Muu päätös 5311/2017

Asia Ulkomailla järjestettävän perusopetuksen ja lukiokoulutuksen vuoden 2013 rahoitusta koskeva valitus

Valittaja Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry

Päätös, jota valitus koskee

Opetus- ja kulttuuriministeriö 28.8.2014 dnro 92/221/2012

Asian aikaisempi käsittely

Opetus- ja kulttuuriministeriö on 19.12.2013 tehnyt päätöksen opetus- ja kulttuuritointa varten kunnille käyttökustannuksiin myönnettävän valtionosuuden sekä kuntayhtymille, rekisteröidyille yhteisöille ja säätiöille myönnettävän rahoituksen tarkistamisesta vuodelle 2013. Päätöksen mukaan opetus- ja kulttuuriministeriö on opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain (1705/2009) 50 §:n 2 momentin ja 57 §:n 1 momentin sekä vapaasta sivistystyöstä annetun lain (632/1998) 16 §:n nojalla tarkistanut kunnille vuodeksi 2013 myönnetyn valtionosuuden sekä kuntayhtymille, rekisteröidyille yhteisöille ja säätiöille vuodeksi 2013 myönnetyn rahoituksen vuoden 2013 keskimääräisten oppilas- ja opiskelijamäärien mukaiseksi päätöksen liitteenä olevan raportin mukaisesti.

Päätöksen liitteenä olevasta raportista käy ilmi, että Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry:lle myönnettyä rahoitusta on korjattu niin, että lopullinen rahoitus perusopetuksen ja lukiokoulutuksen osalta on yhteensä 91 913 euroa pienempi kuin se on ollut laskennallisen perusteen mukaan laskettuna ennakollisen rahoituspäätöksen mukaan. Ero perustuu rahoitukseen oikeutettujen oppilaiden ja opiskelijoiden määrän muutokseen.

Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry on tehnyt päätöksestä opetus- ja kulttuuriministeriölle oikaisuvaatimuksen.

Opetus- ja kulttuuriministeriön valituksenalainen päätös

Opetus- ja kulttuuriministeriö on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry:n oikaisuvaatimuksen edellä mainitusta vuoden 2013 lopullista rahoitusta koskevasta päätöksestä.

Ministeriö on perustellut päätöstään seuraavasti:

Kotikuntalain 1 §:n 2 momentin mukaan kotikunta merkitään väestötietojärjestelmään, kuten myös henkilön ilmoittama tilapäinen asuinpaikka, jos kyse on tilapäisestä asumisesta muualla kuin kotikunnassa. Kotikuntalain säännöksiä noudatetaan lain 1 §:n 3 momentin mukaan myös silloin, kun valtion tai kunnan viranomainen taikka kansaneläkelaitos tekee ratkaisuja, joihin henkilön kotikunnalla ja siellä olevalla asuinpaikalla tai henkilön tilapäisellä asuinpaikalla on vaikutusta, jollei muualla laissa toisin säädetä.

Kotikuntalain 5 §:n 1 momentin mukaan henkilöllä, joka on muuttanut asumaan ulkomaille yhtä vuotta pitemmäksi ajaksi, ei ole kotikuntaa Suomessa. Kotikunta voi kuitenkin olla Suomessa, jos henkilöllä on elinolosuhteidensa perusteella kiinteämpi yhteys Suomeen kuin ulkomaiseen asuinmaahansa.

Aurinkorannikon suomalaisen koulun perusopetusta koskevan järjestämisluvan (31/440/1998, 30.12.1998) ja lukiokoulutuksen järjestämisluvan (4/530/2009, 2.12.2009) mukaan koulu voi antaa opetusta tilapäisesti ulkomailla asuville Suomen kansalaisille.

Opetus- ja kulttuuriministeriön sisäisen tarkastuksen yksikön laatimassa Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry:n/Aurinkorannikon suomalaisen koulun vuosia 2009–2011 koskevassa tarkastuskertomuksessa (2/203/2012, 27.2.2014) on todettu, että edellä mainittuja koulutuksen järjestämislupia ei ole noudatettu. Aurinkorannikon suomalainen koulu ei vuosina 2009–2011 ole tarkistanut oppilaaksi ja opiskelijaksi ilmoittautumisen yhteydessä, tai pyytänyt muuten toimittamaan otetta väestörekisteristä, jolla voitaisiin varmentaa koulun järjestämislupaehtojen edellytykset sekä Suomen kansalaisuudesta että tilapäisestä asumisesta ulkomailla. Koulu ei myöskään ole tarkistanut Opetushallitukselle toimitettavien peruskoulun oppilasluetteloiden ja lukion opiskelijaluetteloiden yhteydessä ilmoitettuja tietoja pyytämällä otetta väestörekisteristä.

Viitaten tarkastuskertomuksessa esitettyyn voidaan todeta, että koulutuksen järjestäjän tulee tarkistaa järjestämisluvassa asetetun tilapäisen asumisen edellytyksen toteutuminen väestötietojärjestelmän tietoihin pohjaten. Kotikuntalain 5 §:n poikkeussäännöksen soveltumisen arviointi ei ole koulutuksen järjestäjän harkinnassa, vaan kotikuntatiedot käyvät ilmi väestörekisteristä. Opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain mukaista rahoitusta myönnetään järjestämisluvan ehtojen puitteissa ja luvan noudattaminen on kunkin koulutuksen järjestäjän vastuulla. Henkilöiden vapaata liikkuvuutta koskevilla säännöksillä ei voida katsoa olevan asiassa merkitystä. Oikaisuvaatimuksessa ei ole esitetty sellaista uutta tietoa tai selvitystä, joka antaisi perusteet arvioida uudelleen vuoden 2013 opetus- ja kulttuuritointa varten myönnettävän rahoituksen määrää Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry:n osalta.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry (jäljempänä myös kannatusyhdistys tai valittaja) on valituksessaan vaatinut, että valituksenalainen päätös kumotaan ja Aurinkorannikon suomalaiselle koululle lasketaan lukuvuoden 2013–2014 todellisen oppilasmäärän mukaan vuoden 2013 valtionosuus ja maksetaan 61 oppilaalta evätty valtionosuus 91 913 euroa viipymättä.

Valittaja on esittänyt valituksensa tueksi muun ohella seuraavaa:

Opetuksen järjestämisluvasta puuttuu laki ja pykälä. Alkuperäisessä luvassa ei ole ollut mainintaa tilapäisyydestä. Lupatekstiä on muutettu 2008–2009, ja vanhoista luvista vain Moskovan lähetystön lapsille tarkoitetun koulun luvassa oli sana tilapäinen. Kaikki ulkosuomalaiset koulut ovat tulkinneet toisistaan tietämättä järjestämisluvan ehtoa ”tilapäisesti ulkomailla asuville oppilaille” samalla tavalla. Hallintolain 9 §:n perusteella viranomaisen tulisi käyttää asiallista, selkeää ja ymmärrettävää kieltä.

Vasta 15 vuotta opetusluvan uudistamisen jälkeen Aurinkorannikon suomalaiselle koululle esitettiin hallinnon tarkastuksen yhteydessä helmikuussa 2013 sähköpostitse, että tilapäisyys on varmimmin todettavissa väestörekisteriotteen avulla.

Valittaja vieraili opetus- ja kulttuuriministeriössä 10.9.2013. Tuossa tilaisuudessa ministeriö ilmoitti, että tarkastuksen yhteydessä on otettu väestörekisteriotteet tarkastusvuosien 2009–2012 valtionosuuteen oikeutetuista oppilaista ja että lukuvuosi 2012–2013 tullaan tarkastamaan samalla tavalla.

Koska valtionosuuteen oikeuttavan oppilasmäärän ilmoittamispäivä oli jo 20.9.2013, ei ollut enää mahdollisuutta saada väestörekisteriotteita vanhemmilta, joten tiedot päätettiin ottaa suoraan väestötietojärjestelmästä. 61 oppilasta jäi ilman kotikuntaa, ja koulu ilmoitti ne rehellisesti vailla kotikuntaa oleviksi. Valittaja piti nämä oppilaat kuitenkin koulussa, sillä muunlainen päätös olisi ollut kohtuuton oppilaiden, heidän perheensä sekä oppilasmäärän perusteella palkattujen opettajien kannalta, sillä koulu oli jo alkanut. Lisäksi koulua sitoivat espanjalaisen lainsäädännön vaatimukset.

