Muu päätös 2263/2017

Asia Ranta-asemakaavaa koskeva valitus

Valittajat A ja hänen kuusi asiakumppaniaan

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 22.3.2016 nro 16/0239/5

Asian aikaisempi käsittely

Hangon kaupunginvaltuusto on päätöksellään 12.5.2015 (§ 28) hyväksynyt Tjäruholmenin ranta-asemakaavan ja sen muutoksen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen valituksesta kumonnut kaupunginvaltuuston päätöksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat säännökset

Maankäyttö- ja rakennuslain 42 §:n 1 momentin mukaan yleiskaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa asemakaavaa sekä ryhdyttäessä muutoin toimenpiteisiin alueiden käytön järjestämiseksi.

Maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 1 momentin mukaan on asemakaavaa laadittaessa maakuntakaava ja oikeusvaikutteinen yleiskaava otettava huomioon siten kuin laissa säädetään.

Maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:n 1 momentin mukaan laadittaessa yleiskaavaa tai asemakaavaa (ranta-asemakaava) pääasiassa loma-asutuksen järjestämiseksi, ranta-alueelle on sen lisäksi, mitä yleis- tai asemakaavasta muutoin säädetään, katsottava, että

1) suunniteltu rakentaminen ja muu maankäyttö sopeutuu rantamaisemaan ja muuhun ympäristöön;

2) luonnonsuojelu, maisema-arvot, virkistystarpeet, vesiensuojelu ja vesihuollon järjestäminen sekä vesistön, maaston ja luonnon ominaispiirteet otetaan muutoinkin huomioon; sekä

3) ranta-alueille jää riittävästi yhtenäistä rakentamatonta aluetta.

Pykälän 2 momentin mukaan ranta-asemakaavasta on muutoin voimassa, mitä asemakaavasta säädetään.

Kaava-alue, alueen suunnittelutilanne ja kaavan tavoite

Tjäruholmenin ranta-asemakaava ja -asemakaavan muutos käsittää kaksi toisistaan irrallista aluetta Hangon kaupungin Bengtsårin kylän kiinteistöllä Tjäruholmen 1:53. Kaava-alue sijaitsee Santalasta pohjoiseen Bengtsårin saaren läntisimmällä, noin 40 hehtaarin suuruisella niemellä.

Alueella on voimassa ympäristöministeriön 4.2.1987 vahvistama oikeusvaikutteinen Hangon rantayleiskaava. Tjäruholmen ja koko niemi on yleiskaavassa osoitettu maa- ja metsätalousalueeksi (M).

Kiinteistöille Tjäruholmen 1:53 ja Vanari 1:52 on kaupunginvaltuuston päätöksillä 13.10.2010 § 47 ja 11.5.2011 § 36 hyväksytty ranta-asemakaava, joka on voimassa korttelia 3 lukuunottamatta. Hallinto-oikeus kumosi ranta-asemakaavan loma-asuntoalueeksi (RA) osoitetun korttelin 3 osalta päätöksellä 10.4.2012 numero 12/0345/5 Uudenmaan ELY-keskuksen valituksen johdosta. Valitus kohdistui ainoastaan kortteliin 3. Hallinto-oikeus on päätöksessään katsonut, että kaava on maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:n 1 momentin 3 kohdan vastainen korttelin 3 sijoituksen osalta.

Nyt hyväksytyssä Tjäruholmenin ranta-asemakaavassa ja ranta-asemakaavan muutoksessa hallinto-oikeuden päätöksellä kumotun RA-korttelin 3 alue on osoitettu metsätalousalueeksi, jolla on ympäristöarvoja (MY). Loma-asuntojen korttelialue (RA) on siirretty Tjäruholmenin itärannalle aiemmin hyväksytyn ranta-asemakaavan MY-alueen tilalle, RA-korttelin 5 eteläpuolelle. Uudelleen sijoitettuun RA-kortteliin on osoitettu kaksi loma-asunnon rakennuspaikkaa. Enintään 150 k-m²:n suuruisen loma-asunnon lisäksi rakennuspaikalle saa rakentaa enintään 25 k-m²:n suuruisen saunarakennuksen sekä talousrakennuksia, joiden yhteenlaskettu kerrosala on enintään 25 k-m².

Tjäruholmenin alueelle on sekä valituksenalaisella että vuonna 2011 hyväksytyllä ranta-asemakaavalla osoitettu yhteensä yhdeksän loma-asunnon rakennuspaikkaa. Kaava-alueiden ulkopuolella niemen koillisen- ja kaakonpuoleisilla rannoilla on neljä rakennettua kiinteistöä. Niemen ranta on osoitettu rakentamiseen käytännössä kokonaan koillisosasta etelärannan puoliväliin saakka. Lisäksi rakennuspaikkoja on niemen lounaiskärjessä ja luoteisosassa.

