Muu päätös 3947/2017
Asia Asiakirjajulkisuutta koskeva valitus
Valittaja Vantaan kaupunki
Päätös, jota valitus koskee
Helsingin hallinto-oikeus 11.4.2016 nro 16/0289/5
Asian aikaisempi käsittely
A on pyytänyt saada tiedokseen Vantaan kaupungin ja B:n välillä tehdyn sopimuksen.
Vantaan kaupungin apulaiskaupunginjohtaja on päätöksellään 18.11.2014 (§ 1000/2014) kieltäytynyt antamasta pyydettyä sopimusta.
Hallinto-oikeuden ratkaisu
Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään A:n valituksen johdosta kumonnut apulaiskaupunginjohtajan päätöksen ja velvoittanut kaupungin antamaan tiedon 7.6.2014 ja 9.6.2014 allekirjoitetusta sovintosopimukseksi nimetystä asiakirjasta lukuun ottamatta siihen sisältyvää tilinumeroa, joka on pidettävä salassa. Hallinto-oikeus on hylännyt A:n vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.
Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:
Sovelletut oikeusohjeet, lain esityöt ja oikeuskirjallisuus
Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 1 §:n 1 momentin mukaan viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, jollei tässä tai muussa laissa erikseen toisin säädetä.
Julkisuuslain 3 §:n mukaan tässä laissa säädettyjen tiedonsaantioikeuksien ja viranomaisten velvollisuuksien tarkoituksena on toteuttaa avoimuutta ja hyvää tiedonhallintatapaa viranomaisten toiminnassa sekä antaa yksilöille ja yhteisöille mahdollisuus valvoa julkisen vallan ja julkisten varojen käyttöä, muodostaa vapaasti mielipiteensä sekä vaikuttaa julkisen vallan käyttöön ja valvoa oikeuksiaan ja etujaan.
Julkisuuslain 9 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada tieto viranomaisen asiakirjasta, joka on julkinen.
Julkisuuslain 10 §:n mukaan salassa pidettävästä viranomaisen asiakirjasta tai sen sisällöstä saa antaa tiedon vain, jos niin erikseen tässä laissa säädetään. Kun vain osa asiakirjasta on salassa pidettävä, tieto on annettava asiakirjan julkisesta osasta, jos se on mahdollista niin, ettei salassa pidettävä osa tule tietoon.
Julkisuuslain 17 §:n 1 momentin mukaan viranomainen on tämän lain mukaisia päätöksiä tehdessään ja muutoinkin tehtäviään hoitaessaan velvollinen huolehtimaan siitä, että tietojen saamista viranomaisen toiminnasta ei lain 1 ja 3 § huomioon ottaen rajoiteta ilman asiallista ja laissa säädettyä perustetta eikä enempää kuin suojattavan edun vuoksi on tarpeellista ja että tiedon pyytäjiä kohdellaan tasapuolisesti. Saman pykälän 2 momentin mukaan asiakirjasalaisuutta koskevia säännöksiä sovellettaessa on lisäksi otettava huomioon, onko asiakirjan salassapitovelvollisuus riippumaton asiakirjan antamisesta johtuvista tapauskohtaisista vaikutuksista (vahinkoedellytyslausekkeeton salassapitosäännös) vai määräytyykö julkisuus asiakirjan antamisesta johtuvien haitallisten vaikutusten perusteella (julkisuusolettamaan perustuva salassapitosäännös) vai edellyttääkö julkisuus sitä, ettei tiedon antamisesta ilmeisesti aiheudu haitallisia vaikutuksia (salassapito-olettamaan perustuva salassapitosäännös).
Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 18 kohdan mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä, muun muassa asiakirjat, jotka sisältävät valtion, kunnan tai muun julkisyhteisön työmarkkinaosapuolena tai työriidan osapuolena laatimia tai saamia tietoja, jos tiedon antaminen niistä olisi vastoin julkisyhteisön etua työnantajana.
Hallituksen esityksessä julkisuuslaiksi (30/1998 vp) on esityksen 24 §:n 1 momentin 18 kohtaa koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu, että "yhtenä viranomaisten asiakirjojen julkisuuden määrittelyn perusteena on ollut varmistaa, että viranomainen ei sellaisissa rooleissaan, joissa se on rinnastettavissa yksityiseen toiminnanharjoittajaan, joutuisi tätä huonompaan asemaan. Tällaisia tilanteita ovat viranomaisen toimiminen sopimusosapuolena, neuvotteluosapuolena tai työriidan osapuolena. Kohdassa määritellään salassa pidettäviksi myös asiakirjat, jotka koskevat julkisyhteisöä työmarkkinaosapuolena. Näiden asiakirjojen julkisuus voisi vaarantaa julkisyhteisön asemaa neuvottelun tai työriidan osapuolena."
