Muu päätös 5411/2017

Ranta-asemakaavaa koskeva valitus (Hanko, Björkskär)

Antopäivä: 26.10.2017
Taltionumero: 5411
Diaarinumero: 3651/1/16
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2017:T5411

Asia Ranta-asemakaavan hyväksymistä koskeva valitus

Valittajat A, B, C, D, E, F, G ja H

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 30.9.2016 nro 16/0836/5

Asian aikaisempi käsittely

Hangon kaupunginvaltuusto on 9.12.2014 (§ 65) tekemällään päätöksellä hyväksynyt Björkskärin ranta-asemakaavan 1.12.2014 päivätyn piirustuksen mukaisena.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin asiasta on korkeimmassa hallinto-oikeudessa kysymys, Hangon ympäristöyhdistys ry:n ja Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen (ELY-keskus) valituksista kumonnut Hangon kaupunginvaltuuston päätöksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään tältä osin seuraavasti:

Sovelletut oikeusohjeet

(---)

Maankäyttö- ja rakennuslain 24 §:n 2 momentin mukaan maakunnan suunnittelussa ja muussa alueiden käytön suunnittelussa on huolehdittava valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden huomioon ottamisesta siten, että edistetään niiden toteuttamista.

Maankäyttö- ja rakennuslain 42 §:n 1 momentin mukaan yleiskaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa asemakaavaa sekä ryhdyttäessä muutoin toimenpiteisiin alueiden käytön järjestämiseksi.

Maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 1 momentin mukaan asemakaavaa laadittaessa on maakuntakaava ja oikeusvaikutteinen yleiskaava otettava huomioon siten kuin siitä edellä säädetään. Pykälän 2 momentin mukaan asemakaava on laadittava siten, että luodaan edellytykset terveelliselle, turvalliselle ja viihtyisälle elinympäristölle, palvelujen alueelliselle saatavuudelle ja liikenteen järjestämiselle. Rakennettua ympäristöä ja luonnonympäristöä tulee vaalia eikä niihin liittyviä erityisiä arvoja saa hävittää. Kaavoitettavalla alueella tai sen lähiympäristössä on oltava riittävästi puistoja tai muita lähivirkistykseen soveltuvia alueita. Pykälän 3 momentin mukaan asemakaavalla ei saa aiheuttaa kenenkään elinympäristön laadun sellaista merkityksellistä heikkenemistä, joka ei ole perusteltua asemakaavan tarkoitus huomioon ottaen.

Maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:n 1 momentin mukaan laadittaessa yleiskaavaa tai asemakaavaa (ranta-asemakaava) pääasiassa loma-asutuksen järjestämiseksi, ranta-alueelle on sen lisäksi, mitä yleis- tai asemakaavasta muutoin säädetään, katsottava, että

1) suunniteltu rakentaminen ja muu maankäyttö sopeutuu rantamaisemaan ja muuhun ympäristöön;

2) luonnonsuojelu, maisema-arvot, virkistystarpeet, vesiensuojelu ja vesihuollon järjestäminen sekä vesistön, maaston ja luonnon ominaispiirteet otetaan muutoinkin huomioon; sekä

3) ranta-alueille jää riittävästi yhtenäistä rakentamatonta aluetta.

Pykälän 2 momentin mukaan ranta-asemakaavasta on muutoin voimassa, mitä asemakaavasta säädetään.

(---)

Ranta-asemakaava-alueen sijainti ja kaavan tavoitteet

Kaavaselostuksen mukaan Björkskärin ranta-asemakaava-alue sijaitsee Tvärminnen kyläkeskuksen länsipuolella Tvärminnentien molemmin puolin noin 10 kilometriä itään Hangon kaupungin keskustasta. Ranta-asemakaava-alueen pinta-ala on 100,7 ha, josta 72,1 ha on maa-alueita ja 28,6 ha vesialueita. Ranta-asemakaavan rantaviivan pituus on 5,55 km (muunnettuna 4,3 km). Kaavaselostuksen mukaan ranta-asemakaava on tullut vireille maanomistajien aloitteesta.