Mitään virallista kirjallista ohjetta ei ole valittajalle tai muille ulkosuomalaisille kouluille annettu lukuvuoden 2013–2014 ilmoittautumisen yhteydessä vaadittavasta väestörekisteriotteesta. Kirjallinen ohje annettiin vasta 29.8.2014.

Väestökirjanpito on alueellisesti sangen kirjavaa, eikä väestörekisteriotteita pitäisi käyttää perusteena valtionavulle. Rekisteriote perustuu henkilöiden omalle ilmoitukselle, ja otteen tietoja voidaan täydentää ja muuttaa. Ainoastaan Suomen kansalaisuus ja passi ovat pysyviä. Vanhemmilla ei ole ollut mahdollisuutta täydentää väestörekisterin tietoja, kun koulu oli jo alkanut.

On kohtuutonta, että Aurinkorannikon suomalaisen koulun 61 oppilaalta on viety valtionosuus, ja tämä päätös tulee oikaista. Ohjeistus väestörekisteriotteesta on kohdistunut yksinomaan Aurinkorannikon suomalaiseen kouluun ja sen yhdenvertaisuutta muiden ulkosuomalaisten koulujen kanssa on hallintolain 6 §:n mukaan loukattu.

Aurinkorannikon suomalaisen koulun hallintoon tehdyn tarkastuksen aikana ei kysytty kertaakaan, miten kouluun ilmoittautumisen yhteydessä kotikunta tulee esille. Vasta kun tarkastuskertomus oli keväällä 2014 julkinen, ministeriöstä kysyttiin, onko koulussa ollut lomaketta, josta edellä mainittu tieto käy ilmi. Koulussa on aina ollut käytössä ilmoittautumislomake ja oppilastietolomake.

Hallintolain 8 §:n mukaista neuvontaa siitä, miten tilapäisyys todetaan käytännössä, ei ole aiemmin annettu. Opetus- ja kulttuuriministeriö ei valvonut eikä tarkastanut valtionapuperusteita 15 vuoteen. Ennen vuotta 2009 Opetushallitus säännöllisesti tarkasti koulujen toimintaa, mutta silloin ei mainintaa tilapäisyydestä ollut.

Viranomaisen on YK:n lapsen oikeuksia koskevan julistuksen mukaisesti otettava kaikessa päätöksenteossaan lapsen etu huomioon. Tämä ei koske vain niitä suomalaisia lapsia, joilla on väestörekisteriotteen mukainen kotikunta Suomessa.

Opetus- ja kulttuuriministeriö on antanut lausunnon, jossa se on vaatinut valituksen hylkäämistä ja esittänyt muun ohella seuraavaa:

Valittajalla on voimassa oleva perusopetuslain nojalla myönnetty opetuksen järjestämislupa suomenkieliseen perusopetukseen sekä vuoden kestävään esiopetukseen tilapäisesti ulkomailla asuville oppivelvollisille Suomen kansalaisille (Dnro 31/440/98, 30.12.1998) sekä lukiolain nojalla myönnetty järjestämislupa lukio-opetukseen tilapäisesti ulkomailla asuville Suomen kansalaisille (Dnro 4/530/2009, 2.12.2009).

Valittajan ylläpitämä koulu on toiminut lukuvuodesta 1991–1992 alkaen. Aluksi se toimi ulkomailla toimivasta peruskoulua vastaavasta yksityiskoulusta annetun lain (379/1981) mukaisena peruskoulua vastaavana yksityiskouluna (valtioneuvoston päätös 11.4.1991). Lain 1 §:n mukaan valtioneuvosto voi asetuksella säädetyin ehdoin antaa rekisteröidylle suomalaiselle yhteisölle, säätiölle tai uskonnolliselle yhdyskunnalle luvan perustaa tilapäisesti ulkomailla asuvia oppivelvollisia Suomen kansalaisia varten asianomaiseen maahan suomalaista peruskoulua vastaavan yksityiskoulun. Kyseinen laki kumottiin perusopetuslain (628/1998) säätämisen yhteydessä, minkä vuoksi vuonna 1998 valittajalle myönnettiin edellä mainittu uusi perusopetuksen järjestämislupa. Edellytys siitä, että ulkomaankoulun oppilaiden tulee olla tilapäisesti ulkomailla asuvia, sisältyi lakiin 379/1981, minkä vuoksi valtioneuvoston vuoden 1991 päätöksessä ei ollut mainintaa tilapäisyydestä. Lain 379/1981 kumoamisen jälkeen asiasta on ollut tarpeen määrätä nimenomaisesti järjestämisluvissa. Edellytys siitä, että koulun oppilaiden on oltava tilapäisesti ulkomailla asuvia, on kuitenkin ollut voimassa koulun toiminnan aloittamisesta lähtien.

Ainoa keino varmistua oppilaaksi ottamisen yhdenvertaisuudesta ja ennakoitavuudesta on noudattaa kotikuntalain tilapäisen asumisen määritelmää ja väestörekisteristä ilmeneviä kotikuntatietoja. Väestörekisterimerkinnät tehdään pääsääntöisesti henkilön itsensä ilmoituksesta. Opetus- ja kulttuuriministeriöllä ja opetuksen ja koulutuksen järjestäjällä ei ole edellytyksiä eikä toimivaltaa arvioida asumisen tilapäisyyttä yksittäistapauksittain. Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry:lle myönnetyt järjestämisluvat koskevat opetuksen ja koulutuksen järjestämistä tilapäisesti ulkomailla asuville Suomen kansalaisille.

Perusopetuksen tiedot kerää Tilastokeskus, ja lukiokoulutuksen opiskelijatiedot kerää Opetushallitus. Lisäksi ulkomaan kouluilta kysytään tarkemmat esi- ja perusopetuksen sekä lukiokoulutuksen opiskelijaluettelot. Luetteloissa on kysytty nimi, syntymäaika, kansalaisuus ja äidinkieli. Lukio-opiskelijoiden tilastointipäivän ohjeessa vuoden 2010 syksystä lähtien asiasta ohjeistetaan seuraavasti: ”Lisäksi opetus- ja kulttuuriministeriön ulkomaan koululle myöntämän järjestämisluvan mukaisesti ulkomaan koulu voi ilmoittaa rahoituksen perusteena oleviin opiskelijoihin ainoastaan tilapäisesti ulkomailla asuvia Suomen kansalaisia. Ulkomailla asuminen katsotaan tilapäiseksi silloin, kun henkilöllä on väestötietojärjestelmän mukaan edelleen kotikunta Suomessa (201/1994 5 §).” On selvää, että vastaavaa tulkintaa noudatetaan esi- ja perusopetuksen osalta.

Opetushallitukselta saadun tiedon mukaan opetuksen järjestäjä on ilmoittanut Tilastokeskuksen perusopetuksen syksyn 2013 kyselyyn 240 oppilasta. Opetuksen järjestäjän Opetushallitukselle 30.9.2013 antaman oppilasluettelon mukaan rahoituksen perusteeksi on korjattu 185 perusopetuksen oppilasta. Tarkistuspäätöksen, joka määrää lopullisen rahoituksen, oppilasmääräkeskiarvo on kirjattu oppilasluettelon tietojen mukaisesti. Opetuksen järjestäjä vähensi omatoimisesti aiemmin valtionosuuden perusteeksi ilmoittamistaan oppilaista ne, jotka eivät tilapäisen asumisen lupaehtoa täyttäneet. Perusopetuksen rahoitus tarkistetaan varainhoitovuotta edeltävän vuoden syyskuun 20 päivän ja varainhoitovuoden syyskuun 20 päivän keskimääräisen oppilasmäärän mukaiseksi. Valituksenalaisen päätöksen mukainen rahoitus koskee varanhoitovuotta 2013.

Asian käsittelyssä on noudatettu hyvän hallinnon perusteita.

Toisin kuin valittaja on esittänyt, viranomainen ei ole laiminlyönyt antaa ohjeistusta tilapäisyysehdon tulkinnasta eikä ole luonut opetuksen järjestäjälle oikeutettua odotusta järjestämisluvan tulkinnasta. Valittaja ei ole oma-aloitteisesti kysynyt eikä pyrkinyt selvittämään järjestämislupien tulkintaa ministeriöltä ennen kuin asia on noussut esille tarkastuksen yhteydessä. Ministeriö on tulkintaa selventävällä ohjeistuksella puuttunut lainvastaiseen tilaan sen tultua ilmi. Ei ole viitteitä siitä, että ministeriö olisi aiemmin tulkinnut tilapäisyysehdon sisältäviä järjestämislupia nykyisestä poikkeavalla tavalla. Kannatusyhdistyksen esittämä järjestämislupien tulkinta on kotikuntalain vastainen. Luottamuksensuojan edellytykset eivät täyty.

