Muu päätös 4278/2017

Asia Osayleiskaavan hyväksymistä koskeva valitus

Valittajat A ja B

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 23.12.2016 nro 16/1069/5

Asian aikaisempi käsittely

Porvoon kaupunginvaltuusto on 30.3.2016 (§ 21) tekemällään päätöksellä hyväksynyt Pellingin saariston osayleiskaavan.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin asiasta on korkeimmassa hallinto-oikeudessa kysymys, hylännyt A:n ja B:n katselmuksen toimittamista koskevan vaatimuksen, valituksen ja oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen.

Hallinto-oikeus on perustellut valituksen ja oikeudenkäyntikuluvaatimuksen hylkäämistä seuraavasti:

Sovellettuja oikeusohjeita

Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n 1 momentin mukaan kaavan tulee perustua kaavan merkittävät vaikutukset arvioivaan suunnitteluun ja sen edellyttämiin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus. Pykälän 2 momentin mukaan kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia.

Maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n 1 momentin mukaan maakuntakaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa yleiskaavaa.

Maankäyttö- ja rakennuslain 35 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavan tarkoituksena on kunnan tai sen osan yhdyskuntarakenteen ja maankäytön yleispiirteinen ohjaaminen sekä toimintojen yhteen sovittaminen. Yleiskaava voidaan laatia myös maankäytön ja rakentamisen ohjaamiseksi määrätyllä alueella. Pykälän 2 momentin mukaan yleiskaavassa esitetään tavoitellun kehityksen periaatteet ja osoitetaan tarpeelliset alueet yksityiskohtaisen kaavoituksen ja muun suunnittelun sekä rakentamisen ja muun maankäytön perustaksi.

Maankäyttö- ja rakennuslain 37 §:n mukaan yleiskaavan hyväksyy kunnanvaltuusto.

Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on maakuntakaava otettava huomioon siten kuin siitä edellä säädetään.

Pykälän 2 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on otettava huomioon:

1) yhdyskuntarakenteen toimivuus, taloudellisuus ja ekologinen kestävyys;

2) olemassa olevan yhdyskuntarakenteen hyväksikäyttö;

3) asumisen tarpeet ja palveluiden saatavuus;

4) mahdollisuudet liikenteen, erityisesti joukkoliikenteen ja kevyen liikenteen, sekä energia-, vesi- ja jätehuollon tarkoituksenmukaiseen järjestämiseen ympäristön, luonnonvarojen ja talouden kannalta kestävällä tavalla;

5) mahdollisuudet turvalliseen, terveelliseen ja eri väestönryhmien kannalta tasapainoiseen elinympäristöön;

6) kunnan elinkeinoelämän toimintaedellytykset;

7) ympäristöhaittojen vähentäminen;

8) rakennetun ympäristön, maiseman ja luonnonarvojen vaaliminen; sekä

9) virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyys.

Pykälän 3 momentin mukaan edellä 2 momentissa tarkoitetut seikat on selvitettävä ja otettava huomioon siinä määrin kuin laadittavan yleiskaavan ohjaustavoite ja tarkkuus sitä edellyttävät.

Pykälän 4 momentin mukaan yleiskaava ei saa aiheuttaa maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle kohtuutonta haittaa.

Maankäyttö- ja rakennuslain 41 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavassa voidaan antaa määräyksiä, joita kaavan tarkoitus ja sen sisällölle asetettavat vaatimukset huomioon ottaen tarvitaan yleiskaava-aluetta suunniteltaessa tai rakennettaessa taikka muutoin käytettäessä (yleiskaavamääräykset). Yleiskaavamääräykset voivat muun ohessa koskea maankäytön ja rakentamisen erityistä ohjausta tietyllä alueella sekä haitallisten ympäristövaikutusten estämistä tai rajoittamista.

Maankäyttö- ja rakennuslain 41 §:n 2 momentin mukaan jos jotakin aluetta tai rakennusta on maiseman, luonnonarvojen, rakennetun ympäristön, kulttuuri-historiallisten arvojen tai muiden erityisten ympäristöarvojen vuoksi suojeltava, yleiskaavassa voidaan antaa sitä koskevia tarpeellisia määräyksiä (suojelumääräykset).

