Muu päätös 6193/2017
Asia Maakuntakaavan vahvistamista koskevat valitukset
Valittajat 1. A, B ja C
2. D
3. E
4. F, G ja H
Päätös, jota valitus koskee
Ympäristöministeriö 31.10.2016 nro YM2/5222/2015
Asian aikaisempi käsittely
Etelä-Pohjanmaan liiton maakuntavaltuusto on päätöksellään 11.5.2015 (§ 12) hyväksynyt Etelä-Pohjanmaan vaihemaakuntakaavan I–Tuulivoima.
Vaihemaakuntakaava käsittää tuulivoimaloiden alueet, voimajohdot sekä luonnon monimuotoisuuden kannalta erityisen tärkeän alueen.
Etelä-Pohjanmaan liitto on 27.5.2015 saattanut maakuntavaltuuston päätöksen ympäristöministeriön vahvistettavaksi.
Asian käsittely ympäristöministeriössä siltä osin kuin nyt on kysymys
A ja hänen asiakumppaninsa, D, E ja hänen asiakumppaninsa sekä F ja hänen asiakumppaninsa ovat valittaneet maakuntavaltuuston päätöksestä ympäristöministeriölle.
Sisäministeriö, puolustusministeriö, opetus- ja kulttuuriministeriö, maa- ja metsätalousministeriö sekä liikenne- ja viestintäministeriö ovat antaneet maakuntakaavasta lausunnon.
Lisäksi valtiovarainministeriölle, työ- ja elinkeinoministeriölle sekä sosiaali- ja terveysministeriölle on varattu tilaisuus lausunnon antamiseen.
Kaavasta on antanut lausuntonsa myös Etelä-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus.
Etelä-Pohjanmaan liitto on antanut vastineen lausuntojen ja valitusten johdosta.
F ja hänen asiakumppaninsa, D, E ja hänen asiakumppaninsa sekä A ja hänen asiakumppaninsa ovat antaneet vastaselitykset.
Ympäristöministeriön ratkaisu siltä osin kuin nyt on kysymys
Ympäristöministeriö on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt F:n ja hänen asiakumppaniensa, D:n, E:n ja hänen asiakumppaniensa sekä A:n ja hänen asiakumppaniensa valitukset.
Ympäristöministeriö on perustellut valitusten hylkäämistä muun ohella seuraavasti:
1. F, G ja H
Valittajat ovat vaatineet, että maakuntavaltuuston päätös hyväksyä maakuntakaava kumotaan tai valituksessa esitetyt tuulivoimaloiden alueet poistetaan kaavasta.
Menettelytapa
Valituksessa on muun muassa katsottu, että maakuntavaltuuston päätös on virheellinen, viittauksessa maakuntahallituksen kokouspöytäkirjaan on väärä vuosiluku, kuntalaisille ei myönnetty jatkoaikaa ehdotusvaiheen muistutusten jättämiselle toisin kuin kunnille, osallisilla ei ollut mahdollisuutta lausua mielipidettä kaavaehdotukseen nähtävillä olon jälkeen tehdyistä muutoksista ja maakunnan liiton tulkinta maankäyttö- ja rakennusasetuksen 32 §:stä on virheellinen.
Maankäyttö- ja rakennuslain 62 §:n 1 momentin nojalla kaavoitusmenettely tulee järjestää ja suunnittelun lähtökohdista, tavoitteista ja mahdollisista vaihtoehdoista kaavaa valmisteltaessa tiedottaa niin, että alueen maanomistajilla ja niillä, joiden asumiseen, työntekoon tai muihin oloihin kaava saattaa huomattavasti vaikuttaa, sekä viranomaisilla ja yhteisöillä, joiden toimialaa suunnittelussa käsitellään (osallinen), on mahdollisuus osallistua kaavan valmisteluun, arvioida kaavoituksen vaikutuksia ja lausua kirjallisesti tai suullisesti mielipiteensä asiasta.
Maankäyttö- ja rakennuslain 65 §:n mukaan kaavaehdotus on asetettava julkisesti nähtäville. Nähtäville asettamisesta on tiedotettava kaavan tarkoituksen ja merkityksen kannalta sopivalla tavalla. Kunnan jäsenille ja osallisille on varattava tilaisuus esittää mielipiteensä asiassa (muistutus). Muistutuksen tehneille, jotka ovat ilmoittaneet osoitteensa, on ilmoitettava kunnan perusteltu kannanotto esitettyyn mielipiteeseen. Mitä tässä pykälässä säädetään kunnasta, koskee maakuntakaavan osalta maakunnan liittoa. Kaavaehdotuksen asettamisesta nähtäville säädetään tarkemmin asetuksella.
Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 12 §:n mukaan maakuntakaavaehdotus on pidettävä kaava-alueen kunnissa julkisesti nähtävänä vähintään 30 päivän ajan. Asianomaisten kuntien jäsenillä ja osallisilla on oikeus tehdä muistutus kaavaehdotuksesta. Muistutus on toimitettava maakunnan liitolle ennen nähtävänä oloajan päättymistä.
Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 32 §:n mukaan jos kaavaehdotusta on olennaisesti muutettu sen jälkeen, kun se on asetettu julkisesti nähtäville, se on asetettava uudelleen nähtäville. Uudelleen nähtäville asettaminen ei kuitenkaan ole tarpeen, jos muutokset koskevat vain yksityistä etua ja niitä osallisia, joita muutokset koskevat, kuullaan erikseen.
Kaavaehdotus oli nähtävillä 1.12.2014–9.1.2015 välisen ajan, jolloin siitä oli mahdollista jättää muistutus. Saadun selvityksen mukaan osoitteensa ilmoittaneille toimitettiin vastineet muistutuksiin. Vastineet olivat lisäksi saatavilla Etelä-Pohjanmaan liiton internetsivuilla.
Kaavaehdotuksesta saadun palautteen, Natura-arvioinnin ja siitä saatujen lausuntojen johdosta kaavaehdotuksen tuulivoimaloiden alueiden merkintöjä tarkistettiin vielä joiltakin osin. Pääosin muutoksilla pienennettiin tuulivoimaloiden alueita rajaamalla niistä pois pohjavesialueita tai alueita pienennettiin läheisten Natura-alueiden vuoksi. Kaksi tuulivoimaloiden aluetta poistettiin kokonaan. Tuulivoimaloiden aluetta 22 (Rajamäenkylä) laajennettiin alueen keskeltä, jossa 2 kilometrin etäisyys maakuntakaavassa merkittyyn luonnon monimuotoisuuden kannalta erityisen tärkeän alueen kohdemerkintään muutettiin 1 kilometriksi. Samalla tuulivoimaloiden aluetta myös pienennettiin, kun tuulivoimaloiden alueeseen lounasosaan avattiin lentoaukko kalasääskelle. Saadun selvityksen mukaan muutoksista kuultiin erikseen niitä osallisia, joiden yksityistä etua muutokset koskivat. Ympäristöministeriö toteaa, että kaavaehdotukseen tehdyt muutokset eivät olleet sellaisia, että kaavaehdotus olisi tullut asettaa uudelleen nähtäville.
Ympäristöministeriö toteaa, että se ettei muistutusten jättöaikaan myönnetty lisäaikaa ole maakuntakaavan vahvistamisen este. Maakuntakaavaehdotus oli maankäyttö- ja rakennusasetuksen 12 §:n mukaisesti julkisesti nähtävänä vähintään 30 päivän ajan. Mahdollisen jatkoajan myöntäminen kuuluu maakunnan liiton itsenäisen harkintavallan piiriin.
Valituksessa esitetty laki eräistä naapuruussuhteista voi tulla sovellettavaksi tuulivoimaloita toteutettaessa. Tuulivoimalan toiminnasta mahdollisesti aiheutuviin haitallisiin melu- tai välkevaikutuksiin voidaan tarvittaessa puuttua edellyttämällä tuulivoimalalta ympäristölupaa sen vuoksi, että toiminnasta saattaa aiheutua eräistä naapuruussuhteista annetussa laissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta.