Yksittäisen koulun toimintaa koskeva tarkastus ei itsessään anna aihetta epäillä vastaavia väärinkäytöksiä muiden opetuksen tai koulutuksen järjestäjien osalta.

Opetuksen järjestäjä hoitaa julkista tehtävää, ja sillä on vastuu olla selvillä voimassa olevan lain sisällöstä. Vastuuta ei voi välttää vetoamalla viranomaisen neuvontavelvollisuuteen tai siihen, että muut vastaavat toimijat mahdollisesti ovat tulkinneet järjestämislupiaan samalla tavalla. Valittajan esittämä tilapäisen asumisen yleiskielinen tulkinta ei ole ratkaiseva järjestämisluvan tilapäisyysehdon kannalta, koska kotikuntalaki soveltuu asiaan. Lähtökohtana on, että asianosainen selvittää yhteistyössä viranomaisen kanssa mahdolliset asiaansa liittyvät epäselvyydet. Lukio-opetuksen tilastointipäivän ohjeessa on vuoden 2010 syksystä lähtien mainittu nimenomaisesti, että tilapäisyyttä tulkitaan kotikuntalain mukaisesti, jolloin asian on katsottava olleen lukiokoulutuksen järjestäjän tiedossa. Valituksen koskiessa vuoden 2013 rahoitusta valittaja ei voi vedota olleensa tietämätön opetus- ja kulttuuriministeriön tulkinnasta. Asiasta on lisäksi ohjeistettu muun muassa opetus- ja kulttuuriministeriön Aurinkorannikon suomalaiselle koululle lähettämässä sähköpostiviestissä 19.2.2013. Ministeriön kanta asiassa on ollut yksiselitteinen ja johdonmukainen.

YK:n lapsen oikeuksia koskevan yleissopimuksen keskeinen sisältö on maksuttoman perusopetuksen järjestäminen jokaiselle lapselle. Suomen laki turvaa jokaiselle Suomessa vakinaisesti asuvalle maksuttoman perusopetuksen. Ulkomailla pysyvästi asuvan tulee vastavuoroisesti turvautua asuinmaansa tarjoamaan opetukseen. Aurinkorannikon suomalainen koulu ja muut ulkomaankoulut toimivat ulkomailla tilapäisesti asuvia Suomen kansalaisia varten. Ulkomaankoulut ovat tilapäisyysehdolla rajattuja poikkeuksia pääsäännöstä, jonka mukaan opetusta ja koulutusta tarjotaan ja rahoitetaan vain Suomessa. Mainitut periaatteet turvaavat lapsen oikeudet yleissopimuksen kannalta hyväksyttävällä ja sopimuksen tarkoituksen mukaisella tavalla.

Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry on antanut vastaselityksen ja toimittanut lisäselvitystä, jotka on toimitettu tiedoksi opetus- ja kulttuuriministeriölle.

Merkintä Korkein hallinto-oikeus on tänään antamallaan eri päätöksellä ratkaissut Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry:n valitukset asioissa diaarinumerot 314/2/15 ja 3444/2/15. Mainittujen asioiden asiakirjat ovat olleet korkeimman hallinto-oikeuden käytettävissä tätä asiaa ratkaistaessa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään.

Perustelut

1. Sovellettavat oikeusohjeet

Hallintolainkäyttölain 7 §:n 1 momentin (586/1996) mukaan valtioneuvoston ja ministeriön päätöksestä saa valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valituksen saa tehdä sillä perusteella, että päätös on lainvastainen.

Hallintolain 6 §:n mukaan viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.

Perusopetuslain 7 §:n 1 momentin mukaan valtioneuvosto voi myöntää rekisteröidylle yhteisölle tai säätiölle luvan mainitussa laissa tarkoitetun opetuksen järjestämiseen. Lupa voidaan myöntää myös ulkomailla järjestettävää opetusta varten. Pykälän 2 momentin mukaan luvan myöntämisen edellytyksenä on, että hakijalla on ammatilliset ja taloudelliset edellytykset opetuksen asianmukaiseen järjestämiseen. Opetusta ei saa järjestää taloudellisen voiton tavoittelemiseksi.

Lukiolain 3 §:n 1 momentin (629/1998) mukaan asianomainen ministeriö voi myöntää kunnalle, kuntayhtymälle, rekisteröidylle yhteisölle tai säätiölle luvan lukiokoulutuksen järjestämiseen. Lupa voidaan myöntää myös ulkomailla järjestettävää opetusta varten.

Kotikuntalain 1 §:n 1 momentin mukaan mainitussa laissa säädetään henkilön kotikunnan ja siellä olevan asuinpaikan sekä ulkomailla vakinaisesti asuvan Suomen kansalaisen väestökirjanpitokunnan määräytymisestä.

Pykälän 2 momentin mukaan mainitun lain mukaan määräytynyt kotikunta ja siellä oleva asuinpaikka sekä ulkomailla vakinaisesti asuvan Suomen kansalaisen väestökirjanpitokunta merkitään väestötietojärjestelmästä ja Väestörekisterikeskuksen varmennepalveluista annetussa laissa (661/2009) tarkoitettuun väestötietojärjestelmään. Väestötietojärjestelmään merkitään myös henkilön ilmoittama tilapäinen asuinpaikka.

Pykälän 3 momentin mukaan, jollei muussa laissa toisin säädetä, mainitun lain säännöksiä noudatetaan myös silloin, kun valtion tai kunnan viranomainen taikka kansaneläkelaitos tekee ratkaisuja, joihin henkilön kotikunnalla ja siellä olevalla asuinpaikalla tai henkilön tilapäisellä asuinpaikalla on vaikutusta.

Opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain (1705/2009, jäljempänä rahoituslaki) 1 §:n (1705/2009) mukaan mainitussa laissa säädetään kunnalle, kuntayhtymälle, rekisteröidylle yhteisölle tai säätiölle taikka valtion liikelaitokselle käyttökustannuksiin ja perustamishankkeisiin myönnettävästä valtionosuudesta ja -avustuksesta sekä muusta rahoituksesta sellaista toimintaa varten, josta säädetään muun ohella lukiolaissa.

Rahoituslain 2 §:n 2 momentin 9 kohdan mukaan mainitussa laissa säädetään rahoituksesta ulkomailla järjestettävään perusopetuslain mukaiseen rahoitukseen.

Rahoituslain 3 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan yksityisellä koulutuksen tai muun toiminnan järjestäjällä tarkoitetaan rekisteröityä yhteisöä, säätiötä ja valtion liikelaitosta.

Rahoituslain 5 §:n mukaan rahoitus käyttökustannuksiin määräytyy laskennallisten perusteiden mukaisesti. Pykälän 1 kohdan (1705/2009) mukaan rahoitus määräytyy lukiossa opiskelijamäärien sekä opiskelijaa kohden määrättyjen yksikköhintojen perusteella ja 3 kohdan (1705/2009) mukaan ulkomailla järjestettävässä perusopetuksessa oppilasmäärän ja oppilasta kohden määrätyn yksikköhinnan perusteella.

Rahoituslain 18 §:n (1511/2011) mukaan ulkomailla järjestettävää opetusta varten opetuksen järjestäjälle myönnetään rahoituksena euromäärä, joka saadaan, kun oppilasmäärällä kerrotaan kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain 54 §:n mukainen perusopetuksen perushinta tai mainittu perushinta korotettuna tai alennettuna siten kuin valtioneuvoston ja opetus- ja kulttuuriministeriön asetuksella säädetään.

Rahoituslain 48 §:n 1 momentin (1705/2009) mukaan lukiossa ja ammatillisessa koulutuksessa varainhoitovuoden rahoitus lasketaan varainhoitovuotta edeltävän vuoden keskimääräisen opiskelijamäärän mukaan. Pykälän 3 momentin (1705/2009) mukaan mainitun lain mukaan rahoitettavan perusopetuksen rahoitus varainhoitovuodelle lasketaan varainhoitovuotta edeltävän vuoden syyskuun 20 päivän oppilasmäärän mukaan.

