Muu päätös 1338/2017
Asia Osayleiskaavan hyväksymistä koskeva valitus
Valittaja A
Päätös, jota valitus koskee
Helsingin hallinto-oikeus 8.4.2016 nro 16/0278/5
Asian aikaisempi käsittely
Tuusulan kunnanvaltuusto on 1.9.2014 (§ 93) tekemällään päätöksellä hyväksynyt Focus-alueen osayleiskaavan.
Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (ELY-keskus) on tehnyt 6.10.2014 oikaisukehotuksen kunnanvaltuuston 1.9.2014 tekemästä päätöksestä. Oikaisukehotuksessa on vaadittu osayleiskaavaa muutettavaksi siten, että enimmäismitoitus vastaa 2. vaihemaakuntakaavassa alueelle osoitettua mitoitusta ja seudullisen tilaa vaativan erikoistavaran kaupan ja muun paikallisesti merkittävän kaupan perusteltu osuus käyvät selkeästi ilmi kaavamääräyksistä. Lisäksi oikaisukehotuksessa oli vaadittu kaavamääräyksen sanamuodon tarkentamista ELY-keskuksen lausunnossa esitetyllä tavalla.
ELY-keskus oli osayleiskaavaehdotuksesta antamassaan lausunnossa katsonut, että KM-1-aluetta koskevan kaavamääräyksen tulee olla seuraavanlainen: "Kaupallisten palvelujen alue, jolle saa sijoittaa vähittäiskaupan suuryksikön. Merkintä koskee myös maankäyttö- ja rakennuslain 71 d §:ssä tarkoitetun vähittäiskaupan myymäläkeskittymän sijoittamista, joka on vaikutuksiltaan verrattavissa vähittäiskaupan suuryksikköön. Merkinnän osoittamalle alueelle voidaan asemakaavassa osoittaa sellaisia vähittäiskaupan suuryksikköjä, jotka kaupan laatu huomioon ottaen voivat perustellusta syystä sijoittua myös keskusta-alueen ulkopuolelle kuten auto-, rauta-, huonekalu-, puutarha- ja maatalouskauppaa."
Tuusulan kunnanvaltuusto on 16.3.2015 (§ 32) tekemällään päätöksellä hyväksynyt oikaisukehotuksen johdosta tarkistetun Focus-alueen osayleiskaavan. Päätöksellä on muun ohella poistettu KM-1-alueen kaavamääräyksen kohdasta "Alueelle voidaan asemakaavassa osoittaa keskusta-alueiden ulkopuolelle soveltuvaa, pääosin seudullista tilaa vaativaa erikoistavaran kauppaa" sana "pääosin" ja muutettu mainittu määräys kohdan "Päivittäistavarakaupan yksikön koko saa olla enintään 2 000 k-m2" osalta muotoon "Alueelle saa sijoittaa enintään 2 kpl enintään 2 000 k-m2:n suuruista päivittäistavarakaupan yksikköä." Lisäksi P-3-alueen kuvaus ja määräys on muutettu kaupan toiminnot poissulkeviksi.
Hallinto-oikeuden ratkaisu
Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin asiasta on korkeimmassa hallinto-oikeudessa kysymys, hylännyt A:n valituksen.
Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään tältä osin seuraavasti:
Kaavoitusmenettelyä koskevat valitusperusteet
Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 32 §:n mukaan, jos kaavaehdotusta on olennaisesti muutettu sen jälkeen, kun se on asetettu julkisesti nähtäville, se on asetettava uudelleen nähtäville. Uudelleen nähtäville asettaminen ei kuitenkaan ole tarpeen, jos muutokset koskevat vain yksityistä etua ja niitä osallisia, joita muutokset koskevat, kuullaan erikseen.
Osayleiskaavaehdotus on ollut nähtävillä 23.5.–28.6.2013. Kaavaehdotukseen on tämän jälkeen tehty useita muutoksia, jotka on lueteltu kaavaselostuksen kohdassa 1.1.4. Kaavaehdotusta ei ole muutosten johdosta asetettu uudelleen nähtäville, mutta kaavaselostuksen mukaan muuttuneiden kauppaa (KM-1 ja P-3) koskevien kaavamääräysten vuoksi on suoritettu 9.–30.5.2014 alueen maanomistajien lisäkuuleminen.
