Muu päätös 5974/2017

Polttonesteiden jakeluaseman ympäristölupaa koskeva asia (Asikkala)

Antopäivä: 20.11.2017
Taltionumero: 5974
Diaarinumero: 4660/1/16
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2017:T5974

Asia Ympäristölupaa koskeva valitus

Valittaja Neste Markkinointi Oy

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 24.11.2016 nro 16/0606/3

Asian aikaisempi käsittely

Asikkalan ympäristölautakunta on 5.9.2014 antamallaan päätöksellä § 52 myöntänyt Neste Markkinointi Oy:lle toistaiseksi voimassa olevan ympäristöluvan polttonesteiden jakeluasemalle tilalle Kuutosrinne (16-401-21-7) osoitteessa Lahdentie 3, Vääksy.

Ympäristöluvassa on annettu seuraavat lupamääräykset:

1. Ympäristölle vaarallisia aineita saa säilyttää vain siten suojatussa tilassa, että mahdollinen vuoto säilytysastioista maaperään tai viemäriin on estetty.

2. Alueella ei saa säilyttää eikä varastoida ylimääräistä kalustoa, romuja tai jätettä.

3. Jakeluaseman rakenteet, kuten säiliöt, putkistot, jakelu- ja täyttöalueen päällysteet, kaivot ja viemärit, on pidettävä kunnossa säännöllisellä tarkkailulla ja tarvittavilla huolto- ja korjaustoimenpiteillä.

4. Jakeluaseman varo- ja turvallisuuslaitteet tulee pitää toimintakunnossa säännöllisillä tarkastuksilla ja huoltotoimenpiteillä.

5. Näytteenotto- ja sulkuventtiilikaivot on merkittävä ja viemärilinjojen sulkuventtiilit tulee olla henkilökunnan tiedossa.

6. Pohjavesivaikutuksia tulee tarkkailla laitoksen pohjaveden virtaussuuntaan nähden laitoksen alapuolelta. Toiminnanharjoittajan on ryhdyttävä lupapäätöksen tultua lainvoimaiseksi välittömästi asentamaan pohjaveden havaintoputkea jakeluaseman kiinteistölle valtatie-24 puoleiselle osalle. Pohjaveden havaintoputki tulee asentaa pohjaveteen saakka kairausmenetelmällä. Havaintopistekortti pohjaveden havaintoputkesta on toimitettava Asikkalan ympäristölautakunnalle ja Hämeen ELY-keskukseen. Pohjaveden laatua alueella on seurattava kerran vuodessa keväisin pohjavesiputkesta otettavalla näytteellä, josta on määritettävä TVOC, öljyhiilivedyt, MTBE, TAME ja BTEX-yhdisteet sekä mahdollisesti muut Asikkalan ympäristölautakunnan määräämät määritykset. Raportti analyyseistä on toimitettava kahden kuukauden kuluessa näytteenotosta Asikkalan ympäristölautakunnalle ja Hämeen ELY-keskukseen. Määritykset on tehtävä akkreditoidussa laboratoriossa. Näytteenotto tulee tilata ulkopuoliselta toimijalta.

7.Öljyn- ja bensiininerottimiin kertyvä ongelmajäte tulee toimittaa asianmukaiseen käsittelyyn riittävän usein, kuitenkin vähintään kerran vuodessa. Myös muut ongelmajätteiksi luokitellut aineet tulee toimittaa ongelmajätteen keräykseen. Öljyn ja bensiinierottimen käytössä on varmistettava, että erotin on käyttövalmis myös tyhjennyksen jälkeen.

8. Jätehuolto on järjestettävä siten, että jätteistä ei aiheudu epäsiisteyttä eikä haittaa ympäristölle. Jätehuollossa tulee noudattaa voimassa olevia jätehuoltomääräyksiä ja niiden mukaista lajitteluvelvoitetta.

9. Määräysten 4 ja 5 mukaisista tarkkailuista ja huoltotoimenpiteistä ja määräyksen 7 mukaisesta öljynerottimen tarkkailusta ja ongelmajätteistä ja niiden toimittamisesta keräykseen tulee pitää kirjaa. Edellä mainittu kirjanpito tulee sisällyttää Nesteen ympäristöasioiden hallintajärjestelmään, joiden tiedot tulee pyydettäessä esittää ympäristölupaa valvovalle viranomaiselle. Myös polttoaineiden varasto- (tase) kirjanpito on pyydettäessä esitettävä pelastusviranomaiselle tai ympäristölupaa valvovalle viranomaiselle.

