaivaa tai haittaa sillä edellytyksellä, että lupamääräyksiä noudatetaan. Toiminta ei ole alueen voimassa olevan kaavoituksen vastaista. Ympäristövaikutusten arviointi on huomioitu käsittelyssä ja lupamääräyksissä.

Ympäristöluvan tarpeen perustelut

Toiminnalle tarvitaan ympäristölupa, koska toiminta voi aiheuttaa ympäristölle kohtuutonta melu- tai välkehaittaa. Kyse on uudesta toimintamuodosta, jota ei voida pitää alueelle tavallisena tai sellaisena toimintana, josta väestö on ollut tietoinen tai johon sen olisi pitänyt osata varautua. Haitta on pysyvä, koska tuulivoimalat ovat käynnissä keskeytyksettä. Alueen vakituisilla asunnoilla ja loma-asunnoilla on ilmeinen vaara altistua kohtuuttomalle melulle ja mahdollisesti välke- ja varjostusvaikutuksille, jollei vaikutusten rajoittamiseksi ryhdytä toimenpiteisiin. Ympäristölupamenettely ja lupamääräykset ovat välttämättömiä.

Lupamääräykset 1 ja 2

Lupamääräyksillä vahvistetaan, mille toiminnalle ja mille laajuudelle ympäristölupa myönnetään.

Lupamääräys 3

Tuulivoimaloiden aiheuttamaa melua on rajoitettu ympäristöministeriön ohjeen 4/2012 "Tuulivoimarakentamisen suunnittelu" mukaisesti. Ohjeessa todetaan ja tutkimus on osoittanut, että valtioneuvoston päätös melutason ohjearvoista 993/1992 ei sovellu tuulivoimamelun häiritsevyyden arviointiin tuulivoimamelun erityisten ominaisuuksien vuoksi. Alueen loma-asuntojen ei voida katsoa muodostavan taajaan rakennettua aluetta, jolloin voitaisiin soveltaa korkeampia melun ohjearvoja. Alue on tyypillistä loma-asuntoaluetta, joka on verrattavissa seudun muihin vastaaviin loma-asuntoalueisiin. Kristiinankaupungin keskusta ei ole niin lähellä, että loma-asuntojen voidaan katsoa sijaitsevan sen välittömässä läheisyydessä. PVO Lämpövoima Oy:n ympäristöluvassa vahvistetaan melun ohjearvot vastaavalla tavalla erikseen vakituisten asuntojen ja erikseen loma-asuntojen kohdalla. Tuulivoimaloiden ääni on arvioitu häiritseväksi sellaisissa tilanteissa, kun taustaäänien ja teollisuusmelun peittovaikutus puuttuu. PVO Lämpövoima Oy:n ympäristöluvan mukaan melu saa yhdessä alueen muiden ympäristöluvanvaraisten laitosten kanssa olla korkeintaan 55 dB päivisin ja 50 dB öisin vakituisten asuntojen kohdalla ja korkeintaan 45 dB päivisin ja 40 dB öisin loma-asuntojen kohdalla. Erityisesti öisin saattaa tuulivoimaloiden ääni olla dominoiva ääni, kun teollisuusäänet ovat vähäisempiä.

Lupamääräys 4

Tuulivoimalaitosten lähellä on loma-asuntoja, lähimmät vajaan 400 metrin päässä pohjoisessa ja runsaan 200 metrin päässä lounaassa. Etäisyys vakituiseen asutukseen on noin 500 metriä. Lähimmillä loma-asunnoilla on vuokrasopimukset Kristiinankaupungin kanssa vuoden 2013 loppuun. Tämän jälkeen jatkosta ei ole tietoa. Kaupunki on suunnittelussa pyrkinyt suunnittelemaan alueita muihin tarkoituksiin kuin loma-asutukseen. Lähimmät niistä loma-asunnoista, jotka kaupungin on tarkoitus säilyttää kaavassa tähän tarkoitukseen, sijaitsevat noin 600 metrin päässä tuulivoimaloista. Myös Skatanin kylässä on ympärivuotisessa käytössä olevia loma-asuntoja. Välimatkat ovat liian lyhyitä, jotta voitaisiin varmasti sanoa, että meluohjearvot alittuvat, mikä käy ilmi melumallinnuksesta. Toiminnanharjoittajan tulee olla valmis teknisillä ratkaisuilla tai jonkun tuulivoimalan väliaikaisella pysäyttämisellä varmistamaan, ettei melutaso nouse liian korkeaksi. Toisaalta tuulivoimaloiden ääni peittyy usein taustameluun tai teollisuusmeluun, ja on vaikea arvioida, kuinka usein syntyy sellaisia tilanteita, että tuulivoimaloiden melu on dominoiva ääni.

Lupamääräykset 5 ja 6

Toiminnanharjoittaja velvoitetaan täydentämään lisäselvityksen liitteenä olevaa melumittaussuunnitelmaa. Suunnitelmaan on otettava mukaan sellaisia tekijöitä, joiden avulla on mahdollista arvioida ympäristölupamääräysten noudattamista. Ympäristöjaostolla on myös myöhemmin, mikäli siihen on tarvetta, mahdollisuus eritellä, miten usein melumittauksia tulee tehdä jatkossa. Alueen melutilanne on monitahoinen, ja etukäteen on vaikea arvioida, miten suurelta osin ja millaisissa tilanteissa tuulivoimalaitoksista peräisin oleva melu on kuormittavin melutekijä ja siten aiheuttaa myös sen haitan, joka on ominaista tuulivoimalaitosten äänille.

Lupamääräys 7

Määräys välke- ja varjostusvaikutuksista on annettu, jotta tarvittaessa voidaan ryhtyä toimenpiteisiin, jos syntyy haittoja. Vakituiselle asutukselle tai loma-asutukselle suunnitelluilla alueilla ei tehtyjen laskelmien perusteella pitäisi syntyä ongelmia. On kuitenkin alueita, missä varjostuksia saattaa esiintyä yli 10 tuntia vuodessa. Nämä alueet sijaitsevat Skatanin kylässä ja Karhusaaren itäpuolella sekä Källvikenin eteläpuolella. Suomessa ei ole vielä ohjearvoja sille, montako tuntia vuodessa välke- ja varjostusvaikutuksia saa esiintyä ennen kuin siitä katsotaan olevan haittaa.

Lupamääräykset 8–11

Etelä-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on lausunnoissaan Natura-arvioinnin tarpeesta ja lähistöllä sijaitsevan merikotkanpesän suojelusta esittänyt, millaisin edellytyksin tuulivoimalaitosten rakentaminen ei merkittävästi heikentäisi niitä arvoja, joiden suojelemiseksi Kristiinankaupungin saaristo ja Lålbyn peltoaukea on liitetty Natura 2000 -verkostoon, eikä aiheuttaisi merikotkille luonnonsuojelulain 39 §:ssä tarkoitettuja seurauksia. Nämä edellytykset ovat vaatimuksena sille, että toiminnalle voidaan myöntää ympäristölupa, ja ne on liitetty lupamääräyksiin, jotta tällaisia seurauksia ei syntyisi.

