Muu päätös 5807/2017

Ympäristölupaa koskeva valitus (Anjalankosken tehtaat)

Antopäivä: 10.11.2017
Taltionumero: 5807
Diaarinumero: 2856/1/17
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2017:T5807

Asia Ympäristölupaa koskeva valitus

Valittaja Stora Enso Oyj

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 10.5.2017 n:o 17/0151/2

Asian aikaisempi käsittely

Etelä-Suomen aluehallintovirasto on päätöksellään 18.12.2015 n:o 334/2015/1 käsitellyt Stora Enson Anjalankosken tehtaiden ympäristönsuojelulain (86/2000) 110 c §:n mukaisen päästöjen tarkistamista koskevan hakemuksen. Aluehallintovirasto on ratkaissut samassa yhteydessä myös laitoksen päästöjen raja-arvojen asettamista koskevan asian ottaen huomioon uuden ympäristönsuojelulain (527/2014) 233 §:n ja 234 §:n sekä suurten polttolaitosten päästöjen rajoittamisesta annetun valtioneuvoston asetuksen (936/2014).

Aluehallintovirasto on tarkistanut Stora Enson Anjalankosken tehtaan voimalaitoksen ympäristölupapäätökset n:o 61/06/1, n:o 59/08/1 ja 20/2013/1. Aluehallintovirasto on antanut asian johdosta uuden päätöksen, jonka lupamääräyksillä 1, 2, 3, 4, 5, 6 ja 7 korvataan edellä mainittujen päätösten lupamääräyksissä annetut kombivoimalaitoksen, leijukattilan ja varakattiloiden päästöraja-arvoja, tarkkailua ja mittauksia sekä leijukattilan polttoaineita koskevat määräyskohdat. Muilta osin on noudatettava voimassa olevia ympäristölupamääräyksiä.

Lupamääräykset 2 ja 3 kuuluvat seuraavasti:

2. Kombivoimalaitoksen kaasuturbiinin GT2 ja kombikattilan K4 savukaasujen typenoksidien (NOX NO2:na) päästöraja-arvo on 30.6.2020 saakka 100 mg/m3(n) (15 % O2).

Päästöraja-arvoja katsotaan jatkuvatoimisissa mittauksissa noudatetun, jos kalenterivuoden yhdenkään kalenterikuukauden keskiarvo ei ylitä raja-arvoja ja jos typen oksidien kaikista 48 tunnin keskiarvoista 95 prosenttia ei ylitä 110 prosenttia raja-arvosta.

Kombivoimalaitoksen savukaasujen hiilimonoksidin (CO) päästöraja-arvo on 1.7.2020 alkaen 100 mg/m3(n) (15 % O2) ja typen oksidien (NOX NO2:na) päästöraja-arvo on 75 mg/m3(n) (15 % O2 ). Toimiessa vajaakuormalla (< 70 %) typen oksidien päästöraja-arvona on 100 mg/m3(n) (15 % O2).

Päästöjen raja-arvoja katsotaan jatkuvissa mittauksissa noudatetun, jos:

- yksikään raja-arvoon verrattava päästöjen kuukausittainen keskiarvo ei ylitä raja-arvoja,

- yksikään raja-arvoon verrattava päästöjen vuorokausiarvo ei ylitä 110 prosenttia raja-arvoista ja

- 95 prosenttia kaikista vuoden aikana raja-arvoon verrattavista päästöjen tuntikeskiarvoista ei ylitä 200 prosenttia raja-arvoista.

Lisäksi päästöjen raja-arvojen noudattamisen arvioinnissa on otettava huomioon suurten polttolaitosten päästöjen rajoittamisesta annetun asetuksen (936/2014) 14 § ja sen 2, 3 ja 4 momentit.