10. Mahdollisesta polttonestevahingosta on välittömästi ilmoitettava Päijät-Hämeen pelastuslaitokselle, Asikkalan kunnan ympäristötoimeen sekä Hämeen ELY-keskukselle. Toiminnanharjoittajan on välittömästi ryhdyttävä toimenpiteisiin ympäristön pilaantumisen estämiseksi.

11. Toiminnanharjoittajan on ilmoitettava Asikkalan kunnan ympäristötoimelle henkilö, joka vastaa jakeluaseman tarkkailusta, kirjanpidosta, kunnossapidosta ja ympäristövahinkojen torjunnasta niin, että ympäristötoimella on aina ajantasainen tieto tästä vastuuhenkilöstä.

12. Toiminnan olennaisesta muuttamisesta tai lopettamisesta sekä toiminnanharjoittajan tai toiminnasta vastaavan henkilön vaihtumisesta on viipymättä ilmoitettava ympäristölupaa valvovalle viranomaiselle.

13. Toiminnan päätyttyä on alue siistittävä ja tarpeettomat rakenteet poistettava. Alueen maaperän kunto tulee selvittää ja tehdä tarpeelliset kunnostustoimenpiteet alueen saattamiseksi tulevaa käyttötarkoitusta vastaavaan kuntoon.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään Hämeen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen valituksesta kumonnut ympäristölautakunnan päätöksen ja hylännyt Neste Markkinointi Oy:n lupahakemuksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavia oikeusohjeita ja lain esityöt

Uusi ympäristönsuojelulaki (527/2014) on tullut voimaan 1.9.2014. Mainitun lain 229 §:n mukaan tällöin hallintoviranomaisessa tai tuomioistuimessa vireillä ollut asia käsitellään ja ratkaistaan, mikäli uuden lain voimaantulo- ja siirtymäsäännöksistä ei muuta johdu, vanhan ympäristönsuojelulain (86/2000) säännösten mukaisesti. Tässä kuten myös jäljempänä perustelujen eri kohdissa olevat viittaukset ympäristönsuojelulakiin tarkoittavat siten lakia 86/2000.

Ympäristönsuojelulain 4 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavassa toiminnassa on periaatteena, että menetellään toiminnan laadun edellyttämällä huolellisuudella ja varovaisuudella ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi sekä otetaan huomioon toiminnan aiheuttaman pilaantumisen vaaran todennäköisyys, onnettomuusriski sekä mahdollisuudet onnettomuuksien estämiseen ja niiden vaikutusten rajoittamiseen (varovaisuus- ja huolellisuusperiaate).

Ympäristönsuojelulain 6 §:n 1 momentin mukaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttava toiminta on mahdollisuuksien mukaan sijoitettava siten, ettei toiminnasta aiheudu pilaantumista tai sen vaaraa ja että pilaantuminen voidaan ehkäistä. Pykälän 2 momentin mukaan toiminnan sijoituspaikan soveltuvuutta arvioitaessa on otettava huomioon 1) toiminnan luonne ja pilaantumisen todennäköisyys sekä onnettomuusriski, 2) alueen ja sen ympäristön nykyinen ja tuleva, oikeusvaikutteisessa kaavassa osoitettu käyttötarkoitus ja aluetta koskevat kaavamääräykset sekä 3) muut mahdolliset sijoituspaikat alueella.

Ympäristönsuojelulain 6 §:n 2 momentin osalta hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa (hallituksen esitys ympäristönsuojelu- ja vesilainsäädännön uudistamiseksi 84/1999 vp) on todettu muun muassa, että sijoituspaikan hyväksyttävyyteen vaikuttaisi mahdollinen toimintaan liittyvä onnettomuusriski. Esimerkiksi polttonesteiden jakeluasemaan voi liittyä erityinen riski, jos se sijoitetaan tärkeälle tai muulle vedenhankintaan soveltuvalle pohjavesialueelle.