Maankäyttö- ja rakennuslain 62 §:n 1 momentin mukaan kaavoitusmenettely tulee järjestää ja suunnittelun lähtökohdista, tavoitteista ja mahdollisista vaihtoehdoista kaavaa valmisteltaessa tiedottaa niin, että alueen maanomistajilla ja niillä, joiden asumiseen, työntekoon tai muihin oloihin kaava saattaa huomattavasti vaikuttaa, sekä viranomaisilla ja yhteisöillä, joiden toimialaa suunnittelussa käsitellään (osallinen), on mahdollisuus osallistua kaavan valmisteluun, arvioida kaavoituksen vaikutuksia ja lausua kirjallisesti tai suullisesti mielipiteensä asiasta.

Maankäyttö- ja rakennuslain 65 §:n 1 momentin mukaan kaavaehdotus on asetettava julkisesti nähtäville. Nähtäville asettamisesta on tiedotettava kaavan tarkoituksen ja merkityksen kannalta sopivalla tavalla. Kunnan jäsenille ja osallisille on varattava tilaisuus esittää mielipiteensä asiassa (muistutus). Pykälän 2 momentin mukaan muistutuksen tehneille, jotka ovat ilmoittaneet osoitteensa, on ilmoitettava kunnan perusteltu kannanotto esitettyyn mielipiteeseen.

= = =

Pellingin osayleiskaavan tavoitteet ja kaava-alue

Pellingin osayleiskaavaa koskevassa kaavaselostuksessa esitetyn mukaan osayleiskaavan tavoitteena on kohtuullisten rakentamismahdollisuuksien turvaaminen ja maanomistajien tasapuolinen kohtelu siten, että kunnioitetaan alueen luonto-, maisema- ja kulttuurihistoriallisia arvoja.

Suunnittelualue sijaitsee noin 22 kilometriä Porvoon keskustasta kaakkoon ja sillä on neljä kylämäistä asutuskeskittymää, noin 170 asuinrakennusta ja noin 550 lomarakennusta. Osayleiskaava-alue on pinta-alaltaan noin 250 km², josta maapinta-alaa on noin 27 km².

Kaava-alueella on niin sanottua todellista rantaviivaa noin 330 kilometriä ja rakennusoikeuslaskelmassa käytettävää mitoittavaa rantaviivaa noin 231 kilometriä, josta vapaata yhtenäistä rantaviivaa on noin 76 kilometriä.

Suunnittelualueella on voimassa Itä-Uudenmaan maakuntakaava ja Uudenmaan 2. vaiheen maakuntakaava.

Rakentamisen määrää ja sijoittumista ohjaavat periaatteet

Osayleiskaava on laadittu oikeusvaikutteisena ja suoraan rakentamista ohjaavana ja siinä on osoitettu 39 uutta lomarakennuspaikkaa ja 60 uutta asuinrakennuspaikkaa. Kaavoitettavat ranta-alueet on luonto- ja maisemaselvityksen perusteella jaettu rantarakentamisen sijoittumista silmällä pitäen kolmeen vyöhykkeeseen: meri-, ulkosaaristo- ja sisäsaaristovyöhykkeet. Kaavoitettavat alueet on jaettu myös kolmeen edullisuusvyöhykkeeseen: ydinkylä-, kylä- ja haja-asutusvyöhyke. Kylävyöhykkeillä on olemassa olevaa infrastruktuuria, nykyistä kyläasutusta ja alue on rakentamiseen hyvin soveltuva. Kylävyöhykkeellä sallitaan hieman tiiviimpi rakentaminen. Haja-asutusvyöhykettä on kaikki 200 metrin ranta-alueen ulkopuolinen alue, joka jää myös kylävyöhykkeen ulkopuolelle.

Kaavan mitoitusperiaatteet määrittelevät kaava-alueen rakentamisen määrän. Mitoitusperiaatteiden tarkoituksena on määritellä osayleiskaavassa osoitettava kokonaisrakennusoikeus, rakennusoikeuden jakoperusteet sekä rakentamatta jätettävän rantaviivan ja muiden rakentamatta jätettävien alueiden osuus. Suunnittelualueella on kahdentyyppisiä mitoitettavia alueita. Ranta-alueilla rakennusoikeus perustuu muunnetun rantaviivan pituuteen ja ranta-alueiden ulkopuolella kiinteistön pinta-alaan. Rantavyöhykkeeksi on kaavassa määritelty 200 metrin vyöhyke rantaviivasta mantereen suuntaan.