A sekä (---) ovat valituksissaan esittäneet, että vuorovaikutteinen kaavasuunnittelu toteutuu vain palauttamalla asia uudelleen valmisteltavaksi ja asettamalla kaavaehdotus uudelleen nähtäville. Valittajat eivät ole yksilöineet niitä kaavaehdotukseen tehtyjä muutoksia, jotka heidän mielestään ovat aiheuttaneet tarpeen asettaa kaavaehdotus uudelleen nähtäville. Valittajat ovat näiltä osin ainoastaan viitanneet ehdotusvaiheen viranomaisneuvottelun muistiosta 8.1.2014 ilmeneviin ELY-keskuksen edustajien asiaa koskeviin näkemyksiin, joissa tuolloin suunniteltuja muutoksia ei myöskään ole yksilöity.
Hallinto-oikeus toteaa, että osa kaavaehdotukseen tehdyistä muutoksista on ollut luonteelta teknisiä tarkistuksia kaavamerkintöihin ja -määräyksiin. Kaavaehdotukseen on kuitenkin tehty myös sisällöllisesti merkittävämpiä muutoksia. Tuusulanväylän varrella sijaitseva P-3-alue on muutettu TP-alueeksi ja yhdystie/kokoojakatu KM-1-alueen pohjoisosassa on muutettu ohjeelliseksi ja siirretty pois kaavan rajalta. Lisäksi nähtävilläolon jälkeen hyväksytyssä kaavassa on muutettu KM-1-, P-3- ja L-merkintöihin liittyviä kaavamääräyksiä. Kaavaehdotusta on kuitenkin näiltäkin osin muutettu maankäytöllisiltä vaikutuksiltaan sikäli lievempään suuntaan, että muutoksilla on rajoitettu mahdollisuuksia sijoittaa KM-1-, P-3- ja TP-alueille kaupallisia palveluja ja muutosten merkittävämmät vaikutukset kohdistuvat ainoastaan näiden alueiden maanomistajiin. Kun lisäksi otetaan huomioon valituksissa näiltä osin esitetyn valitusperusteen yksilöimättömyys, osayleiskaavaa laadittaessa ei ole tapahtunut sellaista menettelyvirhettä, että kaavan hyväksymispäätös olisi valituksissa esitetyn johdosta kumottava.
Kun edellä esitetyn lisäksi otetaan huomioon, että osayleiskaavan hyväksymispäätös ei ole lainvastainen yksin sen vuoksi, ettei kaavaan sitä laadittaessa ole tehty valittajien mielipiteissään esittämiä muutoksia, osayleiskaavan kumoamiseen ei ole syytä A:n sekä (---) esittämien kaavoitusmenettelyä ja siihen kuuluvaa vuorovaikutusta koskevien valitusperusteiden johdosta.
Osayleiskaavan sisältöä koskevat valitusperusteet
Sovellettavat oikeusohjeet
Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n (202/2005) mukaan kaavan tulee perustua riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia.
Maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n 1 momentin mukaan maakuntakaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa yleiskaavaa ja asemakaavaa sekä ryhdyttäessä muutoin toimenpiteisiin alueiden käytön järjestämiseksi.
Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on maakuntakaava otettava huomioon siten kuin siitä edellä säädetään.
Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on otettava huomioon:
1) yhdyskuntarakenteen toimivuus, taloudellisuus ja ekologinen kestävyys;
2) olemassa olevan yhdyskuntarakenteen hyväksikäyttö;
3) asumisen tarpeet ja palveluiden saatavuus;
4) mahdollisuudet liikenteen, erityisesti joukkoliikenteen ja kevyen liikenteen, sekä energia-, vesi- ja jätehuollon tarkoituksenmukaiseen järjestämiseen ympäristön, luonnonvarojen ja talouden kannalta kestävällä tavalla;
5) mahdollisuudet turvalliseen, terveelliseen ja eri väestöryhmien kannalta tasapainoiseen elinympäristöön;
6) kunnan elinkeinoelämän toimintaedellytykset;
7) ympäristöhaittojen vähentäminen;
8) rakennetun ympäristön, maiseman ja luonnonarvojen vaaliminen; sekä
9) virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyys.
Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 3 momentin mukaan edellä 2 momentissa tarkoitetut seikat on selvitettävä ja otettava huomioon siinä määrin kuin laadittavan yleiskaavan ohjaustavoite ja tarkkuus sitä edellyttävät.
Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 4 momentin mukaan yleiskaava ei saa aiheuttaa maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle kohtuutonta haittaa.
Maankäyttö- ja rakennuslain 40 §:n 1 momentin mukaan yleiskaava esitetään kartalla. Kaavaan kuuluvat myös kaavamerkinnät ja -määräykset. Pykälän 2 momentin mukaan yleiskaavaan liittyy selostus, jossa esitetään kaavan tavoitteiden, eri vaihtoehtojen ja niiden vaikutusten sekä ratkaisujen perusteiden arvioimiseksi tarpeelliset tiedot siten kuin asetuksella tarkemmin säädetään.