Ympäristönsuojelulain 8 §:n 1 momentin mukaan ainetta tai energiaa ei saa panna tai johtaa sellaiseen paikkaan tai käsitellä muun muassa siten, että 1) tärkeällä tai muulla vedenhankintakäyttöön soveltuvalla pohjavesialueella pohjavesi voi käydä terveydelle vaaralliseksi tai sen laatu muutoin oleellisesti huonontua tai 2) toisen kiinteistöllä oleva pohjavesi voi käydä terveydelle vaaralliseksi tai kelpaamattomaksi tarkoitukseen, johon sitä voitaisiin käyttää taikka 3) toimenpide vaikuttamalla pohjaveden laatuun muutoin saattaisi loukata yleistä tai yksityistä etua (pohjaveden pilaamiskielto).

Edellä mainitussa hallituksen esityksessä on muun muassa mainittu, että ympäristönsuojelulain 8 §:ssä oleva pohjaveden pilaamiskieltosäännös vastaisi entistä vesilain 1 luvun 22 §:ää. Pohjaveden pilaamiskiellon vastaiselta toiminnalta ei edellytettäisi konkreettisen pilaantumisen aiheutumista.

Ympäristönsuojelulain 41 §:n 1 momentin mukaan ympäristölupa myönnetään, jos toiminta täyttää ympäristönsuojelulain ja jätelain sekä niiden nojalla annettujen asetusten vaatimukset.

Ympäristönsuojelulain 42 §:n 1 momentin mukaan luvan myöntäminen edellyttää, ettei toiminnasta, asetettavat lupamääräykset ja toiminnan sijoituspaikka huomioon ottaen, aiheudu yksinään tai yhdessä muiden toimintojen kanssa 1) terveyshaittaa, 2) merkittävää muuta ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa, 3) ympäristönsuojelulain 7-9 §:ssä kiellettyä seurausta, 4) erityisten luonnonolosuhteiden huonontumista taikka vedenhankinnan tai yleiseltä kannalta tärkeän muun käyttömahdollisuuden vaarantumista toiminnan vaikutusalueella tai 5) eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta. Pykälän 2 momentin mukaan toimintaa ei saa sijoittaa asemakaavan vastaisesti. Sijoittamisessa on lisäksi noudatettava, mitä 6 §:ssä säädetään.

Toiminnan sijainti ja laatu

Neste Markkinointi Oy:n hakemus koskee polttonesteiden jakeluasematoimintaa Asikkalan kunnassa sijaitsevalla kiinteistöllä 16-401-21-7 osoitteessa Lahdentie 3, 17200 Vääksy. Kiinteistö on asemakaavassa osoitettu huoltoasemarakennusten korttelialueeksi ja se sijaitsee Anianpellon I luokan tärkeällä pohjavesialueella (0401602). Pohjavesialueen antoisuudeksi on arvioitu 2 000 m­/d. Lähin vedenottamo sijaitsee noin 700 metrin etäisyydellä kiinteistöstä. Asiakirjoista saatavien tietojen mukaan vedenottamo on suljettu vuonna 2001 veden tetrakloorieteenipitoisuuden vuoksi eikä vedenottamo ole sen jälkeen ollut käytössä. Ennen sulkemista ottamolta pumpattiin vettä keskimäärin 170 m­/d. Vedenottamolle virtaava pohjavesi muodostuu pääasiassa Hympylänmäen ja Anianharjun alueella, jolla myös jakeluasemakiinteistö sijaitsee. Pohjaveden virtaus suuntautuu alueella kohti pohjoista ja pohjoiskoillista sekä vedenottamoa.

Asiakirjoista saatavien tietojen mukaan jakeluasemakiinteistö sijaitsee II Salpausselän reunamuodostuman eteläreunalla. Muodostuman ydinosa on koostumukseltaan pääasiassa hyvin vettä johtavaa hiekkaa ja soraa. Muodostuman liepeillä esiintyy hienojakoisempia maalajeja, hienoa hiekkaa ja hietaa. Paikoin selänteiden pintaosassa esiintyy tiivis, moreenimainen kerros. Maanpinnan taso kiinteistöllä on noin +102 metriä merenpinnan yläpuolella. Jakeluaseman pohjoispuolella sijaitsevissa havaintoputkissa Hp 9 ja 12 pohjaveden korkeus on noin +83 metriä merenpinnan yläpuolella. Aseman länsipuolella olevassa havaintoputkessa Hp 11 pohjavedenpinnan korkeudeksi on mitattu +95,2 metriä merenpinnan yläpuolella. Näin ollen on arvioitu, että koska havaintoputken Hp 11 kohdalla pohjavedenpinnan taso on selvästi havaintoputkien Hp 9 ja 12 tasoa korkeammalla, on mahdollista, että kyseessä on orsivesipinta. Jakeluasemakiinteistöllä orsiveden pinta olisi siis noin kuuden metrin syvyydellä maanpinnasta ja varsinainen pohjaveden pinta noin 20 metrin syvyydellä.