Lupamääräys 12

Määräyksessä annetaan yleisiä määräyksiä jätteenkäsittelystä, jotta toiminnassa noudatetaan määräyksiä eikä aiheuteta haittaa.

Lupamääräys 13

Toiminnanharjoittajan on seurattava toimialansa kehitystä ja voitava ottaa uutta tekniikkaa käyttöön, jos se vähentää ympäristön kuormitusta.

Lupamääräykset 14 ja 15

Yhteyshenkilö ja tiedot toiminnan muutoksista ovat välttämättömiä, jotta valvonta voidaan hoitaa asianmukaisesti.

Lupamääräys 16

Toiminnan päätyttyä alue on saatettava ennalleen eikä se saa kuormittaa ympäristöä.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on, siltä osin kuin nyt on kysymys, hylännyt Innopower Oy:n luvan tarvetta koskevan vaatimuksen. (---)

Hallinto-oikeus on kumonnut haitankärsijöiden ja luonnonsuojelujärjestön valitusten johdosta Länsirannikon valvontalautakunnan ympäristöjaoston päätöksen ja palauttanut asian ympäristöjaostolle uudelleen käsiteltäväksi.

(---)

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Toiminnan kuvaus

Innopower Oy on hakenut ympäristölupaa kuudelle tuulivoimalalle (T4-T9) Kristiinankaupungin keskustan lounaispuolella sijaitsevalle Karhusaaren satama- ja voimalaitosalueelle. Tuulivoimala T4 sijoitetaan Kristiinankaupungilta vuokratulle kiinteistölle 287-401-14-0 ja tuulivoimalat T5-T9 PVO-Lämpövoima Oy:ltä vuokratulle kiinteistölle 287-14-1404-2.

Hakemuksen mukaan tuulivoimaloiden nimellisteho on 3 MW ja napakorkeus enintään 99,5 metriä. Lapa käy korkeimmillaan 150 metrissä. Yksittäinen tuulivoimala koostuu perustuksen päälle asennettavasta tornista, roottorista lapoineen ja konehuoneesta. Tuulivoimaloiden maksimiteho saavutetaan voimalatyypistä riippuen noin 11–12 m/s tuulennopeudella.

Voimalaitosaluetta rajaa etelässä, idässä ja pohjoisessa kapea metsäinen vyöhyke ja lännessä meri. Karhusaaren rannikoilla on vakituista ja loma-asutusta. Karhusaaren länsirannikolta alkaa Natura-kohde Kristiinankaupungin saaristo (FI0800134), joka levittäytyy rannikolta sekä pohjoiseen että etelään.

Karhusaaren voimalaitosalueella sijaitsee PVO-Lämpövoima Oy:n Kristiinan voimalaitos, johon kuuluu muun muassa hiilivoimalaitos ja satama. Alueella sijaitsee lisäksi Fingrid Oy:n varakattila sekä Sibelco Nordic Oy:n jauhatuslaitos. Sataman aallonmurtajalla on kolme kappaletta 1 MW:n tuulivoimaloita.

Alueella on voimassaoleva asemakaava vuodelta 1985 (korttelit 1401–1405) sekä korttelia 1404 koskeva asemakaavan muutos vuodelta 1992. Tuulimyllyt sijoittuvat alueelle, joka on asemakaavassa merkitty yhdyskuntateknistä huoltoa palvelevien rakennusten ja laitosten alueeksi ET-1 sekä satamatoimintojen alueeksi LS.

Alueella voimassaolevassa kaupunginvaltuuston 20.12.2010 hyväksymässä ja hallinto-oikeuden 25.11.2011 osittain muuttamassa Karhusaaren osayleiskaavassa tuulivoimaloiden alueet (tv-1) on osoitettu energiahuollon alueelle (EN-1). Vuonna 2010 vahvistetussa maakuntakaavassa alue on osoitettu energiahuollon alueeksi (en) ja satama-alueeksi (LS).

Karhusaaren eteläisellä rannikolla Skatanniemellä sijaitsee vakituista asutusta. Lähimmät rakennukset ovat noin 400 metrin etäisyydellä tuulivoimalasta T7 ja noin 500 metrin etäisyydellä tuulivoimalasta T8. Karhusaaren pohjoispuolella on loma-asutusta. Lähin loma-asunto sijaitsee vajaan 400 metrin etäisyydellä tuulivoimalasta T6. Tuulivoimalan T5 pohjoispuolella lähin loma-asunto sijaitsee vajaan 400 metrin etäisyydellä. Karhusaaren lounaispuolella on niin ikään loma-asuntoja, joista lähin sijaitsee vajaan 200 metrin etäisyydellä tuulivoimalasta T9.

Lupaharkintaa varten tehdyt selvitykset

Meluselvitykset

Ramboll Finland Oy on toiminnanharjoittajan toimeksiannosta laatinut asiassa melumallinnuksen 16.6.2011 ja melumallinnuksen täydennyksen 27.9.2012. Meluselvityksessä Karhusaaren alueen on katsottu täyttävän taajaman määritelmän, minkä vuoksi kaavoitetuille loma-asunnoille on katsottu voitavan soveltaa asumiseen käytettävien alueiden ohje- ja suunnitteluarvoja.

Melumallinnuksen täydennyksessä 27.9.2012 tutkittavaksi otettiin uudempi laitosvaihtoehto kuin alkuperäisessä melumallinnuksessa. Selvityksen mukaan suunnitellulla voimalaitosvaihtoehdolla mallinnettu tuulivoiman aiheuttama melutaso on enimmillään Skatan alueella noin 46 dB, Karhusaaren itäosassa 42 dB ja Karhusalmen alueella noin 43 dB. Selvityksen mukaan melu ylittää ohjearvot varmuudella lähinnä yöaikaan. Yöaikana melun rajoittamista mahdollisesti edellyttävä aika olisi selvityksen mukaan maksimissaan 3 % tarkastelujaksoista. Selvityksessä ei ole otettu huomioon mahdollista amplitudimodulaatiosta aiheutuvaa häiritsevyyskorjausta meluun.

Alueen yhteismelun osalta 16.6.2011 päivätyssä melumallinnuksessa todetaan, että tilanteessa, jossa kaasutuslaitos ja Innopower Oy:n nykyiset ja suunnitellut tuulivoimalat ovat toiminnassa, on päiväajan keskiäänitaso Skatan alueella voimakkaimmillaan 52–53 dB. Karhusalmen kohdalla päiväajan keskiäänitaso on noin 45 dB. Karhusaaren itäosassa alitetaan 45 dB. Yöllä keskiäänitaso Skatan alueella on voimakkaimmillaan noin 47 dB. Karhusalmessa ja Karhusaaren itäosassa yöajan keskiäänitaso on noin 42 dB.