Osayleiskaavan tavoitteet ja sisältö sekä alueen suunnittelutilanne
Osayleiskaava-alue sijaitsee Helsinki-Vantaan lentoaseman pohjoispuolella ja on pinta-alaltaan noin viiden neliökilometrin suuruinen. Osayleiskaavaan liittyvän selostuksen mukaan Focus-alueesta on suunniteltu korkeatasoista liike-, logistiikka- ja yritysaluetta.
Osayleiskaavassa osoitetaan Tuusulanväylän ja suunnitellun Kehä IV:n risteykseen kaupallisten palvelujen alue, jolle saa sijoittaa vähittäiskaupan suuryksikön (KM-1). KM-1-aluetta koskevan kaavamääräyksen mukaan alueelle voidaan asemakaavassa osoittaa keskusta-alueiden ulkopuolelle soveltuvaa seudullista tilaa vaativaa erikoistavaran kauppaa, joka muodostaa seudullisen vähittäiskaupan suuryksikköön verrattavissa olevan myymäläkeskittymän. Alueen kaupallisten palvelujen rakennusoikeuden enimmäismäärä on 100 000 k-m2. Alueelle saa sijoittaa enintään 2 kappaletta enintään 2 000 k-m2:n suuruista päivittäistavarakaupan yksikköä.
Osayleiskaavassa osoitetaan lisäksi palvelujen ja hallinnon alueita (P-3), työpaikka-alue (TP), teollisuus- ja varastoalueita (T-2) sekä teollisuusalue, jolla ympäristö asettaa toiminnan laadulle erityisiä vaatimuksia (TY-1). Osayleiskaava-alueelle sijoittuva Kehä IV:n varaus osoitetaan kaavassa liikennealueeksi (L) ja Helsinki-Vantaan lentokentän alue lentoliikenteen alueeksi (LL-2).
Ympäristöministeriön 8.11.2006 vahvistamassa Uudenmaan maakuntakaavassa osayleiskaava-alueelle on osoitettu merkitykseltään seudullinen vähittäiskaupan suuryksikkö. Osayleiskaava-alue on pääosin osoitettu taajamatoimintojen alueeksi. Kehä IV on osoitettu seudullisena yhteytenä Lahdentien ja valtatien 3 välisellä alueella.
Ympäristöministeriö on 30.10.2014 vahvistanut Uudenmaan maakuntavaltuuston 20.3.2013 hyväksymän Uudenmaan 2. vaihemaakuntakaavan. Ministeriö on samalla määrännyt 2. vaihemaakuntakaavan tulemaan voimaan ennen kuin se on saanut lainvoiman.
Maakuntakaavan ohjausvaikutusta koskevat valitusperusteet
(---) A sekä (---) ovat valituksissaan vaatineet osayleiskaavan kumoamista muun ohella sillä perusteella, että osayleiskaava poikkeaa kaupan enimmäismitoituksen osalta maakuntakaavasta. A:n ja (---) valitusten mukaan osayleiskaava ei ole 2. vaihemaakuntakaavan mukainen.
Hallinto-oikeus toteaa, että osayleiskaavaa laadittaessa ja 1.9.2014 hyväksyttäessä on ollut voimassa vuonna 2006 vahvistettu Uudenmaan maakuntakaava, jonka on siten tullut olla maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n 1 momentissa ja 39 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla ohjeena osayleiskaavaa laadittaessa. Hyväksyttyä osayleiskaavaa on ELY-keskuksen 6.10.2014 tekemän oikaisukehotuksen johdosta muun ohella KM-1-alueen osalta muutettu. Maankäyttö- ja rakennuslain 196 § huomioon otettuna kysymyksessä on muutetulta osin uusi kaavan hyväksymistä koskeva päätös. Kun otetaan huomioon maankäyttö- ja rakennuslain 195 §:ssä säädetyn oikaisukehotusmenettelyn tarkoitus ja lain 196 §:n otsikossa kerrottu tarkoitus, ei voida katsoa, että kunnanvaltuuston olisi 16.3.2015 oikaisukehotuksen johdosta tekemässään uudessa päätöksessä tullut ottaa ohjeena huomioon Uudenmaan 2. vaihemaakuntakaava, jonka ympäristöministeriö oli maankäyttö- ja rakennuslain 201 §:n nojalla määrännyt päätöksellään 30.10.2014 tulemaan voimaan. Näin ollen valtuusto on voinut pitää asiassa merkityksellisenä kaavana edelleen vuonna 2006 vahvistettua Uudenmaan maakuntakaavaa.