Kaavaselostuksessa on todettu, että emätilan 1:8, josta on aiemmin erotettu viisi tonttia, mitoittava rantaviiva on 2,71 kilometriä. Yhteensä emätilalla on ranta-asemakaavojen tontit mukaanlukien 13 tonttia, josta laskien emätilan mitoitus on 4,8 loma-asuntoa mitoittavaa rantakilometriä kohden. Kaavaselostuksen mukaan mitoitus noudattaa Hangon kaupungin alueella käytettyä mitoitusnormia.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätökset

Tjäruholmenin niemeen jää rakentamiselta vapaata yhtenäistä rantaviivaa niemen länsirannalle noin 550 metriä ja niemen pohjoisrannalle noin 450 metriä. Lisäksi vapaata rantaviivaa on niemen etelärannalla ainakin 200 metriä eikä kantatilaan sisältyviin pieniin saariin ole osoitettu rakentamista. Hallinto-oikeus katsoo, että kun otetaan huomioon alueella jo oleva ja alueella voimassa olevassa ja nyt hyväksytyssä ranta-asemakaavassa osoitettu maankäyttö, ranta-asemakaava täyttää maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:n 1 momentin sisältövaatimuksen riittävän yhtenäisen vapaan rantaviivan osalta.

Asiassa on kuitenkin vielä valituksen vuoksi ratkaistava, onko alueella voimassa oleva yleiskaava ollut riittävästi ohjeena ranta-asemakaavaa laadittaessa siltä osin kuin kaavassa on osoitettu RA-kortteli numero 3.

Rantayleiskaavassa Tjäruholmenin niemi on osoitettu kokonaan maa- ja metsätalousalueeksi (M). Kyseessä on vuonna 1987 vahvistettu aluevaraustyyppinen rantayleiskaava, jossa rakennusoikeutta ei ole tilakohtaisesti osoitettu, eikä kaavaa voida käyttää rakennuslupien myöntämisen perusteena. Yleiskaavassa M-aluetta ei ole tarkoitettu rakentamiselta vapaaksi alueeksi, vaan tarkoituksena on ollut, että haja-asutusluonteinen rakentaminen M-alueille on mahdollista. M-alueiden lisäksi kaavassa on osoitettu harvan loma-asutuksen alueita merkinnällä RA² ja tiheän loma-asutuksen alueita merkinnällä RA¹. Harvan loma-asutuksen alueelle (RA²) ei kaavamääräyksen mukaan saa suunnitella rakennuslain (370/58) 4 §:ssä tarkoitettuja uusia taaja-asutusalueita.

Kaavaselostuksen mukaan mitoittavaan rantaviivaan suhteutettu kaavan mitoitus on 4,8 loma-asuntoa rantaviivakilometriä kohti. Rantaviiva on kaavaselostuksen mukaan mitattu suoraviivaisesti siten, että kapeat niemet ja kapeat lahdet on oikaistu. Farmorsören saaren (0,56 ha) rantaa ei ole laskettu mukaan rantaviivaan. Hallinto-oikeus toteaa, että mitoittavaan rantaviivaan on kaavaselostukseen sisältyvän kuvan (s. 8) mukaan laskettu myös kapean Börkesundin salmen rannalla oleva rantaviiva kokonaisuudessaan.

Maankäyttö- ja rakennuslaissa tai -asetuksessa ei ole säännelty lomarakennusten enimmäismäärää rantakilometriä kohden eikä myöskään sitä, mikä on katsottava haja-asutusluonteiseksi rantarakentamiseksi. Myöskään rantaviivan mittaamisesta ei ole olemassa säännöksiä. Haja-asutusluonteisen rantarakentamisen määrää ei ole myöskään alueen yleiskaavassa määritelty.

Hangon ympäristölautakunta on päätöksellään 9.2.2010 § 29 hyväksynyt ranta-asemakaavojen mitoitusperiaatteet. Päätöksessä todetaan, että Hangon rantayleiskaava on vanhentunut eikä sen rakentamista ohjaava vaikutus ole riittävä. Lautakunta on hyväksynyt rantaviivaperusteiseksi mitoitukseksi Hankoniemen pohjoispuolisissa saarissa ja niillä mantereen kaava-alueilla, joiden rakennuspaikkoja ei liitetä kunnalliseen viemäriverkostoon, viisi rakennuspaikkaa muunnettua rantakilometriä kohti. Päätöksen sanamuodosta on pääteltävissä, että mitoitusperiaatteita on tarkoitus noudattaa sekä yleiskaavan taajan loma-asutuksen että harvan loma-asutuksen samoin kuin yleiskaavan maa- ja metsätalousalueilla.