Oikeuskirjallisuudessa on todettu, että "toisaalta myös viranomaisen toiminta tarvitsee perustelluista syistä suojaa rajoittamattomalta tietojensaantioikeudelta. Tämän lähtökohdan ilmauksia ovat esimerkiksi julkisuuden rajoitukset, jotka koskevat viranomaisen toimintaa neuvottelun, oikeudenkäynnin tai yksityisoikeudellisen oikeustoimen osapuolena" (Mäenpää: Julkisuusperiaate, 2008).
Päätöksen oikeudellinen arviointi ja lopputulos
Asiassa on kyse Vantaan kaupungin ja B:n välillä 7.6.2014 ja 9.6.2014 allekirjoitetusta sovintosopimuksesta, jolla on sovittu B:n virka- ja työsuhteeseen liittyvistä erimielisyyksistä.
Hallinto-oikeus on tutustunut kysymyksessä olevaan sopimukseen. Se sisältää muun muassa irtisanomisaikaa, lomia, palkanmaksua ja eläkkeen karttumista sekä erinäisiä muita seikkoja koskevia järjestelyjä. Lisäksi sopimus sisältää salassapitoehdon. Salassapitoehdolla ei kuitenkaan ole ratkaisevaa merkitystä asiassa, koska viranomaisen asiakirjoihin kohdistuvassa tietopyynnössä sovelletaan sopimusmääräyksestä huolimatta julkisuuslain säännöksiä.
Sovintosopimuksessa on kyse asiakirjasta, joka on laadittu kaupungin ja B:n välisen virka- ja myöhemmin työsuhdetta koskevan työriidan sopimiseksi. Asiakirjassa ei ole mitään sellaisia erityisiä tietoja, joita kaupunki työnantajan ominaisuudessa olisi saanut tiedokseen kyseisessä työriidassa vaan valituksenalaisessa päätöksessä on kyse laaditun kahdenvälisen sopimuksen määräysten salaamisesta. Asiassa ei ole osoitettu, että sopimuksen julkistaminen jollain tavalla vaarantaisi kaupungin aseman neuvottelu- tai sopimusosapuolena. Sellaisena ei voida pitää sitä lausunnossa esitettyä perustetta, että kolmansille osapuolille voisi syntyä sovintosopimuksen tai sen yksittäisen tiedon julkistamisesta harhaanjohtava kuva itse riidasta. Sopimuksen sisältöä, yksityishenkilön pankkitilin numeroa lukuun ottamatta, ei voida myöskään jollain muulla perusteella pitää salassa pidettävänä. Tämän vuoksi apulaiskaupunginjohtajan päätös on kumottava ja tieto pyydetystä asiakirjasta on annettava ratkaisulauselmassa kerrotulla tavalla.
Oikeudenkäyntikulut
Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä tässä pykälässä ja 75 §:ssä säädetään asianosaisesta, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen. Pykälän 2 momentin mukaan harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.
Asian tulkinnanvaraisuuteen nähden oikeudenkäynnin ei voida katsoa johtuneen viranomaisen virheestä. Ei ole kohtuutonta, että A pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.
Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Markku Setälä, Ilkka Hartikainen ja Taina Pyysaari, joka on myös esitellyt asian.
Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa
Vantaan kaupunki on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin hallinto-oikeus on velvoittanut antamaan tiedon pyydetystä asiakirjasta. Toissijaisesti korkeimman hallinto-oikeuden on määrättävä sopimuksen kohta 2 salassa pidettäväksi.
Vaatimustensa tueksi muutoksenhakija on viitannut asiassa aiemmin lausumaansa sekä esittänyt muun ohella seuraavaa:
Hallinto-oikeuden ratkaisu on julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 18 kohdan vastainen ja asettaa kaupungin työnantajana olennaisesti huonompaan asemaan kuin yksityiset työnantajat vastaavissa tilanteissa. Hallinto-oikeus jättää ratkaisussaan huomioimatta ne kaupungin esille nostamat seikat, joiden perusteella tiedon antaminen sovintosopimuksesta on vastoin kaupungin etua työnantajana ja työriitojen osapuolena. Hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut ovat puutteelliset ja siinä on nostettu esille apulaiskaupunginjohtajan lausunnosta vain yksi esimerkki siitä, miksi sovintosopimuksen julkisuus olisi vastoin kaupungin etua työnantajana. Hallinto-oikeus on lisäksi erheellisesti katsonut, että kyse olisi tehdyn sopimuksen määräysten salaamisesta. Näin ei ole, vaan päinvastoin lähtökohtana on ainoastaan sopimukseen sisältyvän tiedon salaaminen. Sopimuksessa tämä näkyy siten, että vaikka sopimuksen kohdan 4 mukaan osapuolet sitoutuvatkin pitämään sovintoon johtaneet neuvottelut ja sopimuksen sisällön salassa, syrjäytyy salassapito, mikäli viranomaiseen sovellettavasta lainsäädännöstä, kuten julkisuuslaista, johtuu muuta.