Kyseessä olevalla kiinteistöllä harjoitetaan hakemuksen mukaan polttonesteen jakelua Neste Oil Express -asemalta, joka palvelee henkilöautoliikennettä automaattiperiaatteella 24 tuntia vuorokaudessa. Hakemuksessa on tankkaajien määrän arvioitu olevan 150-180 ajoneuvoa vuorokaudessa. Polttonestesäiliöt täytetään keskimäärin 60-80 kertaa vuodessa ja polttonesteiden kokonaismyynniksi on arvioitu 2,5 miljoonaa litraa vuodessa.

Hakemuksen mukaan olemassa olevat jakelukatos, täyttöpaikka, säiliöt, viemärit, erottimet ja putkistot puretaan ja tilalle rakennetaan uusi 2-vaippainen vuodonilmaisujärjestelmällä varustettu 4-lohkoinen polttoainesäiliö standardin SFS-EN 12285-1 mukaan. Kaikki aseman tekniikka tullaan asentamaan SFS 3352 määräysten ja asetuksen 444/2010 mukaisesti. Säiliö on 100 m­:n suuruinen ja se varustetaan välitilan valvonta- ja pinnanmittausjärjestelmällä ja täyttöputket varustetaan ylitäytönestimillä. Polttoaineputket asennetaan 2-vaippaisena standardin SFS 3352 mukaisesti pohjavesialueille määritellyllä kaksoispidätystekniikalla jakeluasema-asetuksen 444/2010 sekä kauppa- ja teollisuusministeriön päätöksen 415/98 mukaan.

Hakemuksen mukaan jakeluaseman tekniikka sijoitetaan tiiviiseen altaaseen, joka on toteutettu yhdellä kahden millimetrin paksuisella HDPE-kalvolla ja kahdella bentoniittimatolla. Viemärit rakennetaan 2-vaippaisena ja johdetaan 2-vaippaiseen öljynerottimeen ja siitä edelleen näytteenotto- ja sulkuventtiilikaivoon, josta onnettomuustilanteessa mahdollisesti pilaantuneen veden kulku voidaan katkaista.

Luvan myöntämisen edellytykset

Hallinto-oikeus toteaa, että Asikkalan ympäristölautakunta on päätöksellään 30.10.2012 § 99 määrännyt Neste Markkinointi Oy:n sakon uhalla lopettamaan kyseessä olevan jakeluasematoiminnan. Päätös on tullut lainvoimaiseksi korkeimman hallinto-oikeuden 24.11.2014 antaman päätöksen jälkeen. Ympäristönsuojelulain kannalta kysymys on kokonaan uudesta luvasta, ja ympäristölupaharkinnassa hanketta arvioidaan uuden polttonesteiden jakeluaseman sijoittamisena kyseiselle alueelle. Siten toiminnan ympäristövaikutukset arvioidaan ympäristönsuojelulain vaatimusten mukaisesti.

Ympäristöluvan myöntämisen edellytykset ratkaistaan tapauskohtaisen lupaharkinnan perusteella. Toiminnan sijoituspaikkaa valittaessa on toiminnan luonteen ja pilaantumisen todennäköisyyden lisäksi otettava huomioon myös onnettomuusriski.