Natura- ja linnustoselvitykset

Hankkeen Natura-vaikutuksia on arvioitu Kristiinankaupungin edustan merituulivoimapuiston YVA-menettelyn yhteydessä. Ramboll Finland Oy on ELY-keskuksen pyynnöstä laatinut erillisen 23.5.2012 päivätyn selvityksen Kristiinankaupungin Karhusaaren tuulivoimahankkeen linnustovaikutuksista. Selvityksessä on arvioitu lintudirektiivin liitteen I lajien lisäksi erinäisiä muita alueella esiintyviä lintulajeja. Selvityksen johtopäätöksenä suunnitellun tuulivoimapuiston vaikutukset linnustoon on arvioitu vähäisiksi.

Kesällä 2012 tuulivoimala-alueen läheisyydestä löydettiin merikotkan pesä, minkä johdosta lupaviranomainen pyysi ELY-keskukselta lisälausuntoa. ELY-keskuksen lisälausunnossa 12.12.2012 esittämät edellytykset toiminnan harjoittamiselle merikotkan pesästä huolimatta on kirjattu päätöksen lupamääräyksiksi 8–10.

Välke- ja varjostusselvitykset

Hankkeen valo- ja varjostusvaikutuksia on arvioitu Kristiinankaupungin merituulivoimapuiston YVA -menettelyn yhteydessä laskentamallilla. Tuulivoimapuiston varjostusvaikutukset arvioitiin 3 MW:n kokoisilla tuulivoimaloilla. Erikseen tehtiin arvio Karhusaareen niemeen sijoitettujen seitsemän 2 MW:n tuulivoimalan varjostusvaikutuksista. Ympäristölupahakemuksessa varjostusalueet on tarkistettu hakemuksen mukaisilla tuulivoimaloiden sijaintitiedoilla ja mitoituksilla. Laskelmassa on otettu huomioon alueen valaistus- ja sääolosuhteet sekä se, kuinka monena tuntina voimalan roottori todellisuudessa liikkuu (Real Case -laskenta). Säätietoina on käytetty lähimmän saatavilla olevan säähavaintoaseman meteorologisia tuuli- ja auringonpaistetietoja. Arvion mukaan Karhusaareen suunnitellut tuulivoimalat eivät aiheuta aamuauringossa loma- ja vakituiselle asutukselle vilkkuvan varjostuksen esiintymistä. Laskelman mukaan tiettyinä ilta-auringon hetkinä tuulivoimaloiden lavoista muodostuvat varjot ovat nähtävillä Skatanin ja Skatauddenin alueella. Karttatarkastelun perusteella varjostusvaikutuksia on nähtävillä myös Karhusaaren pohjois- ja länsiosissa. Ilmiön esiintyminen rajoittuu suurimmaksi osaksi alle 10 tuntiin vuodessa.

Oikeudellinen arvio

Innopower Oy:n valitus ympäristöluvan tarpeesta

Ympäristönsuojelulain 28 §:n 1 momentin mukaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavaan toimintaan on oltava lupa (ympäristölupa). Asetuksella säädetään tarkemmin luvanvaraisista toiminnoista. Pykälän 2 momentin 3 kohdan mukaan ympäristölupa on lisäksi oltava toimintaan, josta saattaa ympäristössä aiheutua eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta.

Eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentin mukaan kiinteistöä, rakennusta tai huoneistoa ei saa käyttää siten, että naapurille, lähistöllä asuvalle tai kiinteistöä, rakennusta tai huoneistoa hallitsevalle aiheutuu kohtuutonta rasitusta ympäristölle haitallisista aineista, noesta, liasta, pölystä, hajusta, kosteudesta, melusta, tärinästä, säteilystä, valosta, lämmöstä tai muista vastaavista vaikutuksista. Pykälän 2 momentin mukaan arvioitaessa rasituksen kohtuuttomuutta on otettava huomioon paikalliset olosuhteet, rasituksen muu tavanomaisuus, rasituksen voimakkuus ja kesto, rasituksen syntymisen alkamisajankohta sekä muut vastaavat seikat.

Ympäristöhallinnon ohjeessa 4/2012 "Tuulivoimarakentamisen suunnittelu" suositellaan oppaassa mainittujen melun suunnitteluohjearvojen käyttämistä tuulivoimarakentamisen suunnittelussa. Ohjeen mukaan suunnitteluohjearvoilla pyritään muun muassa varmistamaan, ettei tuulivoimaloista aiheudu kohtuutonta häiriötä. Ohjeessa tuulivoimaloiden melulle on annettu suunnitteluohjearvoksi asumiseen käytettävillä alueilla päiväaikana L_Aeq 7–22 45 dB ja yöaikana L_Aeq 22–7 40 dB. Loma-asumiseen käytettävillä alueilla taajamien ulkopuolella ohjeessa on annettu suunnitteluohjearvoiksi vastaavasti 40 dB ja 35 dB.

Karhusaaressa sijaitsee sekä vakituista että loma-asutusta. Hallinto-oikeus on katsonut valvontalautakunnan ympäristöjaoston tavoin, että aluetta ei ole syytä pitää taajama-alueena. Vaikka edellä mainitussa ohjeessa ei ole kyse melutason raja-arvoista hallinto-oikeus on katsonut, että suunnitteluohjearvoja voidaan käyttää osoittamaan sellainen tuulivoimalamelun ekvivalenttitaso, jota ei tulisi ylittää meluhaittojen ehkäisemiseksi ja ympäristön viihtyisyyden turvaamiseksi. Toiminnan luvanvaraisuutta koskevassa harkinnassa on lisäksi otettava huomioon melun luonne ja toistuvuus.

Asiassa laaditun melumallinnuksen ja sen täydennyksen perusteella hallinto-oikeus on todennut, että ympäristöministeriön ohjeen mukaiset ulkomelun sekä päivä- että yöajan keskimelutasoa koskevat ohjearvot ylittyvät lähimmissä häiriintyvissä kohteissa, kuten Skatan alueella, tai tuulivoimaloista aiheutuva melu on joka tapauksessa hyvin lähellä suunnitteluohjearvoja. Kun vielä otetaan huomioon tuulivoimaloista lähtevän äänen ominaisuuksien erityislaatuisuus ja melun jatkuvuus sekä asutuksen läheisyys, toiminnasta saattaa aiheutua melun muodossa eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta lähiasutukselle.

Edellä olevan perusteella yhtiön vaatimus päätöksen kumoamisesta ja hakemuksen hylkäämisestä sillä perusteella, ettei ympäristölupa ole tarpeen, on hylätty.