3. Lämmöntalteenottokattilan K4 savukaasupäästöjen päästöraja-arvot ovat raitisilmapoltossa 1.7.2020 alkaen seuraavat:

- typen oksidit (NOX NO2:na) (3 % O2) 100 mg/m3(n)

- hiilimonoksidi (CO) (3 % O2) 100 mg/m3(n)

Päästöjen raja-arvoja katsotaan jatkuvissa mittauksissa noudatetun, jos:

- yksikään raja-arvoon verrattava päästöjen kuukausittainen keskiarvo ei ylitä raja-arvoja,

- yksikään raja-arvoon verrattava päästöjen vuorokausiarvo ei ylitä 110 prosenttia raja-arvoista ja

- 95 prosenttia kaikista vuoden aikana raja-arvoon verrattavista päästöjen tuntikeskiarvoista ei ylitä 200 prosenttia raja-arvoista.

Lisäksi päästöjen raja-arvojen noudattamisen arvioinnissa on otettava huomioon suurten polttolaitosten päästöjen rajoittamisesta annetun asetuksen (936/2014) 14 § ja sen 2, 3 ja 4 momentit.

Aluehallintovirasto on perustelut päätöstään nyt kysymyksessä olevilta osin muun ohella seuraavasti:

Asiassa on kyse ympäristönsuojelulain (86/2000) muuttamisesta annetun lain (560/2012) 110 c §:n mukaisesta hakemuksesta. Hakemuksen johdosta on Stora Enso Oyj:n Anjalankosken voimalaitoksen ympäristölupien nro 61/06/1, 59/08/01 ja 20/2013/1 lupamääräykset tarkistettu ottaen huomioon, että laitoksen jätteen rinnakkaispolttokattila K2 ja kombivoimalaitos kuuluvat ympäristönsuojelulain 110 a §:n mukaiseen valtioneuvoston kansalliseen siirtymäsuunnitelmaan päästöjen vähentämiseksi. Lupamääräysten tarkistamisessa on huomioitu myös uuden ympäristönsuojelulain (527/2014) 233 § ja 234 § sekä suurten polttolaitosten päästöjen rajoittamisesta annettu valtioneuvoston asetus (936/2014).

Kansalliseen siirtymäsuunnitelmaan kuuluvan laitoksen ja muiden suurten polttolaitosten ympäristöluvissa on vahvistettava viimeistään ennen vuoden 2015 loppua, että lupamääräykset ovat asetuksen (936/2014) mukaiset ja niissä on määrätty asetuksen mukaisista päästöraja-arvoista. Tällä päätöksellä on Stora Enso Oyj:n Anjalankosken voimalaitoksen energiantuotantoyksiköille annettu kyseiset lupamääräykset. Päätöstä annettaessa ei ole kuitenkaan yhdistetty voimalaitoksen toimintaa koskevia lupapäätöksiä yhdeksi päätösasiakirjaksi ja laitoksen toimintaa koskee neljä lupapäätöstä. Lupapäätökset on tarvittaessa yhdistettävissä tehtaan toimintaa koskevan tulevan ympäristölupahakemuksen yhteydessä.

Uusi ympäristönsuojelulaki (527/2014) on tullut lain 226 §:n mukaan voimaan 1.9.2014. Lain 229 §:n siirtymäsäännöksen mukaan hallintoviranomaisessa tämän lain voimaan tullessa vireillä olevat asiat käsitellään ja ratkaistaan tämä lain voimaan tullessa voimassa olleiden säännösten mukaisesti, jollei jäljempänä toisin säädetä. Koska hakemus on tullut vireille 1.7.2014, päätöksessä on sovellettu lähtökohtaisesti ympäristönsuojelulain (86/2000) säännöksiä. Lupapäätös vastaa myös uuden ympäristönsuojelun 98 §:n 1 momentin vaatimuksia polttolaitoksen polttoainetehojen yhteenlaskemissäännöstä.

Asetuksella (936/2014, SUPO-asetus) on korvattu polttoaineteholtaan vähintään 50 megawatin polttolaitosten rajoittamisesta annettu valtioneuvoston vastaava vanha SUPO-asetus (96/2013). SUPO-asetus on tullut voimaan 20.11.2014. SUPO-asetus ja vanha SUPO-asetus ovat samansisältöisiä, mutta tiettyjä asioita on siirretty vanhasta SUPO-asetuksesta uuteen ympäristönsuojelulakiin. Selvyyden vuoksi tässä päätöksessä viitataan SUPO-asetukseen 936/2014 vanhan SUPO-asetuksen sijaan.