Osayleiskaavan kokonaismitoitus on laskettu emätiloittain. Emätilaperiaatteen mukaan 1.7.1959 jälkeen emätilasta erotetut rakennuspaikat on otettu huomioon vähentävänä tekijänä rakennusoikeutta laskettaessa. Yhdeksi käytetyksi rakennusoikeudeksi katsotaan rakennettu ympärivuotisen asuinrakennuksen rakennuspaikka, rakennettu loma-asunnon rakennuspaikka, rakennettu maatilakeskuksen rakennuspaikka, joka sisältää ympärivuotisen asuinrakennuksen rakennuspaikan, johonkin muuhun käyttötarkoitukseen rakennettu rakennuspaikka, rakentamaton rakennuspaikka, jolla on voimassa poikkeuslupa tai rakennuslupa sekä rakentamaton rantakaavan mukainen rakennuspaikka.

Emätilojen rakennusoikeus määräytyy muunnetun rantaviivan ja/tai pinta-alan perusteella. Muunnettu rantaviiva lasketaan todellisen rantaviivan pituuden, rantaviivan muodon ja vastarannan etäisyyden perusteella. Vain osa kapeiden maa- ja vesialueiden rantaviivasta lasketaan mukaan rantarakentamista mitoittavaan rantaviivaan. Muunnettuun rantaviivaan ei lasketa rakentamiseen kelpaamattomia alueita eikä niille muodostu rakennusoikeutta.

Rakennusoikeus on ranta-alueella laskettu siten, että mitoitusluku vaihtelee vyöhykkeittäin välillä 0–6 rakennuspaikkaa muunnettua rantaviivakilometriä kohti. Ydinkylävyöhykkeellä rakennuspaikkojen lukumäärä on 1 rakennuspaikka yhtä hehtaaria kohti, kylävyöhykkeellä 1 rp/3 ha ja haja-asutusvyöhykkeellä 1 rp/5 ha ja 30 hehtaarin jälkeen 1rp/10 ha. Mitoituksesta riippumatta jokainen rakennuspaikka, jolla on voimassa oleva poikkeus- tai rakennuslupa, muodostaa yhden rakennuspaikan. Mitoitusta ei kuitenkaan käytetä eikä uutta rakennusoikeutta myönnetä, mikäli tila on hankittu ja käytetään toisen tilan lisämaana, jotka yhdessä muodostavat rakennuspaikan. Rakentamattomille tiloille, joille ei ole myönnetty rakennus- tai poikkeuslupaa, ja joilla ei olisi rakennusoikeutta jäljellä yleisten mitoitusnormien perusteella, voidaan myöntää rakennusoikeus, mikäli tila on hankittu rakennuspaikaksi ja mikäli kaupunki ei ole vastustanut rakennuspaikan lohkomista ja mikäli se ei kohtuuttomasti vaikeuta kaavoitusta eikä maanomistajien tasapuolista kohtelua.

Oikeudellinen arviointi

Maankäyttö- ja rakennuslaissa ei ole määrätty, miten suunnittelun perusteena oleva rantaviiva on mitattava tai kuinka monta rakennuspaikkaa rantaviivakilometriä kohden kaavassa voidaan osoittaa, vaan mitoitus on pitkälti kunnan harkinnassa. Rakentamisen määrää rajoittavat laissa kaavalle asetetut sisältövaatimukset muun muassa luonnonarvojen huomioon ottamisesta ja rakentamisen ulkopuolelle jätettävän ranta-alueen määrästä. Kaavaratkaisu rakentamisen määrän ja luonteen osalta perustuu siten kunkin suunnittelualueen yksilöllisiin ominaisuuksiin sekä kunnan maankäyttöä ja alueiden kehitystä koskevissa suunnitelmissa asetettuihin tavoitteisiin.

Hallinto-oikeus toteaa, että kaavan mitoitusperusteiden perusteella voidaan arvioida osayleiskaavan lainmukaisuutta rakennusoikeuden tasapuolisen jakautumisen ja maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun kannalta ja rakentamisen sijoittumista ohjaavat periaatteet luovat edellytykset maisema- ja luonnonarvojen huomioon ottamiseen maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:ssä tarkoitetulla tavalla. Kaupunginvaltuuston kaavan hyväksymistä koskeva päätös mitoitusta, emätilatarkastelua ja rakentamisen sijoittumista koskevilta osin perustuu riittäviin selvityksiin.