Yhtiö on esittänyt toissijaisena vaatimuksenaan, että ympäristöluvan tarpeellisuus ei koskisi kaikkia hakemuksen mukaisia tuulivoimalaitoksia. Tältä osin hallinto-oikeus on todennut, että tässä yhteydessä voidaan käsitellä vain hanketta siinä muodossa kuin mitä sille on haettu lupaa. Lupaa on haettu ja hakemuksen selvitykset on tehty koko hankkeelle, ei yksittäisille tuulivoimaloille. Näin ollen harkittaessa ympäristöluvan tarvetta, hallinto-oikeus on arvioinut hanketta kokonaisuutena. Hallinto-oikeus on katsonut, että kokonaisuutena arvioituna hanke on luvanvarainen. Hallinto-oikeus ei ole voinut esitetty selvitys huomioon ottaen tehdä tuulivoimalakohtaista tarkastelua luvan tarpeesta. Tässä yhteydessä ei siten ole voitu ottaa kantaa siihen, voitaisiinko hakijan valituksessaan esittämät tuulivoimalaitokset T4, T5 ja T9 toteuttaa ilman ympäristölupaa. Hallinto-oikeus on todennut, että yhtiö voi niin halutessaan esittää mainittujen tuulivoimalaitosten tai yksittäisen tuulivoimalaitoksen osalta meluselvityksen, jolloin lupaviranomainen voi tarkastella luvan tarvetta laitoskohtaisesti. Toiminnalle on näin ollen oltava ympäristölupa.

(---)

Asian kumoaminen ja palauttaminen

Ympäristönsuojelulain (86/2000) 35 §:n mukaan lupahakemukseen on liitettävä lupaharkinnan kannalta tarpeellinen selvitys toiminnasta, sen vaikutuksista, asianosaisista ja muista merkityksellisistä seikoista siten kuin asetuksella tarkemmin säädetään. Säännöksestä ilmenee, että luvan hakijan vastuulla on esittää tarvittava selvitys, jonka perusteella voidaan mainitun lain 41 §:n mukaisesti arvioida, ovatko luvan myöntämisen edellytykset lain 42 §:n mukaisesti olemassa ja minkälaisia määräyksiä lupaan on tarpeen asettaa.

Meluselvitysten riittävyys

Karhusaaren lounais- ja pohjoispuolella on Kristiinankaupungin kaupungin omistamilla kiinteistöllä olevia loma-asuntoja. Asiassa saadun selvityksen mukaan osa loma-asunnoista on poistettu kaavalla, mutta osan vuokrasopimuksia on lupapäätöksessä ilmoitetusta poiketen jatkettu vuoden 2014 alusta 2–5 vuodella. Lounaispuolella olevien loma-asuntojen etäisyys lähimmästä tuulivoimalasta on noin 200 metriä. Myös pohjoispuolella olevat loma-asunnot sijaitsevat alle 500 metrin etäisyydellä lähimmistä tuulivoimaloista. Meluselvityksissä ei ole tarkasteltu hankkeen vaikutuksia edellä mainittuihin lähimpinä oleviin loma-asuntoihin. Hallinto-oikeus on katsonut, että melua koskeva selvitys on perustunut virheelliseen käsitykseen lähimpien häiriintyvien kohteiden sijainnista. Melutasoa näissä kohteissa olisi niiden sijainnin vuoksi tullut luotettavalla tavalla arvioida ennen luvan myöntämistä. Lupaharkinta on tältä osin perustunut riittämättömään selvitykseen toiminnan vaikutuksista.

Tuulivoimaloiden melun häiritsevyys korostuu yöaikaan, kun teollisuustoimintojen aiheuttama taustamelu on alhainen. Myös sääoloilla on merkittävä vaikutus melun kulkeutumiseen. Meluselvityksessä on otettava huomioon tuulen suunnat ja voimakkuudet eri korkeuksilla. Tarkastelu on tehtävä alueella olevan loma-asutuksen johdosta erikseen kesäajalle (1.6.–31.8.). Tuulivoimaloiden aiheuttaman melun luonteesta johtuen melutasoa on tarkasteltava taajuuskaistoittain. Melumallinnusta laadittaessa on otettava huomioon YM:n julkaisu OH 2 vuodelta 2014.

Meluselvitys on laadittava siten, että sen perusteella voidaan ennalta arvioida sellaisten tilanteiden yleisyyttä, kestoa ja voimakkuutta, jolloin tuulivoimaloiden melu ei peity teollisuuden aiheuttamaan meluun vaan aiheuttaa ympäristöhallinnon ohjeessa 4/2012 mainitut suunnitteluohjearvot ylittävää melurasitusta asutukselle ja loma-asutukselle. Niissä tilanteissa, joissa suunnitteluohjearvot ylittyvät, tulee tarkastella mahdollisuuksia vähentää melutasoa ja esittää arvio toimenpiteen vaikutuksesta melutasoon.

Välke- ja varjostusselvitysten riittävyys

Ympäristölupahakemuksessa olevaa Real Case -laskentaan perustuvaa välke- ja varjostusvaikutusselvitystä voidaan sinänsä pitää riittävänä. Vaikutuksille herkimmät kohteet, kuten lähimmät asuin- tai vapaa-ajan asunnot tai maastollisesti vaikutuksille erityisen alttiit kohteet, tulee kuitenkin tunnistaa erikseen ja tarpeen mukaan on niihin kohdistuvat vaikutukset selvitettävä tarkemmilla välke- ja varjostusarvioinnilla ympäristölupaharkintaa varten.

Linnustoselvitysten riittävyys

Vaikka linnustoa koskevia selvityksiä on muutoin pidettävä riittävinä, tulee merikotkan pesintään ja esiintymiseen liittyvät, lupamääräyksissä 9 ja 10 mainitut selvitykset olla käytettävissä jo lupaharkinnassa. Lisäksi lupaharkinnassa tulee olla viimeisin tieto pesinnästä.

Johtopäätös

Yllä esitetyn perusteella hallinto-oikeus on katsonut, että asiakirjoihin sisältyvät selvitykset ovat siten puutteellisia, ettei niiden perusteella voida ympäristönsuojelulain edellyttämällä tavalla arvioida hakemuksen mukaisen toiminnan päästöjen, kuten melu ja välkevaikutus, vaikutuksia ympäristöön, eikä näin ollen myöskään ympäristöluvan myöntämisen edellytyksiä.

Edellä olevan perusteella asia on palautettu Länsirannikon valvontalautakunnan ympäristöjaostolle. Ennen kuin asia otetaan uudelleen käsiteltäväksi, luvan hakijalle on varattava tilaisuus täydentää hakemustaan puuttuvilla selvityksillä. Asiaa uudelleen käsiteltäessä on muutoinkin noudatettava, mitä ympäristölupamenettelystä ja -harkinnasta säädetään.