Valituksissa on esitetty, ettei osayleiskaava ole Uudenmaan 2. vaihemaakuntakaavan mukainen. Valituksissa ei ole esitetty, että osayleiskaava ei ole vuonna 2006 vahvistetun Uudenmaan maakuntakaavan mukainen. Kun Uudenmaan 2. vaihemaakuntakaavan ei ole tullut olla ohjeena osayleiskaavaa laadittaessa, osayleiskaava ei ole lainvastainen valituksissa esitetyillä maakuntakaavan ohjausvaikutusta koskevilla perusteilla.
Muut A:n ja (---) valituksissa esitetyt valitusperusteet
Valituksissa on esitetty, että kaavapäätös on hallintolain vastainen, eikä sitä ole perusteltu huolellisesti.
Hallinto-oikeus toteaa, että hallintolain säännökset päätöksen perustelemisesta ja päätöksessä esitettävistä seikoista sekä niiden esittämistavasta eivät tule sovellettavaksi kaavoituksen kohdalla, vaan asiassa sovelletaan maankäyttö- ja rakennuslain säännöksiä. Oikeusvaikutteisen osayleiskaavan muodostavat yleiskaavakartta sekä kaavamerkinnät ja -määräykset. Kaavaan liittyvä selostus ei ole osa kaavaa eikä se tämän vuoksi myöskään itsessään voi olla muutoksenhaun kohteena. Valituksissa esitetyn perusteella ei voida katsoa, että osayleiskaavaan liittyvässä selostuksessa ei olisi riittävällä ja kaavan tarkoituksen edellyttämällä tavalla esitetty kaavaratkaisun perusteiden arvioimiseksi tarpeellisia tietoja maankäyttö- ja rakennuslain 40 §:n mukaisesti. Kaavaselostuksessa on tarkasteltu lyhyesti myös osayleiskaavan suhdetta valtakunnallisiin alueidenkäyttötavoitteisiin.
Valituksissa on esitetty, että osayleiskaavan laatimisen tarkoituksena on ollut mahdollistaa maa-ainesten ottaminen alueella. Valitusten mukaan kaavoitukseen olisi näiltä osin pitänyt soveltaa YVA-laissa tarkoitettua YVA-menettelyä.
Osayleiskaavassa on osoitettu ohjeellinen louhittavaksi tarkoitettu alueen osa (eo) ja maanpinnan likimääräinen korkeusasema, joka osoittaa alimman sallitun louhintatason.
Osayleiskaavaan liittyvässä selostuksessa on näiltä osin todettu, että alueella on käynnissä mittavia kallioaineksen louhintoja ja uusia lupahakemuksia on vireillä. Kaavan laatimisen kanssa samanaikaisesti on ollut tarpeen tutkia kallioaineksen ottoa ja sen ympäristövaikutuksia kokonaisuutena. Ottoalueiden alimmat sallitut louhintatasot muodostavat olennaisen lähtökohdan osayleiskaavan laatimiselle, sillä maanpinnan korkeusasema on otettava huomioon sekä tonttien maankäytössä että Kehä IV:n ja katuverkon suunnittelussa. Mittavien louhintasuunnitelmien vuoksi alueella on vuonna 2009 suoritettu maa-ainesten oton ympäristövaikutusten arviointimenettely. Kaavaselostuksen liitteenä on Focus-alueen maa-ainestenoton YVA-menettelyn ympäristövaikutusten arviointiselostus.
Hallinto-oikeus toteaa, että osayleiskaavassa osoitettujen aluevarausten toteuttaminen edellyttää selvitysten mukaan alueiden tasaamista louhimalla. Osayleiskaavaa laadittaessa on voitu kaavan vaikutuksia selvitettäessä ja arvioitaessa hyödyntää samaa aluetta koskevaa maa-ainesten oton YVA-menettelyä. Kaavan vaikutukset arvioidaan lähtökohtaisesti maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n mukaisesti eikä osayleiskaavan hyväksymisen edellytyksenä ole ollut YVA-laissa tarkoitetun YVA-menettelyn soveltaminen kaavoitukseen. Osayleiskaavassa ei ratkaista mahdolliseen kiviainesten hankkimiseen valituksissa mainituilta tahoilta liittyviä kysymyksiä. Kun lisäksi otetaan huomioon, että maa-ainesten oton edellytykset alueella ratkaistaan maa-aineslain ja ympäristönsuojelulain perusteella, osayleiskaavan hyväksymispäätös ei ole lainvastainen valituksissa esitetyillä maa-ainesten ottamista koskevilla perusteilla.