Maankäyttö- ja rakennuslaki ei sisällä säännöstä siitä, missä laajuudessa kaavaehdotuksesta tehdyt muistutukset tai mielipiteet on otettava huomioon. Maakunnan liitto voi harkintansa mukaan päättää kaavan sisällöstä ottaen huomioon valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet sekä maankäyttö- ja rakennuslain 28 §:n maakuntakaavan sisältövaatimukset. Näin ollen sitä, ettei kaavaehdotuksesta tehtyjä muistutuksia ole kaikilta osin otettu huomioon, ei voi pitää maankäyttö- ja rakennuslain vastaisena.
Maakuntavaltuuston päätöksen viittauksessa maakuntahallituksen kokouspöytäkirjaan olleen virheellisen vuosiluvun ei voida katsoa olevan sellainen virhe, että maakuntavaltuuston päätös tulisi jättää vahvistamatta. Päätöksentekoa on ollut mahdollista seurata maakuntahallituksen esityslistoilta ja pöytäkirjoista.
Selvitykset ja vaikutusten arvioinnit
Valituksessa on muun muassa katsottu, että kaava perustuu puutteelliseen linnustoselvitykseen, pohjavesialueiden ja pohjaveden muodostumisalueiden selvitykset eivät ole ajantasaisia, happamia sulfaattimaita ei ole selvitetty, yhteisvaikutuksia olisi pitänyt tarkastella yli maakuntarajojen sekä myös huomioiden pienet tuulivoimaloiden alueet, joita ei osoiteta maakuntakaavassa eikä tuulivoimaloiden vaikutuksia elinkeinoihin kuten maatalouteen ja sen eläimiin ei ole tutkittu kunnolla.
Säännökset
Kaavan hyväksymispäätöstä tehtäessä voimassa olleen maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n mukaan kaavan tulee perustua kaavan merkittävät vaikutukset arvioivaan suunnitteluun ja sen edellyttämiin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus. Kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia. Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 1 §:n mukaan kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus, aikaisemmin tehdyt selvitykset sekä muut selvitysten tarpeellisuuteen vaikuttavat seikat. Selvitysten on annettava riittävät tiedot, jotta voidaan arvioida suunnitelman toteuttamisen merkittävät välittömät ja välilliset vaikutukset muun muassa kasvi- ja eläinlajeihin, luonnon monimuotoisuuteen ja luonnonvaroihin sekä maisemaan.
Maankäyttö- ja rakennuslain 197 §:n mukaan kaavaa hyväksyttäessä ja vahvistettaessa on sen lisäksi mitä maankäyttö- ja rakennuslaissa säädetään noudatettava mitä luonnonsuojelulain 10 luvussa säädetään. Luonnonsuojelulain 65 §:n mukaan, jos hanke tai suunnitelma joko yksistään tai tarkasteluna yhdessä muiden hankkeiden ja suunnitelmien kanssa todennäköisesti merkittävästi heikentää valtioneuvoston Natura 2000 -verkostoon ehdottaman tai verkostoon sisällytetyn alueen niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty Natura 2000 -verkostoon, hankkeen toteuttajan tai suunnitelman laatijan on asianmukaisella tavalla arvioitava nämä vaikutukset.
Tehdyt selvitykset ja vaikutusten arvioinnit
Maakunnallinen tuulivoimaselvitys muodosti kaavan lähtöaineiston, jossa tunnistettiin parhaiten tuulivoimatuotantoon soveltuvat alueet. Alueiden valintaan ja rajaukseen vaikuttivat myös erilaiset rajoittavat tekijät, kuten uhanalaiset kasvit ja eläimet, suojelualueet, pohjavesialueet, asutus ja muu ihmistoiminta. Alueiden määrittelyn lisäksi niistä tehtiin maakuntakaavatasoinen vaikutusten arviointi. Selvitystä täydennettiin kaavan maisema- ja ympäristövaikutuksia täydentävillä selvityksillä. Maakuntakaavan laadinnassa on lisäksi hyödynnetty yksityiskohtaisempien tuulipuistohankkeiden yhteydessä tehtyjä selvityksiä niiltä osin, kun ne täydentävät maakuntakaavan muuta selvitystyötä. Lisäksi on kerätty tietoja muun muassa lintutieteellisistä aineistoista.
Maakunnallista tuulivoimaselvitystä täydennettiin maiseman osalta kolmessa vaiheessa. Ensimmäisenä toteutettiin maakuntakaavan näkymäanalyysi. Analyysin tuloksena voitiin tunnistaa alueet, joissa tuulivoimaloiden näkyvyys on suurinta. Analyysiä täydennettiin 3D-mallinnuksella, jonka tuloksena selvitettiin tuulivoimapuistojen näkymävaikutuksia. Näiden lisäksi arvioitiin vaikutuksia valtakunnallisesti arvokkaille maisema-alueille sekä valtakunnallisesti merkittäville rakennetuille ympäristöille.
Etelä‐Pohjanmaan liitto selvitti kaavan tuulivoimaloiden alueista Natura‐alueisiin kohdistuvien vaikutusten arvioinnin tarvetta. Sen tulosten mukaan maakuntakaavan tuulivoimaloiden alueille 2 (Vöyrinkangas), 4 (Kröninkangas), 9 (Korkeamaa) ja 11 (Savonneva) oli tarpeen tehdä luonnonsuojelulain 65 §:n mukainen Natura‐arviointi, koska kyseisten tuulivoimaloiden alueiden toteutuminen todennäköisesti merkittävästi heikentää niiden lähellä sijaitsevien Natura‐alueiden perusteena olevia luontoarvoja. Alueet on sisällytetty Natura 2000 ‐verkostoon lintudirektiivin perusteella.
Tuulivoimaloiden alueen 4 (Kröninkangas) Natura-arviointi tehtiin Pohjanmaan tuulivoimaloiden alueiden Natura-arvioinnin yhteydessä, sillä tuulivoimaloiden alue sijoittuu maakuntien rajalle ja rajoittuu Pohjanmaan puolella olevaan, maakuntakaavassa osoitettuun tuulivoimaloiden alueeseen. Maakuntakaavan tuulivoima-alueiden vaikutukset Levanevan ja Iso-Koihkannevan Natura-alueisiin ja Etelä-Pohjanmaan maakotkakantaan -raportissa selvitettiin tuulivoimaloiden alueiden 5 (Rourunkangas) ja 2 (Vöyrinkangas) vaikutuksia Natura-alueille. Tarkastelussa oli lisäksi mukana Pohjanmaan maakunnan puolelle suunniteltu Rajavuoren tuulivoimaloiden alue. Alajärven, Soinin ja Vimpelin tuulivoima-alueiden Natura-arvioinnissa arvioitiin tuulivoimaloiden alueille 9 (Korkeamaa), 10 (Konttisuo), 11 Savonneva ja 21 (Louhunkangas) sijoittuvien tuulivoimalahankkeiden vaikutuksia Pohjoisnevan, Peuralamminnevan, Saarisuo-Valleussuo-Löytösuo-Hirvilammin, Mäntykankaan sekä Haukisuo-Härkäsuo-Kukkonevan Natura-alueille.
Etelä-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen Natura 2000 -arvioinnista antamassa lausunnossa esitettiin, että arviointia on tarvetta täydentää erityisesti linnustoon kohdistuvien yhteisvaikutusten osalta. Tämän jälkeen Natura 2000 -arviointia täydennettiin muun muassa huomioiden naapurimaakuntien tuulivoimaloiden alueet ja kotkareviirit.
Laaditun Natura-arvioinnin päivityksen mukaan tarkastelluille maakuntakaavan tuulivoima-alueille on mahdollista toteuttaa maakunnallisesti merkittävät tuulivoimaloiden alueet ilman merkittäviä kielteisiä vaikutuksia Natura-alueiden suojeluperusteina mainittuihin maakotkiin. Natura-arvioinnin päivityksestä saatujen lausuntojen johdosta kaavaehdotuksen tuulivoimaloiden alueiden aluerajauksiin tehtiin vielä muutoksia Natura 2000 ‐alueiden luontoarvojen säilymisen turvaamiseksi. Etelä-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus hyväksytystä maakuntakaavasta antamassaan lausunnossa katsoo, että kaavaehdotukseen tehdyt muutokset ovat kaavatasoon nähden riittävät eikä kaava todennäköisesti merkittävästi heikennä Natura 2000 -verkoston suojeluarvoja.