Kun otetaan huomioon ympäristönsuojelulain 42 §:n 1 momentin 3 kohta, on ympäristönsuojelulain 8 §:n 1 momentissa tarkoitettu pohjaveden pilaamiskiellon vastainen seuraus aina ympäristöluvan myöntämisen ehdoton este. Pohjaveden pilaamiskielto koskee kaikkea maaperässä olevaa, ympäristönsuojelulain 8 §:n 1 momentissa suojattua pohjavettä eikä siis ainoastaan vedenottamoiden alueiden pohjavettä. Vaikka Anianpellon vedenottamo on suljettu, asiassa ei ole selvitetty, onko kysymyksessä oleva pohjavesialue kokonaan käyttökelvoton. Pohjavesialueen antoisuudeksi on arvioitu 2 000 m­/d. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen mukaan kyse on edelleen tärkeästä vedenhankintakäyttöön soveltuvasta pohjavesialueesta, joka tarvittaessa voidaan ottaa käyttöön, kun pohjaveden tri- ja tetrakloorieteenipitoisuudet ovat laskeneet. Näin ollen pohjavesialueen pilaantumisvaara on otettava huomioon harkittaessa ympäristöluvan myöntämisen edellytyksiä kysymyksessä olevalla alueella.

Pohjaveden pilaamiskielto sisältää vaaran aiheuttamisen kiellon eikä toiminnan tarvitse aiheuttaa konkreettista pilaantumista ollakseen pohjaveden pilaamiskiellon vastaista. Ympäristönsuojelulain säännökset ja lain perustelut huomioon ottaen polttonesteiden jakeluaseman sijoittaminen tärkeälle pohjavesialueelle ei edellä lausuttuun nähden ole mahdollista ilman poikkeuksellisia perusteita, joiden vallitessa pohjaveden pilaantumisriski on riittävästi suljettu pois.

Asiakirjojen perusteella ei ole voitu riittävän luotettavasti päätellä, ovatko jakeluaseman suojaustoimenpiteet, vaikka ne yleisesti vähentävätkin pilaantumisriskiä, riittävän tehokkaita estämään jakeluasematoiminnan haitallisia vaikutuksia edellä tarkoitetulle tärkeälle pohjavesiesiintymälle. Pilaantumisriski on mahdollisissa onnettomuus- ja muissa poikkeuksellisissa tilanteissa vielä suurempi. Poikkeuksellisista tilanteista, joissa polttoainepäästöjä voi kulkeutua jakeluasema-alueen ulkopuolelle, aiheutuvaa pohjaveden pilaantumisen vaaraa ei ole riittävästi arvioitu kyseessä olevan sijoituspaikan ja sen ympäristön olosuhteissa. Luvan hakijan toimittamat lisäselvitykset asiassa eivät anna aihetta arvioida asiaa toisin. Pilaantumisriskiä lisää jakeluaseman sijainti pohjaveden muodostumisalueella virtaussuunnan ollessa kohti vedenottamoa ja alueen hyvin vettä johtava maaperä.

Pohjaveden pilaantumisen vaaraa ei voida alueen maaperä- ja pohjavesiolosuhteissa ehkäistä riittävän tehokkaasti asiassa esillä olleilla suojaustoimenpiteillä. Näin ollen ympäristönsuojelulain 42 §:n 1 momentin 3 ja 4 kohdassa tarkoitetut luvan myöntämisen edellytykset puuttuvat. Haettua ympäristölupaa ei olisi tullut ympäristönsuojelulain 41 §:n 1 momentti huomioon ottaen myöntää. Ympäristölautakunnan päätös on siten kumottava.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Päivi Jokela, Juha Väisänen ja Reeta-Kaisa Eriksson, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Neste Markkinointi Oy on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus ensisijaisesti kumoaa Vaasan hallinto-oikeuden päätöksen ja pysyttää Asikkalan ympäristölautakunnan päätöksen tai toissijaisesti palauttaa asian Asikkalan ympäristölautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi.

Vaatimustensa tueksi Neste Markkinointi Oy on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeus on kumonnut ympäristöluvan, vaikka päätöksessä mainituilla perusteilla asia olisi tullut enintään palauttaa uudelleen käsiteltäväksi. Hakemusta ei voi hylätä sillä perusteella, että toiminnan vaikutuksia ei ole selvitetty. Asia olisi tullut palauttaa lupaviranomaiselle lisäselvityksen hankkimista varten.

Turhan viivytyksen välttämiseksi Neste Markkinointi Oy on täydentänyt lupahakemustaan korkeimmalle hallinto-oikeudelle toimitetulla kohdekohtaisella riskinarviolla sekä uusilla piirustuksilla, joihin on lisätty muun muassa liikennealueen reunaan asfalttikynnys, hulevesien johtaminen umpikaivoon ja toissijaisena suojauksena käytettyyn jakeluaseman maaperään sijoitettavaan suoja-altaaseen toinen kerros bentoniittia. Uudet selvitykset osoittavat, että luvan myöntämisen edellytykset ovat olemassa.