Valituksissa on esitetty, että alueella ei ole tehty maaperätutkimuksia, minkä seurauksena kallion päällä olevien pintamaiden määriä ei tiedetä eikä niille ole osoitettu läjityspaikkoja. Valitusten mukaan myös osayleiskaavan rakennettavuusselvitys perustuu vain karttatarkasteluun.
Osayleiskaavaan liittyvässä selostuksessa on tarkasteltu alueen maaperää, perustamisolosuhteita ja rakennettavuutta. Selostuksen mukaan maaperä alueella muodostuu kumpuilevista moreeni- ja kallioselänteistä, joiden väliin jää pieniä laaksosuvantoja. Selostuksessa on myös kartta, jossa on kuvattu alueen maaperäoloja ja mahdollisia perustamistapoja.
Hallinto-oikeus toteaa, että osayleiskaava-alueen maaperän laatua ja rakennettavuutta on selvitetty yleiskaavatasolla riittävästi. Osayleiskaavan toteuttaminen edellyttää yksityiskohtaisempaa suunnittelua, jossa selvitetään tarvittaessa tarkemmin alueen maaperäolosuhteita sekä pintamaiden määrää ja läjityspaikkoja. Osayleiskaava ei ole lainvastainen sillä perusteella, että siinä ei ole erikseen osoitettu ylijäämämaiden läjityspaikkoja.
Valituksissa on esitetty, että osayleiskaavan vaikutuksia ei ole selvitetty lisääntyvän lento- ja tieliikennemelun osalta. Valitusten mukaan osayleiskaavasta on jätetty pois aluevaraus lentokentän kiitoteiden I ja III jatkeille ja kiitoteiden jatkaminen vaatii YVA-laissa tarkoitetun YVA-menettelyn.
Osayleiskaavassa on osoitettu kaava-alueen eteläosaan laaja lentoliikenteen alue (LL-2), jota koskevan kaavamääräyksen mukaan merkinnällä on osoitettu lentoliikennettä palveleville rakennuksille, rakenteille ja toiminnoille varatut alueet, jotka sisältävät myös alueen toimintoihin liittyvät yhdyskuntateknisen huollon alueet ja palvelu- ja toimistotilat sekä muut lentologistiikkatoiminnot. Osayleiskaavassa on osoitettu kaava-alueelle lentomeluvyöhykkeet 1–3 kaavamääräyksineen. Lisäksi osayleiskaavan yleismääräyksen mukaan koko kaava-alueella on meluntorjuntatarve lentomelua ja liikennemelua vastaan ja meluntorjuntatarve on otettava huomioon asemakaavoituksessa ja rakennuslupakäsittelyssä.
Osayleiskaavaan liittyvässä selostuksessa on näiltä osin todettu, että Helsinki-Vantaan lentokentän lentoliikenteen alue laajenee kaavaratkaisun myötä pohjoiseen Tuusulan kunnan alueelle. Osayleiskaava-alue sijaitsee kokonaisuudessaan lentokentän meluvyöhykkeellä, minkä vuoksi kaavassa ei ole osoitettu melulle herkkiä toimintoja. Lentomelua kuvaavat ohjearvot ylittävät LDEN 50 dB koko kaava-alueella. Myöskään ajoneuvoliikenteen aiheuttama melu ei aiheuta suunnittelualueella erityisiä meluntorjuntatarpeita toimintojen luonteen vuoksi.
Kaavaselostuksen mukaan Sammonmäen asemakaavoitettu omakotitalojen kortteli (asemakaavassa AO-37) on osoitettu osayleiskaavassa P-3-merkinällä palvelujen ja hallinnon alueeksi. Alue sijaitsee kaupallisten palvelujen länsipuolella lentomeluvyöhykkeellä 2.
Hallinto-oikeus toteaa, että osayleiskaavassa ei ole osoitettu kaava-alueelle uutta asumista, joten lento- ja tieliikennemelun tarkempi selvittäminen ei ole ollut tarpeen. Lisäksi kaava-alueen sijainti lentomelualueella on otettu huomioon kaavamerkinnöissä ja -määräyksissä. Osayleiskaavassa on varauduttu lentokenttätoimintojen laajenemiseen, mutta muun ohella kiitoteiden jatkamiseen LL-2-alueella liittyvät kysymykset ratkaistaan yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa. Osayleiskaavassa ei ratkaista myöskään sitä, edellyttääkö kiitoteiden jatkaminen jatkossa YVA-laissa tarkoitetun YVA-menettelyn soveltamista. Osayleiskaavassa suunnitellun maankäytön toteutuminen edellyttää alueen asemakaavoitusta, mihin nähden osayleiskaavan yleismääräystä meluntorjuntatarpeesta voidaan pitää riittävänä myös kaava-alueella nykyisin olevan asutuksen kannalta. Osayleiskaava ei ole valituksissa näiltä osin esitetyillä perusteilla lainvastainen.
