Muu päätös 5822/2017
Asia Julkisen hankinnan täytäntöönpanoa koskeva valituslupahakemus ja valitus
Muutoksenhakija Metropolia Ammattikorkeakoulu Oy
Päätös, jota valituslupahakemus koskee
Markkinaoikeus 29.9.2017 nro 588/17
Asian aikaisempi käsittely
Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 12.7.2017 julkaistulla hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta Rakennusmestari AMK -muuntokoulutusta koskevasta hankinnasta. Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut 300 000 – 900 000 euroa.
Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on 21.8.2017 tekemällään päätöksellä (UUDELY/6726/2017) valinnut Saimaan ammattikorkeakoulu Oy:n tarjouksen.
Metropolia Ammattikorkeakoulu Oy on 4.9.2017 tehnyt markkinaoikeudelle kysymyksessä olevaa hankintamenettelyä koskevan valituksen.
Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on 15.9.2017 tekemällään hankintaoikaisupäätöksellä (UUDELY/6726/2017) hylännyt Metropolia Ammattikorkeakoulu Oy:n hankintaoikaisuvaatimuksen.
Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on 15.9.2017 pyytänyt, että markkinaoikeus sallii edellä mainitun hankintapäätöksen täytäntöönpanon.
Markkinaoikeuden ratkaisu
Markkinaoikeus on muutoksenhaun kohteena olevalla päätöksellään sallinut Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen 21.8.2017 tekemän hankintapäätöksen (UUDELY/6726/2017) täytäntöönpanon. Markkinaoikeuden päätöksessä on todettu, että Metropolia Ammattikorkeakoulu Oy ei ole sille varatusta tilaisuudesta huolimatta antanut lausumaa hankintayksikön täytäntöönpanon sallimista koskevasta pyynnöstä.
Markkinaoikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:
Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 151 §:n 1 momentin mukaan valituksen tultua vireille markkinaoikeus voi kieltää, keskeyttää tai sallia hankintapäätöksen täytäntöönpanon taikka määrätä hankintamenettelyn muutoin keskeytettäväksi väliaikaisesti markkinaoikeuden käsittelyn ajaksi. Pykälän 2 momentin mukaan päättäessään 1 momentissa tarkoitetusta toimenpiteestä markkinaoikeuden tulee kiinnittää huomiota siihen, ettei toimenpiteestä aiheudu vastapuolelle tai muiden oikeuksille tai yleisen edun kannalta suurempaa haittaa kuin toimenpiteen edut olisivat.
Hankintayksikkö on esittänyt muun ohella, että hankinnan taustalla on väliaikainen lakimuutos, jolla on mahdollistettu muuntokoulutuksen ja uuden korkeakoulututkinnon toteuttaminen työvoimakoulutuksena. Väliaikainen lakimuutos mahdollistaa muuntokoulutuksen rahoittamisen työvoimakoulutuksena vain, mikäli koulutus alkaa vuoden 2017 aikana. Palvelun tuottaminen on välttämätöntä työllisyyden edistämiseksi ja osaavan työvoiman saannin turvaamiseksi. Hankintapäätöksen täytäntöönpano tulisi sallia, koska muutoin on vaarana, että koulutus jää kokonaan toteuttamatta.
Hankintayksikön esittämät näkökohdat huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että kysymyksessä olevan 21.8.2017 tehdyn hankintapäätöksen täytäntöönpanon estymisestä nyt kysymyksessä olevan valituksen johdosta aiheutuisi muiden oikeuksien ja yleisen edun kannalta suurempaa haittaa kuin mitä täytäntöönpanon estymisen edut olisivat. Näin ollen markkinaoikeus sallii hankintayksikön 21.8.2017 tekemän hankintapäätöksen täytäntöönpanon.
Asian on ratkaissut markkinaoikeuden jäsen Pertti Lenkkeri.
Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa
Metropolia Ammattikorkeakoulu Oy on korkeimpaan hallinto-oikeuteen 25.10.2017 saapuneessa valituslupahakemuksessaan siitä tarkemmin ilmenevin perustein pyytänyt lupaa valittaa markkinaoikeuden päätöksestä 29.9.2017 numero 588/17 ja valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa markkinaoikeuden kyseisen päätöksen, kieltää sen täytäntöönpanon korkeimman hallinto-oikeuden käsittelyn ajaksi ja velvoittaa hankintayksikön korvaamaan Metropolia Ammattikorkeakoulu Oy:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen.