Viranomaisen toimiminen yksityisoikeudellisen oikeustoimen osapuolena rajoittaa julkisuusperiaatetta. Sovintosopimuksen salassa pidolle löytyy selkeästi julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 18 kohdassa tarkoitettu salassapitoperuste, koska sovintosopimus liittyy työriidan päättämiseen ja se on viranomaisen työriidan osapuolena laatima asiakirja. Sovintosopimus on laadittu Vantaan kaupungin ja työsopimussuhteisen työntekijän välillä.
Tiedon antaminen voi vaarantaa kaupungin asemaa esimerkiksi sitä kautta, että kolmansille osapuolille voi syntyä sovintosopimuksen tai sen yksittäisen tiedon julkistamisesta harhaanjohtava kuva itse riidasta tai kaupungin käytännöistä liittyen työriitoihin tai työsuhteiden päättymiseen. Sovintosopimuksen ehdot julkisina tietoina heikentäisivät merkittävästi kaupungin asemaa työriitojen osapuolena ja näitä tietoja voitaisiin käyttää kaupunkia vastaan työriitoja koskevissa neuvottelutilanteissa.
Kuten sovinnossa aina, asiassa ei ole voittanutta tai hävinnyttä osapuolta, vaan sovintosopimuksen syntyyn ovat vaikuttaneet useat tekijät. Ulkopuolinen voi tehdä sopimuksesta virheellisesti sen päätelmän, että Vantaan kaupunki olisi toiminut työnantajana lainvastaisesti. Ilman salassapitoperustetta kunta joutuisi työriitojen osapuolena julkisuuslain tarkoituksen vastaisesti selvästi huonompaan asemaan kuin yksityiset työnantajat.
Työsuhteen päättymistä koskevat sopimukset ovat käytännön työelämässä yleisesti käytettyjä. Tällaiset sopimukset voivat olla yhteisiä sopimuksia työsuhteen päättämisestä tai sopimuksia työsuhteen yksipuolisen päättämisen seurauksista. Työsuhteen päättämissopimuksen tekemiselle on erilaisia perusteita niin työnantajan kuin työntekijänkin kannalta. Oikeudenkäynnin ja sitä seuraavan julkisuuden välttäminen on yksi keskeisistä perusteista sopia työsuhteen päättymisestä sopimuksella, ja tästä syystä työsuhteen päättämistä koskeviin sopimuksiin otetaan lähes poikkeuksetta ehto työsuhteen päättymistä koskevan sopimuksen salassapidosta. Sovintosopimusten julkisuus voisi heikentää merkittävästi julkisyhteisöjen asemaa neuvotteluosapuolena työriidoissa ja myös estää sovintosopimusten käyttämisen.
Työsopimuksen tekeminen tai työsuhteen päättäminen sopimalla eivät ole hallintopäätöksiä, vaan yksityisoikeudellisia sopimuksia, jotka liittyvät työsopimuslain mukaiseen työsuhteeseen. Näin ollen asiassa tulee huomioida myös toisena sopimusosapuolena olevan työntekijän henkilö-tietojen ja yksityisyyden suoja. Ristiriitatilanteessa perustuslain 10 §:n mukainen yksityiselämän ja henkilötietojen suoja voi syrjäyttää oikeuden saada tietoa viranomaisen julkisesta asiakirjasta. Henkilötietolain mukaiset henkilötietojen käsittelyn yleiset edellytykset koskevat myös viranomaisia. Vantaan kaupunki työnantajana on velvollinen huolehtimaan sovintosopimuksen toisena osapuolena olevan työntekijän yksityisyyden ja henkilötietojen suojasta.
B on ilmoittanut, ettei hän anna selitystä.
A on valituksen johdosta antamassaan selityksessä muun ohella viitannut asiassa aiemmin esittämäänsä ja vaatinut, että hallinto-oikeuden päätöstä muutetaan oikeudenkäyntikulujen korvaamisen osalta ja että hänen oikeudenkäyntikulunsa korkeimmassa hallinto-oikeudessa korvataan.
Vantaan kaupunki on antanut vastaselityksen.
A on toimittanut lisäselvitystä, jossa hän on muun ohella esittänyt, että asian esittelijä korkeimmassa hallinto-oikeudessa on esteellinen käsittelemään A:n asioita.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
1. A:n lisäselvityksessään esittämä esteellisyysväite hylätään.
2. Korkein hallinto-oikeus ei tutki A:n vaatimusta siitä, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevalta osalta.
Korkein hallinto-oikeus on muutoin tutkinut asian.
3. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.