Kaavaselostuksen mukaan ranta-asemakaavan tavoitteena on järjestellä alueen olemassa oleva loma- ja kiinteä asutus sekä sijoittaa alueelle uutta loma- ja kiinteää asutusta kaupungin vastaavissa hankkeissa käytettyjen mitoitusnormien puitteissa ottaen huomioon alueen arvokas luonnonympäristö, olemassa olevat suojelualueet sekä vanha kulttuuriympäristö. Koska alue liittyy suoraan Tvärminnen kyläasutukseen, voidaan pieni osa uudesta asutuksesta kaavaselostuksen mukaan suunnitella ympärivuotisena asutuksena. Kaavaselostuksessa ranta-asemakaavan erityisenä tavoitteena mainitaan lisäksi muun ohella alueen suunnitteleminen siten, että kaikki päärakennukset voidaan liittää alueelle samanaikaisesti suunniteltavaan ja rakennettavaan LPS-paineviemäriverkostoon.

Ranta-asemakaavan sisältö

Kaavaselostuksen mukaan ranta-asemakaavassa osoitetaan yhteensä 19 loma-asuntojen ja erillispientalojen korttelialuetta (RA, R-1 ja AO), joissa on yhteensä 45 rakennuspaikkaa. Kaavassa osoitetaan yhteensä 35 RA-rakennuspaikkaa, joista 10 on ennestään rakennettuja, ja lisäksi kaksi R-1-korttelialuetta, joissa sallitaan enintään kuusi päärakennusta, joista neljä on rakennettu. AO-rakennuspaikkoja kaavassa osoitetaan yhteensä 10, joista seitsemän on rakennettuja ja kolme uusia. Lisäksi kaavassa osoitetaan asuntovaunualue (RV). RV-alue jakautuu kahteen osaan siten, että varsinainen asuntovaunu- ja autoalue on Tvärminnentien pohjoispuolella sekä saunan rakennusala ja laituri tien eteläpuolella.

RA-korttelialueita koskevan kaavamääräyksen mukaan kullekin tontille saa rakentaa yhden yksikerroksisen ja yksiasuntoisen loma-asunnon, jonka kerrosala saa olla enintään 130 k-m², yhden enintään 25 k-m² suuruisen saunarakennuksen sekä talousrakennuksia. Saunan ja talousrakennusten yhteenlaskettu kerrosala saa olla enintään 70 k-m². R-1-korttelialueita koskevan kaavamääräyksen mukaan korttelialueelle saa rakentaa kaavamerkinnällä osoitetun määrän erillisiä yksikerroksisia loma-asuntoja. Korttelialueelle saa rakentaa yhden erillisen saunarakennuksen ja muita tarpeellisia talousrakennuksia osoitetun kerrosalan puitteissa. Erillisen loma-asunnon enimmäiskoko on 150 k-m² ja saunarakennuksen enimmäiskerrosala on 40 k-m². AO-korttelialueita koskevan kaavamääräyksen mukaan kullekin tontille saa rakentaa yhden enintään puolitoistakerroksisen ja yksiasuntoisen asuinrakennuksen, jonka kerrosala saa olla enintään 200 k-m², yhden enintään 25 k-m² suuruisen erillisen saunarakennuksen sekä talousrakennuksia. Saunan ja talousrakennusten yhteenlaskettu kerrosala saa olla enintään 100 k-m². Jos tontilla on suojeltu päärakennus, saa rakentaa sivuasunnon sallitun rakennusoikeuden puitteissa.

Tvärminnentien pohjoispuolella olevalla RV-alueella saa kaavamääräysten mukaan olla enintään 25 asuntovaunua taikka asuntoautoa (25 ap). Alueelle saa rakentaa 20 k-m² suuruisen huoltorakennuksen, 25 k-m² suuruisen saunarakennuksen sekä 80 k-m² suuruisen toimisto- ja kokoontumisrakennuksen. Rantasaunan rakennusalamerkintä (ts 25) osoitetaan Tvärminnentien eteläpuolelle.