Maakuntakaavan yhteisvaikutuksia naapurimaakuntien kanssa on arvioitu muun muassa osana Natura-arviointeja ja esitetty kaavaselostuksessa. Maakuntakaavan tuulivoima-alueiden vaikutukset Levanevan ja Iso- Koihkannevan Natura-alueisiin ja Etelä-Pohjanmaan maakotkakantaan -raportti, Alajärven, Soinin ja Vimpelin tuulivoima-alueiden Natura-arviointi sekä Natura-arvioinnin päivitys sisältävät maakotkan pesäpaikkatietoja. Raportit ovat olleet vain viranomaisten käytössä, koska pesäpaikkojen sijaintitiedot ovat salassa pidettäviä tietoja.
Tuulivoimaloiden alueet on osoitettu maakuntakaavassa alueiden erityisominaisuutta kuvaavalla merkinnällä tv. Kaikkia kaavan tuulivoimaloiden alueita koskevat suunnittelumääräykset, joiden mukaan tuulivoimaloiden suunnittelussa on otettava huomioon rakentamisen ja käytön aikaiset vaikutukset asutukseen, liikenneväyliin ja liikennejärjestelyihin, maisemiin, pohjavesiin, luontoarvoihin ja linnustoon. Voimalat on sijoitettava niin, etteivät ne aiheuta merkittävää haittaa luonnonarvoille, pohjavesille tai muulle alueidenkäytölle. Lisäksi kaavassa on annettu aluekohtaisia suunnittelumääräyksiä. Muun muassa tuulivoimaloiden alueiden 1, 2, 3, 4, 5, 7, 8, 9, 11, 12, 13, 18, 19 ja 22 yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa tulee kiinnittää erityistä huomiota alueella pesivään, aluetta säännöllisesti käyttävään ja alueen yli muuttavaan linnustoon, kulttuuri- ja luonnonmaisemaan sekä pohjaveteen kohdistuviin vaikutuksiin.
Kaavassa luonnon monimuotoisuuden kannalta erityisen tärkeän luo -kohdemerkinnällä osoitetun alueen suunnittelumääräyksen mukaan alueen ja sen lähiympäristön käyttöä suunniteltaessa on otettava huomioon merkinnän kohteena olevan suoluonnon kasvillisuus- ja linnustoarvot, suoalueen vesitalous ja luontoarvojen säilymisen kannalta tarpeelliset ekologiset yhteydet.
Ympäristöministeriö toteaa, että tutkimusten ja selvitysten sekä vaikutusten arviointien riittävyyteen vaikuttavat kaavataso, kaavan yksityiskohtaisuus ja sen ohjausvaikutus, merkinnät ja määräykset sekä vaikutusten merkittävyys ottaen huomioon muun muassa alueen luonnonarvot. Maakuntakaava on yleispiirteinen alueidenkäytön suunnitelma ja siinä esitetään alueiden käytön ja yhdyskuntarakenteen periaatteet sekä osoitetaan maakunnan kehittämisen kannalta tarpeellisia alueita.
Yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa tapahtuvalla tuulivoimaloiden sijoittelulla ja muulla suunnittelulla on huomattava vaikutus lintujen törmäysriskiin. Törmäysriskiin vaikuttavat tuulivoimaloiden määrä, korkeus, valaistus, väri, sijoittelu, alueen maastomuodot sekä alueen lintu-lajisto. Ympäristöministeriö toteaa, että maakuntakaavassa osoitettujen tuulivoimaloiden alueiden vaikutukset muun muassa linnustoon arvioidaan tarkemmin yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa ja ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä, jolloin tuulivoimaloiden edellä mainitut tarkemmat tiedot ovat käytettävissä. Se, että vaihekaavan linnustoselvityksissä on hyödynnetty muitakin selvityksiä kuin varsinaisesti maakuntakaavaa varten tehtyjä selvityksiä, ei ole maankäyttö- ja rakennuslain vastaista.
Ympäristöministeriö toteaa, että kaikkien tuulivoimaloiden alueiden yhteisvaikutusten arvioiminen yleispiirteisellä suunnittelutasolla ei ole tarkoituksenmukaista eikä yleensä mahdollista, koska tietoja tuulivoimaloiden määrästä, sijoituspaikoista ja korkeuksista ei ole käytettävissä.
Ympäristöministeriö toteaa, että luonnonsuojelulain 65 §:n mukainen arviointivelvollisuus ja heikentämiskielto koskevat sekä yleispiirteistä että yksityiskohtaista kaavoitusta. Arviointivelvollisuuden sisältö ja laajuus riippuvat kaavatasosta ja käytettävistä merkinnöistä. Arviointi voi koskea ainoastaan kaavassa ratkaistavia asioita. Paikallisesti merkittäviä tuulivoimaloiden alueita ei osoiteta maakuntakaavassa ja niiden vaikutukset tulee selvittää yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa.
Pohjavesialuetiedot perustuvat ympäristöviranomaisten tietoaineistoihin. Maakuntakaavoituksessa tuulivoimaloiden alueet on rajattu vedenhankintaa varten tärkeiden ja vedenhankintaan soveltuvien pohjavesialueiden ulkopuolelle. Lisäksi kaavan suunnittelumääräykset ohjaavat huomioimaan pohjavedet yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa. Ympäristöministeriö toteaa, että ympäristöviranomaisten pohjavesiä koskevat tietoaineistot ovat riittävät maakuntakaavoituksessa. Happamien sulfaattimaiden selvittäminen voidaan tarvittaessa tehdä yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa, kun muun muassa voimaloiden sijaintipaikat ja voimalatyypit ovat tiedossa.
Vaihemaakuntakaavassa on arvioitu vaikutuksia aluetalouteen, mutta ei yksittäisiin elinkeinoihin. Ympäristöministeriö toteaa, että maakuntakaavan perusteena olevien vaikutusarviointien tarkkuustasossa on otettava huomioon maakuntakaavan tehtävä ja tarkoitus yleispiirteisenä suunnitelmana sekä sen ohjausvaikutus. Maakuntakaavaan liittyvä vaikutusten arviointi ei edellytä vaikutusten arviointia jonkin yksittäisen elinkeinon kuten maatalouden kannalta.
Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet ja maakuntakaavan sisältövaatimukset
Valituksessa on muun muassa katsottu, ettei kaavassa ole riittävästi huomioitu valtakunnallisia alueidenkäyttötavoitteita, tuulivoimatuotanto tulee keskittää suurempiin yksiköihin, kaava ei mahdollista ekologisesti ja virkistyskäytön kannalta merkittävien yhtenäisten alueiden ja hiljaisten alueiden säilymistä eikä estä hyvien ja laajojen metsäalueiden pirstomista eikä edistä kansallisen kulttuuri- ja rakennusperinnön sekä niiden alueellisesti vaihtelevan luonteen säilymistä. Valituksessa on katsottu, ettei maisemaselvitystä eikä merkittäviä lintujen muutto- ja levähdysalueita ole otettu riittävästi huomioon valituksessa mainittujen alueiden osalta. Valituksen mukaan asutun sääksenpesän ja rakennettavan tuulivoimalan minimietäisyys tulee olla 2 000 metriä ja tuulivoimaloiden alueiden etäisyydet Natura-alueisiin ja muihin suojelualueisiin ovat riittämättömiä. Valituksessa on katsottu, ettei soita eikä pohjavesialueita ole huomioitu riittävästi, tuulivoimaloiden ylisuuri mitoitus vähentää muiden elinkeinojen mahdollisuuksia, tuulivoimaloiden alueita on kaavoitettu myös virkistysalueille ja ulkoilureittien alueille. Lisäksi valituksessa on katsottu, että tuulivoimaloiden etäisyys asutukseen tulisi olla vähintään kaksi kilometriä.
Säännökset
Maankäyttö- ja rakennuslain 24 §:n mukaan maakunnan suunnittelussa ja muussa alueiden käytön suunnittelussa on huolehdittava valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden huomioon ottamisesta siten, että edistetään niiden toteuttamista.
Valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden toimivia yhteysverkostoja ja energiahuoltoa koskevien yleistavoitteiden mukaan alueidenkäytössä edistetään uusiutuvien energialähteiden hyödyntämismahdollisuuksia. Erityistavoitteiden mukaan maakuntakaavoituksessa on osoitettava tuulivoiman hyödyntämiseen parhaiten soveltuvat alueet. Tuulivoimalat on sijoitettava ensisijaisesti keskitetysti useamman voimalan yksiköihin. Yhteys- ja energiaverkostoja koskevassa alueidenkäytössä ja alueidenkäytön suunnittelussa on otettava huomioon sään ääri-ilmiöiden ja tulvien riskit, ympäröivä maankäyttö ja sen kehittämistarpeet sekä lähiympäristö, erityisesti asutus, arvokkaat luonto- ja kulttuurikohteet ja -alueet sekä maiseman erityispiirteet.
Kulttuuri- ja luonnonperintö, virkistyskäyttö ja luonnonvarat yleistavoitteiden mukaan muun muassa alueidenkäytössä edistetään kyseiseen tarkoitukseen osoitettujen hiljaisten alueiden säilymistä. Erityistavoitteiden mukaan alueidenkäytössä on varmistettava, että valtakunnallisesti merkittävät kulttuuriympäristöjen ja luonnonperinnön arvot säilyvät. Viranomaisten laatimat valtakunnalliset inventoinnit otetaan huomioon alueidenkäytön suunnittelun lähtökohtina. Maakuntakaavoituksessa on osoitettava valtakunnallisesti merkittävät kulttuuriympäristöt ja maisemat. Näillä alueilla alueidenkäytön on sovelluttava niiden historialliseen kehitykseen. Alueidenkäytön suunnittelussa on otettava huomioon ekologisesti tai virkistyskäytön kannalta merkittävät ja yhtenäiset luonnonalueet. Alueidenkäyttöä on ohjattava siten, ettei näitä aluekokonaisuuksia tarpeettomasti pirstota.
Maakuntakaavan sisältövaatimuksia koskevan maankäyttö- ja rakennuslain 28 §:n mukaan kaavaa laadittaessa on otettava huomioon valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet sekä kiinnitettävä erityistä huomiota muun muassa ympäristön ja talouden kannalta kestäviin liikenteen ja teknisen huollon järjestelyihin, maiseman, luonnonarvojen ja kulttuuriperinnön vaalimiseen sekä maakunnan elinkeinoelämän toimintaedellytyksiin.
Hiljaiset alueet, virkistyksen kannalta merkittävät ja yhtenäiset ekologiset alueet, kansallispuistot
Etelä-Pohjanmaan maakuntakaavoissa ei ole osoitettu hiljaisia alueita, eikä siten valituksessa esitettyä valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden vaarantumista tapahdu hiljaisten alueiden osalta. Tuulivoimaloiden alueita ei ole osoitettu maakuntakaavassa osoitetuille suojelu- tai virkistysalueille. Tuulivoimaloiden alueet sijoittuvat pääosin metsäisille alueille, joille maakuntakaavassa ei ole aluevarausmerkintöjä. Tuulivoimaloiden alueen merkintä on alueiden erityisominaisuutta kuvaava merkintä, jonka yksityiskohtaisempaa suunnittelua ohjaavilla suunnittelumääräyksillä korostetaan muun muassa rakentamisen ja käytön aikaisten vaikutusten huomioon ottamista luontoarvoihin ja linnustoon. Useille tuulivoimaloiden alueille on annettu lisäksi suunnittelumääräyksiä, joiden mukaan suunnittelussa tulee kiinnittää erityistä huomiota muun muassa virkistysarvoihin aiheutuviin vaikutuksiin. Maakuntakaavassa alueidenkäyttöä on ohjattu siten, ettei valtakunnallisissa alueidenkäyttötavoitteissa tarkoitettuja ekologisesti tai virkistyskäytön kannalta merkittäviä ja yhtenäisiä luonnonalueita tarpeettomasti pirstota.
Vaihemaakuntakaavassa ei ole osoitettu tuulivoimaloiden aluetta Lauhanvuoren ja Kauhanevan-Pohjankankaan kansallispuistojen välille.
Ympäristöministeriö toteaa, että valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet sisältävät useita eri teemoja koskevia tavoitteita. Kaavaratkaisun tulee edistää osaltaan kaikkia kaavan suunnitteluun liittyviä valtakunnallisia alueidenkäyttötavoitteita ja sovittaa ne yhteen. Vaihemaakuntakaavassa on osoitettu keskitetysti tuulivoiman tuotantoon parhaiten soveltuvat alueet valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden edellyttämällä tavalla sovittamalla yhteen valituksessa edellä mainitut muut tavoitteet.
Kulttuuriympäristö ja maisema
Kulttuuriympäristön tai maiseman vaalimisen kannalta tärkeät alueet on osoitettu voimassa olevassa vuonna 2005 vahvistetussa Etelä-Pohjanmaan maakuntakaavassa. Maakuntakaavaan sisältyvän suunnittelumääräyksen mukaan kulttuuriympäristön ja maiseman arvot on otettava huomioon siten, että varmistetaan näihin liittyvien arvojen säilyminen yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa. Lisäksi suunnittelumääräyksen mukaan valtakunnallisesti arvokkaisiin kohteisiin vaikuttavissa hankkeissa on pyydettävä museoviranomaiselta ja ympäristökeskukselta lausunto.
Tuulivoimaloiden alueita ei ole vaihemaakuntakaavassa sijoitettu valtioneuvoston päätöksellä vuonna 1995 hyväksytyille valtakunnallisesti arvokkaille maisema-alueille eikä valtioneuvoston päätöksellä vuonna 2009 hyväksytyille valtakunnallisesti merkittäville rakennetuille kulttuuriympäristöille. Tuulivoimaloiden alueiden vaikutuksia valtakunnallisesti arvokkaille maisema-alueille ja valtakunnallisesti merkittäville rakennetuille kulttuuriympäristöille on arvioitu kaavan valmistelussa. Myös vaikutukset maakunnallisesti arvokkaisiin alueisiin on tunnistettu. Kaavan laadinnan aikana tuulivoimaloiden alueiden rajauksia on muutettu ja suunnittelumääräyksiä täydennetty ottamaan huomioon erityisesti valtakunnalliset arvot.
Kaikkia tuulivoimaloiden alueiden merkintöjä koskee suunnittelumääräys, jonka mukaan alueiden suunnittelussa on otettava huomioon rakentamisen ja käytön aikaiset vaikutukset maisemiin. Lisäksi tuulivoimaloiden alueita 17 (Santavuori), 23 (Oksivuori) ja 24 (Kuulanmäki) koskee aluekohtainen suunnittelumääräys, jonka mukaan yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa tulee ottaa huomioon, ettei tuulivoimaloista muodostu Kyrönjokilaakson tai Ilmajoen Alajoen valtakunnallisesti arvokkaiden maisema-alueiden maisemakuvaa hallitsevaa elementtiä. Suunnittelumääräyksen mukaan tuulivoimaloiden sijoittelun lähtökohtana tulee olla valtakunnallisesti arvokkaiden maisema-alueiden erityisarvojen turvaaminen.
Tuulivoimaloiden alue 24 (Kuulanmäki) ja tuulivoimaloiden alue 23 (Oksivuori) sijaitsevat lähimmillään vajaan 2 kilometrin etäisyydellä valtakunnallisesti arvokkaasta Ilmajoen Alajoen maisema-alueesta. Vaihekaavan valmistelun yhteydessä on arvioitu tuulivoimaloiden alueiden aiheuttamia muutoksia sekä yhteisvaikutuksia valtakunnallisesti arvokkaaseen Alajoen maisema-alueen ominaispiirteisiin. Vaikutusten arvioinnissa todetaan muun muassa, että tuulivoimalat sopeutuvat Alajoen kaltaiseen suurimittakaavaiseen maisemaan, mutta lähivyöhykkeellä voimalat saattavat muuttaa peltoaukeiden muodostaman maisemakokonaisuuden luonnetta ja historialliselta tieltä avautuvia näkymiä. Arvioinnin mukaan Etelä-Pohjanmaan arvokkailla maisema-alueilla elinvoimainen nykymaatalous näkyy maisemassa usein uudisrakentamisena ja suurimittakaavaisena tuotantorakentamisena, johon tuulivoimalat periaatteessa pitäisi sopeutua. Arvioinnin mukaan maisemavaikutuksia voidaan muun muassa ehkäistä huomattavasti voimaloiden sijoittelulla keskeisiin näkymälinjoihin nähden.