Valituksissa on esitetty, että osayleiskaava aiheuttaa maanomistajalle kohtuutonta haittaa tuhotessaan asuinympäristöjä ja aiheuttaessaan niiden muuttumisen epäterveellisiksi. Valitusten mukaan osayleiskaava aiheuttaa kohtuutonta melurasitusta lähialueen asukkaille.
Hallinto-oikeus toteaa, että osayleiskaavassa ei osoiteta alueita asumiseen. Myös Sammonmäen asemakaavoitettu omakotitaloalue on osoitettu osayleiskaavassa palvelujen ja hallinnon alueeksi (P-3), jolla ei kaavamääräyksen mukaan sallita uutta asumista. Osayleiskaavaan liittyvässä selostuksessa on näiltä osin todettu, että alueen voimakas muuttaminen ja kehittäminen eivät jätä omakotiasumiselle suotuisia olosuhteita, mistä syystä asuminen on osayleiskaavassa osoitettu väistyväksi toiminnoksi Sammonmäen alueella.
Focus-alueen maa-ainestenoton YVA-menettelyssä on selvitetty muun ohella louhinnan meluvaikutuksia. Kaavaselostuksen liitteenä olevan arviointiselostuksen mukaan työssä selvitettiin myös louhinnan maastonmuodoissa aiheuttamien muutosten vaikutusta lentoliikennemeluun. Selvityksen perusteella Focus-alueen louhinnan aiheuttamat muutokset maastonmuodoissa lisäävät maassa rullaavan lentokoneen synnyttämää melua lähimmillä asuinalueilla 3–5 dB ja ilmassa olevien koneiden meluun louhinnalla ei ole käytännössä vaikutusta. Johtopäätösten mukaan louhinnan vaikutus lentoliikennemelun kantautumiseen pohjoisen suuntaan on hyvin vähäinen. Hallinto-oikeus toteaa, että selvitysten perusteella osayleiskaava ei siten merkittävästi lisää lentomelua esimerkiksi valituksissa mainitussa osayleiskaava-alueen pohjoispuolella sijaitsevassa osoitteessa Huhtarinkuja 13.
Valitusten mukaan osayleiskaavassa osoitettu Tuusulanväylän ja Kehä IV:n liittymän LT-alue ei mahdollista liittymän laajentamista.
Osayleiskaavassa osoitetaan liikennealue (L), joka on tarkoitettu Kehä IV-tien rakentamista varten. Aluevaraus perustuu kaavaselostuksen liitteenä esitettyyn aluevaraussuunnitelmaan. Osayleiskaavaan liittyvässä selostuksessa on näiltä osin todettu, että lähtökohtana yleiskaavatyössä on ollut Kehä IV:n ja sen liittymäjärjestelyjen tarvitseman tilantarpeen selvittäminen yleiskaavassa riittävällä tarkkuudella siten, että seuraava Kehä IV:n suunnitteluvaihe olisi katu- tai tiesuunnitelma. Tuusulanväylä ja sen eritasoliittymä on osoitettu osayleiskaavassa maantien alueeksi (LT).
Hallinto-oikeus toteaa, että Kehä IV:n ja nykyisen Tuusulanväylän aluevaraukset on osoitettu osayleiskaavassa Kehä IV:n aluevaraussuunnitelman mukaisina. Osayleiskaava perustuu siten näiltä osin riittäviin selvityksiin, eikä osayleiskaava ole valituksissa näiltä osin esitetyllä perusteella lainvastainen.
Valitusten mukaan osayleiskaava hävittää rakennettua ympäristöä, luonnonarvoja, maisemaa ja virkistykseen soveltuvia alueita. Valituksissa ei ole tarkemmin yksilöity näiden alueiden sijaintia osayleiskaava-alueella.