Hallinto-oikeus on todennut selvyyden vuoksi, että koska lupapäätös on kumottu, määräys toiminnan aloittamisesta muutoksenhausta huolimatta on samalla kumoutunut.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Marja Lampi, Raija Uusi-Niemi, Pirjo-Liisa Saloranta ja Sauli Viitasaari. Esittelijä Ilona Leinonen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Innopower Oy on valituksessaan ensisijaisesti vaatinut, että hallinto-oikeuden ja valvontalautakunnan päätökset kumotaan ja hakemus hylätään. Toissijaisesti yhtiö on vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja asia otetaan suoraan tutkittavaksi korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Yhtiö on vaatinut, että sen hallinto-oikeudelle esittämä valitus hyväksytään, eli päätös kumotaan ja hakemus hylätään tuulivoimalaitosten T4, T5 ja T9 osalta ja että lupa myönnetään tuulivoimalaitoksille T6, T7 ja T8, ja että muut Vaasan hallinto-oikeudelle tehdyt valitukset hylätään.

Lisäksi melua koskevan lupamääräyksen 3 kahta ensimmäistä virkettä tulee muuttaa siten, että tuulivoimaloiden aiheuttaman melutason keskiarvo ei saa lähimpien häiriintyvien kohteiden kohdalla ylittää ulkona päivällä klo 7–22 A-taajuuspainotetun keskiäänitason (L_Aeq) arvoa 55 dB, eikä yöllä klo 22–7 arvoa 50 dB. Edelleen päätöstä tulee muuttaa siten, että välke- ja varjostusvaikutuksia koskevasta lupamääräyksestä 7 poistetaan sen kaksi viimeistä virkettä. Lisäksi Natura-alueisiin ja merikotkiin liittyvät lupamääräykset 8–11 tulee poistaa.

Yhtiö on perustellut valitustaan muun ohella sillä, että hallinto-oikeuden tulkinta ympäristöluvan tarpeesta on lainvastainen. Hanke ei vaadi ympäristölupaa. Päätös perustuu oikeudellisesti sitomattomiin ympäristöministeriön tuulivoimamelun suunnitteluohjearvoihin. Alueen lähellä oleville rakennuksille on annettu virheellinen merkitys hallinto-oikeuden päätöksessä. Rakennukset sijoittuvat teollisuus-, satama- ja suojaviheralueille. Vaatimukset laajemmista linnustoselvityksistä ja tarkemmista välke- ja varjostusarvioinneista ovat perusteettomia, eikä välkkeelle ole annettu erillisiä normeja. Lisäksi yhtiö on uudistanut hallinto-oikeudelle tekemänsä valituksen sekä hallinto-oikeudelle antamansa vastineen ja vastaselityksen.

Valituksen täydennyksessään yhtiö on muun ohella todennut, että luotettavaa tutkimustietoa tuulivoimamelun terveysvaikutuksista ei ole. Alue on luonteeltaan ja kaavoituksen mukaan teollisuusaluetta, eikä taajama-aluetta. Tuulivoimaloita lähimpinä olevia rakennuksia ei ole tarkoitettu asumiskäyttöön. Lupahakemukseen liitetystä meluselvityksestä ilmenee kuitenkin laskennallinen melu myös näiden rakennusten kohdalla, vaikka melumallinnusta tehtäessä on ollut tiedossa, että kyseisten rakennusten vuokrasopimukset oli tarkoitus päättää vuonna 2014. Se, että vuokrasopimuksia on jatkettu kahdella tai viidellä vuodella, ei anna aihetta arvioida asiaa toisin. Melua rakennusten kohdalla ei ole ollut tarpeen arvioida laajemmin. Lisäksi ympäristölupahakemuksen liitteenä ollut melumittaus on toteutettu lupahakemuksen käsittelyaikana tavanomaisesti käytettyjen periaatteiden mukaisesti. Uusi, valituksen käsittelyaikana annettu opas melun mittaamisesta ei voi olla peruste katsoa näitä aikaisempia selvityksiä riittämättömiksi. Välke- ja varjostusselvitysten osalta yhtiö on todennut, että on kyseenalaista, ovatko välke ja varjostus sellaisia päästöjä, jotka on otettava ympäristölupa-asian käsittelyssä huomioon. Välkkeen ja varjostuksen esiintyvyys on kuitenkin selvitetty asianmukaisesti. Lupaharkinnassa on ollut käytössä viimeisin tieto merikotkan pesinnästä, eivätkä selvitykset linnustovaikutustenkaan osalta ole puutteellisia.

Valituksessaan hallinto-oikeudelle yhtiö on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Ympäristöluvan tarve

Hakemus tulee hylätä, koska ympäristöluvalle ei ole olemassa lainsäädäntöön perustuvaa tarvetta. Tuulivoimalaitokset eivät sisälly ympäristönsuojelulain luetteloon luvanvaraisista hankkeista. Tuulivoimalaitosten valvontaa ei ole lähtökohtaisesti tarkoitettu tehtävän ympäristölupien avulla.

Tuulivoimalaitosten luvan tarve voi perustua lähinnä siihen, että laitos aiheuttaisi ympäristönsuojelulaissa viitatun naapuruussuhdelain 17 §:n 1 momentin mukaista kohtuutonta rasitusta. Tämän arviointi on ennen muuta tapauskohtaista. Yleisellä tasolla arviointiin tulisi vaikuttaa se, että tuulivoimalat on tarkoituksella jätetty pois ympäristönsuojelulain luvanvaraisten hankkeiden luettelosta. Lisäksi pitäisi olla erityisen poikkeuksellista vaatia lupaa hankkeelta, joka vaatii myös rakennuslupaa. Erillinen ympäristölupa ei pitäisi olla tarpeen asiassa, jos rakennusluvassa on otettu riittävästi huomioon toiminnan päästöt. Lisäksi ympäristönsuojelulain mukaisella ympäristöluvalla ei ole tarkoitus ratkaista tyhjentävästi kaikkia tilanteita, joissa päästöistä saattaa aiheutua haittaa.

Kristiinankaupungin tuulivoimalaitokset sijaitsevat alueella, joka on asemakaavassa varattu energiahuollolle (ET-1) ja satamatoiminnoille (LS). Tuulivoimaloille on myönnetty maankäyttö- ja rakennuslain mukaiset rakennusluvat ja poikkeusluvat, jotka ovat tulleet lainvoimaisiksi korkeimman hallinto-oikeuden päätöksillä 18.11.2011. Rakennuslupaharkinnassa on otettu huomioon myös laitosten aiheuttama melu, ja rakennuslupaan sisältyy määräys, jonka mukaan "YVA-selostuksessa mainittuja meluvaikutuksia ei saa ylittää". Tuulivoimaloiden melu siis on jo viranomaiskontrollin piirissä.

Melua on käsitelty lupahakemuksen liitteenä olevassa 16.6.2011 päivätyssä melumallinnuksessa sekä meluselvityksen 27.9.2012 päivätyssä täydennyksessä. Näiden selvitysten perusteella on erittäin harvinaista ja poikkeuksellista, että yöajan keskiäänitaso (L_Aeq 22–07) ylittäisi 40 dB(A) rakennusten kohdalla.