Tuulivoima-alueiden maisemavaikutukset Etelä-Pohjanmaan arvokkaille maisema-alueille -selvityksessä todettiin Ilmajoen Alajoen maisema-alueelle sekä sen sisällä oleville valtakunnallisesti merkittäville rakennetuille kulttuuriympäristöille kohdistuvan merkittävimmät maisemavaikutukset. Selvityksessä suositeltiin, että tuulivoimaloiden alueen 23 (Oksivuori) voimalat tulisi sijoittaa mahdollisimman etäälle Alajoen maisema-alueesta, jolloin myös yhteisvaikutukset valtakunnallisesti merkittäviin rakennettuihin kulttuuriympäristökohteisiin ovat vähäisemmät. Selvityksen mukaan etäisyyden kasvaessa myös maastonmuodot lisäävät katvevaikutusta. Maisemaselvityksen jälkeen tuulivoimaloiden alue 23 (Oksivuori) rajattiin kaakkoisosastaan pienemmäksi Alajoen valtakunnallisesti arvokkaan maisema-alueen suuntaan.
Vaihemaakuntakaavassa ei ole osoitettu valituksessa mainittua Vöyrinneva-Säärenkangas nimistä tuulivoimaloiden aluetta Hyypänjoen valtakunnallisesti arvokkaan maisema-alueen lähelle. Valituksessa mainittujen tuulivoimaloiden alueiden 18 (Lakiakangas) ja 22 (Rajamäenkylä) välillä on maakunnallisesti arvokas Isojoen ja Karijoen laakso, joka on osoitettu vahvistetussa maakuntakaavassa kulttuuriympäristön tai maiseman vaalimisen kannalta tärkeäksi alueeksi.
Opetus- ja kulttuuriministeriö on maakuntavaltuuston hyväksymästä vaihemaakuntakaavasta antamassaan lausunnossa museovirastoa kuultuaan todennut, ettei sillä ole huomautettavaa vaihemaakuntakaavasta.
Ympäristöministeriö toteaa, että tuulivoimaloiden näkyminen maisemassa tai maiseman muuttaminen eivät sinänsä ole kaavan hyväksymisen esteenä. Oleellista on, onko muutos merkittävää suhteessa maiseman luonteeseen ja laatuun. Maiseman vaaliminen ei edellytä olemassa olevien maisemien muuttamisen kieltämistä. Ympäristöministeriö toteaa, että yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa, jossa ratkaistaan muun muassa tuulivoimaloiden korkeus, lukumäärä ja sijoittuminen, on mahdollista suunnitella tuulivoimarakentaminen siten, ettei voimaloista aiheudu merkittäviä haitallisia vaikutuksia maiseman ja kulttuuriympäristön arvoihin.
Linnusto ja muut luonnonarvot
Linnustoselvitysten mukaan Suupohjassa lintujen muuttoa ohjaavat etenkin viljellyt jokilaaksot ja laajat peltoalueet. Alajoen peltolakeus, jonka keskellä virtaa Kyrönjoki, on merkittävä muuton aikainen käytävä ja levähdysalue monille lintulajeille. Vaihekaavan linnustovaikutusten arvioinnin mukaan tuulivoimaloiden alueet 23 (Oksivuori) ja 24 (Kuulanmäki) sijaitsevat todennäköisten päämuuttoreittien ulkopuolella, mutta voivat toteutuessaan muodostaa vähäisen este- ja törmäysvaikutuksen ohi muuttaville linnuille. Ympäristöministeriö toteaa, ettei tuulivoimaloiden alueita ole osoitettu valituksessa mainituille Alajoen eikä Kyrönjoen peltolakeuksille, mitkä ovat linnustoselvityksen mukaisia muuttokäytäviä.
Ympäristöministeriö toteaa, että kalasääsken pesäpaikkojen ja tuulivoimaloiden alueen välisestä minimietäisyydestä ei ole säännöstä. Kalasääsken suojelutarve on kuitenkin otettava huomioon tuulivoimarakentamista suunniteltaessa. Maakuntakaavassa on rajattu kalasääsken pesäpaikka tuulivoimaloiden alueen 22 (Rajanmäenkylä) ulkopuolelle sekä avattu lentoaukko lounaaseen. Tuulivoimaloiden aluetta 22 koskevat aluekohtaiset suunnittelumääräykset, joiden mukaan muun muassa yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa tulee kiinnittää erityistä huomiota alueella pesivään, aluetta säännöllisesti käyttävään ja alueen yli muuttavaan linnustoon. Lisäksi kalasääsken suojelutarve on otettu huomioon kaavassa luonnon monimuotoisuuden kannalta erityisen tärkeällä luo -kohdemerkinnällä. Merkinnän suunnittelumääräyksen mukaan alueen ja sen lähiympäristön käyttöä suunniteltaessa on otettava huomioon muun muassa merkinnän kohteena olevan suoluonnon kasvillisuus- ja linnustoarvot.
Saadun selvityksen mukaan kaikkien suojelualueiden osalta vaihekaavassa on käytetty vähintään 500 metrin suojaetäisyyttä. Kaikkia tuulivoimaloiden alueita koskee suunnittelumääräys, jonka mukaan tuulivoimaloiden alueiden suunnittelussa on otettava huomioon rakentamisen ja käytön aikaiset vaikutukset luontoarvoihin ja linnustoon. Tuulivoimalat on sijoitettava niin, etteivät ne aiheuta merkittävää haittaa luonnonarvoille. Lisäksi on annettu tarkempia aluekohtaisia suunnittelumääräyksiä liittyen Natura-alueisiin ja muihin luonnonarvoihin.
Tuulivoimaloiden alueet on osoitettu maakuntakaavassa erityisominaisuutta kuvaavilla merkinnöillä eikä vaihekaavassa osoiteta tuulivoimaloiden sijaintia tai kokoa. Tuulivoimaloiden alueiden riittävät etäisyydet Natura 2000 -verkoston alueisiin on arvioitu Natura-arvioinneissa. Arviointimenettelyn seurauksena tuulivoimaloiden alueiden etäisyyksiä kasvatettiin useaan sellaiseen Natura-alueeseen, joiden suojeluperusteena on linnusto. Etelä-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus hyväksytystä maakuntakaavasta antamassaan lausunnossa katsoo, että kaavaehdotukseen tehdyt muutokset ovat kaavatasoon nähden riittävät eikä kaava todennäköisesti merkittävästi heikennä Natura 2000 -verkoston suojeluarvoja.
Maakuntakaavassa ei ole osoitettu tuulivoimaloiden alueita soidensuojeluohjelmaan kuuluville soille.
Lapväärtinjokilaakson Natura-alue on sisällytetty Natura 2000 -verkostoon luontodirektiivin perusteella. Maakuntakaavan Natura-arvioinnin tarvetta koskevassa selvityksessä todettiin, ettei Natura-arvioinnille ole tarvetta tältä osin. Tuulivoimaloiden alueille 18 (Lakiakangas) ja 22 (Rajamäenkylä) on annettu aluekohtaiset suunnittelumääräykset, joiden mukaan yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa tulee ottaa huomioon Lapväärtinjokeen ja Isojokeen kohdistuvat vesistövaikutukset.
Ympäristöministeriö toteaa, että maakuntakaava on maankäyttö- ja rakennuslain 25 §:n 4 momentin mukainen yleispiirteinen suunnitelma alueiden käytöstä. Maakuntakaavassa ei näin ollen osoiteta esimerkiksi yksittäisten tuulivoimaloiden sijaintipaikkoja. Maakuntakaavassa osoitettua tuulivoimaloiden alueen raajaa tulee yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa tulkita yleispiirteisesti eikä rajan perusteella voida arvioida alueelle sijoittuvien yksittäisten tuulivoimaloiden tarkkaa etäisyyttä esimerkiksi valituksessa mainittuun kalasääsken pesäpaikkaan.
Ympäristöministeriö toteaa, että tuulivoimaloiden alueiden etäisyydet Natura-alueisiin ja muihin suojelualueisiin ovat riittäviä, kun otetaan huomioon tehdyt selvitykset, Natura-arvioinnit ja niistä annetut lausunnot sekä kaavamääräykset.