Osayleiskaavaan liittyvässä selostuksessa on todettu, että osayleiskaavan toteuttaminen muuttaa olemassa olevia kallioaineksen ottoalueita ja teollisuusalueiden ulkopuolisen lähes luonnontilaisen alueen rakennetuksi teollisuusalueeksi. Hallinto-oikeus toteaa, että kaava-asiakirjojen perusteella osayleiskaava-alueella ei kuitenkaan ole sellaisia rakennettuun ympäristöön, maisemaan, luontoon tai virkistykseen liittyviä arvoja, että alueen osoittaminen osayleiskaavan mukaiseen käyttöön olisi valituksissa esitetyillä perusteilla lainvastaista.
Valituksissa on esitetty, että kunnanvaltuusto ei ole toimivaltainen viranomainen sallimaan asfalttiaseman toimintaa P-3-alueella. Valitusten mukaan, jos alue osoitetaan kaavassa teollisuusalueeksi, P-3-merkintä pitää korvata oikealla teollisuusaluetta kuvaavalla merkinnällä.
Osayleiskaavassa P-3-merkinnällä osoitetaan palvelujen ja hallinnon aluetta. Merkintään liittyvän kaavamääräyksen mukaan alue on tarkoitettu yksityisille palveluille ja työpaikoille. Kaavamääräyksen mukaan alueella sijaitsevan asfalttiaseman toiminta saa jatkua enintään 10 vuoden ajan osayleiskaavan hyväksymisestä.
Hallinto-oikeus toteaa, että P-3-merkinnällä ei osoiteta osayleiskaavassa teollisuusaluetta, vaan alueen tulevaa käyttöä palvelujen ja hallinnon alueena. Asfalttiaseman toimintaedellytykset P-3-alueella ratkaistaan ympäristönsuojelulain perusteella, mutta kaavamääräyksen perusteella toiminnan jatkamisella 10 vuoden ajan ei ole osayleiskaavasta johtuvaa estettä. Osayleiskaavan P-3-merkintä ei ole valituksissa esitetyillä perusteilla lainvastainen.
Yhteenveto
Hallinto-oikeus toteaa, että kunnanvaltuuston osayleiskaavan hyväksymistä koskeva päätös ei ole valituksissa esitetyillä perusteilla lainvastainen, joten valitukset on hylättävä.
Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet
Perusteluissa mainitut
Maankäyttö- ja rakennuslaki 65 §
Kuntalaki (365/1995) 90 § (1375/2007)
Kuntalaki (410/2015) 147 § 1 momentti
Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Markku Setälä, Ilkka Hartikainen ja Jukka Reinikainen, joka on myös esitellyt asian.
Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa
A on valituksessaan vaatinut, että Helsingin hallinto-oikeuden ja Tuusulan kunnanvaltuuston päätökset kumotaan ja asia palautetaan uudelleen valmisteltavaksi.
Vaatimustensa tueksi A on viitannut asiassa hallinto-oikeudessa lausumaansa sekä esittänyt lisäksi muun ohella seuraavaa:
Hallinto-oikeuden päätös ei täytä hallintopäätökselle asetettuja selkeyden, täydellisyyden ja riittävän yksilöinnin vaatimuksia. Hallinto-oikeuden tehtävänä on ollut tutkia valitus ja selvittää siihen liittyvät asiat. Kaavapäätös ja sen käsittely hallinto-oikeudessa eivät täytä hallinnon oikeusperiaatteissa lausuttuja vaatimuksia toimivallan käyttämisestä yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin ja toimien oikeasta suhteesta tavoiteltavaan päämäärään nähden. Kaavapäätös ei myöskään suojaa oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia. Kaavaselostuksesta ilmenee, ettei hallintolain edellyttämästä asioiden selvittämisestä ole riittävästi huolehdittu.
Vuorovaikutteinen suunnittelu toteutuu vain ottamalla huomioon esitetyt lainvastaisuudet. Pelkkä muodollinen kuuleminen ei täytä vuorovaikutuksen vaatimusta. Kaavaehdotukseen nähtävillä olo vaiheen jälkeen tehdyt muutokset eivät ole olleet riittäviä lainvastaisuuksien poistamiseksi. Osayleiskaava ei edelleenkään täytä maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin mukaisia sisältövaatimuksia, eikä se riittävällä tavalla turvaa lähialueiden asukkaiden asuin- ja elinolosuhteita. Kaavan palauttaminen uudelleen valmisteltavaksi ja asianosaisten uusi kuuleminen ovat tästä syystä tarpeen.
Osayleiskaava ei toteuta kaavaselostuksessa esitettyä tavoitetta korkeatasoisesta liike-, logistiikka- ja yritysalueesta. Kaavan tavoitteet ovat lisäksi olleet epäselvät eikä eri vaihtoehtojen ja niiden vaikutusten sekä ratkaisujen perusteiden arvioimiseksi tarpeellisia tietoja ole esitetty.