Hallinto-oikeus toteaa, että voimassa olevan oikeusvaikutteisen yleiskaavan tulee olla ohjeena ranta-asemakaavaa laadittaessa riippumatta edellä selostetuista ympäristölautakunnan päätöksellään hyväksymistä mitoitusperiaatteista. Kun otetaan huomioon, että voimassa olevassa yleiskaavassa on osoitettu erikseen myös varsinaiset loma-asutuksen alueet, hallinto-oikeus katsoo, ettei yleiskaava ole ollut riittävästi ohjeena ranta-asemakaavaa laadittaessa siltä osin kuin kaavassa on osoitettu yleiskaavan M-alueelle olemassa olevien rakennuspaikkojen lisäksi kaksi uutta loma-asunnon rakennuspaikkaa sisältävä kortteli numero 3. Tämän vuoksi valtuuston päätös on lainvastainen.

Koska kaavan maankäyttöratkaisu muodostaa kokonaisuuden, kaavan hyväksymistä koskeva päätös kumotaan valituksessa vaaditun mukaisesti kokonaan.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Kuntalaki (365/1995) 90 § (1375/2007)

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Markku Setälä, Taina Pyysaari ja Minna Ruuskanen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A ja hänen asiakumppaninsa ranta-asemakaavan laatimisesta huolehtineina maanomistajina ovat valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen valitus kaupunginvaltuuston päätöksestä hylätään.

Muutoksenhakijat ovat vaatimustensa tueksi esittäneet muun ohella seuraavaa:

Yleiskaava on ollut riittävästi ohjeena ranta-asemakaavaa laadittaessa. Ranta-asemakaavan mitoitus on sopusoinnussa yleiskaava-alueella sovelletun mitoituskäytännön kanssa.

Yleiskaavakartasta ilmenee, että loma-asutuksen alueet (RA¹ ja RA²) on osoitettu yleispiirteisesti ja suurina kokonaisuuksina. Varaukset eivät perustu tilakohtaiseen eivätkä edes emätilakohtaiseen rakennusoikeuden tarkasteluun. Jotta kaava ei vaarantaisi maanomistajien tasapuolista kohtelua, laajat aluekokonaisuudet on osoitettu muun muassa M-merkinnällä alueeksi, jossa haja-asutusluonteinen rakentaminen on sallittu. Yleiskaavan luonne on siten osoittaa loma-asutuksen painopistealueita. Yleiskaavan RA-varaukset voivat ohjata rakentamisen sijaintia ainoastaan silloin, kun ainakin osa emätilasta sijaitsee yleiskaavan RA-alueilla. Sen sijaan niissä tapauksissa, joissa koko emätila sijaitsee M-alueella, yleiskaavan RA-varaukset eivät voi ohjata emätilan rakennusoikeuden sijaintia. Tjäruholmenin ranta-asemakaavan koko emätilan alue sijaitsee yleiskaavan M-alueella. Emätilan rakennusoikeutta ei siten ole voitu ranta-asemakaavassa osoittaa yleiskaavan loma-asuntoalueille.

Haja-asutuksen käsite on määritetty rantayleiskaavan hyväksymisen ajankohtana voimassa olleessa rakennuslain 4 §:ssä. Määritelmän ja oikeuskäytännön valossa emätilan ja ranta-asemakaavan mitoitus on selkeästi yleiskaavan tarkoittamalla tavalla haja-asutusluonteinen.

Hangon ympäristölautakunta on hyväksynyt ranta-asemakaavojen mitoitusperiaatteet. Päätöksessä todetaan, että Hangon rantayleiskaava on vanhentunut eikä sen rakentamista ohjaava vaikutus ole riittävä. Lautakunta on hyväksynyt rantaviivaperusteiseksi mitoitukseksi Hankoniemen pohjoispuolisissa saarissa ja niillä mantereen kaava-alueilla, joiden rakennuspaikkoja ei liitetä kunnalliseen viemäriverkostoon, viisi rakennuspaikkaa muunnettua rantakilometriä kohti.

Hangon kaupunginhallitus on antamassaan selityksessä katsonut, ettei hallinto-oikeuden olisi tullut kumota kaupunginvaltuuston päätöstä ja lausunut muun ohella seuraavaa:

Hangon kaupungin ohjeellisia mitoitusperiaatteita käytetään kaikkien ranta-alueiden mitoituslaskelmien pohjana maanomistajien tasapuolisen kohtelun takaamiseksi. Mitoitusta noudatetaan haja-asutusalueella, yleiskaavan loma-asutuksen alueella ja M-alueella. Rantayleiskaavassa on RA-alueilla osoitettu loma-asutuksen painopistealueet (suositeltavat alueet). Nyt kyseessä olevassa tapauksessa koko emätila on rantayleiskaavan M-alueella.

Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on antamassaan lausunnossa viitannut aiemmin asiassa esittämäänsä ja esittänyt, että valitus hylätään.

A ja hänen asiakumppaninsa ovat antaneet vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Helsingin hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

Perustelut

Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä ja Kari Tornikoski. Asian esittelijä Marko Nurmikolu.