Toiminta pohjavesialueella voidaan järjestää siten, että pohjaveden pilaantumisriski on riittävän tehokkaasti suljettu pois ja toiminta täyttää ympäristöluvan myöntämisen edellytykset. Pohjaveden pilaamiskielto ei koske kaikkia päästöjä, vaan sellaisia päästöjä, jotka aiheuttavat pohjaveden käyttöä haittaavia muutoksia. Edellytykset sijoittaa polttonesteen jakeluasema pohjavesialueelle tulee arvioida tapauskohtaisesti. Tässä tapauksessa luvan myöntämisen edellytykset täyttyvät, toiminnasta ei aiheudu laissa kiellettyä seurausta ja toiminnan sijoittamisessa on otettu huomioon ympäristönsuojelulain 6 ja 8 §:en vaatimukset. Hakija noudattaa myös ympäristönsuojelulain 4 §:n 1 momentissa edellytettyä huolellisuus- ja varovaisuusperiaatetta kaikessa toiminnassaan.

Lainsäädännössä ei kielletä jakeluaseman sijoittamista pohjavesialueelle, vaikka jakeluasemat olisi ensisijaisesti sijoitettava muualle. Sijoituspaikan soveltuvuuden arvioinnissa on otettava huomioon toiminnan luonteen, pilaantumisen todennäköisyyden, onnettomuusriskin, alueen ja sen ympäristön käyttötarkoituksen ja kaavamääräysten ohella muut mahdolliset sijoituspaikat alueella. Vääksyssä ei ole sopivia sijoituspaikkoja muualla ja keskusta-alueella on tarpeen olla polttonesteen jakeluasema. Kiinteistö on asemakaavassa osoitettu huoltoasematoiminnan korttelialueeksi. Aseman sijoittamiseen kyseiselle paikalle on polttoainehuollon järjestämiseen liittyvä painava syy. Lähin vedenottamo on suljettu muusta toiminnasta aiheutuneen veden tetrakloorieteenipitoisuuden vuoksi.

Valitukseen liitetyssä riskinarviossa on tutkittu kohteen olosuhteet huomioon ottaen toiminnan aiheuttamaa riskiä pohjavedelle. Riskinarviossa on otettu huomioon ehdotetut suojausrakenteet, maaperän rakenne ja pohjavesialueen geologinen rakenneselvitys. Edelleen riskinarviota varten on määritelty todennäköinen vedenjohtavuus ja gradientti, joiden perusteella on määritelty pohjaveden näennäinen virtausnopeus. Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluiden vuoksi riskinarviossa on kiinnitetty erityistä huomiota poikkeuksellisiin tilanteisiin.

Säiliöauton kuormaa purettaessa jokin ulkoinen tekijä voisi rikkoa putkistoa ja aiheuttaa vuodon. Polttonesteen purkaminen tapahtuu pinnoitetulla alueella, jossa on pinnoitteen alapuolinen suojakalvo sekä lisäksi muovikalvon ja bentoniittimattojen muodostama toissijainen suojaus. Lisäksi polttonesteen täyttö- ja jakelualueet reunustetaan asfalttikorotuksella, jolloin näille tiivistetyille alueille muodostuu suoja-allastukset. Jos täyttö- tai jakelualueella vuotaa polttoainetta maahan, se kulkeutuu öljynerottimeen ja edelleen kunnan jätevesiviemäriin. Viemärissä on venttiilikaivo, joka voidaan tarvittaessa sulkea.

Täyttö- ja jakelualueen ulkopuolinen liikennealue päällystetään tiiviillä asfaltilla ja hulevedet kootaan umpisäiliöön kunnes alueen suunniteltu hulevesiverkosto valmistuu. Hulevesiviemäröinnin takia myös tulipalotilanteissa sammutusvedet tai vaahdot ovat hallittavissa niin, että pohjavesi ei vaarannu.