Pohjavesialueet
Vaihemaakuntakaavassa tuulivoimaloiden alueita ei ole osoitettu vedenhankintaa varten tärkeille tai vedenhankintaan soveltuville pohjavesialueille, jotka sisältävät myös pohjavesialueiden muodostumisalueet. Vaihemaakuntakaavaehdotuksessa osa tuulivoimaloiden alueista sijoittui vielä osittain pohjavesialueille, mutta ne rajattiin pois.
Kaikkia tuulivoimaloiden alueita koskee maakuntakaavan suunnittelumääräys, jonka mukaan tuulivoimaloiden alueiden suunnittelussa on otettava huomioon rakentamisen ja käytön aikaiset vaikutukset muun muassa pohjavesiin. Pohjavesialueiden läheisyyteen sijoittuvilla tuulivoimaloiden alueilla pohjavedet on huomioitu lisäksi tuulivoimaloiden alueita osoittavan kaavamerkinnän suunnittelumääräyksessä. Suunnittelumääräyksen mukaan yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa tulee kiinnittää erityistä huomiota muun muassa pohjaveteen kohdistuviin vaikutuksiin.
Etelä-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on maakuntavaltuuston hyväksymästä vaihemaakuntakaavasta antamassaan lausunnossa todennut, että vaihemaakuntakaavassa on kaavan tarkoitus huomioon ottaen riittävästi huomioitu alueella sijaitsevat luokitellut pohjavesialueet.
Maankäyttö- ja rakennuslain 27 §:n mukaan maakuntakaava voidaan laatia myös vaiheittain koskien vain tiettyä maankäyttömuotoa. Pohjavesialueet on osoitettu Etelä-Pohjanmaan vuonna 2005 vahvistetussa maakuntakaavassa. Vaihemaakuntakaavoituksessa on huomioitu lisäksi tuoreemmat ympäristöhallinnon pohjavesitiedot. Se, että pohjavesialueita ei ole osoitettu valittajan viittaamassa teemakartassa, ei myöskään ole maakuntakaavan vahvistamisen este.
Ympäristöministeriö toteaa, että maakuntakaavaan merkityt tuulivoimaloiden alueiden rajaukset tarkentuvat ja tuulivoimaloiden sijainnit määrittyvät yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa. Tuulivoimalan rakentaminen vaatii vesilain mukaisen luvan, jos hanke voi muuttaa vesistön asemaa, syvyyttä, vedenkorkeutta tai virtaamaa, rantaa tai vesiympäristöä taikka pohjaveden laatua tai määrää, ja tämä muutos aiheuttaa vesilain 3 luvun 2 §:n mukaisia seurauksia, kuten luonnon vahingollista muuttumista, vesistön tai pohjavesiesiintymän tilan huononemista, vaaraa terveydelle tai olennaisesti vähentää tärkeän tai muun vedenhankintakäyttöön soveltuvan pohjavesiesiintymän antoisuutta tai muutoin huonontaa sen käyttökelpoisuutta taikka muulla tavalla aiheuttaa vahinkoa tai haittaa vedenotolle tai veden käytölle talousvetenä. Mikäli kaavan vahvistamisen jälkeen on tullut uutta tietoa alueen hydrogeologiasta mukaan lukien syväpohjavesipotentiaalista, on se otettava huomioon yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa ja lupaharkinnassa.
Mitoitus
Ympäristöministeriö toteaa, ettei tuulivoimaloiden alueiden mitoitukselle maakuntakaavoituksessa ole normia. Tuulivoimatuotannon määrä ja tavoitteiden asettaminen kuuluvat maakunnan liiton itsenäisen toimivallan piiriin. Maakunnan liitto voi harkintansa mukaan päättää kaavan sisällöstä ottaen huomioon valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet sekä maankäyttö- ja rakennuslain 28 §:n mukaiset maakuntakaavan sisältövaatimukset.
Tuulivoimaloiden alueiden merkintöihin ei sisälly maankäyttö- ja rakennuslain 33 §:n mukaista ehdollista rakentamisrajoitusta. Ympäristöministeriö toteaa, että tuulivoimaloiden alueet on osoitettu maakuntakaavassa alueiden erityisominaisuutta kuvaavalla merkinnällä, jolloin alueen pääasiallinen käyttötarkoitus on muu kuin tuulivoima. Suunnittelumääräyksillä on annettu muun muassa luontoarvoihin, maisemaan tai kulttuuriympäristöön liittyviä rajoituksia ja reunaehtoja tuulivoimarakentamisen yksityiskohtaisemmalle suunnittelulle.
Virkistysalueet ja ulkoilureitit
Etelä‐Pohjanmaan tuulivoimaselvitykseen sisältyvän Ei‐analyysin lähtökohtana on, että virkistystoimintaan osoitettu alue ei sovellu tuulivoimatuotannolle. Maakuntakaavoituksessa on tunnistettu virkistysalueiden läheisyyteen sijoittuvien tuulivoimaloiden alueiden vaikutuksia. Näille tuulivoimaloiden alueille on annettu virkistysarvojen osalta yksityiskohtaisempaa suunnittelua ohjaavia suunnittelumääräyksiä. Valituksessa mainitun Santavuoren virkistysalueen läheisyydessä sijaitsevalle tuulivoimaloiden alueelle 17 (Santavuori) on annettu suunnittelumääräys, jonka mukaan suunnittelu tulee toteuttaa siten, etteivät tuulivoimalat merkittävästi alenna läheisen Santavuoren virkistysarvoa. Valituksessa mainitun tuulivoimaloiden alueen 5 (Rourunkangas) suunnittelumääräyksen mukaan suunnittelu tulee toteuttaa siten, etteivät tuulivoimalat merkittävästi alenna Niinistönjärven alueen virkistysarvoa.
Maakuntakaavoituksessa on tunnistettu tuulivoimaloiden alueen 10 (Konttisuo) mahdollinen vaikutus Arpaisten retkeilyreitille ja annettu suunnittelumääräys, jonka mukaan suunnittelu tulee toteuttaa siten, etteivät tuulivoimalat merkittävästi alenna läheisen Arpaisten retkeilyreitin arvoa.
Ympäristöministeriö toteaa, että ulkoilureitit eivät ole este tuulivoimaloille soveltuvien alueiden osoittamiselle maakuntakaavassa. Tuulivoimaloiden alueen merkintä on osoitettu maakuntakaavan yleispiirteisyyden edellyttämällä tavalla ja merkinnät täsmentyvät tarkempien selvitysten ja arviointien pohjalta yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa.
Ympäristöministeriö toteaa, että kun otetaan huomioon maakuntakaavan luonne yleispiirteisenä suunnitelmana ja maakuntakaavan suunnittelumääräykset, yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa tapahtuvalla tuulivoimaloiden sijoittelulla ja muulla suunnittelulla voidaan huomioida virkistysalueet ja ulkoilureitit.
Asutus, loma-asutus, viestintäyhteydet, tutkat, melu-, välke-, varjostus- ja näkymävaikutukset
Maakuntakaavoituksessa tuulivoimaloiden alueet on rajattu vähintään kilometrin etäisyydelle asutuksesta. Maakuntakaavan kaikkia tuulivoimaloiden alueita koskee suunnittelumääräys, jonka mukaan suunnittelussa on muun muassa otettava huomioon rakentamisen ja käytön aikaiset vaikutukset asutukseen.
Ympäristöministeriö toteaa, että maakuntakaava on maankäyttö- ja rakennuslain 25 §:n 4 momentin mukainen yleispiirteinen suunnitelma alueiden käytöstä. Maakuntakaavassa ei näin ollen osoiteta esimerkiksi yksittäisten tuulivoimaloiden sijaintipaikkoja. Maakuntakaavassa osoitettua tuulivoimaloiden alueen raajaa tulee yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa tulkita yleispiirteisesti eikä sen perusteella voida arvioida alueelle sijoittuvien yksittäisten tuulivoimaloiden tarkkaa etäisyyttä esimerkiksi lähistöllä oleviin asuinrakennuksiin.
Ympäristöministeriö toteaa, että maakuntakaavassa on osoitettu tuulivoiman tuotantoon parhaiten soveltuvat alueet alueiden erityisominaisuutta kuvaavalla merkinnällä. Vaihemaakuntakaavassa osoitettua tuulivoimaloiden alueen rajaa on yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa tulkittava yleispiirteisesti. Maakuntakaavassa osoitetuille tuulivoimaloiden alueille sijoittuvien tuulivoimaloiden sijaintiratkaisut tehdään yksityiskohtaisemman suunnittelun yhteydessä, huomioiden myös viranomaisten raja-arvot muun muassa melulle ja välkkeelle.