Osayleiskaavan tarkoituksena on ollut mahdollistaa maa-ainesten ottaminen kaava-alueella. Kaavoitukseen olisi tältä osin pitänyt soveltaa ympäristövaikutusten arviointimenettelyä, jolloin kaavan ympäristövaikutukset olisivat tulleet käsitellyksi huomattavasti kaava-aluetta laajemmalla vaikutusalueella. Ympäristövaikutusten arvioinnista annetun lain tarkoittama hanke on tässä tapauksessa Focus-alueen osayleiskaavoitus, jossa tehtävien ratkaisujen perusteella mainitun lain soveltamisen edellytykset täyttyvät.
Kaavan toteuttamiseen liittyvät louhinnat poistavat luonnollisen maanpinnan muodostaman luonnollisen meluvallin muun muassa A:n asuntoon nähden. Kiitoteiden suunnitellut pidennykset merkitsevät lentokorkeuksien alentumista asutuksen kohdalla ja yhdessä meluesteiden poistumisen kanssa ne merkitsevät melun merkittävää lisääntymistä muiden ohella A:n asuinkiinteistöllä ja aiheuttavat siten kohtuutonta rasitusta ja asuinympäristön muuttumisen terveydelle haitalliseksi. Kaavaselostuksen liitteenä olevan arviointiselostuksen mukaan louhintojen aiheuttamat muutokset lisäävät maassa rullaavan lentokoneen melua lähimmällä asuinalueella 3–5 dB. Melutason lisäys on merkittävä ja jo 3 dB:n lisäys vastaa kaksinkertaista melunlähdettä. Todellinen melutaso syntyy nousujen, laskujen ja ylilentojen yhteisvaikutuksesta. Tehdyt melumallinnukset eivät ole edustavia eivätkä luotettavia, koska niissä ei ole otettu huomioon lentomelun aiheuttaman todellisen rasituksen lisääntymistä. Lento- ja tieliikennemelun määrä olisi tullut selvittää tarkemmin, koska kiitoteiden jatkeet sijoittuvat kaava-alueelle ja ympäristövaikutukset kaava-alueen ulkopuolelle muuttaen jopa tuhansien ihmisten asuin- ja elinolosuhteita.
Osayleiskaavasta on perusteettomasti jätetty pois aluevaraus lentokentän kiitoteiden I ja III jatkeille ja rullausteille, jotka ulottuvat kaava-alueelle. Mikäli kiitoteiden jatkeet olisi merkitty kaavaan, olisi myös niiden ympäristövaikutukset jouduttu käsittelemään. Se, että kaavaan on merkitty alueita lentokenttätoimintaa palvelevien rakennusten rakentamiseen, ei oikeuta asettamaan rajoituksia lentokenttäalueen ympäristössä tapahtuville toiminnoille.
Uudenmaan 2. vaihemaakuntakaavan mukainen kaupan enimmäismitoitus Focus-alueella on 75 000 k-m². Osayleiskaava ei ole enimmäismitoitusta koskevan määräyksen mukainen, vaikka 2. vaihemaakuntakaava olisi tullut ottaa ohjeena huomioon osayleiskaavaa laadittaessa.
Tie- ja katusuunnittelussa on lähtökohtana kaavassa osoitettu aluevaraus. Ottaen huomioon ajoneuvojen kokonaispituuden kasvu ja niiden vaatimat kaarteet on ilmeistä, että Tuusulanväylän ja Kehä IV:n liittymän tilavaraukset ovat riittämättömiä. Tästä johtuen kaarresäteet muodostuvat minimeiksi ja kaarteista tulee hankalasti ajettavia. Asiaa ei ole selvitetty riittävästi, eikä yksityiskohtaisemmalle suunnittelulle ole jätetty riittävää suunnitteluvaraa.
Rakennetun ympäristön, maiseman ja luonnonarvojen vaaliminen jää kaavassa vähäiseksi. Kaava hävittää rakennettua ympäristöä, luonnonarvoja, maisemaa ja virkistykseen soveltuvia alueita. Kaava palvelee ensisijaisesti yksityisten yritysten etuja, jotka ovat muodostuneet kaavatyössä keskeisiksi.
Tuusulan kunnanhallitus on antanut selityksen, jossa se on esittänyt valituksen hylkäämistä.
A on antanut vastaselityksen.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Helsingin hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.
Perustelut
Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.
Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Kari Tornikoski ja Taina Pyysaari. Asian esittelijä Petri Hellstén.