Rahoituslain 50 §:n (1511/2011) 1 momentin mukaan opetus- ja kulttuuriministeriö myöntää muun ohella 18 §:ssä tarkoitetun rahoituksen käyttökustannuksiin hakemuksetta kunnalle tai muulle 1 ja 2 §:ssä mainitun lain mukaisen toiminnan järjestäjälle. Pykälän 2 momentin mukaan opetus- ja kulttuuriministeriö tarkistaa 1 momentin mukaan myönnetyn rahoituksen varainhoitovuoden keskimääräisten oppilas- ja opiskelijamäärien mukaiseksi varainhoitovuoden loppuun mennessä. Mainitussa laissa tarkoitetun perusopetuksen rahoitus tarkistetaan varainhoitovuotta edeltävän vuoden syyskuun 20 päivän ja varainhoitovuoden syyskuun 20 päivän keskimääräisen oppilasmäärän mukaiseksi.

Rahoituslain 58 §:n 1 momentin mukaan kunnan, kuntayhtymän ja yksityisen toiminnan järjestäjän on toimitettava valtionapuviranomaiselle mainitussa laissa tarkoitetun rahoituksen määräämiseksi tarvittavat talousarvioon, taloussuunnitelmaan, tilinpäätökseen ja toimintakertomukseen perustuvat tiedot sekä muut rahoituksen määräämiseksi tarpeelliset kustannuksia ja toiminnan laajuutta koskevat tiedot. Pykälän 2 momentin (1511/2011) mukaan valtionapuviranomainen päättää 1 momentissa tarkoitettujen tietojen oikeellisuuden toteamiseksi suoritettavasta rahoituksen saajan talouteen ja toimintaan kohdistuvista tarkastuksista.

Rahoituslain 60 §:n 1 momentin mukaan mainitussa laissa säädettyä valtionosuutta tai rahoitusta saava yksityisen koulutuksen järjestäjä, joka on tyytymätön mainitun lain nojalla annettuun päätökseen, saa vaatia oikaisua kirjallisesti valtionapuviranomaiselta kolmen kuukauden kuluessa päätöksestä tiedon saatuaan. Pykälän 2 momentin mukaan oikaisuvaatimuksen johdosta annettuun päätökseen saa hakea muutosta valittamalla siten kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään.

Opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun valtioneuvoston asetuksen (1766/2009, jäljempänä rahoitusasetus) 19 §:n 1 momentin (1766/2009) mukaan lukion rahoitus myönnetään ja tarkistetaan mainittua toimenpidettä edeltävän tammikuun 20 päivän ja syyskuun 20 päivän opiskelijamäärien painotetun keskiarvon perusteella. Pykälän 3 momentin mukaan opiskelijamääriä laskettaessa tammikuun 20 päivän opiskelijamäärät painotetaan luvulla 7/12 ja syyskuun 20 päivän opiskelijamäärät painotetaan luvulla 5/12.

Rahoitusasetuksen 25 §:n (1766/2009) 1 momentin mukaan koulutuksen tai toiminnan järjestäjän tulee ilmoittaa opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain 58 §:n 1 momentissa tarkoitetut rahoituksen määräämiseksi tarvittavat kustannuksia ja toiminnan laajuutta koskevat tiedot opetusministeriölle Opetushallituksen ja Tilastokeskuksen lomakkeilla siten kuin 2–4 momentissa säädetään. Pykälän 2 momentin mukaan muun ohella lukiokoulutuksen kustannuksia ja tuloja koskevat tiedot tulee ilmoittaa vuosittain Opetushallituksen ja Tilastokeskuksen lomakkeilla kustannustiedonkeruuseen viimeistään seuraavan vuoden huhtikuun loppuun mennessä, ellei opetusministeriö toisin päätä. Pykälän 3 momentin mukaan toiminnan laajuutta koskevat tiedot tulee ilmoittaa Opetushallituksen ja Tilastokeskuksen lomakkeilla 10 päivän kuluessa tilastointipäivästä, jollei opetusministeriö toisin päätä. Pykälän 4 momentin mukaan opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain 11–13 §:n 1 ja 2 momentissa, 14–16 ja 18 §:ssä säädetyn perusopetuksen rahoituksen määräämiseksi tarkoitetut oppilasmäärätiedot ja mainitun lain 13 §:n 3 momentissa tarkoitetut suoritettuja oppiaineita koskevat tiedot sekä 19 §:ssä säädettyä toimintaa koskevat tiedot opetuksen järjestäjän tulee vuosittain ilmoittaa opetusministeriölle Tilastokeskuksen lomakkeilla tilastointipäivän tilanteen mukaisesti.

2. Asiassa saatu selvitys

Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry ylläpitää Aurinkorannikon suomalaista koulua. Yhdistyksellä on voimassa oleva perusopetuslain nojalla vuonna 1998 myönnetty opetuksen järjestämislupa suomenkieliseen perusopetukseen sekä vuoden kestävään esiopetukseen (6-vuotiaat) tilapäisesti ulkomailla asuville oppivelvollisille Suomen kansalaisille sekä lukiolain nojalla vuonna 2009 myönnetty järjestämislupa lukio-opetukseen tilapäisesti ulkomailla asuville Suomen kansalaisille.

Opetushallituksen 20.9.2010 päivätyssä lukiokoulutuksen tietojen antamista koskevassa ohjeessa on rahoituksen perusteena olevien opiskelijamäärien osalta ohjeistettu seuraavasti: ”Lisäksi opetus- ja kulttuuriministeriön ulkomaan koululle myöntämän järjestämisluvan mukaisesti ulkomaan koulu voi ilmoittaa rahoituksen perusteena oleviin opiskelijoihin ainoastaan tilapäisesti ulkomailla asuvia Suomen kansalaisia. Ulkomailla asuminen katsotaan tilapäiseksi silloin, kun henkilöllä on väestötietojärjestelmän mukaan edelleen kotikunta Suomessa (201/1994 5 §).”

Opetus- ja kulttuuriministeriö on 21.2.2012 päättänyt suorittaa rahoituslain 58 §:ssä tarkoitetun tarkastuksen Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry:n talouteen ja toimintaan. Tarkastus on kohdistunut vuosiin 2009–2011. Tarkastuskertomus on valmistunut 27.2.2014.

Tarkastuskertomuksen mukaan tarkastuksen aikana ja saaduista asiakirjoista ei tullut esille, millä tavalla koulussa varmistetaan oppilas- ja opiskelijaluetteloiden osalta (20.1. ja 20.9.) se, että järjestämislupien edellytykset oppilaiden ja opiskelijoiden Suomen kansalaisuudesta ja tilapäisesti ulkomailla asumisesta varmistetaan kotikuntalain (201/1994) ja väestötietojärjestelmän perusteella. Tarkastuskertomuksesta käy ilmi, että tarkastuksen yhteydessä tarkastettiin väestötietojärjestelmän mukaiset tiedot kaikista Aurinkorannikon suomalaisen koulun Opetushallitukselle vuosina 2009–2011 ilmoittamista esi- ja perusopetuksen oppilaista ja lukiokoulutuksen opiskelijoista. Tarkastuskertomuksessa on edelleen todettu, että koulun tulee perusopetuksen oppilaaksi ja opiskelijaksi ilmoittautumisen yhteydessä pyytää ote väestörekisteristä sekä tietojen ilmoittamispäivinä (20.1. ja 20.9.) varmistaa, etteivät oppilaiden ja opiskelijoiden tiedot ole olennaisesti muuttuneet Suomen kansalaisuuden tai tilapäisesti ulkomailla asumisen osalta.

Opetus- ja kulttuuriministeriö on 31.12.2012 tehnyt päätöksen opetus- ja kulttuuritointa varten kunnille käyttökustannuksiin myönnettävästä valtionosuudesta sekä kuntayhtymille, rekisteröidyille yhteisöille ja säätiöille myönnettävästä rahoituksesta vuodelle 2013. Tämän niin sanotun ennakollisen rahoituspäätöksen perusteena on oppilasmäärien osalta käytetty rahoituslain 48 §:n (1705/2009) 1 ja 3 momentin mukaisesti lukio-opetuksen osalta varainhoitovuotta edeltävän vuoden keskimääräistä opiskelijamäärää ja perusopetuksen osalta varainhoitovuotta edeltävän vuoden syyskuun 20 päivän oppilasmäärää.