Innopower Oy on viitannut lisäksi 29.1.2012 päivättyyn professori Ari Ekroosin lausuntoon ympäristöluvan tarpeesta.

Jokainen tuulivoimalaitoksista T4–T9 on teknisesti ja toiminnallisesti toteuttavissa toisistaan riippumatta. Yhtiö voi myös toteuttaa vain osan laitoksista. Jokaisella laitoksella on itsenäinen rakennuslupa.

Laitokset T6, T7 ja T8 sijaitsevat muita laitoksia lähempänä vakituista ja loma-asutusta. Jos näiden laitosten katsottaisiin alueen luonne ja aiheutuva melu huomioon ottaen aiheuttavan yhtiön kannasta poiketen naapuruussuhdelain mukaista kohtuutonta rasitusta, tästä ei kuitenkaan seuraa, että tuulivoimalat T4, T5 ja T9 aiheuttaisivat tällaista rasitusta.

Esitetyn selvityksen perusteella laitokset T4, T5 ja T9 eivät aiheuta naapuruussuhdelain mukaista kohtuutonta rasitusta. Pelkästään näiden laitosten rakentaminen ei vaadi ympäristölupaa, vaikka sitä yhtiön kannasta poiketen vaadittaisiin laitosten T6–T8 rakentamiseen. Jos yhtiö toteuttaa tällaisen suppeamman hankkeen, ei siltä ole mitään perusteita vaatia lupapäätökseen sisältyviä melumittauksia ja muita ilmoitus- ja tarkkailuvelvoitteita. Näin ollen jos ympäristölupa katsotaan ylipäätään tarpeelliseksi, laitokset T4, T5 ja T9 pitää voida rakentaa ilman ympäristölupaa, ja lupa on määrättävä koskemaan vain mahdollisesti rakennettavia laitoksia T6, T7 ja T8.

Melu

Lupamääräyksen 3 mukaiset melutason raja-arvot eivät perustu lakiin. Raja-arvot johtaisivat siihen, että kaikkia tuulivoimalaitoksia ei välttämättä olisi mahdollista rakentaa. Taloudellinen käyttö vaarantuisi, kun niitä jouduttaisiin käyttämään energiantuotannon kannalta epäoptimaalisilla, melua vähentävillä käyttöasetuksilla. Lupamääräyksen noudattamista on myös käytännössä vaikea tarkkailla.

Valituksenalaisessa lupapäätöksessä melumääräysten lähtökohdaksi on otettu ympäristöministeriön ohje 4/2012: "Tuulivoimarakentamisen suunnittelu". Tähän ohjeeseen on myös viitattu suoraan päätöksen perusteluissa monissa kohdin. Ympäristönsuojelulain järjestelmässä ympäristöministeriön ohjeilla nyt kyseessä olevan kaltaisissa asioissa ei ole suoria oikeusvaikutuksia.

Ympäristöministeriön ohjeessa on esitetty tuulivoimalaitosten ulkomelutasolle suunnitteluohjearvoja. Ohjeessa ei edes esitetä, että sitä tulisi käyttää ympäristölupaharkinnassa ja että suunnitteluohjearvojen ylittyminen aiheuttaisi terveyshaittaa, merkittävää viihtyisyyshaittaa tai kohtuutonta rasitusta naapureille.

Erityisen kohtuuttomaksi suunnitteluohjearvojen soveltamisen lupamääräyksissä tekee se, että ne on annettu vasta lupakäsittelyn kuluessa, lupahakemuksen vireille tulon jälkeen. Innopower Oy on sijoittanut huomattavia rahasummia ja yhtiön resursseja hankkeen suunnitteluun ja esimerkiksi YVA-menettelyyn vuodesta 2008 alkaen. Laitokset saivat rakennusluvan vuonna 2011, jona vuonna yhtiötä myös kehotettiin hakemaan ympäristölupaa. Nyt annetut hankkeen toteuttamisedellytyksiä olennaisesti muuttavat lupamääräykset perustuvat heinäkuussa 2012 annettuun ympäristöministeriön ohjeeseen.

Myös ympäristöministeriö on ottanut kantaa tuulivoimamelun suunnitteluohjearvojen soveltamiseen. Tämänkään ohjeistuksen mukaan suunnitteluohjearvoja ei sovelleta jo lainvoiman saaneisiin kaavoihin tai lupiin. Tässä tapauksessahan rakennuslupa on ollut lainvoimainen silloin, kun suunnitteluohjearvot on annettu. Ympäristöministeriön mukaan tuulivoimarakentamisen kaavoituksen ja lupamenettelyjen ollessa kesken tulee tapauskohtaisesti arvioida tuulivoimamelun suunnitteluohjearvojen soveltamisen tarve ja tarkoituksenmukaisuus kussakin tilanteessa.

Innopower Oy:n ympäristölupapäätöksen perusteluissa katsotaan ympäristöministeriön ohjeeseen viitaten, että valtioneuvoston päätös melutason ohjearvoista ei soveltuisi tuulivoimamelun häiritsevyyden arviointiin tuulivoimamelun erityisten ominaisuuksien vuoksi. Ympäristöministeriön ohjeen maininta on perustelematon ja perustuu asian puutteelliseen arviointiin. Siinä ei ole otettu huomioon, että mahdollisesti häiritsevä melu ei ole jatkuva tilanne, vaan päinvastoin harvoin esiintyvä erikoistilanne. Useissa nykyisinkin tuulivoimaa merkittävästi rakentavissa maissa korkeammat ohjearvot eivät ole johtaneet ihmisille aiheutuneeseen kohtuuttomaan häiriöön tai terveysvaikutuksiin edes poikkeuksellisen hiljaisilla alueilla. Paitsi että ympäristöministeriön ohje ei ole oikeudellisesti sitova, ei se myöskään sisällä sellaisia perusteluja, jotka tulisi ottaa huomioon ympäristönsuojelulain mukaisessa päätöksenteossa.

Melua koskevia lupamääräyksiä annettaessa on otettava huomioon ympäristönsuojelulain 42 §:n 1 momentin säännökset sekä ympäristönsuojelulain 43 §:n 2 momentissa mainitut seikat, kuten toiminnan luonne ja sen alueen ominaisuudet, jolla toiminnan vaikutus ilmenee. Erityistä merkitystä on valtioneuvoston päätöksellä 993/1992 melutason ohjearvoista.

Ympäristölupakäytännössä valtioneuvoston päätöstä melutason ohjearvoista on sovellettu hyvin erityyppisissä hankkeissa. Tuulivoimalaitossuunnitelma sijoittuu samalle alueelle kuin PVO Lämpövoima Oy:n lämpövoimalaitos. Lämpövoimalaitoksen ympäristöluvan lupamääräykset perustuvat melutason ohjearvoista annetun valtioneuvoston päätöksen mukaisiin arvoihin.