4. A:n vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa hylätään.
Perustelut
1. Esteellisyysväitteen hylkääminen
A:n esittämä esteellisyysväite on ilmeisen perusteeton.
2. Tutkimatta jättäminen
A on saanut hallinto-oikeuden päätöksen tiedokseen 13.4.2016. Päätökseen liitetyn valitusosoituksen mukaan valitus on tehtävä 30 päivän kuluessa hallinto-oikeuden päätöksen tiedoksisaantipäivästä, sitä päivää lukuun ottamatta. Valitusaika on siten päättynyt 13.5.2016. A on esittänyt vaatimuksensa selityksessään, joka on saapunut korkeimpaan hallinto-oikeuteen 22.6.2016 eli valitusajan päätyttyä. Vaatimus on tämän vuoksi jätettävä myöhään tehtynä tutkimatta.
3. Pääasia
Kysymyksenasettelu
Asiassa on kyse Vantaan kaupungin ja B:n välillä solmitun sovintosopimuksen julkisuudesta. Asiassa on ratkaistavana, onko sopimus julkisuuslain 9 §:n 1 momentissa tarkoitettu yleisöjulkinen asiakirja.
Korkein hallinto-oikeus on tutustunut sopimukseen.
Keskeiset lainkohdat ja esityöt
Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 1 §:n 1 momentin mukaan viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, jollei kyseisessä tai muussa laissa erikseen toisin säädetä.
Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 18 kohdan mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä, muun ohella asiakirjat, jotka sisältävät valtion, kunnan tai muun julkisyhteisön työmarkkinaosapuolena tai työriidan osapuolena laatimia tai saamia tietoja, jos tiedon antaminen niistä olisi vastoin julkisyhteisön etua työnantajana.
Hallituksen esityksessä eduskunnalle laiksi viranomaisten toiminnan julkisuudesta ja siihen liittyviksi laeiksi (HE 30/1998 vp) on mainitun lainkohdan yksityiskohtaisissa perusteluissa lausuttu muun ohella seuraavaa: ”Yhtenä viranomaisten asiakirjojen julkisuuden määrittelyn perusteena on ollut varmistaa, että viranomainen ei sellaisissa rooleissaan, joissa se on rinnastettavissa yksityiseen toiminnanharjoittajaan, joutuisi tätä huonompaan asemaan. Tällaisia tilanteita ovat viranomaisen toimiminen sopimusosapuolena, neuvotteluosapuolena tai työriidan osapuolena. Kohdassa määritellään salassa pidettäviksi myös asiakirjat, jotka koskevat julkisyhteisöä työmarkkinaosapuolena. Näiden asiakirjojen julkisuus voisi vaarantaa julkisyhteisön asemaa neuvottelun tai työriidan osapuolena.”
Oikeudellinen arviointi ja lopputulos
Nyt kysymyksessä olevalla sovintosopimuksella on sen sanamuodon mukaan sovittu Vantaan kaupungin ja B:n välillä B:n virka- tai työsuhteeseen liittyneistä erimielisyyksistä. Sopimuksessa kaupunki ja yksittäinen kaupungin työtekijä ovat keskenään sopineet työntekijän työsuhteen päättämisestä ja sen ehdoista.
Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 18 kohdan esityöt viittaavat siihen, että kunnalla työmarkkinaosapuolena tai työriidan osapuolena tarkoitetaan säännöksessä lähinnä niin sanottuja kollektiivisopimustilanteita ja niihin liittyviä riitoja. Julkisuuslain 1 §:ssä säädetyllä julkisuusperiaatteella on merkitystä tulkittaessa julkisuuslain 24 §:n salassapitosäännöksiä, jotka merkitsevät poikkeuksia julkisuusperiaatteesta. Julkisuuslain eräänä tarkoituksena on sen 3 §:n mukaan mahdollistaa julkisyhteisöjen varojen käytön valvonta.
Nämä tulkinnan lähtökohdat huomioon ottaen julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 18 kohdan säännöstä ei voida tulkita siten, että se koskisi myös nyt kysymyksessä olevaa sovintosopimusta. Kaupungin ja B:n väliseen sopimukseen sisältyvät tiedot eivät siten ole mainitun lainkohdan nojalla salassa pidettäviä.
Kun otetaan huomioon sopimukseen sisältyvien tietojen sisältö ja luonne, salassa pidolle ei ole muutakaan lain mukaista perustetta. Sopimusta on pidettävä julkisena asiakirjana siihen sisältyvää yksityishenkilön tilinumeroa lukuun ottamatta.
Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.
4. Oikeudenkäyntikulut
Asian laatuun nähden ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, A:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.
Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Mika Seppälä, Kari Tornikoski, Antti Pekkala ja Leena Romppainen. Asian esittelijä Liisa Selvenius-Hurme.