Aurinkorannikon suomalaisen koulun rehtori on 28.1.2013 opetus- ja kulttuuriministeriön virkamiehelle lähettämällään sähköpostilla tiedustellut muun ohella, miten koulun tulisi selvittää lukiokoulutuksen opiskelijoiden asumisen tilapäisyys. Ministeriön virkamies on 19.2.2013 sähköpostitse antamassaan vastauksessa viitannut Opetushallituksen ohjeeseen ja kotikuntalain säännöksiin sekä todennut muun ohella seuraavaa: ”Väestörekisterijärjestelmän terminologian mukaan tilapäisesti ulkomailla tarkoittaa samaa kuin että henkilöllä on kotikunta Suomessa. Katsoisin, että tilapäisesti ulkomailla asuminen käy ilmi em. kotikuntalaista. (---) En ole varma, voiko koulu saada luvan kaikkien opiskelijoidensa kotikuntatietojen tarkistamiseen, mutta ainakin opiskelijat itse voivat saada oman kotikuntatodistuksensa maistraatista. Väestörekisterikeskuksesta voisi tietysti tiedustella oikeutta oppilaiden/opiskelijoiden tietojen tarkistamiseen.”

Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry on 30.9.2013 antanut Opetushallitukselle perusopetuksen oppilasluettelon, jossa rahoituksen perusteena olevien oppilaiden määräksi on ilmoitettu 185 oppilasta. Lisäksi koulun muiksi oppilaiksi on ilmoitettu 55 oppilasta, joilla ei tuolloin voimassa olleiden väestötietojärjestelmän tietojen mukaan ole ollut kotikuntaa Suomessa.

Opetus- ja kulttuuriministeriö on 19.12.2013 tehnyt päätöksen opetus- ja kulttuuritointa varten kunnille käyttökustannuksiin myönnettävän valtionosuuden sekä kuntayhtymille, rekisteröidyille yhteisöille ja säätiöille myönnettävän rahoituksen tarkistamisesta vuodelle 2013. Tällä päätöksellä Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry:lle myönnetty rahoitus on tarkistettu opetuksen ja koulutuksen järjestäjän ilmoittamien oppilas- ja opiskelijamäärien mukaiseksi rahoituslain 50 §:n 2 momentin mukaisesti. Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry:lle myönnettyä rahoitusta on tarkistuksen johdosta korjattu niin, että lopullinen rahoitus perusopetuksen ja lukiokoulutuksen osalta on ollut yhteensä 91 913 euroa pienempi kuin se on ollut 31.12.2012 tehdyn rahoituspäätöksen mukaan.

Opetus- ja kulttuuriministeriö on 28.8.2014 tekemällään päätöksellä hylännyt valittajan oikaisuvaatimuksen edellä mainitusta rahoituksen tarkistuspäätöksestä.

Opetushallituksen 29.8.2014 päivätyssä ulkomaankoulujen ylläpitäjille osoitetussa syksyn 2014 tilastointipäivää koskevassa kirjeessä on ulkomailla järjestettävästä esi- ja perusopetuksesta annettavista tiedoista ohjeistettu muun ohella seuraavasti: ”Rahoituksen perusteena oleviin oppilaisiin voidaan ilmoittaa vain ulkomaankoulun järjestämisluvan mukaisesti tilapäisesti ulkomailla asuvia Suomen kansalaisia, joilla vuosittain, ennen tilastointipäivää, on todettu väestötietojärjestelmän mukainen kotikunta Suomessa (kotikuntalaki 201/1994 5 §).”

3. Oikeudellinen arviointi

Opetus- ja kulttuuriministeriö on 19.12.2013 tekemällään päätöksellä tarkistanut Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry:lle vuodeksi 2013 myönnettyä rahoitusta siten, että lopullisen rahoituksen määrä perusopetuksen ja lukiokoulutuksen osalta on yhteensä 91 913 euroa pienempi kuin se on ollut 31.12.2012 tehdyn niin sanotun ennakollisen rahoituspäätöksen mukaan. Ero rahoituksen määrässä perustuu siihen, että lopullista rahoitusta koskevassa päätöksessä rahoitusta on myönnetty vain niiden oppilaiden ja opiskelijoiden perusteella, joilla on valittajan tarkistamien väestötietojärjestelmän otteiden mukaan ollut syyskuussa 2013 kotikunta Suomessa.

Vaikka lopullisella rahoituspäätöksellä rahoitusta on tosiasiassa myönnetty sen oppilas- ja opiskelijamäärän, jonka valittaja on säännöksissä edellytetyllä tavalla ilmoittanut Opetushallitukselle 30.9.2013, mukaisesti, korkein hallinto-oikeus toteaa, että valittajalla voidaan kuitenkin katsoa olevan oikeussuojan tarve asiassa siltä osin kuin valittaja on valituksessaan kiistänyt opetus- ja kulttuuriministeriön tulkinnan väestötietojärjestelmän mukaisen kotikunnan merkityksestä tilapäisen asumisen määrittelyssä ja siten rahoituksen saamisen perusteena. Asiassa on näin ollen valittajan valituksen johdosta korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaistavana, onko opetus- ja kulttuuriministeriön vuoden 2013 valtionosuutta koskevaa lopullista rahoituspäätöstä siltä osin kuin valittajalle ei ole myönnetty rahoitusta sellaisista oppilaista ja/tai opiskelijoista, joilla ei syyskuussa 2013 tarkistettujen väestötietojärjestelmän tietojen mukaan ole ollut kotikuntaa Suomessa, pidettävä valittajan esittämillä perusteilla hallintolainkäyttölain 7 §:n 1 momentissa (586/1996) tarkoitetulla tavalla lainvastaisena.

Asiakirjoista käy ilmi, että Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry:lle myönnetyt perus- ja lukio-opetuksen järjestämisluvat koskevat ainoastaan tilapäisesti ulkomailla asuville Suomen kansalaisille annettavaa opetusta. Asiakirjoista käy lisäksi ilmi, että Opetushallitus on asiassa annetun selvityksen mukaan ensimmäistä kertaa vuonna 2010 antamassaan lukiokoulutusta koskevassa ohjeessa selventänyt sitä, miten opetuksen järjestämislupien ehtoa tilapäisyydestä tulee tulkita. Ohjeen mukaan ulkomailla asuminen katsotaan tilapäiseksi silloin, kun henkilöllä on väestötietojärjestelmän mukaan edelleen kotikunta Suomessa. Lisäksi opetus- ja kulttuuriministeriön virkamies on Aurinkorannikon suomalaisen koulun rehtorille helmikuussa 2013 lähettämässään sähköpostiviestissä vastannut tämän esittämiin kysymyksiin tilapäisesti ulkomailla asumisen tulkinnasta, josta viestistä käy muun ohella ilmi kotikuntalain ja väestötietojärjestelmän mukaisten tietojen merkitys asian arvioinnissa.

Vaikka itse järjestämislupiin tai järjestämislupien perusteena oleviin perusopetuslakiin ja lukiolakiin ei sisälly määritelmää siitä, mitä tilapäisellä ulkomailla asumisella tarkoitetaan, opetus- ja kulttuuriministeriö ei ole toiminut lainvastaisesti tulkitessaan järjestämislupien ehtoa tilapäisestä ulkomailla asumisesta kotikuntalain tarkoituksen mukaisesti. Näin ollen korkein hallinto-oikeus katsoo, että opetus- ja kulttuuriministeriö on voinut myöntää varainhoitovuoden 2013 lopullisesta rahoituksesta päättäessään rahoitusta ainoastaan sellaisten oppilaiden ja opiskelijoiden perusteella, joilla on syyskuun 2013 tilastointipäivän ajankohtana ollut väestötietojärjestelmän tietojen mukaan kotikunta Suomessa. Vaatimuksen oppilaiden ja opiskelijoiden väestötietojärjestelmän mukaisten tietojen tarkistamisesta ei voida myöskään katsoa tulleen valittajan esittämällä tavalla sillä tavalla yllättäen, että valittajalla ei olisi ollut tosiasiallista mahdollisuutta toimia tämän vaatimuksen edellyttämällä tavalla vuoden 2013 rahoituksen perusteeksi ilmoittamiensa oppilas- ja opiskelijatietojen osalta. Tältä osin on otettava huomioon paitsi jo vuonna 2010 annetun lukiokoulutusta koskevan ohjeen sisältö myös se, että valittajalle voidaan katsoa annetun nimenomainen ohjeistus väestötietojärjestelmän mukaisen kotikunnan merkityksestä järjestämisluvan ehdon ja siten myös rahoituksen saamisen edellytysten täyttymisen arvioinnissa viimeistään opetus- ja kulttuuriministeriön virkamiehen helmikuussa 2013 lähettämässä sähköpostiviestissä.