Jakeluaseman alueen asfalttikorokkeiden, kallistusten ja viemäröinnin ansiosta öljyä tai polttonesteitä ei voi kulkeutua päällysteen reunan yli pohjavesialueen maaperään rankkasateenkaan yhteydessä. Aurauslumet varastoidaan päällystetyllä alueella, josta sulamisvedet menevät hulevesiviemäriin. Harvinaisessa ensisijaisten pidätysjärjestelmien vuototilanteessa, kuten putki- tai säiliörikossa, polttoneste pysyy järjestelmän sisällä kaksoisvaipparakenteen takia. Automaattinen hälytysjärjestelmä takaa nopean hälytyksen. Toimipaikka sijaitsee 5 km:n etäisyydellä Päijät-Hämeen pelastuslaitoksen toimipisteestä, mikä takaa nopean torjuntavalmiuden onnettomuustilanteessa.

Sijoituspaikka täyttää luvan myöntämisen edellytykset. Hakija on esittänyt kattavat selvitykset toiminnan luonteesta, pilaantumisen todennäköisyydestä ja onnettomuusriskeistä. Riskinarvioissa laskelmien lähtökohtana on pahin mahdollinen tilanne, joten ne edustavat todellista pahempaa tilannetta. Kohteen olosuhteissa pohjaveden pilaantumisriski on ympäristönsuojelulain edellyttämällä tavalla suljettu pois.

Suojausten rakenne täyttää jakeluasemastandardin SFS 3352 pohjavesialueille tarkoitetun erityisrakennemallin vaatimukset. Lisäksi rakenteita on laajennettu ja täydennetty ottaen huomioon kohteen maaperä- ja pohjavesiolosuhteet.

HDPE-kalvon pitkäaikaiskestävyyttä on tarkasteltu valitukseen liitetyssä Minna Leppäsen lausunnossa. Peitetty HDPE-kalvo kestää hapettumatta lähes 500 vuotta ja kestää kemiallista kuormitusta muita raaka-aineita paremmin ja laaja-alaisemmin. Käyttöikä on käyttökohteelle riittävä. Pitkäaikaiskestävyyttä heikentävät työnaikaiset virheet tai käytön aikana kalvoon kohdistuvat mekaaniset kuormitukset voidaan estää suunnittelulla, ammattitaitoisella henkilöstöllä ja työnaikaisella laadunvalvonnalla. Kalvon ehjyys voidaan varmistaa sähköisillä mittauksilla asennuksen jälkeen. Tiivistyskalvon tehokkuutta voidaan lisätä käyttämällä yhdistelmärakennetta, joka tutkimusten mukaan on tuhansia kertoja tehokkaampi kuin kalvo yksinään.

Käyttöön otettava tekniikka täyttää jakeluasemia koskevien standardien vaatimukset ja jopa ylittää ne. Hakija on esittänyt selvitykset suojausratkaisujen pitkäaikaiskestävyydestä ja tehokkuudesta sekä täydentää hakemustaan kohdekohtaisella riskinarviolla, jonka mukaan toiminta ei aiheuta merkityksellistä pohjaveden pilaantumisriskiä. Selvitykset osoittavat, että hallinto-oikeuden perustelu suojaustoimien riittävyydestä on virheellinen. Esitetyn selvityksen perusteella on selvää, että pohjaveden pilaantumisen vaara on riittävästi suljettu pois myös onnettomuustilanteissa.

Asikkalan kunnan ympäristölautakunta on antanut lausunnon. Lausunnon mukaan selvitykset ympäristöluvan myöntämiseksi olivat riittävät jo siinä vaiheessa, kun lupahakemusta käsiteltiin ympäristölautakunnassa. Ympäristölautakunnan päätös tulee saattaa voimaan.

Asikkalan kunnanhallitus on antanut lausunnon. Lausunnossa on todettu, että jakeluasemien sijoittamisen mahdollisuutta muualle kuin pohjavesialueelle on tutkittu kunnan kaavoituksessa ja teknisessä toimessa vuosia, mutta korvaavia sijoituspaikkoja ei ole löytynyt. Vääksyn alueen polttoainehuollon järjestämiseksi ei riitä yksi alueella oleva jakeluasema.