Maakuntakaavan oikeusvaikutukset
Valituksessa on muun muassa katsottu, että maakuntakaavassa osoitetut tuulivoimaloiden alueet poikkeavat hankealueista.
Maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n 1 momentin mukaan maakuntakaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa yleiskaavaa ja asemakaavaa sekä ryhdyttäessä muutoin toimenpiteisiin alueiden käytön järjestämiseksi. Maakuntakaavan vahvistamisedellytyksiä harkittaessa ei oteta huomioon mahdollisen vireillä olevan yleiskaavan tai yksityiskohtaisemman hankkeen toteuttamiseen liittyvän suunnitelman mukaisia tuulivoimaloiden alueiden rajauksia.
Ympäristöministeriön johtopäätös
Kun otetaan huomioon vaihemaakuntakaavan valmistelun menettelytavat ja edellä lausuttu, ympäristöministeriö katsoo, ettei päätös ole syntynyt virheellisessä järjestyksessä eikä osallisten kuuleminen ole ollut puutteellista valituksessa esitetyillä perusteilla.
Ympäristöministeriö katsoo, että maakuntakaava perustuu maakäyttö- ja rakennuslain 9 §:n mukaisesti kaavan merkittävät vaikutukset arvioivaan suunnitteluun ja sen edellyttämiin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavan vaikutuksia selvitettäessä on otettu huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus. Ympäristöministeriö katsoo, että maakuntakaavassa on valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet otettu maakäyttö- ja rakennuslain 24 §:n edellyttämällä tavalla huomioon ja että maakuntakaavassa on maankäyttö- ja rakennuslain 25 §:n 4 momentin mukaisesti esitetty alueiden käytön ja yhdyskuntarakenteen periaatteet ja osoitettu maakunnan kehittämisen kannalta tarpeellisia alueita. Maakuntakaava valituksessa tarkoitetuilta osin täyttää maankäyttö- ja rakennuslain 28 §:n mukaiset maakuntakaavan sisältövaatimukset muun muassa valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden huomioon ottamisen, maiseman, luonnonarvojen ja kulttuuriperinnön vaalimisen osalta eikä ole muutoinkaan lainvastainen. Maakuntakaavaa laadittaessa on kiinnitetty riittävästi huomiota maakäyttö- ja rakennuslain 28 §:n tarkoittamaan maiseman vaalimiseen, ottaen huomioon kaavaa valmisteltaessa tehdyt tarkastelut, kaavan suunnittelumääräykset ja tuulivoimaloiden alueiden toteuttamisen edellyttämä yksityiskohtaisempi suunnittelu sekä maakuntakaavan tarkoitus yleispiirteisenä alueidenkäytönsuunnitelmana. Ympäristöministeriö katsoo, että maakuntakaavaa laadittaessa vaikutukset Natura 2000 -verkostoon on selvitetty luonnonsuojelulain 65 §:n edellyttämällä tavalla.
Ympäristöministeriö katsoo, että selvitysten ja vaikutusten arviointien perusteella maakuntakaavassa esitetyt tuulivoimaloiden alueet on mahdollista toteuttaa suunnittelumääräyksissä ja aluekohtaisissa suunnittelumääräyksissä esitetyt reunaehdot huomioiden.
Ympäristöministeriö katsoo, että ottaen huomioon maakuntakaavan tarkoitus yleispiirteisenä alueidenkäytön suunnitelmana, kaavoitusmenettely, kaavaa koskevat selvitykset ja vaikutusten arvioinnit, tuulivoimaloiden alueita koskevat suunnittelumääräykset sekä se, että tuulivoimaloiden toteuttaminen edellyttää yksityiskohtaisempaa suunnittelua, maakuntakaavapäätös ei ole valituksessa esitetyillä perusteilla lainvastainen.
(---)
3. D
Valittaja on vaatinut, että tuulivoimaloiden alue 22 (Rajamäenkylä) poistetaan maakuntakaavasta.
Valituksessa on muun muassa katsottu, ettei alueen suunnittelussa ole otettu huomioon asutusta, pinta- ja pohjavesiä eikä happamia sulfaattimaita, että lisäksi vaarannetaan luonnon- ja kulttuuriympäristön arvoja ja heikennetään ihmisten asuin-, elinkeino- ja virkistysmahdollisuuksia ja että näin ison tuulivoimahankkeen toteuttaminen vaatisi ympäristöluvan.
Siltä osin kuin valittaja perustelee vaatimustaan pohjavesien, happamien sulfaattimaiden, luonnon- ja kulttuuriympäristön sekä asuin-, elinkeino- ja virkistysmahdollisuuksien huomioon ottamisella, ympäristöministeriö viittaa lausumaansa valituksen 1 kohdissa Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet ja maakuntakaavan sisältövaatimukset sekä Ympäristöministeriön johtopäätös. Lisäksi ympäristöministeriö toteaa, että valituksessa mainittua tuulivoimaloiden aluetta 22 (Rajamäenkylä) koskee suunnittelumääräys, jonka mukaan yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa tulee ottaa huomioon Lapväärtinjokeen ja Isojokeen kohdistuvat vesistövaikutukset.
Lisäksi ympäristöministeriö toteaa, että yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa määritellään turvallisuuden edellyttämät mahdollisesti tarvittavat liikkumisrajoitukset. Tuulivoimalan toimintaa varten ei lähtökohtaisesti tarvita ympäristönsuojelulain mukaista ympäristölupaa. Tuulivoimalan toiminnasta mahdollisesti aiheutuviin haitallisiin melu- tai välkevaikutuksiin voidaan kuitenkin tarvittaessa puuttua joko ympäristönsuojelulain 180 §:n ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi annettavalla yksittäisellä määräyksellä tai edellyttämällä tuulivoimalalta ympäristönsuojelulain 27 §:n mukaista ympäristölupaa sen vuoksi, että toiminnasta saattaa aiheutua eräistä naapuruussuhteista annetussa laissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta.
Ottaen huomioon maakuntakaavan luonne yleispiirteisenä alueidenkäytön suunnitelmana ja muu edellä esitetty, ympäristöministeriö katsoo, ettei maakuntakaava ole lainvastainen valituksessa esitetyin perustein.
4. E (---)
Valittajat ovat vaatineet, että maakuntavaltuuston päätös hyväksyä tuulivoimamaakuntakaava on kumottava tuulivoimaloiden alueen 9 (Korkeamaa) osalta.
Valituksessa on muun muassa katsottu, että kaava ei perustu tuulivoimaloiden alueen 9 osalta riittäviin selvityksiin, alueen vaikutusta Natura 2000 -verkoston luonnonarvoihin ei ole selvitetty riittävästi, valtakunnallisia alueidenkäyttötavoitteita ei ole otettu riittävästi huomioon, tuulivoima-aluetta suunniteltaessa ei ole riittävästi kiinnitetty huomiota maiseman, luonnonarvojen ja kulttuuriperimän vaalimiseen, maakunnan elinkeinoelämän toimintaedellytyksiin eikä virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyyteen.
Siltä osin kuin valittajat perustelevat vaatimustaan riittämättömillä selvityksillä, ympäristöministeriö viittaa lausumaansa valituksen 1 kohdissa Selvitykset ja vaikutusten arvioinnit sekä Ympäristöministeriön johtopäätös. Lisäksi ympäristöministeriö toteaa, että tuulivoimaloiden alueelle 9 (Korkeamaa) sijoittuvien tuulivoimahankkeiden vaikutuksia arvioitiin Alajärven, Soinin ja Vimpelin tuulivoima-alueiden Natura-arvioinnissa. Arviointi sisälsi vaikutusarvioinnit Pohjoisnevan, Peuralamminnevan, Saarisuo-Valleussuo-Löytösuo-Hirvilammin, Mäntykankaan sekä Haukisuo-Härkäsuo-Kukkonevan Natura-alueille. Natura-arviointia täydennettiin vielä Keski- ja Eteläpohjanmaan liittojen Tuulivoimamaakuntakaavojen Natura-alueiden päivityksellä, jossa muun muassa tarkasteltiin maakotkakantaan kohdistuvia yhteisvaikutuksia huomioiden naapurimaakuntien tuulivoimaloiden alueet ja kotkareviirit. Asiakirjat ovat sisältäneet uhanalaista lajistoa koskevaa tietoa, eivätkä ole siten olleet suoraan valittajien käyttävissä. Etelä-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus totesi lausunnossaan Etelä-Pohjanmaan vaihemaakuntakaavan Natura 2000 -arvioinnin päivityksestä pitävänsä tuulivoimaloiden alueiden supistamista riittävänä toimenpiteenä ehkäisemään maakotkaan kohdistuvia merkittäviä vaikutuksia, eikä nähnyt estettä tuulivoimaloiden alueen 9 (Korkeamaa) sisällyttämistä maakuntakaavaan supistetussa muodossaan.