= = =

A:n ja B:n valitus

Kaavaratkaisua koskevat valitusperusteet

Valittajat ovat vaatineet, että kiinteistöä Fort Bailey (638-452-13-97) koskeva loma-asuntoaluemerkintä (RA-11) muutetaan kyläaluemerkinnäksi (AT-4). Valittajien omistamat kiinteistöt Fort Bailey 13:98 ja Mount Bailey (638-452-13-102) sijoittuvat loma-asuntoalueelle (RA-11) ja kummallekin kiinteistölle on osoitettu yksi loma-asunnon rakennuspaikka.

Kaupunginhallituksen lausunnon mukaan pinta-alaltaan noin 1,5 hehtaarin suuruinen kiinteistö Fort Bailey 13:97 sijoittuu osayleiskaavan mukaiselle rantavyöhykkeelle kylävyöhykkeen ulkopuolelle. Kiinteistön maasto-olosuhteet eroavat sen länsipuolella sijaitsevan, pinta-alaltaan noin 12,2 hehtaarin suuruisen kiinteistön 13:148 AT-4-rakennuspaikoista. Kiinteistön 13:97 itäpuolella vallitseva maankäyttö muuttuu ja Vähä-Pellingin kyläasutus päättyy. Kiinteistöä on kohdeltu samoin kuin noin 150 muuta rantavyöhykkeelle autotien päähän sijoittuvaa lomarakennuspaikkaa, joita ei myöskään saa muuttaa ympärivuotiseen asumiseen. Kiinteistö Mount Bailey 13:102 on osoitettu lomarakentamiseen (RA-11) olemassa olevana rakennuspaikkana.

Maankäytön suunnittelu perustuu muun ohella alueen omaisuuksiin, jo toteutuneeseen maankäyttöön ja kunnan maankäyttöä koskeviin tavoitteisiin. Kaavaselostuksen mukaan osayleiskaavassa uuden asuinrakentamisen sijoittamisessa ja määrässä huomioidaan yhdyskuntarakenteen kannalta järkevä kehitys, sijoittuminen olemassa olevaan infrastruktuuriin sekä ympäristöarvot. Tavoitteena on, että tuetaan nykyisten kylien täydennysrakentamista.

Kunnalla on lähtökohtaisesti oikeus päättää kunnan alueiden maankäytöstä eikä maanomistajalla ole oikeutta saada alueitaan kaavoitetuiksi haluamallaan tavalla.

Hallinto-oikeus katsoo, kun otetaan huomioon kiinteistön 13:97 sijainti rantavyöhykkeellä ydinkylä- ja kylävyöhykkeiden ulkopuolella sekä kaavaselostuksesta ilmenevät asuinrakentamisen sijoittamisen tavoitteet, että kunta on voinut harkintansa mukaan osoittaa valittajan alueen loma-asuntokäyttöön. Päätös on perustunut riittäviin selvityksiin. Hallinto-oikeus toteaa, että kiinteistön rakennettavuus ei sellaisenaan ole peruste sen osoittamiselle asuinrakentamiseen.

Päätöksen ei voida valittajien kiinteistöille osoitettu maankäyttö huomioon ottaen myöskään katsoa aiheuttavan maanomistajalle kohtuutonta haittaa.

Maankäyttö- ja rakennuslain mukaisessa kaavoituksessa on sovellettava Suomen perustuslain 6 §:stä ilmenevää yhdenvertaisuusperiaatetta. Periaate edellyttää muun ohella, ettei maanomistajia aseteta kaavassa toisistaan poikkeavaan asemaan, ellei siihen ole kaavan sisältöä koskevat säännökset huomioon ottaen hyväksyttäviä maankäytöllisiä perusteita. Periaate ei edellytä, että eri maanomistajien alueille olisi osoitettava samanlaista maankäyttöä. Kun otetaan huomioon alueen maankäytöstä esitetty selvitys sekä muille vastaaville alueille osoitettu maankäyttö, päätös ei ole yhdenvertaisuusperiaatteen vastainen. Päätös ei loukkaa myöskään perustuslain 15 §:stä ja Euroopan ihmisoikeussopimuksesta ilmenevää omistusoikeuden suojaa.

Oikeudenkäyntikulut

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että A ja B joutuvat pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Lopputulos

Kuntalain (365/1995) 90 §:n 2 momentin perusteella valituksen saa tehdä sillä perusteella, että; 1) päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä; 2) päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa; tai 3) päätös on muuten lainvastainen.