Asian arvioinnissa ei ole annettava merkitystä sille, ettei opetus- ja kulttuuriministeriö ole aiempina varainhoitovuosina edellyttänyt oppilaiden ja opiskelijoiden väestötietojärjestelmän mukaisten tietojen tarkistamista. Aurinkorannikon suomalaisen koulun toiminnassa havaitut puutteet ovat kouluun vuonna 2012 tehdyn tarkastuksen johdosta olleet osapuolten tiedossa jo syksyllä 2013, vaikka lopullinen tarkastuskertomus on valmistunut vasta vuonna 2014. Opetus- ja kulttuuriministeriön on siten ollut perusteltua edellyttää valittajaa tarkastamaan oppilaiden ja opiskelijoiden väestötietojärjestelmän mukaiset tiedot.

Edellä mainituilla perusteilla opetus- ja kulttuuriministeriön vuoden 2013 lopullista rahoitusta koskevaa päätöstä ei ole pidettävä myöskään yhdenvertaisuusperiaatteen vastaisena sillä perusteella, että valittajan mukaan siltä on ainoana ulkomaankouluna edellytetty vuoden 2013 rahoituksen perusteeksi syyskuun tilastointipäivän mukaisesti ilmoitettujen oppilaiden ja opiskelijoiden väestötietojärjestelmän mukaisten tietojen tarkistamista.

Asian arvioinnissa ei ole merkitystä myöskään sillä seikalla, että ulkomaankoulujen ylläpitäjille osoitettu Opetushallituksen väestötietojärjestelmän mukaisen kotikunnan merkitystä koskeva yleinen ohjeistus on annettu vasta 29.8.2014, sillä edellä esitetyillä perusteilla valittajan voidaan katsoa olleen tietoinen väestötietojärjestelmän mukaisten kotikuntatietojen merkityksestä järjestämisluvan ulkomailla asumisen tilapäisyyttä koskevan ehdon täyttymisen arvioinnissa jo hyvissä ajoin ennen tässä asiassa merkityksellistä syyskuun 2013 tilastointipäivää. Lopullisen rahoituspäätöksen laillisuutta ei ole arvioitava toisin myöskään sen vuoksi, että valittajan jälkikäteen toimittamien väestötietojärjestelmäotteiden mukaan osalla vuoden 2013 lopullisen rahoituksen ulkopuolelle jätetyistä oppilaista ja/tai opiskelijoista on ollut kotikunta Suomessa syyskuun 2013 jälkeisestä ajasta lukien. Rahoituslain 58 §:n 1 momentin ja rahoitusasetuksen 25 §:n 3 momentin nojalla merkitystä voidaan antaa ainoastaan tilastointipäivän mukaisille tiedoille, joiden oikeellisuudesta valittaja opetuksen järjestäjänä ja perus- ja lukio-opetusta koskevien järjestämislupien haltijana on vastuussa. Asiassa ei ole esitetty selvitystä, jonka perusteella joillakin koulun niistä oppilaista tai opiskelijoista, joilla ei väestötietojärjestelmän tarkistettujen tietojen mukaan ollut kotikuntaa Suomessa syyskuun 2013 tilastointipäivän ajankohtana, olisi kotikuntalain 5 §:n nojalla kuitenkin ollut tuolloin Suomessa kotikunta.

Opetus- ja kulttuuriministeriön päätös 19.12.2013 ei ole valituksessa esitetyillä perusteilla hallintolainkäyttölain 7 §:n 1 momentissa (586/1996) tarkoitetulla tavalla lainvastainen. Opetus- ja kulttuuriministeriö on voinut hylätä Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry:n oikaisuvaatimuksen. Valitus on näin ollen hylättävä.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Niilo Jääskinen, Alice Guimaraes-Purokoski, Outi Suviranta, Anne Nenonen ja Maarit Lindroos. Asian esittelijä Kaisa Pärssinen-Knight.

Asiaa ratkaistaessa on toimitettu äänestys.

Äänestyslausunto Eri mieltä olleen oikeusneuvos Niilo Jääskisen äänestyslausunto:

Kumoan opetus- ja kulttuuriministeriön päätöksen ja palautan asian ministeriölle uudelleen käsiteltäväksi.

Asiakirjoista käy ilmi, että Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry:lle myönnetyt perus- ja lukio-opetuksen järjestämisluvat koskevat ainoastaan tilapäisesti ulkomailla asuville Suomen kansalaisille annettavaa opetusta. Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry:llä on opetuksen järjestäjänä ollut velvollisuus noudattaa sille myönnettyjen perus- ja lukio-opetuksen järjestämislupien ehtoja. Lisäksi vuoden 1998 rahoituslain 54 §:n (492/2009) 1 momentin ja vuoden 2009 rahoituslain 58 §:n 1 momentin nojalla sillä on ollut vastuu antamiensa rahoituksen määräämiseksi tarpeellisten tietojen, kuten lupaehtojen mukaiseen opetukseen oikeuttavien oppilaiden ja opiskelijoiden lukumäärän, oikeellisuudesta.

Valtion ja yksityisen järjestämän koulutuksen hallinnosta annetun lain (634/1998) 7 §:n mukaan mainitussa laissa tarkoitettuun rekisteröidyn yhteisön tai säätiön järjestämään koulutukseen sovelletaan hallintomenettelylakia (598/1982), nyttemmin hallintolain 71 §:n 2 momentin viittaussäännös huomioon ottaen hallintolakia. Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry:ä on pidettävä hallintolain 2 §:n 3 momentissa tarkoitettuna julkisia hallintotehtäviä hoitavana yksityisenä sen hoitaessa perusopetuslaissa ja lukiolaissa sekä vuosien 1998 ja 2009 rahoituslaeissa tarkoitettuja opetuksen järjestäjän hallintotehtäviä.

Opetus- ja kulttuuriministeriön valituksenalainen päätös hylätä yhdistyksen oikaisuvaatimus vuoden 2013 rahoitusta koskevasta lopullisesta päätöksestä perustuu keskeisesti siihen, että ministeriön mukaan Aurinkorannikon suomalainen koulu ei vuosina 2009–2011 ole tarkistanut oppilaaksi ja opiskelijaksi ilmoittautumisen yhteydessä, tai pyytänyt muuten toimittamaan otetta väestörekisteristä, jolla voitaisiin varmentaa koulun järjestämislupaehtojen edellytykset sekä Suomen kansalaisuudesta että tilapäisestä asumisesta ulkomailla. Koulu ei myöskään ole tarkistanut Opetushallitukselle toimitettavien peruskoulun oppilasluetteloiden ja lukion opiskelijaluetteloiden yhteydessä ilmoitettuja tietoja pyytämällä otetta väestörekisteristä. Opetusministeriön valituksenalaisen päätöksen mukaan koulutuksen järjestäjän tulee tarkistaa järjestämisluvassa asetetun tilapäisen asumisen edellytyksen toteutuminen väestötietojärjestelmän tietoihin pohjaten. Kotikuntalain 5 §:n poikkeussäännöksen soveltumisen arviointi ei ole koulutuksen järjestäjän harkinnassa, vaan kotikuntatiedot käyvät ilmi väestörekisteristä. Opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain mukaista rahoitusta myönnetään järjestämisluvan ehtojen puitteissa ja luvan noudattaminen on kunkin koulutuksen järjestäjän vastuulla.

Asiassa on riidatonta, että itse järjestämislupiin tai järjestämislupien perusteena oleviin perusopetuslakiin ja lukiolakiin ei sisälly määritelmää siitä, mitä tilapäisellä ulkomailla asumisella tarkoitetaan. Opetusministeriön valituksenalaisessa päätöksessä muilla kuin tilapäisesti ulkomailla asuvilla oppilailla viitataan niihin, joilla ei ole kotikuntalain 5 §:n mukaan väestötietojärjestelmään merkittyä kotikuntaa Suomessa. Tällaista täsmennystä ei ole asetettu ehdoksi lainsäädännössä eikä järjestämisluvissa.