Lainsäädännön ja vakiintuneen hallinto- ja oikeuskäytännön perusteella melun rajoittamisen kannalta keskeisessä asemassa on valtioneuvoston päätös melutason ohjearvoista. Valituksenalaisessa päätöksessä viitatussa ympäristöministeriön ohjeessa ei ole mitään, joka kumoaisi tämän.

Ympäristölupapäätöksessä on asetettu erilliset melun raja-arvot toisaalta vakituisten asuntojen kohdalla ja toisaalta loma-asuntojen kohdalla. Valtioneuvoston melutason ohjearvoista antaman päätöksen mukaan loma-asumiseen käytettävillä alueilla taajamassa voidaan käyttää samoja ohjearvoja kuin asumiseen käytettävillä alueilla. Ympäristölupaharkinnassa otetaan yleisemminkin huomioon sen alueen ominaisuudet, jolla toiminnan vaikutus ilmenee. Samoin naapuruussuhdelain mukaista kohtuutonta haittaa arvioitaessa otetaan huomioon paikalliset olosuhteet.

Karhusaaren tiheä loma-asutus ja sinne keskittynyt teollisuus täyttävät taajaman tunnusmerkit. Alueen loma-asutuksen kohdalla on sovellettava niitä melun ohjearvoja, joita sovelletaan loma-asumiseen käytettävillä alueilla taajamissa.

Välke- ja varjostusvaikutukset

Lupapäätöksen perustelujen mukaan vakituiselle asutukselle tai loma-asutukselle suunnitellulla alueella ei tehtyjen laskelmien perusteella pitäisi syntyä ongelmia välke- ja varjostusvaikutusten takia. Tästä huolimatta asiasta on annettu lupamääräys 7, jonka mukaan toiminnanharjoittaja voidaan velvoittaa selvittämään välke- ja varjostusvaikutusten laajuus, mikäli ympäristöjaostolle tulee toistuvasti valituksia.

Luvassa ei ole velvoitettu tekemään välkkeestä ympäristönsuojelulain 43 §:n 1 momentin 5 kohdan mukaista selvitystä, jonka perusteella lupaviranomainen voisi täsmentää lupamääräyksiä tai täydentää lupaa. Asetettu lupamääräys valitusten perusteella tehtävästä välke- ja varjostusvaikutusten selvittämisestä on tarpeeton ja lainvastainen ja se on poistettava.

Luonnonsuojelua koskevat lupamääräykset

Luvan myöntämisen edellytykset ovat olemassa lupamääräyksistä 8–11 riippumatta, eikä niiden antaminen ole lain mukaan mahdollista, koska ne eivät liity toiminnan päästöihin.

Suunnitellut tuulivoimalaitokset sijaitsevat lähimmillään muutaman sadan metrin päässä Kristiinankaupungin saaristoon kuuluvasta Natura 2000 -verkostoon kuuluvasta alueesta. Samalla etäisyydellä Natura-alueesta sijaitsevat jo olemassa olevat kolme tuulivoimalaitosta.

Maa- ja merituulivoimapuiston yhteiseen YVA-selostukseen on sisältynyt luonnonsuojelulain 65 §:n mukainen Natura-arviointi. Natura-arvioinnista ilmenee, että mikään siinä tarkastelluista vaihtoehdoista ei suoraan vaikuta pesimälinnuston kannalta merkittävien saarten ja luotojen nykytilaan tai niiden ominaispiirteisiin. Nyt kyseessä olevat laitokset eivät sijoitu lainkaan Natura-alueen lintuluotojen ja -saarien lähelle. Melutaso Natura-alueella ei muutu hankkeen johdosta merkittävästi.

Innopower Oy on myös esittänyt viranomaiselle YVA-selostuksen tehneen konsultin 19.3.2012 päivätyn lausunnon, missä on selvennetty YVA-selostuksen yhteydessä tehtyä Natura-arviointia ja sitä, mitkä asiat ovat olennaisia nyt kyseessä olevan hankkeen kannalta. Edellä sanotusta huolimatta ELY-keskus kiinnitti vastineessaan 24.4.2012 huomiota lintujen törmäysriskiin tuulivoimaloihin, ja katsoi, että hakijan tulee esittää perusteltu arvio hankkeen vaikutuksista Natura-alueen suojelun perusteena oleviin lintulajeihin. Tämä vaatimus perustuu pääosin virheelliseen laintulkintaan.

Natura 2000 -verkoston ulkopuolelle sijoittuvien hankkeiden vaikutukset verkostoon kuuluvien alueiden suojelluille luonnonarvoille on arvioitava. Suojelu ei ulotu siihen, mikä vaikutus Natura-alueen ulkopuolisella tuulivoimalaitoksella on sellaisiin lintuihin, jotka ovat matkalla Natura-alueelle, eikä tilanteisiin, joissa samoja lintulajeja kulkee muuttomatkallaan sekä Natura-alueen poikki että muun alueen poikki.

ELY-keskus arvioi lausunnossaan 26.10.2012, että hanke ei merkittävästi heikennä niitä arvoja, joiden perusteella Kristiinankaupungin saaristo ja Lålbyn peltoaukea on liitetty Natura-verkostoon. Lausunnossa esitettiin joitain ehdotuksia siitä, millä tuulivoimaloiden kielteisiä vaikutuksia linnustolle voidaan lieventää hankkeen toteutusvaiheessa. Nämä ehdotukset ympäristölupaviranomainen on ottanut lupamääräykseksi 8.

Kaiken rakennustyön kielto aikavälillä 1.2.–30.6. on tarpeettoman tiukka määräys. Lupamääräyksestä riippumatta toiminta ei heikennä merkittävästi niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi läheinen alue on sisällytetty Natura 2000 -verkostoon. Ympäristönsuojelulaki ei mahdollista tällaisen lupamääräyksen asettamista, ja se on lainvastaisena poistettava.

Tuulivoimalaitoksen päästöjen kuten melun merkitys merikotkalle voidaan ottaa ympäristölupaharkinnassa huomioon ja siitä voidaan antaa lupamääräyksiä. Asiassa ei ole kuitenkaan tullut esiin, että tällainen olisi tarpeen, eikä myöskään luonnonsuojeluviranomainen ole tällaista lausunnoissaan esittänyt.

Merikotkan suojelussa on olennaista, aiheutuuko ympäristöluvan myöntämisestä sellainen luonnonsuojelulaissa kielletty seuraus, jonka takia ympäristölupaa ei voitaisi ympäristönsuojelulain 41 §:n 3 momentti huomioon ottaen myöntää. Kyseessä on noin 350 metrin päässä lähimmistä tuulivoimalaitoksista oleva paikka, jossa merikotka on yrittänyt pesiä 2012. Onnistuneita pesintäyrityksiä ei ole tiedossa. Tuulivoimalaitokset sijoittuvat alueelle, jossa jo nyt on lähellä muita tuulivoimalaitoksia, teollisuutta ja korkeita savupiippuja. Uudet tuulivoimalaitokset eivät muuta aluetta merikotkan kannalta olennaisesti. Merikotkalle tärkeän esiintymispaikan hävittäminen tai heikentäminen on kiellettyä, jos ELY-keskus on tehnyt asiasta luonnonsuojelulain 47 §:n mukaisen päätöksen. Tällaista päätöstä ei ole tehty.