Osayleiskaava on perustunut valituksenalaisilta osin riittäviin selvityksiin. Osayleiskaava ei ole valituksissa esitetyillä perusteilla vastoin maankäyttö- ja rakennuslaissa säädettyjä yleiskaavan sisältövaatimuksia eikä se aiheuta maanomistajille tai muille oikeudenhaltijoille kohtuutonta haittaa. Maanomistajia ei ole asetettu osayleiskaavassa toisistaan poikkeavaan asemaan ilman, että siihen on ollut kaavan sisältöä koskevat säännökset huomioon ottaen maankäytölliset perusteet. Ei ole ilmennyt, että osayleiskaavan hyväksymistä koskeva kaupunginvaltuuston päätös olisi muutenkaan lainvastainen.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Kuntalaki (410/2015) 147 §

Hallintolainkäyttölaki 74 §

Maankäyttö- ja rakennusasetus 19 § 2 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Markku Setälä, Taina Pyysaari ja Riikka Valli-Jaakola, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A ja B ovat valituksessaan vaatineet, että Helsingin hallinto-oikeuden ja Porvoon kaupunginvaltuuston päätökset kumotaan. Porvoon kaupunki on velvoitettava korvaamaan A:n ja B:n oikeudenkäyntikulut.

Vaatimustensa tueksi A ja B ovat viitanneet asiassa aiemmin lausumaansa ja esittäneet lisäksi muun ohella seuraavaa:

Kiinteistön Fort Bailey RN:o 13:97 omistajat on asetettu muista kaava-alueen kiinteistönomistajista poikkeavaan asemaan ilman perusteltavaa syytä. Tämä on vastoin Suomen perustuslain 6 §:ää ja se aiheuttaa kohtuutonta haittaa.

Kiinteistön Fort Bailey RN:o 13:97 rakennusoikeus on muutettava ympärivuotisen asumisen mahdollistavaksi AT-4-merkinnäksi. Kiinteistön rakennusoikeus on osoitettu muista Lillängsviken-lahden alueen osayleiskaavan alueen kiinteistöistä poiketen merkinnällä RA-11. Maankäytön muuttuminen kiinteistön itäpuolella ei ole peruste poikkeavalle merkinnälle.

Kaupunki on vastineessaan muistutukseen todennut, että rakennuspaikka sijoittuu edullisesti nykyiseen kylätaajamaan nähden, mutta katsonut sen maasto-olosuhteiden perusteella, että se ei soveltuisi ympärivuotiseen asumiseen. Petteri Kronqvistin (DI pohjarakenneasiantuntija Sito Oy) antaman asiantuntijalausunnon mukaan kiinteistö Fort Bailey ei poikkea rakennettavuudeltaan alueen muista kiinteistöistä.

Kiinteistö on noin 1,5 hehtaarin kokoinen ja ylittää kolminkertaisesti ympärivuotisen asunnon pinta-alavaatimuksen. Kiinteistön etäisyys nykyisestä kyläkeskustasta on 650 metriä ja se sijaitsee lähempänä kyläkeskustaa kuin monet muut nyt kaavoitetut ympärivuotisen asumisen tontit. Vesijohto kulkee kiinteistön länsirajan tuntumassa noin 120 metrin etäisyydellä.

Kiinteistön merkintä RA-11 aiheuttaa myös kohtuutonta haittaa muun maankäytön muuttuessa kiinteistön lähiympäristössä vakituiseksi asumiseksi. Kiinteistön arvo vapaa-ajan asuntona laskee sen jäädessä keskelle kylää. Vastarannalle näkö- ja kuuloetäisyydelle (140 metriä veden yli) on osoitettu rakentamista 860 m² kahdelle lähimmälle tontille.

Porvoon kaupunginhallitus on antanut lausunnon, jossa se on viitannut asiassa aiemmin lausumaansa sekä esittänyt valituksen hylkäämistä. Kaupunginhallitus on lisäksi lausunut muun ohella seuraavaa:

Kiinteistö Fort Bailey RN:o 13:97 sijoittuu rantavyöhykkeelle kylävyöhykkeen ulkopuolelle, eikä sen muuttamiseen ympärivuotiseen asumiseen löydy maankäytöllisiä tai muitakaan perusteita. Valittajan kiinteistöä on kohdeltu samoin kuin lähes 150 muuta vastaavassa tilanteessa olevaa kiinteistöä osayleiskaava-alueella.

A ja B ovat antaneet vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

2. A:n ja B:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1. Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, A:lle ja B:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Marko Nurmikolu.