Valtioneuvosto on 20 päivänä joulukuuta 2012 hyväksynyt ympäristönsuojelulaissa tarkoitetun suuria polttolaitoksia koskevan kansallisen siirtymäsuunnitelman. Ympäristöministeriö on muuttanut suunnitelmaa päätöksellään 11.2.2015. Lupapäätöksessä on otettu huomioon tarkistettu suunnitelma. Uudessa ympäristönsuojelulaissa kansallista suunnitelmaa koskevat pykälät ovat 101−106.

Lupamääräysten = = = 3 perustelut

Kombivoimalaitoksen kaasuturbiini sekä kombikattila lisäpolttoineen, muodostavat SUPO-asetuksen (936/2014) 2 §:n kohdan 4 mukaisen polttolaitoksen, koska niiden savukaasut johdetaan samaan piipuun. Yhteenlaskettu polttoaineteho on 328 MW.

= = =

Määräys 3 koskee niitä ajanjaksoja, jolloin lämmöntalteenottokattilaa K4 käytetään itsenäisesti (raitisilmapoltto). Siirtymäsuunnitelman jälkeen voimaan tulevat päästörajat on määrätty SUPO-asetuksen 4 §:n ja liitteen 2 taulukon 13 mukaisesti.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Stora Enso Oyj:n valituksen aluehallintoviraston päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovelletut oikeusohjeet

Ympäristönsuojelulain (86/2000) 43 §:n 1 momentin mukaan luvassa on annettava tarpeelliset määräykset: 1) päästöistä, päästöraja-arvoista, päästöjen ehkäisemisestä ja rajoittamisesta sekä päästöpaikan sijainnista; 2) jätteistä sekä niiden määrän ja haitallisuuden vähentämisestä; 3) toimista häiriö- ja muissa poikkeuksellisissa tilanteissa; 4) toiminnan lopettamisen jälkeisistä toimista, kuten alueen kunnostamisesta ja päästöjen ehkäisemisestä; 5) muista toimista, joilla ehkäistään, vähennetään tai selvitetään pilaantumista, sen vaaraa tai pilaantumisesta aiheutuvia haittoja.

Saman pykälän 3 momentin mukaan lupamääräyksiä annettaessa on otettava huomioon toiminnan luonne, sen alueen ominaisuudet, jolla toiminnan vaikutus ilmenee, toiminnan vaikutus ympäristöön kokonaisuutena, pilaantumisen ehkäisemiseksi tarkoitettujen toimien merkitys ympäristön kokonaisuuden kannalta sekä tekniset ja taloudelliset mahdollisuudet toteuttaa nämä toimet. Päästöraja-arvoa sekä päästöjen ehkäisemistä ja rajoittamista koskevien lupamääräysten tulee perustua parhaaseen käyttökelpoiseen tekniikkaan. Lupamääräyksissä ei kuitenkaan saa velvoittaa käyttämään vain tiettyä määrättyä tekniikkaa. Lisäksi on tarpeen mukaan otettava huomioon energian ja materiaalien käytön tehokkuus sekä varautuminen onnettomuuksien ehkäisemiseen ja niiden seurausten rajoittamiseen.

= = =

Suurten polttolaitosten päästöjen rajoittamisesta annetun valtioneuvoston asetuksen (936/2014, SUPO-asetus) 2 §:n 3 kohdan mukaan energiantuotantoyksiköllä tarkoitetaan kattilaa, kaasuturbiinia tai polttomoottoria, joissa polttoaineet hapetetaan ja joissa syntyvää lämpöä voidaan käyttää hyväksi. Saman pykälän 4 kohdan mukaan polttolaitoksella tarkoitetaan yhtä tai useampaa energiantuotantoyksikköä, jonka savukaasut johdetaan yhteiseen piippuun.