Merikotka ja sen pesäpuu ovat rauhoitettuja luonnonsuojelulain 38 ja 39 §:ien perusteella, ja niiden tahallinen häirintä on kielletty. Tämä ei kuitenkaan estä alueen käyttämistä rakentamistoimintaan tai laitteen tarkoituksenmukaista käyttämistä. Kun lisäksi otetaan huomioon, että pesäpuuta laajemmat elinpiirit on tarkoitus suojella edellä mainitun luonnonsuojelulain 47 §:n perusteella, niin 39 §:n mukainen suojelu ei voi ulottua kauas varsinaisen rauhoitetun pesäpuun ympäristöön. Ympäristölupa ei estä sitä, ettei tulevaisuudessa alueella mahdollisesti pesiviä merikotkia olisi mahdollista suojella luonnonsuojelulain 47 §:n ja 49 §:n mukaisissa menettelyissä. Hanke ei aiheuta luonnonsuojelulaissa kiellettyä seurausta merikotkalle. Ympäristöluvan myöntämisen esteitä ei ole.

Yhtiö on lupakäsittelyn aikana sitoutunut ottamaan rakentamisessa huomioon pesimäkauden. Lisäksi yhtiö on sitoutunut selvittämään voimalaitoksen rakentamistöiden aikana vaikutuksia merikotkaparin esiintymiseen vuosina 2013–2014, ja toimittamaan tähän liittyvän tarkkailusuunnitelman ELY-keskukselle.

Erityisen ongelmallinen on lupamääräys 11, joka mahdollistaa lupamääräysten tarkistamisen asiaan liittyvien selvitysten ja seurantojen perusteella. Jos Karhusaaren käyttöä olisi merikotkien takia tulevaisuudessa tarpeen rajoittaa, tulee asia käsitellä luonnonsuojelulain 47 §:n mukaisessa järjestyksessä. Tällöin myös valtion korvausvelvollisuus tulee asianmukaisesti arvioitavaksi. Tällaista päästöihin liittymätöntä seikkaa ei ole lain mukaan mahdollista käsitellä ympäristönsuojelulain mukaisessa menettelyssä.

Länsirannikon valvontalautakunnan ympäristöjaosto on antanut lausunnon, jossa se on muun ohella todennut, että koko lupaprosessin aikana on ollut epäselvää, miltä jatko näyttää niiden loma-asuntojen kohdalla, jotka sijaitsevat alueilla, joita ei ole kaavoitettu tähän tarkoitukseen. Loma-asunnot tulee huomioida luvassa, koska ne ovat käytössä ja tulevat jatkossakin olemaan käytössä ainakin jonkin aikaa, sillä Kristiinankaupunki on jatkanut vuokrasopimuksia 2–5 vuodella. Loma-asuntojen tulevaisuus on edelleen epäselvä, koska ei ole tiedossa, jatketaanko vuokrasopimuksia vielä tämänkin jälkeen.

A ja hänen asiakumppaninsa ovat antaneet vastineen.

B ja hänen asiakumppaninsa ovat antaneet vastineen ja täydentäneet vastinettaan.

C ja D ovat antaneet vastineen.

Sydbottens natur och miljö r.f. on antanut vastineen

Innopower Oy on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Valtioneuvoston päätöksen 993/1992 mukaisten melutason ohjearvojen ei voida suoraan katsoa soveltuvan tuulivoimamelun häiritsevyyden arviointiin. Saatujen kokemusten ja häiritsevyystutkimusten perusteella näiden ohjearvojen käyttäminen suunnittelussa johtaa liian suureen meluhäiriöön. Tämän on katsottu johtuvan muun ohella siitä, että nykyisin rakennettavien teollisen kokoluokan voimaloiden tuottama pienitaajuinen melu voidaan hiljaisessa ympäristössä kokea häiritseväksi melun voimakkuudesta riippumatta ja että tuulivoimamelu koetaan sen erityisluonteesta johtuen häiritsevämpänä kuin esimerkiksi liikenteen melu tai teollisuusmelu.

Tuulivoimaloiden ulkomelutason ohjearvoista ympäristönsuojelulain (527/2014) 142 §:n nojalla annetussa valtioneuvoston asetuksessa (1107/2015), joka on tullut voimaan 1.9.2015, ulkomelutason ohjearvot on sittemmin määritelty vuonna 1992 annettuja ohjearvoja tiukemmiksi, mutta tietyiltä osin ympäristöministeriön ohjeessa 4/2012 annettuja ohjearvoja lievemmiksi. Asetuksen mukaiset ohjearvot eivät ole oikeudellisesti sitovia normeja, mutta niitä käytetään melun häiritsevyyden arvioinnin apuvälineenä.

Asetuksen 6 §:n voimaantulosäännöksen 5 momentin mukaan asetusta ei sovelleta käsiteltäessä ympäristönsuojelulain tai kumotun ympäristönsuojelulain mukaista ympäristölupahakemusta, joka on vireillä ja kuulutettu asetuksen voimaan tullessa. Jos muutoksenhakutuomioistuin kumoaa ympäristönsuojelulain tai kumotun ympäristönsuojelulain mukaisen lupapäätöksen, johon ei ole sovellettu mainittua asetusta, ja palauttaa asian kokonaisuudessaan uudelleen käsiteltäväksi, asia käsitellään ja ratkaistaan kuitenkin asetuksen säännösten mukaisesti.

Hallinto-oikeuden palautettua asian ympäristöjaostolle uudelleen käsiteltäväksi asiassa tulee soveltaa mainittua valtioneuvoston asetusta. Tämä ei kuitenkaan anna aihetta ratkaista asiaa toisin kuin hallinto-oikeus. Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Edellä lausutuilla perusteilla valvontalautakunnan ympäristöjaoston päätös on tullut kumota ja asia palauttaa valvontalautakunnan ympäristöjaostolle uudelleen käsiteltäväksi. Ympäristölupapäätökseen liittyviä tarpeellisia lupamääräyksiä annettaessa on sovellettava uutta ympäristönsuojelulakia ja otettava osaltaan huomioon 1.9.2015 voimaan tullut valtioneuvoston asetus tuulivoimaloiden ulkomelutason ohjearvoista.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori, hallintoneuvokset Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Elina Lampi-Fagerholm sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Mikael Hildén ja Harri Koivusalo. Asian esittelijä Elina Nyholm.