Muutoksenhakija on esittänyt vaatimustensa perusteluina muun ohella seuraavaa:
Asian käsittelyssä markkinaoikeudessa on tapahtunut ilmeinen virhe. Markkinaoikeus ei ole hallintolainkäyttölain 34 §:ssä edellytetysti varannut Metropolia Ammattikorkeakoulu Oy:lle tilaisuutta lausua hankintapäätöksen täytäntöönpanon sallimista koskevasta hankintayksikön vaatimuksesta. Oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin edellytykset eivät ole toteutuneet.
Markkinaoikeuden olisi täytäntöönpanosta päättäessään tullut kiinnittää huomiota hankintayksikön mahdollisuuteen järjestää hankinta väliaikaisesti markkinaoikeuskäsittelyn ajaksi. Hankintalain 153 §:n mukaan, jos hankinnasta on tehty valitus markkinaoikeuteen, hankintayksikkö voi järjestää hankinnan väliaikaisesti, jollei hankintaa voida sen luonteen vuoksi lykätä markkinaoikeuden käsittelyn ajaksi.
Hankinnan väliaikainen järjestäminen hankintalain 153 §:n nojalla mahdollistaa hankintalain 154 §:n 1 momentin 1–3 kohdassa säädettyjen niin sanottujen reaalikeinojen soveltamisen valituksenalaisessa asiassa. Tällöin hankintayksikkö on mahdollista velvoittaa korjaamaan virheellinen hankintamenettelynsä esimerkiksi uudella tarjousten vertailulla tai uuden tarjouskilpailun järjestämisellä. Hankintapäätöksen täytäntöönpanon salliminen johtaisi automaattisesti siihen, että hankintayksikön sallitaan tehdä hankinnasta lopullinen hankintapäätökseen perustuva sopimus siitä huolimatta, että valituksenalaisen hankintapäätöksen oikeellisuudesta ei ole varmuutta. Tämä edellyttää erityisen painavia perusteluja.
Metropolia Ammattikorkeakoulu Oy:n oikeusturvan varmistamiseksi hankintayksikön vaatimus hankintapäätöksen täytäntöönpanon sallimisesta olisi tullut hylätä, koska asiassa voidaan saavuttaa hankintayksikön kannalta sama lopputulos Metropolia Ammattikorkeakoulu Oy:n oikeusasemaa huomattavasti vähemmän haittaavalla tavalla. Mikäli hankinta järjestetään edellä mainittujen pykälien perusteella väliaikaisesti, voidaan sekä turvata koulutuksen alkaminen vuoden 2017 aikana että mahdollistaa Metropolia Ammattikorkeakoulu Oy:n valituksen käsittely muuna kuin hyvitysmaksuasiana.
Kysymyksessä olevan koulutuksen aloittamisella ei todellisuudessa ole kiire. Hallitus on vuoden 2017 kolmannessa lisätalousarvioesityksessä esittänyt 10 miljoonan euron lisämäärärahaa kohdennettavaksi korkeakoulutettujen muuntokoulutukseen. Tällä vastataan osaavan työvoiman tarpeisiin kasvualueilla ja samalla laajennetaan muuntokoulutusta. Lisämäärärahalla käynnistettävään muuntokoulutukseen osallistuisi noin 550 opiskelijaa. Lisäksi muuntokoulutusta koskeva väliaikainen lainsäädäntö on muuttumassa pysyväksi 1.1.2018 alkaen.
Mikäli hankintayksikön sallitaan jatkaa hankinnan täytäntöönpanoa, tästä aiheutuu merkittävää haittaa Metropolia Ammattikorkeakoulu Oy:lle ja riski sen oikeusturvalle.
Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on valituslupahakemuksen johdosta antamassaan lausumassa ensisijaisesti vaatinut, että valituslupahakemus hylätään. Toissijaisesti Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on vaatinut, että korkein hallinto-oikeus asiaa markkinaoikeudelle palauttamatta hylkää Metropolia Ammattikorkeakoulu Oy:n vaatimukset sekä sallii hankinnan täytäntöönpanon ja velvoittaa muutoksenhakijan korvaamaan hankintayksikön oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen.
Hankintayksikkö on lausunut vaatimustensa perusteluina muun ohella seuraavaa:
Hankintayksikkö on pyytänyt sallimaan kysymyksessä olevan muuntokoulutusta koskevan hankintapäätöksen täytäntöönpanon siinä tarkoituksessa, että sama kouluttaja voi toteuttaa koko kaksivuotisen ohjelman ilman vaaraa, että opiskelijat joutuvat siirtymään kesken opintojen toiseen oppilaitokseen. Koulutusohjelmassa on erityisen paljon henkilökohtaistettua opetusta johtuen opiskelijoiden omista koulutus- ja työtaustoista ja yritysten tarpeista. Yritykset ovat mukana alusta alkaen, ja palkanmaksu alkaa neljän kuukauden teoriajakson jälkeen. Hankinnan väliaikainen järjestäminen ei tällaisessa koulutusohjelmassa ole mahdollista.
Kyseessä olevan palveluhankinnan taustalla on rakennusalan työnjohtotehtävissä oleva laaja rekrytointitarve, johon ei nykyisin palveluin ole saatavissa apua. Tarpeeseen vastaamiseksi eduskunta on keväällä 2017 tehnyt väliaikaisen lakimuutoksen, joka mahdollistaa vuoden 2017 aikana aloitettavat muuntokoulutukset ja uuden korkeakoulututkinnon toteuttamisen työvoimakoulutuksena.
Siltä osin kuin Metropolia Ammattikorkeakoulu Oy on viitannut muuntokoulutusta koskevan väliaikaisen lainsäädännön muuttumiseen pysyväksi 1.1.2018 alkaen, muutoksenhakija on oletettavasti viitannut vuoden 2018 alussa voimaan tulevaan lakiin julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain muuttamisesta (548/2017). Mainitulla lailla muutetaan olennaisella tavalla ammatillisen koulutuksen rahoitusjärjestelmää, johon myös sisällytetään ammatillisen tutkintotavoitteisen työvoimakoulutuksen rahoitus sekä osa tutkintoon johtamattoman työvoimakoulutuksen rahoituksesta. Hallituksen vuoden 2017 kolmannessa lisätalousarvioesityksessä (HE 142/2017 vp) esittämä 10 miljoonan euron lisämääräraha liittyy tähän rahoituksen uudistukseen. Kyseessä oleva mahdollinen lisämääräraha on opetus- ja kulttuuriministeriön myönnettäväksi tulevaa valtionavustusrahaa, joka hakemuksen perusteella myönnetään oppilaitoksille. Tällä määrärahalla ei ole mitään tekemistä nyt kysymyksessä olevan hankinnan rahoituksen kanssa. Nyt kysymyksessä oleva hankinta rahoitetaan työ- ja elinkeinoministeriön työvoimakoulutukseen tarkoitetuista varoista.
Väliaikaisen lakimuutoksen mahdollistaman muuntokoulutuksen on käynnistyttävä vuoden 2017 aikana. Mikäli hankintasopimusta ei solmita väliaikaisen lain voimassaoloaikana, ei hankinnalle ole enää rahoitusta ja hankinta jää lainsäädäntömuutoksesta johtuvista syistä kokonaan toteutumatta.
Metropolia Ammattikorkeakoulu Oy on antanut vastaselityksen, joka on lähetetty tiedoksi Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
Korkein hallinto-oikeus on myöntänyt valitusluvan ja tutkinut asian.
1. Valitus hylätään. Markkinaoikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.
2. Korkein hallinto-oikeus hylkää Metropolia Ammattikorkeakoulu Oy:n ja Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen vaatimukset oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa.
3. Lausuminen markkinaoikeuden päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta Metropolia Ammattikorkeakoulu Oy:n vaatimuksesta raukeaa.
Perustelut
1. Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 167 §:n 1 momentin mukaan sen lisäksi, mitä mainitussa laissa säädetään, valitukseen sovelletaan hallintolainkäyttölakia.