SUPO-asetuksen 2 §:n 9 kohdan mukaan kaasuturbiinilla tarkoitetaan lämpöenergian mekaaniseksi työksi muuttavaa pyörivää konetta, jonka pääosat ovat kompressori ja lämpölaite, jossa polttoaine hapetetaan ilman kuumentamiseksi, sekä turbiini. Saman pykälän 10 kohdan mukaan kaasumoottorilla tarkoitetaan polttomoottoria, joka toimii Otto-syklin mukaisesti ja käyttää polttoaineen polttamiseen kipinäsytytystä tai, jos kysymys on kaksoispolttoainemoottorista, puristussytytystä.

SUPO-asetuksen 4 §:n 2 momentin mukaan olemassa olevan energiantuotantoyksikön rikkidioksidin, typenoksidien, hiukkasten ja hiilimonoksidin päästöt ilmaan eivät saa ylittää liitteen 2 mukaisia päästöraja-arvoja.

Asiassa saatu selvitys

Stora Enso Oyj:n Anjalankosken tehtaiden kombivoimalaitos on valmistunut vuonna 2000. Kombivoimalaitoksen pääpolttoaineena käytetään maakaasua ja varapolttoaineena kevyttä polttoöljyä. Kombivoimalaitos koostuu kaasuturbiinista GT2, jonka polttoaineteho on 215 MW ja sähköteho 73 MW, ja lämmöntalteenottokattilasta K4 (ns. kombikattila), jonka polttoaineteho on 113 MW. Lämmöntalteenottokattilan polttoaineteho raitisilmapoltolla on 184 MW. Kombivoimalaitoksen kokonaishyötysuhde on yli 75 %. Kombivoimalaitoksella on normaaliajossa yhteinen piippu, jonka korkeus on 75 metriä. Kaasuturbiinia voidaan ajaa yksinään ilman kombikattilaa, jolloin savukaasut johdetaan erilliseen 65 metriä korkeaan ohituspiippuun.

Kaasuturbiini ja lämmöntalteenottokattila muodostavat SUPO-asetuksen (936/2014) 2 §:n kohdassa 4 tarkoitetun polttolaitoksen, jonka yhteenlaskettu polttoaineteho on 328 MW. Kyseessä on SUPO-asetuksen 2 §:n kohdassa 6 tarkoitettu vanha olemassa oleva polttolaitos. Kombivoimalaitos on liitetty ympäristönsuojelulain (86/2000) 110 a §:ssä tarkoitettuun kansalliseen siirtymäsuunnitelmaan typenoksidipäästöjen osalta.

Yhtiön mukaan kombivoimalaitosta on viime vuosina käytetty ilman kaasuturbiinia, eli lämmöntalteenottokattilan K4 raitisilmapoltolla. Vuonna 2013 kombikattilan K4 käyntiaika raitisilmapoltolla oli 8 304 tuntia, tuotettu lämpö/sähkö 363 GWh ja käytetty polttoaineen määrä 477 GWh. Käyntiaika vastaa 346 vuorokautta. Valituksen täydennykseen (28.4.2016) liitetyn kuvaajan (kuva 1) mukaan kombikattila oli käynnissä lähes koko tammikuun sekä osan helmi-maaliskuusta ajanjaksolla 1.1.-31.3.2016.

= = =

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Lupamääräys 3

Asiassa on Stora Enso Oyj:n valituksesta ensisijaisesti ratkaistavana, voidaanko lupamääräyksessä 3 asetetut lämmöntalteenottokattilan K4 raitisilmapolton aikaiset savukaasupäästöjen päästöraja-arvot poistaa siten, että lupamääräyksen 2 mukaisia 30.6.2020 saakka voimassa olevia raja-arvoja noudatettaisiin toistaiseksi. Yhtiön valituksessa esitetty muutos tarkoittaisi sitä, että 1.7.2020 alkaen raitisilmapoltossa typenoksidien päästöraja-arvo olisi 100 mg/m3(n) (15 % O2) eikä lupamääräyksen 3 mukainen 100 mg/m3(n) (3 % O2). Lisäksi 1.7.2020 alkaen asetettu hiilimonoksidin raja-arvo 100 mg/m3(n) (3 % O2) poistuisi.