Ranta-asemakaavassa osoitetaan luonnonsuojelualueeksi (SL) luonnonsuojelulain nojalla suojeltu Balget-Storstrandenin ranta- ja vesialue. Alue osoitetaan kaavassa myös Natura 2000 -verkostoon kuuluvaa aluetta tarkoittavalla merkinnällä (nat). Muilta osin korttelialueiden ulkopuoliset ranta-alueet osoitetaan kaavassa pääasiassa maa- ja metsätalousalueeksi, jolla on erityisiä ympäristöarvoja (MY). MY-alueita koskevan kaavamääräyksen mukaan avohakkuut on kielletty, rantakasvillisuus- ja puusto on säilytettävä ja alueen luontoselvityksessä todetut luonnonarvot on säilytettävä. Lisäksi kaavassa osoitetaan luonnon monimuotoisuuden kannalta erityisen tärkeitä alueita (luo), joita koskevan kaavamääräyksen mukaan alueen luontoarvot on säilytettävä, eikä alueelle saa sijoittaa uusia rakennelmia tai laitteita.

Ranta-asemakaavan MY-alueille osoitetaan kaavassa rakennusaloja, joille saa sijoittaa saunarakennuksen (ts), nimettyjen korttelialueiden käyttöön. Lisäksi kaavassa osoitetaan lähivenepaikkoja (lv-1) nimettyjen korttelialueiden käyttöön.

Ranta-asemakaavan yleisten määräysten mukaan alueen ympäristö ja maastomuodot tulee säilyttää pääosin luonnonmukaisina. Rakennusten ja rannan välissä on säilytettävä suojapuustoa.

Yleisten määräysten mukaan rakennusten alimman lattiatason tulee olla vähintään +2,8 m keskiveden korkeustason yläpuolella. Tämä koskee myös olemassa olevien asuinrakennusten uusimista tai uudelleen rakentamista, mutta ei lämpöeristämättömiä sauna- ja talousrakennuksia.

Yleisten määräysten mukaan uudet asuin- ja lomarakennukset on liitettävä kaupungin yleiseen viemäriverkostoon. Saunarakennusta, jota ei ole liitetty painevesijohtoon, ei tarvitse liittää viemäriverkostoon. Kaikki jätevedet on käsiteltävä kaupungin ympäristöviranomaisten vahvistamalla tavalla. Jätevesiä ei saa johtaa mereen. Jos loma-asuntoa ei voida teknisistä tai taloudellisista syistä liittää viemäriverkostoon, on vesikäymälän asentaminen rakennukseen kiellettyä. Kaava-alueen rannoilla ei saa tehdä ruoppauksia. Ruoppaus on mahdollista vesilain mukaisen ilmoitus- tai lupamenettelyn kautta edellyttäen, että hanke ei heikennä Natura-alueen valinnan perusteena olleita luontotyyppejä.

Yleisten määräysten mukaan uusien laitureiden rakentaminen kaava-alueelle ei ole sallittua ilman vesilain mukaista lupamenettelyä. Uudet laiturit tulee pääasiallisesti sijoittaa LV- tai lv-1-merkityille alueille ja siten, että vähintään kahden tai useamman rakennuspaikan taikka kiinteistön venepaikat sijoitetaan kyseiselle kaavassa osoitetulle lähivenepaikalle. Laituri tulee, jos mahdollista, rakentaa rannan suuntaisena. Laituria, laituripenkerettä taikka aallonmurtajaa ei saa ulottaa ulommaksi kuin 15 m olemassa olevasta rantaviivasta.

Asian oikeudellinen arviointi

(---)

2. Ranta-asemakaavan sisältöä koskevat valitusperusteet

2.1 Yleiskaavan ohjausvaikutus

Yhdistyksen valituksen mukaan ranta-asemakaava on yleiskaavan vastainen koska alueelle muodostuu taaja-asutusta. ELY-keskuksen valituksen mukaan yleiskaava ei ole ollut riittävästi ohjeena ranta-asemakaavaa laadittaessa, koska alueelle on osoitettu varsin runsaasti rakentamista.

Ranta-asemakaava-alueella on voimassa 4.2.1987 vahvistettu Hangon kaupungin rantayleiskaava. Pääosa Tvärminnentien eteläpuolisesta ranta-asemakaava-alueesta on rantayleiskaavassa osoitettu harvan loma-asutuksen alueeksi (RA2). Muilta osin ranta-asemakaava-alue on rantayleiskaavassa osoitettu maa- ja metsätalousvaltaiseksi alueeksi (M) ja maa-, vesi- tai vesijättöalueeksi, joka on luonnonsuojelulle ja linnustolle arvokas (W¹) lukuun ottamatta ranta-asemakaava-alueen itäreunaa, joka on rantayleiskaavassa osoitettu kyläkeskuksen alueeksi (AT). Ranta-asemakaava rajoittuu idässä Tvärminnen kylän osayleiskaavaan.