Opetus- ja kulttuuriministeriön päätösten lainmukaisuus riippuu tältä osin siitä, että niissä tulkitaan oikein asumisen tilapäisyyttä koskevaa järjestämisluvan ehtoa. Sama koskee opetus- ja kulttuuriministeriön päätöksissä tarkoitettua velvoitetta tarkistaa oppilaan asumisen tilapäisyys vaatimalla selvitystä kotikunnasta Suomessa esittämällä väestörekisteriote oppilaasta.

Asumisen tilapäisyyttä koskevan ehdon tulkinta

Kotikuntaa koskeva sääntely

Kotikuntalain 1 §:n 1 momentin mukaan mainitussa laissa säädetään henkilön kotikunnan ja siellä olevan asuinpaikan sekä ulkomailla vakinaisesti asuvan Suomen kansalaisen väestökirjanpitokunnan määräytymisestä.

Pykälän 2 momentin mukaan mainitun lain mukaan määräytynyt kotikunta ja siellä oleva asuinpaikka sekä ulkomailla vakinaisesti asuvan Suomen kansalaisen väestökirjanpitokunta merkitään väestötietojärjestelmään. Väestötietojärjestelmään merkitään myös henkilön ilmoittama tilapäinen asuinpaikka.

Lain 3 §:n 1 kohdan mukaan henkilön kotikunta ei muutu, jos hänen asumisensa toisessa kunnassa johtuu pääasiassa enintään yhden vuoden kestävästä työtehtävästä, opiskelusta, sairaudesta tai muusta näihin rinnastettavasta syystä.

Lain 5 §:n 1 momentin mukaan henkilöllä, joka on muuttanut asumaan ulkomaille yhtä vuotta pitemmäksi ajaksi, ei ole kotikuntaa Suomessa. Kotikunta voi kuitenkin olla Suomessa, jos henkilöllä on elinolosuhteidensa perusteella kiinteämpi yhteys Suomeen kuin ulkomaiseen asuinmaahansa.

Kotikuntalakia koskevan hallituksen esityksen (HE 104/1993 vp) lain 5 §:ää koskevien yksityiskohtaisten perustelujen mukaan sen selvittäminen, onko henkilöllä elinolosuhteidensa perusteella kiinteämpi yhteys Suomeen kuin ulkomaiseen asuinpaikkaan, on tehtävä kussakin yksittäistapauksessa erikseen. Hallituksen esityksen mukaan säännöksessä tarkoitettuja tilanteita, joissa kotikunta elinolosuhteiden perusteella voisi säilyä Suomessa, saattaisi olla käsillä esimerkiksi silloin, kun henkilö oleskelee ulkomailla yhtä vuotta pitempään hoitotoimenpiteen, määräaikaisen työsuhteen, opintojen tai vapaa-ajanvieton johdosta ja palaa tämän jälkeen välittömästi takaisin Suomeen. Kotikunnan ei säännöksen mukaan kuitenkaan yleensä voitaisi katsoa olevan Suomessa enää silloin, kun yhtäjaksoinen ulkomailla asuminen kestää pitkään. Hallituksen esityksessä on katsottu, että käytännössä rajaksi saattaisi muodostua esimerkiksi kolme vuotta.

Korkeimman hallinto-oikeuden vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan (ks. esimerkiksi 26.5.1999 taltionumero 1275) väestötietojärjestelmään tehty merkintä ei oikeudellisesti sido muita viranomaisia, joiden tulee asianomaisia säännöksiä soveltaen väestötietojärjestelmään tehdystä merkinnästä riippumatta niille esitetyn selvityksen perusteella itsenäisesti ratkaista muun muassa kysymys henkilön asuinpaikasta.

Tilapäisyyttä koskevan ehdon tausta

Aurinkorannikon suomalaisen koulun järjestämislupien ehto: ”tilapäisesti ulkomailla asuville Suomen kansalaisille”, perustuu jo kumottuun lakiin ulkomailla toimivasta peruskoulua vastaavasta yksityiskoulusta (379/1981), joka on ensimmäinen ulkomaankouluista annettu säädös. Lain 1 §:n mukaan valtioneuvosto voi asetuksella säädetyin ehdoin antaa rekisteröidylle suomalaiselle yhteisölle, säätiölle tai uskonnolliselle yhdyskunnalle luvan perustaa tilapäisesti ulkomailla asuvia oppivelvollisia Suomen kansalaisia varten asianomaiseen maahan suomalaista peruskoulua vastaavan yksityiskoulun. Tässä laissa ja sitä koskevassa hallituksen esityksessä (HE 3/1981 vp) on linjattu ne periaatteet ja ehdot, joiden puitteissa ulkomailla toimivalle koululle voidaan myöntää opetuksen järjestämislupa. Näitä linjauksia ei ole myöhemmissä opetuslainsäädännön muutoksissa muutettu. Kun laki ulkomailla toimivasta peruskoulua vastaavasta yksityiskoulusta kumottiin perusopetuslain voimaan tullessa, muutettiin koulutuksen järjestäjän lupa perusopetuslain 7 §:n mukaiseksi ja vaatimus tilapäisestä asumisesta siirrettiin järjestämisluvan ehdoksi.

Hallituksen esityksen (HE 3/1981 vp) yleisperustelujen mukaan ulkomaan kouluja koskeva laki tuli säätää siksi, että ulkomailla tilapäisesti työskentelevien suomalaisperheiden lukumäärä oli huomattavasti lisääntynyt, mikä on johtunut ennen muuta kehitysyhteistyön sekä vientikaupan ja projektiviennin palveluksessa toimivien henkilöiden määrän moninkertaistumisesta. Keskeiseksi ongelmaksi perusteluissa nähtiin näiden perheiden kouluikäisten lasten koulunkäynnin järjestäminen tarkoituksenmukaisella tavalla ja nimenomaan siten, että lapset palattuaan Suomeen ilman erillistä tutkintoa voivat jatkaa opiskeluaan peruskoulussa ikäkauttaan vastaavalla vuosiluokalla. Perustelujen mukaan tilapäisesti ulkomailla asuville kouluikäisille suomalaisille lapsille tarkoitettu koulu on omiaan omalta osaltaan edistämään nimenomaan projektivientiä ja kansainvälistä kauppaa yleensä sekä kehitysyhteistyötä.

Lain yksityiskohtaisten perustelujen mukaan ulkomailla asumisen tilapäisyys saattaa toisinaan olla vaikeasti ratkaistavissa. Perustelujen mukaan voidaan kuitenkin katsoa, että lapsen asumista ulkomailla ei voida pitää tilapäisenä asumisena, jos lapsen vanhempien tarkoitus on pysyväisluontoisesti muuttaa ulkomaille ja ottaa siellä työpaikka, jota ei ole pidettävä sillä tavoin määräaikaisena, että se aikanaan edellyttää kotimaahan paluuta. Esimerkiksi siirtolaisiksi toiseen maahan muuttaneiden lapsia varten ei lain tarkoittamaa koulua voida perustaa.

Oikeudellinen arviointi

Aurinkorannikon suomalaisen koulun järjestämislupien asumisen tilapäisyyttä koskeva ehto perustuu ennen kotikuntalakia annettuun lainsäädäntöön, eikä sen sisällön voida katsoa muuttuneen kotikuntalain säätämisen yhteydessä. Hallituksen esityksen (HE 3/1981 vp) yleisperusteluissa lausuttu huomioon otteen on ilmeistä, että kotikuntalain 5 §:n 1 momentissa pääsäännöksi asetettua yhden vuoden sääntöä ei voida soveltaa asumisen tilapäisyyttä koskevan ehdon tulkinnassa. Perusteluissa esimerkinomaisesti mainittujen kehitysyhteistyön sekä vientikaupan ja projektiviennin palveluksessa toimivien henkilöiden ulkomaankomennukset ovat vain poikkeuksellisesti alle yhden vuoden pituisia, eikä tällainen korkeintaan kahden lukukauden pituinen poissaolo Suomesta aiheuta vaaraa siitä, että lapsi palattuaan Suomeen ei ilman erillistä tutkintoa voisi jatkaa opiskeluaan peruskoulussa ikäkauttaan vastaavalla vuosiluokalla.