Yhtiö on valituksessaan perustellut lupamääräystä 3 koskevaa vaatimusta todeten, että lämmentalteenottokattilaan (K4) ei voida soveltaa kaasuturbiineja ja kombivoimalaitoksia vastaavia raja-arvoja, koska kaasuturbiini ei ole käytössä raitisilmapolton aikana. Lämmöntalteenottokattilassa tapahtuva lisä- ja raitisilmapoltto poikkeaa huomattavasti tavanomaisesta maakaasukattilassa tapahtuvasta poltosta, koska lämmentalteenottokattilan suunnittelusta johtuen ilma- ja savukaasumäärät ovat moninkertaiset ja erityisesti häkäpäästöt muodostuvat korkeiksi. SUPO-asetuksen maakaasukattiloista koskevat raja-arvot eivät ole missään olosuhteissa saavutettavissa. Yhtiö on myös todennut, että häkäpäästön raja-arvon poistamisella ei ole vaikutusta lähiympäristön ilmanlaatuun, koska päästöt laimenevat huomattavasti ennen maanpinnan saavuttamista.

Saadun selvityksen mukaan tarkastelun kohteena olevaa kattilaa (K4) on ajettu viime vuosina lähes pelkästään raitisilmapoltolla. Polttoaineena käytetään maakaasua. Stora Enso Oyj on hakemusasiakirjoissa ilmoittanut, että kombikattilan (K4) polttoaineteho on lisä- tai raitisilmapoltolla 184 MW. Kun otetaan huomioon mainitun kattilan huomattava vuotuinen itsenäinen käyntiaika, lämmöntalteenottokattilan K4 raitisilmapolton voidaan katsoa vakiintuneen laitoksen normaaliksi toimintatavaksi. Yhtiön esittämän selvityksen perusteella voidaan pitää selvänä, että raitisilmapolton aikana ei tulla saavuttamaan aluehallintoviraston päätöksen lupamääräyksessä 3 asetettuja 1.7.2020 voimaan tulevia typenoksidien ja hiilimonoksidin päästöraja-arvoja.

Ympäristönsuojelulain 43 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan luvassa on annettava tarpeelliset määräykset muun ohella päästöistä ja päästöraja-arvoista, päästöjen ehkäisemisestä ja rajoittamisesta. Mainitun lainkohdan nojalla ja ottaen huomioon kysymyksessä olevasta laitoksesta aiheutuvan hiilimonoksidipäästön suuruudesta esitetty selvitys, on valituksenalaisessa ympäristöluvassa tullut antaa määräys myös hiilimonoksidipäästön rajoittamiseksi. SUPO-asetuksella (936/2014) on pantu osaltaan pantu täytäntöön niin sanotun teollisuuspäästödirektiivin (2010/75/EU) vaatimukset ja asetuksessa säädetään sen soveltamisalaan kuuluvien laitosten ilmaan johdettavien päästöjen rajoittamisesta. Asetuksen soveltamisalan ulkopuolelle jäävät asetuksen 1 § ja ympäristönsuojelulain (527/2014) 97 §:n 1 ja 2 momentti huomioon ottaen mainitussa 2 momentissa tarkoitetut laitokset, jollainen lämmöntalteenottokattila K4 ei kuitenkaan ole. Kun edelleen otetaan huomioon kattilan itsenäisestä polttoainetehosta esitetty tieto sekä kattilan toiminnasta saatu selvitys, kyse on SUPO-asetuksen 2 §:n 3 kohdassa tarkoitetusta energiantuotantoyksiköstä. Kyseinen kattila on valmistunut vuonna 2000, joten kyse on SUPO-asetuksen 2 §:n 6 kohdassa tarkoitetusta vanhasta olemassa olevasta energiantuotantoyksiköstä.