Rantayleiskaavan RA2-aluetta koskevan kaavamääräyksen mukaan alueelle ei saa suunnitella rakennuslain (370/58) 4 §:ssä tarkoitettuja uusia taaja-asutusalueita. Kuitenkin jo olemassa oleville taaja-asutusalueille soveltuva täydennysrakentaminen on perustelluista syistä sallittua.

Rantayleiskaavassa on osoitettu tiheän loma-asutuksen alueita merkinnällä RA¹ ja harvan loma-asutuksen alueita merkinnällä RA². Yleiskaavamääräyksen mukaan tiheän loma-asutuksen alueelle saa suunnitella myös rakennuslain (370/58) 4 §:ssä tarkoitettua taaja-asutusta.

Rantayleiskaavan selostuksen mukaan RA¹-merkinnällä on osoitettu eräät jo olemassa olevat taaja-asutusloma-alueet. RA²-alueiksi on osoitettu mannermaalla yleensä laajahkoina aluevarauksina tavanomaiselle harvalle loma-asutukselle tarkoitetut alueet. Selostuksen mukaan alueet ovat jo suurelta osin sanotussa käytössä. Selostuksessa on todettu, että RA²-alueelle saa periaatteessa rakentaa haja-asutusta varten, mikäli rakennusjärjestyksen rakentamisedellytykset ovat voimassa. Uutta taaja-asutusta ei ilman erityistä syytä tulisi alueelle suunnitella. Sen sijaan täydennysrakentaminen taaja-asutustakin varten voidaan perustelluista syistä sallia olemassa oleville taaja-asutusalueille.

Edellä lausuttu huomioon ottaen hallinto-oikeus toteaa, että yleiskaavaan sisällytetyillä hajarakennusoikeutta koskevilla määräyksillä ei ole sallittu taaja-asutuksen muodostumista RA²-alueella. Ranta-asemakaavassa on kuitenkin osoitettu Tvärminnentien eteläpuoliselle rantayleiskaavan RA2-alueelle varsin tiheää rakentamista. Ranta-asemakaavan selostuksen kuvasta ”Björkskär ranta-asemakaavan perusrakenne” käy ilmi, että ranta-asemakaavan korttelialueilla 5, 6, 7, 9 ja 19 on vanhaa olemassa olevaa asutusta. Ranta-asemakaavassa on kuitenkin osoitettu rantayleiskaavan RA²-alueelle merkittävästi määrin myös uusia rakennuspaikkoja. Erityisesti Väktanbergetin alueelle, jossa on ennestään vain yksi rakennettu rakennuspaikka, on osoitettu ranta-asemakaavassa 10 uutta loma-asunnon rakennuspaikkaa. Näin ollen hallinto-oikeus katsoo, ettei voimassa oleva Hangon kaupungin rantayleiskaava ole ollut riittävästi ohjeena ranta-asemakaavaa laadittaessa. Tämän vuoksi kaupunginvaltuuston päätös on lainvastaisena kumottava.

(---)

Yhteenveto

Hallinto-oikeus kumoaa Hangon ympäristöyhdistys ry:n ja Uudenmaan ELY-keskuksen valituksista kaupunginvaltuuston Björkskärin ranta-asemakaavan hyväksymistä koskevan päätöksen, koska Hangon kaupungin rantayleiskaava ei edellä tässä päätöksessä kohdassa 2.1 esitetyillä perusteilla ole ollut maankäyttö- ja rakennuslain 42 §:n 1 momentissa ja 54 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla ohjeena ranta-asemakaavaa laadittaessa. Koska useita eri maanomistajia käsittävä ranta-asemakaavan maankäyttöratkaisu muodostaa kokonaisuuden, kaavan hyväksymistä koskeva päätös kumotaan valituksissa vaaditun mukaisesti kokonaan.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut ja

Maankäyttö- ja rakennuslaki 74 §

Kuntalaki (365/1995) 90 § (1375/2007)

Kuntalaki (410/2015) 147 § 1 mom.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Markku Setälä, Jaana Moilanen ja Jukka Reinikainen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A ja hänen asiakumppaninsa ovat valituksessaan vaatineet, että Helsingin hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Hangon kaupunginvaltuuston päätöksestä tehdyt valitukset hylätään.