Hämeen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on antanut vastineen. Vastineessa on muun ohella todettu, että jakeluasema sijaitsee vedenhankinnan kannalta tärkeän pohjavesialueen muodostumisalueella. Viimeisimpien tutkimusten mukaan pohjaveden tri- ja tetrakloorieteenipitoisuudet ovat vedenottamolla laskeneet alle talousveden laatuvaatimusten mukaisen raja-arvon. Valtatien 24 liukkauden torjunnassa on vuodesta 2012 lähtien käytetty natriumkloridin sijasta kaliumformiaattia. Vesienhoidon luokittelussa pohjavesialueen kemiallinen ja määrällinen tila ovat hyvät. Jakeluasematoiminnasta kyseisellä paikalla aiheutuisi pohjaveden pilaantumisen vaaraa, jota ei voida ehkäistä edes valituksessa esitetyillä tehostetuilla suojausrakenteilla ja toimenpiteillä. Pohjaveden pilaantumisriskiä lisäävät tässä tapauksessa alueen helposti vettä ja haitta-aineita läpäisevä maaperä sekä varastoitavien ja käsiteltävien polttonesteiden suuri määrä.

Neste Markkinointi Oy on antanut vastaselityksen. Vastaselityksessä on katsottu, että Asikkalan ympäristölautakunnan päätös on linjassa ympäristöministeriön uuden elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksille suunnatun jakeluasemien sijoittamista koskevan ohjeistuksen kanssa. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen esiin tuomat seikat on otettu huomioon toiminnan suunnittelussa ja riskinarviossa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Ympäristölautakunnan ratkaistavana olleessa hakemuksessa ja siihen liitetyssä selvityksessä ei ole esitetty sijoituspaikan ja sen ympäristön olosuhteet huomioon ottavaa selvitystä pohjaveden pilaantumisen vaaran riittävän tehokkaasta ehkäisemisestä. Ympäristölautakunnan päätöksessä annetut lupamääräykset ovat myös selvästi olleet riittämättömät ympäristönsuojelulain 42 §:ssä säädetyllä tavalla varmistamaan, että toiminnasta ei aiheudu pohjaveden pilaantumista tai sen vaaraa. Vaasan hallinto-oikeuden on näin ollen tullut kumota ympäristölautakunnan päätös.

Neste Markkinointi Oy on korkeimmassa hallinto-oikeudessa esittänyt osin muutetun suunnitelman jakeluaseman suojausrakenteista. Muutettu suunnitelma sisältää asfalttikynnyksen muodostaman suoja-allastuksen jakelu- ja täyttöalueen ympärille sekä liikennealueen reunaan. Lisäksi uuden suunnitelman mukaan täyttö- ja jakelualueen ulkopuolinen hulevesi kerätään umpikaivoon. Lisäksi Neste Markkinointi Oy on esittänyt uutena selvityksenä kohdekohtaisen riskinarvion, jossa on arvioitu pohjaveden pilaantumisen vaaraa kyseisellä kiinteistöllä muutetut suunnitelmat huomioon ottaen.

Ympäristönsuojelulain (86/2000) 35 §:n mukaan ympäristölupahakemukseen on liitettävä lupaharkinnan kannalta tarpeellinen selvitys toiminnasta, sen vaikutuksista, asianosaisista ja muista merkityksellisistä seikoista. Lupaviranomainen ja muutoksenhakutuomioistuin voivat pyytää hakijalta lisäselvitystä ja hankkia oma-aloitteisestikin selvitystä luvan edellytysten ja sisällön kannalta merkityksellisistä seikoista. Luvan hakijalla on kuitenkin aina tästä riippumatta ensisijainen vastuu osoittaa luvan edellytysten olemassaolo. Tähän nähden asian palauttamiselle vasta täällä esitetyn muutetun hakemussuunnitelman ja kohdekohtaisen riskinarvion vuoksi ei ole perusteita.

Korkein hallinto-oikeus ei ensimmäisenä asteena ratkaise, täyttyvätkö luvan myöntämisen edellytykset vasta täällä esitetyn muutetun hakemussuunnitelman mukaisessa toiminnassa. Toiminnanharjoittajalla on mahdollisuus jättää uusi lupahakemus lupaviranomaiselle.

Tämän vuoksi ja kun lisäksi otetaan huomioon Vaasan hallinto-oikeuden päätöksen edellä ilmenevät perustelut ja päätöksessä sovelletut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Mika Seppälä, Petri Helander, Kari Tornikoski ja Jaakko Autio sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Janne Hukkinen ja Rauno Pääkkönen. Asian esittelijä Hanna Lehtinen.

 
Julkaistu 20.11.2017