Kun kysymys on SUPO-asetuksen soveltamisalaan kuuluvasta energiantuotantoyksiköstä, on päästöraja-arvot asetettava ottaen huomioon mainitun asetuksen säännökset. Tästä lähtökohdasta ei voida poiketa ympäristönsuojelulain 43 §:n 3 momentin nojalla sen vuoksi, että Stora Enso Oyj tietoisesti käyttää kysymyksessä olevaa kombivoimalaitoksen lämmöntalteenottokattilaa K4 vakiintuneesti ilman, että lämmöntalteenottokattilassa hyödynnettäisiin kaasuturbiinilta tulevia savukaasuja sillä tavalla kuin kombivoimalaitoksessa yleensä tehdään.

SUPO-asetuksen 4 §:n 2 momentin mukaan olemassa olevan energiantuotantoyksikön rikkidioksidin, typenoksidien, hiukkasten ja hiilimonoksidin päästöt ilmaan eivät saa ylittää liitteen 2 mukaisia päästöraja-arvoja. Kysymyksessä on energiantuotantoyksikkö, jossa poltetaan kaasu-maista polttoainetta, joten sovellettavaksi tulevat mainitun liitteen 2 taulukossa 13 mainitut typenoksidien ja hiilimonoksidin päästöraja-arvot. Teollisuuspäästödirektiiviin liitteen V 1 osan ja 2 osan 1 kohtia vastaavalla tavalla päästöraja-arvot ilmoitetaan asetuksen mainitun taulukon mukaan kaasumaisia polttoaineita käyttävien muiden polttolaitosten kuin kaasuturbiinien ja kaasumoottorien osalta 3 prosentin ja kaasumoottoreiden ja kaasuturbiinien osalta 15 prosentin happipitoisuudessa. Kun otetaan huomioon, että tarkastelun kohteena oleva kattila ei ole SUPO-asetuksen 2 §:n 9 kohdassa tarkoitettu kaasuturbiini eikä 10 kohdassa tarkoitettu kaasumoottori, on raja-arvot ilmoitettava 3 prosentin happipitoisuudessa. Kun tarkastelun kohteena olevaa kattilaa pääsääntöisesti ja vakiintuneesti käytetään itsenäisesti ilman, että palamisessa käytettäisiin hyödyksi kaasuturbiinilta tulevia savukaasuja, on kysymyksessä oleva kattila sellainen taulukon 13 ensimmäisellä rivillä tarkoitettu energiantuotantoyksikkö, jossa poltetaan maakaasua. Tämän vuoksi aluehallintoviraston on tullut määrätä lämmentalteenottokattilan K4 savukaasupäästöjen päästöraja-arvot lupamääräyksestä 3 ilmenevällä tavalla, eikä lupamääräystä voida yhtiön valituksessa esitettyjen näkökohtien johdosta muuttaa lupamääräyksen 3 osalta yhtiön ensisijaisen vaatimuksen mukaisesti.

Stora Enso Oyj on toissijaisesti vaatinut, että lupamääräyksessä 2 mainittuja 1.7.2020 alkaen noudatettavia kombivoimalaitoksen raja-arvoja noudatetaan myös raitisilmapolton aikana. SUPO-asetuksen liitteen 2 taulukossa 13 on määritelty raja-arvot energiantuotantoyksikölle, jossa poltetaan maakaasua, lukuun ottamatta kaasuturbiinia ja kaasumoottoria. Erikseen on määritelty raja-arvot kaasuturbiinille (myös kombilaitos CCGT), jossa poltetaan maakaasua. Kun otetaan huomioon kattilan K4 edellä mainitulla tavalla vakiintunut itsenäinen käyttö energiantuotantoyksikkönä, jossa poltetaan maakaasua, ei kysymys ole SUPO-asetuksen liitteen 2 taulukon 13 neljännellä rivillä tarkoitetusta kaasuturbiinista (myös kombilaitos CCGT), jossa poltetaan maakaasua ja jonka osalta savukaasujen päästöraja-arvot voitaisiin asettaa 15 prosentin happipitoisuudessa. Kattilan K4 käyttö on vakiintunut itsenäiseksi eikä kysymys näin ollen ole taulukon neljännellä rivillä tarkoitetusta kombilaitoksesta. Näin ollen lupamääräystä 3 ei ole syytä muuttaa myöskään yhtiön valituksessa esitetyn toissijaisen vaatimuksen johdosta.