Vaatimustensa tueksi A ja hänen asiakumppaninsa ovat esittäneet muun ohella seuraavaa:

Hangon rantayleiskaava on vahvistettu rakennuslain (370/1958) voimassa ollessa vuonna 1987. Björkskärin ranta-asemakaavaa hyväksyttäessä on sen sijaan sovellettu nykyisin voimassa olevaa maankäyttö- ja rakennuslakia. Ranta-alueiden rakentamista koskevat maankäyttö- ja rakennuslain säännökset poikkeavat merkittävästi Hangon rantayleiskaavaa vahvistettaessa voimassa olleista rakennuslain säännöksistä. Rantayleiskaava on siten pidettävä ilmeisen vanhentuneena.

Hangon rantayleiskaavan kaavamääräyksissä mainittuja harvan loma-asutuksen ja taaja-asutuksen käsitteitä on arvioitava yleiskaavan voimaantuloajankohtana noudatettujen tulkintakäytäntöjen mukaisesti. Sisäasiainministeriön yleiskirjeen numero 5 vuodelta 1970 mukaan ranta-alueelle sai rakentaa 4–5 loma-asuntoa/kilometri ilman rantakaavaa. Rakennuslain 123 d §:ssä (626/1969) tarkoitetun haja-asutuskaavan käsite muodostui oikeuskäytännössä sellaiseksi, että siihen saattoi sisältyä 5–10 vapaa-ajanasuntoa kilometriä kohden kaavaratkaisusta riippuen, ja kuitenkin niin, että rakennuspaikkoja sai olla vain yksi noin yhtä hehtaaria kohti. Björkskärin ranta-asemakaava on näiden periaatteiden mukainen.

Björkskärin ranta-asemakaavan mitoituksessa on noudatettu samoja periaatteita kuin muissakin Hangon rantayleiskaavan alueelle sijoittuvissa ranta-asemakaavoissa, jotka ovat jo lainvoimaisia. Kaavapäätöksen kumoaminen hallinto-oikeuden päätöksessä esitetyillä perusteilla on siten vastoin maanomistajien tasapuolisen kohtelun vaatimusta. Hallinto-oikeus on soveltanut maankäyttö- ja rakennuslain 42 § 1 momenttia virheellisesti tavalla, joka on maanomistajien kannalta kohtuuton. Hallinto-oikeuden päätös on tästä syystä kumottava.

Hangon kaupunginhallitus on antanut selityksen, jossa se on ilmoittanut yhtyvänsä valituksessa esitettyyn.

Hangon ympäristöyhdistys ry on antanut selityksen, jossa se on esittänyt valituksen hylkäämistä.

ELY-keskus on antanut lausunnon, jossa se on esittänyt valituksen hylkäämistä.

A ja hänen asiakumppaninsa ovat antaneet vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Helsingin hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Hangon kaupungin rantayleiskaava on vahvistettu vuonna 1987 ja se on ollut voimassa Björkskärin ranta-asemakaavaa hyväksyttäessä. Rantayleiskaava on tullut ottaa ranta-asemakaavaa laadittaessa huomioon maankäyttö- ja rakennuslain 42 §:n 1 momentissa ja 54 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla. Yleiskaavan ilmeistä vanhentuneisuutta koskeva maankäyttö- ja rakennuslain 42 §:n 4 momentti (230/2017) on tullut voimaan vasta 1.5.2017, eikä se siten tule tässä asiassa sovellettavaksi.

Suomen perustuslain 6 §:stä ilmenevää yhdenvertaisuusperiaatetta on sovellettava myös maankäyttö- ja rakennuslain mukaisessa kaavoituksessa. Yhdenvertaisuusperiaatteesta ei kuitenkaan johdu, että kaupungin aikaisempaa ranta-alueiden kaavoituskäytäntöä, jossa yleiskaavan ohjausvaikutus on mitoituksen osalta mahdollisesti sivuutettu maanomistajien eduksi, voitaisiin tässä tapauksessa pitää perusteena ranta-asemakaavan lainmukaisuudelle.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä oikeusneuvokset Hannu Ranta, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Petri Hellstén.

 
Julkaistu 26.10.2017