Hallintolainkäyttölain 34 §:n 1 momentin mukaan asianosaiselle on ennen asian ratkaisemista varattava tilaisuus antaa selityksensä muiden tekemistä vaatimuksista ja sellaisista selvityksistä, jotka voivat vaikuttaa asian ratkaisuun. Pykälän 2 momentin mukaan asian saa ratkaista asianosaista kuulematta, jos vaatimus jätetään tutkimatta tai hylätään heti tai jos kuuleminen on muusta syystä ilmeisen tarpeetonta.
Markkinaoikeus on muutoksenhaun kohteena olevalla päätöksellään sallinut Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen 21.8.2017 tekemän hankintapäätöksen (UUDELY/6726/2017) täytäntöönpanon. Markkinaoikeus on antanut kyseisen ratkaisunsa varaamatta tosiasiallisesti Metropolia Ammattikorkeakoulu Oy:lle hallintolainkäyttölain 34 §:n 1 momentin mukaisesti tilaisuutta lausua hankintayksikön vaatimuksesta sallia hankintapäätöksen täytäntöönpano, sillä sähköpostiosoite, johon yhtiölle osoitettu lausumapyyntö oli lähetetty, oli kirjoitettu virheellisesti. Koska Metropolia Ammattikorkeakoulu Oy on kuitenkin voinut korkeimmassa hallinto-oikeudessa ilmaista kantansa sanottuun vaatimukseen, asiaa ei ole syytä mainitun kuulemisvirheen vuoksi palauttaa markkinaoikeudelle eikä muutoksenhaun kohteena olevaa markkinaoikeuden päätöstä ole syytä kumota tällä perusteella.
Kysymyksessä oleva hankinta koskee hankintalain liitteen E kohdassa 2 tarkoitettua hankintaa, jonka ennakoitu arvo ilman arvonlisäveroa on ylittänyt hankintalain 25 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaisen kansallisen kynnysarvon ja johon sovelletaan hankintalain 129 §:n 1 momentissa tarkoitettua odotusaikaa. Hankintayksikkö ei siten hankintalain 150 §:n 1 momentin mukaan ole saanut tehdä hankinnasta hankintasopimusta, jos asia on saatettu valituksella markkinaoikeuden käsiteltäväksi.
Hankintalain 151 §:n 1 momentin mukaan valituksen tultua vireille markkinaoikeus voi kieltää, keskeyttää tai sallia hankintapäätöksen täytäntöönpanon taikka määrätä hankintamenettelyn muutoin keskeytettäväksi väliaikaisesti markkinaoikeuden käsittelyn ajaksi. Pykälän 2 momentin mukaan päättäessään 1 momentissa tarkoitetusta toimenpiteestä markkinaoikeuden tulee kiinnittää huomiota siihen, ettei toimenpiteestä aiheudu vastapuolelle tai muiden oikeuksille tai yleisen edun kannalta suurempaa haittaa kuin toimenpiteen edut olisivat.
Hankinnassa on kysymys työvoimakoulutuksena toteutettavasta rakennusmestarin (AMK) -tutkintoon johtavasta kaksivuotisesta muuntokoulutuksesta. Kyseinen koulutus on esitetyn selvityksen mukaan aloitettava vuoden 2017 aikana, jotta se voidaan toteuttaa. Hankinta on luonteeltaan sellainen, ettei sen toteuttaminen väliaikaisilla järjestelyillä tule kysymykseen.
Edellä lausutun vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät markkinaoikeuden päätöksen perustelut sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, markkinaoikeuden päätöksen, jolla Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen 21.8.2017 tekemän hankintapäätöksen täytäntöönpano on sallittu, lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.
2. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentti, Metropolia Ammattikorkeakoulu Oy:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.
Asian laatuun nähden ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentti, Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.
3. Asian tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi ei markkinaoikeuden päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta Metropolia Ammattikorkeakoulu Oy:n vaatimuksesta ole tarpeen lausua.
Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Eija Siitari, Outi Suviranta, Taina Pyysaari, Maarit Lindroos ja Kirsti Kurki-Suonio. Asian esittelijä Pasi Yli-Ikkelä.