= = =

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Marja Lampi, Pirjo-Liisa Saloranta, Arto Hietaniemi ja Jenni Korpeinen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Stora Enso Oyj on valituksessaan ensisijaisesti vaatinut, että lupamääräys 3 kumotaan. Toissijaisesti lupamääräys 3 on kumottava ja lupamääräyksen 2 mukaiset, 1.7.2020 voimaan tulevat kombivoimalaitoksen raja-arvot on määrättävä olemaan voimassa myös raitisilmapolton aikana.

Vaatimuksensa tueksi yhtiö on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Kombivoimalaitoksessa on kaksi voimantuotantoyksikköä, jotka ovat kaasuturbiini GT2 ja kombikattila K4. Kombivoimalaitos muodostaa kokonaisuuden, johon on sovellettava kombivoimalaitokselle säädettyjä päästöraja-arvoja. Kombikattilaa K4 on mahdollista käyttää myös raitisilmalla ilman kaasuturbiinia. Toimintaa koskevat aikaisemmat ympäristölupamääräykset ovat olleet kombilaitoksen osalta samat riippumatta siitä, ovatko käynnissä molemmat voimatuotantoyksiköt tai vain toinen. Raitisilmapolttoa ovat siten koskeneet samat kombilaitoksen päästöraja-arvot. Rakenteellisia muutoksia kattilassa ei ole tehty. Kombikattilaa K4 on tarkoitus käyttää jatkossa pelkästään varavoimanlähteenä ja tasaamaan huippukuormatilanteita. Mitään perustetta asettaa erillisiä päästöraja-arvoja vain toiselle yksikölle ei ole.

Kombikattila K4 on alun perin suunniteltu käytettäväksi kaasuturbiinin yhteydessä. Kombikattila on rakenteeltaan erilainen kuin tavanomainen kattila, koska kattilatyypin savukaasupuolen suunnittelussa päälähtökohta on kaasuturbiinilta tuleva savukaasuvirta. Tämän takia kattilan polton ilma- ja savukaasumäärät ovat moninkertaiset tavanomaiseen kattilaan verrattuna. Kattilaa on käytetty viime vuosina vain raitisilmalla ilman kaasuturbiinia. Koska kattilassa ei ole samanlaisia sekoitusolosuhteita kuin tavanomaisissa kattiloissa, kattilan raitisilmapolton häkäpäästöt muodostuvat korkeiksi tavanomaisiin kattiloihin verrattuna. Kyse on kattilan suunnittelun yhteydessä tehdystä perustavanlaatuisista valinnoista, joihin ei voida enää jälkikäteen vaikuttaa mitenkään. Häkäpäästöjen vähentämistä on selvitetty, mutta tällä hetkellä ei ole tiedossa mitään tekniikkaa, millä häkäpäästöt olisi mahdollista vähentää murto-osaan nykyisestä. Lupamääräyksiä annettaessa ei ole otettu huomioon teknisiä edellytyksiä noudattaa päästöraja-arvoja. Lupamääräys johtaa väistämättä siihen, että K4 kattilaa ei voi käyttää lainkaan 1.7.2020 lukien.

Kattilan K4 raitisilmapolttoa käytetään jatkossa aikaisempaa lyhyemmän ajan vuodesta ja vain talvella kylmimpien kuukausien aikana sekä kattilan K2 huoltojen aikana. Tehdasalueella on otettu käyttöön uudet säätö- ja varakattilat K5 ja K6 vuonna 2015, minkä takia kombikattilan käyttötarve on vähäisempi. Toiminnan luonne ja kokonaisvaikutukset on otettava huomioon lupamääräyksiä annettaessa.