Kotikuntalain 5 §:n 1 momentin mukaan kotikunta voi kuitenkin olla Suomessa, jos henkilöllä on elinolosuhteidensa perusteella kiinteämpi yhteys Suomeen kuin ulkomaiseen asuinmaahansa. Kotikuntalakia koskevan hallituksen esityksen (HE 104/1993 vp) lain 5 §:ää koskevien yksityiskohtaisten perustelujen mukaan sen selvittäminen, onko henkilöllä elinolosuhteidensa perusteella kiinteämpi yhteys Suomeen kuin ulkomaiseen asuinpaikkaan, on tehtävä kussakin yksittäistapauksessa erikseen. Hallituksen esityksen mukaan säännöksessä tarkoitettuja tilanteita, joissa kotikunta elinolosuhteiden perusteella voisi säilyä Suomessa, saattaisi olla käsillä esimerkiksi silloin, kun henkilö oleskelee ulkomailla yhtä vuotta pitempään hoitotoimenpiteen, määräaikaisen työsuhteen, opintojen tai vapaa-ajanvieton johdosta ja palaa tämän jälkeen välittömästi takaisin Suomeen. Kotikunnan ei säännöksen mukaan kuitenkaan yleensä voitaisi katsoa olevan Suomessa enää silloin, kun yhtäjaksoinen ulkomailla asuminen kestää pitkään. Hallituksen esityksessä on katsottu, että käytännössä rajaksi saattaisi muodostua esimerkiksi kolme vuotta.

Hallituksen esitysten 3/1981 vp ja 104/1993 vp perusteluissa mainitut tehtävät voivat kestää pidempää kuin kolme vuotta, joka viimeksi mainitussa hallituksen esityksessä on mainittu käytännössä soveltuvaksi asumisen tilapäisyyden rajaksi. Esimerkiksi toimikaudet kansainvälisissä järjestöissä voivat olla viiden tai kuuden vuoden pituisia, samoin määräaikaiset työsuhteet kansainvälisissä järjestöissä, ulkomaisissa yliopistoissa tai monikansallisissa yrityksissä. Vertailun vuoksi voidaan todeta, että Suomen ulkomaan edustuksen normaali ulkomaankomennuksen pituus on kolmesta neljään vuotta (http://www.kopijyva.fi/ejulkaisut/ulkoasiainministerio/UM_diplomaattiura_2013/).

Edellä olevan perusteella opetus- ja kulttuuriministeriö tulkitsee valituksenalaisissa päätöksissään virheellisesti järjestämisluvan ehtoa oppilaan ulkomailla asumisen tilapäisyydestä, sikäli kuin tilapäisyyden kriteerinä on sovellettu oppilaan tai opiskelijan väestörekisterikotikunnan olemassaoloa Suomessa ja/tai yhden vuoden tai kolmen vuoden asumista Suomen ulkopuolella. Ehdon oikea tulkinta on selvittää oppilaan ulkomailla asumisen perustana olevan seikan tilapäisyyttä tai määräaikaisuutta, ja arvioida sen perusteella, onko kysymys siirtolaisuudesta eli pysyväksi tarkoitetusta maastamuutosta vai tilapäisestä asumisesta, jonka päätyttyä perheen tai oppilaan aikomuksena on palata Suomeen. Se, että oppilas on väestötietojärjestelmässä merkitty poissaolevaan väestöön kuuluvaksi, ei tarkoita sitä, että hän ei voisi olla järjestämisluvassa tarkoitetulla tavalla tilapäisesti ulkomailla asuva.

Opetus- ja kulttuuriministeriö on katsonut, että Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry:n olisi tullut arvioida oppilaan asumisen tilapäisyyttä sen perusteella, onko oppilaalla kotikunta Suomessa vai ei, ja vaatia tätä varten selvitys väestörekisteriotteella. Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry ei ole kotikuntalain 1 §:n 3 momentissa tarkoitettu valtion tai kunnan viranomainen, jonka tulisi perustaa arvionsa henkilön asuinpaikasta tai tilapäisestä asuinpaikasta kotikuntalain säännöksiin. Opetus- ja kulttuuriministeriö on kuitenkin valtionavustusviranomaisena velvollinen arvioimaan järjestämisluvan ehtojen noudattamista ja tässä ominaisuudessaan soveltamaan kotikuntalain 5 §:n säännöksiä arvioidessaan järjestämisluvan asianomaisen ehdon noudattamista.

Tähän nähden myös Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry:n on katsottava julkista hallintotehtävää hoitavana yksityisenä olevan velvollinen soveltamaan kotikuntalain 5 §:n mukaisia perusteita arvioidessaan oppilaaksi hakeutuvien ulkomailla asumisen tilapäisyyttä ottaen kuitenkin huomioon ulkomaan koulujen valtionavustusjärjestelmän perustana olevat hallituksen esityksestä HE 3/1981 vp ilmenevät päämäärät. Nämä päämäärät estävät hallituksen esityksessä HE 104/1993 vp mainitun kolmen vuoden säännön soveltamisen mekaanisesti asumisen tilapäisyyden arvioinnissa ehdottomana ylärajana tai sellaisten Suomeen kohdistuvien siteiden edellyttämisen, joita HE 3/1981 vp:n yleisperusteluissa tarkoitetuissa tilanteissa olevilla perheillä ei yleensä ole kuten esimerkiksi toinen asunto Suomessa. Muiden viranomaisten kuin väestörekisteriviranomaisten arvioidessa henkilön asuinpaikkaa niiden on otettava huomioon kulloinkin sovellettavana olevan sääntelyn tavoitteet eli tässä tapauksessa Suomen ulkopuolella tilapäisesti asuvien lasten kulttuurisen identiteetin säilyminen.

Kuten edellä on todettu, korkeimman hallinto-oikeuden oikeuskäytännön mukaan väestörekisteriin tehdyt merkinnät eivät sido muita viranomaisia, vaan niiden tulee asianomaisia säännöksiä soveltaen väestötietojärjestelmään tehdystä merkinnästä riippumatta niille esitetyn selvityksen perusteella itsenäisesti ratkaista muun muassa kysymys henkilön asuinpaikasta. Tämän on katsottava koskevan myös Aurinkorannikon suomalaisen koulun kannatusyhdistys ry:tä, jolla on julkista hallintotehtävää hoitavana yksityisenä hallintolain 31 § huomioon ottaen sekä oikeus että velvollisuus arvioida itsenäisesti järjestämisluvan asumisen tilapäisyyttä koskevan ehdon täyttymistä ja hankkia sitä varten tarvittavaa selvitystä oppilaan huoltajalta. Tämä selvitys voi olla suullista tai kirjallista, eikä sitä voida opetus- ja kulttuuriministeriön valituksenalaisessa päätöksessä tarkoitetulla tavalla rajata tai sitoa väestötietojärjestelmän kotikuntaa koskeviin tietoihin. Valtioapuviranomainen ei sinänsä ole sidottu koulutuksen järjestäjän tältä osin tekemiin ratkaisuihin, vaan se voi arvioida selvityksen riittävyyttä tai asumisen tilapäisyyden kriteerejä eri tavalla kuin koulutuksen järjestäjä, jolloin asian ratkaisee viime kädessä toimivaltainen hallintotuomioistuin.

Kuten edellä on todettu, kotikuntamerkinnän puuttuminen väestötietojärjestelmästä ei sinänsä osoita, että asuminen ulkomailla ei voisi olla tilapäistä järjestämisluvassa tarkoitetulla tavalla. Edellä kerrottu huomioon ottaen ei myöskään voida katsoa, että mainitun ehdon täyttymisen selvittäminen olisi itsessään laiminlyöty. Koulutuksen järjestäjällä on yhtä lailla kuin valtioapuviranomaiselle tai väestörekisterin pitäjällä oikeus luottaa asianosaisen antamiin tietoihin ja selvityksiin. Toisaalta sillä on velvollisuus vaatia lisäselvityksiä, jos sen on syytä epäillä esimerkiksi pitkään jatkuneen asumisen vuoksi, että oppilaan asuminen ulkomailla ei ole tilapäistä.

Edellä olevat perustelut huomioon ottaen opetus- ja kulttuuriministeriön valituksenalainen päätös on hallintolainkäyttölain 7 §:ssä tarkoitetulla tavalla lainvastainen, minkä vuoksi päätös on kumottava ja asia on palautettava ministeriölle uudelleen käsiteltäväksi.