Hallinto-oikeus ei ole ottanut huomioon kombikattilan K4 käyttötapaa ja rakennetta. Kombikattilan käyttö on ollut viime aikoina vähäistä ja sen käyttötarve rajoittuu talven kylmimpiin kuukausiin sekä kattilan K2 huoltojen aikaan. Raitisilmapolton käyttöajat ovat viime vuosina olleet seuraavat: vuonna 2015 3 719 h, vuonna 2016 2 174 h, ja vuonna 2017 884 h 8.6.2017 mennessä. Tavoite raitisilmapolton määrälle vuonna 2017 on alle 2 000 h. Vaasan hallinto-oikeuden perustelut liittyvät tämän takia vanhentuneeseen tietoon. Kombikattilan raitisilmapoltto on luonteeltaan varavoimanlähde, mikä on otettava lupaharkinnassa huomioon.

SUPO-asetuksen tulkinta liitteen 2 taulukoiden 11 ja 13 osalta ei ole täysin selvä. SUPO-asetuksen taulukossa 13 ei ole erillistä kohtaa, joka koskisi kombilaitoksen raitisilmapolton päästöjä. SUPO-asetusta sovellettaessa kyse on yhdestä kombivoimalaitoksesta, joka koostuu kaasuturbiinista GT2 ja kombikattilasta (lämmöntalteenottokattilasta) K4. Kombikattilaa ei voida irrottaa toimintaympäristöstään ja antaa sillä perusteella erillisiä lupamääräyksiä pelkästään sitä ja raitisilmapolttoa koskien. Aluehallintoviraston tulkinta ei ole SUPO-asetuksen mukainen, minkä takia aluehallintoviraston päätös on lainvastainen ja se on kumottava.

Savukaasupäästöjen leviämismallinnuksen mukaan energiantuotannosta aiheutuvat epäpuhtaudet maanpinnalla ovat huomattavasti alle ilmanlaadun ohje- ja raja-arvojen. Ympäristön kannalta ei ole tarpeen asettaa valituksessa vaadittua tiukempia raja-arvoja.

Etelä-Suomen aluehallintoviraston ympäristölupavastuualue on antanut valituksen johdosta lausunnon. Aluehallintovirasto on viitannut päätökseensä ja sen perusteluihin sekä asiassa aikaisemmin lausumaansa.

Kaakkois-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen (ELY-keskus) ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue on antanut valituksen johdosta lausunnon. ELY-keskus on esittänyt aluehallintoviraston antaman lupamääräyksen 3 mukaisten hiilimonoksidin ja typenoksidien päästöraja-arvojen pysyttämistä myös raitisilmapolton aikana ja Stora Enso Oyj:n valituksen hylkäämistä.

Epätäydellisen palamisen tuotteena lämmöntalteenottokattilan suuret hiilimonoksidipäästöt raitisilmapoltossa indikoivat myös muita epätäydellisestä palamisesta johtuvia päästöjä, kuten kaasumaisia orgaanisia yhdisteitä (mukaan lukien polysykliset aromaattiset yhdisteet) ja hiilestä koostuvia pienhiukkaspäästöjä (noki). Edellä mainitulla päästöillä on merkittäviä ympäristö- ja terveysvaikutuksia, joten aluehallintoviraston hiilimonoksidipäästöjä koskeva lupamääräys on perusteltu.

Stora Enso Oyj:n toimittaman selvityksen mukaan kombilaitoksen tosiasiallinen käyttötapa on lämmöntalteenottokattilan itsenäinen käyttö raitisilmapoltolla ilman kaasuturbiinia, joten laitoksen hiilimonoksidi- ja typenoksidipäästöraja-arvot tulee määrätä SUPO-asetuksen liitteen 2 taulukon 13 ensimmäisen rivin mukaisesti.

Kouvolan kaupungin ympäristöpalvelut on ilmoittanut, ettei se anna lausuntoa valituksen johdosta.

Stora Enso Oyj on antanut vastaselityksen annettujen lausuntojen johdosta.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

Perustelut

Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä ja Kari Tornikoski sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Olli Dahl ja Anna-Liisa Kivimäki. Asian esittelijä Irene Mäenpää.

 
Julkaistu 10.11.2017