Siltä osin kuin valittaja perustelee vaatimustaan maiseman, luonnonarvojen ja kulttuuriperinnön, elinkeinoelämän toimintaedellytysten sekä virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyyden huomioon ottamisen osalta, ympäristöministeriö viittaa lausumaansa valituksen 1 kohdissa Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet ja maakuntakaavan sisältövaatimukset sekä Ympäristöministeriön johtopäätös. Lisäksi ympäristöministeriö toteaa, että tuulivoimaloiden alueelle 9 (Korkeamaa) on kaavassa annettu suunnittelumääräys, jonka mukaan yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa tulee kiinnittää erityistä huomiota alueella pesivään, aluetta säännöllisesti käyttävään ja alueen yli muuttavaan linnustoon, kulttuuri- ja luonnonmaisemaan sekä pohjaveteen kohdistuviin vaikutuksiin.
Lisäksi ympäristöministeriö toteaa, ettei tuulivoimaloiden alueelle 9 (Korkeamaa) toteutettavien tuulivoimaloiden näkymisen voida katsoa merkittävästi haittaavan läheisen Torasjärven alueen ja sen uimarannan virkistyskäyttöä. Ympäristöministeriö toteaa, että maakuntakaavan matkailun vetovoima-alue (mv) ei ole este osoittaa alueella maakuntakaavassa tuulivoimaloiden alueita. Etelä-Pohjanmaan maakuntakaavan matkailun vetovoima-alueeksi kehittämisperiaatemerkinnällä on osoitettu laajoja alueita, johon muun muassa sisältyy kuntien taajama-alueita ja muita rakennettuja alueita. Suunnittelumääräyksen mukaan alueen suunnittelussa tuetaan kuntien, seutukuntien ja ylimaakunnallisten virkistysalueiden ja matkailualueiden muodostamia verkostoja ja niiden kehittämistä kokonaisuuksina. Suunnittelumääräyksen mukaan kehittämistoimien tulee liittyä maakunnan matkailuelinkeinojen maankäytöllisten edellytysten tukemiseen sekä virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyyden turvaamiseen. Suunnittelumääräyksen mukaan Kyrönjokilaakson ja Lapuanjokilaakson matkailun vetovoima-aluilla alueen runkoreittien suunnittelussa tulee hyödyntää jokilaaksoissa tai niiden läheisyydessä sijaitsevat virkistysalueet ja -kohteet, kulttuurimaisemat ja rakennettu kulttuuriympäristö.
Ottaen huomioon maakuntakaavan luonne yleispiirteisenä alueidenkäytön suunnitelmana ja muu edellä esitetty, ympäristöministeriö katsoo, ettei maakuntakaava ole lainvastainen valituksessa esitetyin perustein.
5. A, B ja C
Valittajat ovat vaatineet, että maakuntakaavasta poistetaan tuulivoimaloiden alue 3 (Lehtivuori).
Valituksessa on muun muassa katsottu, että tuulivoimaloiden alueen 3 (Lehtivuori) osalta ei ole huomioitu Kuusistonloukon pohjavesialueen muodostumisaluetta eikä pohjavesialueen uusia tutkimuksia eikä myöskään virkistysreittejä.
Siltä osin kuin valittajat perustelevat vaatimustaan pohjavesialueen osalta, ympäristöministeriö viittaa lausumaansa valituksen 1 kohdassa Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet ja maakuntakaavan sisältövaatimukset alakohdassa Pohjavesialueet sekä kohdassa Ympäristöministeriön johtopäätös.
Siltä osin kuin valittajat perustelevat vaatimustaan virkistysreittien huomioimisen osalta, ympäristöministeriö viittaa lausumaansa valituksen 1 kohdassa Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet ja maakuntakaavan sisältövaatimukset alakohdassa Virkistysalueet ja ulkoilureitit sekä kohdassa Ympäristöministeriön johtopäätös.
Maakuntakaavan vahvistaminen
Ympäristöministeriö katsoo, että Etelä-Pohjanmaan vaihemaakuntakaava I–Tuulivoima täyttää sille maankäyttö- ja rakennuslain 28 §:ssä asetetut sisältövaatimukset. Koska maakuntakaavan vahvistamiselle muilta osin ei ole maankäyttö- ja rakennuslain 31 §:n 3 momentista johtuvaa estettä, ympäristöministeriö vahvistaa maakuntakaavan.
Maakuntakaavan voimaantulo
Ympäristöministeriö määrää maankäyttö- ja rakennuslain 201 §:n perusteella maakuntakaavan tulemaan voimaan ennen kuin se on saanut lainvoiman.
Sovelletut oikeusohjeet
Maankäyttö- ja rakennuslaki (132/1999) 6 §, 9 §, 24 §, 25 §, 27 §, 28 §, 29 §, 30 §, 31 §, 32 §, 33 §, 62 §, 65 §, 188 §, 197 §, 200 § ja 201 § Maankäyttö- ja rakennusasetus (895/1999) 1 §, 12 §, 32 §, 93 § ja 95 § Hallintolaki (434/2003) 56 § ja 68 §
Hallintolainkäyttölaki (586/1996) 55 §
Hallintolainkäyttölaki (891/2015) 7 §
Ilmailulaki (864/2014) 158 §
Luonnonsuojelulaki (1096/1996) 65 §
Ympäristönsuojelulaki (527/2014) 180 §
Valtion maksuperustelaki (150/1992) 8 §
Vesilaki (587/2011) 3 luvun 2 §
Ympäristöministeriön asetus ympäristöministeriön maksullisista suoritteista (83/2013) 3 §
Muutoksenhakua koskeva ohje
Ympäristöministeriön päätökseen liitetyn valitusosoituksen mukaan päätökseen saa hakea muutosta valittamalla Vaasan hallinto-oikeuteen.
Hallinto-oikeuden ratkaisu
Vaasan hallinto-oikeus on päätöksellään 21.12.2016 numero 16/0662/3 siirtänyt asian korkeimman hallinto-oikeuden käsiteltäväksi.
Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:
Hallintolainkäyttölain 7 §:n 1 momentin (26.7.1996/586) mukaan ministeriön päätöksestä saa valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen.
Hallintolainkäyttölain muuttamisesta annetun, 1.1.2016 voimaan tulleen lain (7.8.2015/891) 7 §:n 1 momentin mukaan ministeriön päätöksestä saa hakea muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen. Voimaantulosäännöksen mukaan ennen tämän lain voimaantuloa annettuun hallintopäätökseen sovelletaan muutoksenhaussa tämän lain voimaan tullessa voimassa olleita säännöksiä.
Maankäyttö- ja rakennuslain muuttamisesta annetun lain 8.1.2016/28, jolla on kumottu maakuntakaavan vahvistamista ympäristöministeriössä koskevat säännökset, voimaantulosäännöksen mukaan ennen sanotun lain voimaantuloa hyväksyttyihin maakuntakaavoihin sovelletaan lain voimaan tullessa voimassa olleiden säännösten mukaista vahvistus- ja muutoksenhakumenettelyä, jos kaava on 200 §:n mukaisesti saatettu yleisesti tiedoksi ennen tämän lain voimaantuloa.
Etelä-Pohjanmaan liiton maakuntavaltuusto on hyväksynyt Etelä-Pohjanmaan vaihemaakuntakaavan I–Tuulivoima 11.5.2015. Valtuuston pöytäkirja kaavan hyväksymisestä on ollut yleisesti nähtävillä liiton ilmoitustaululla 29.5.2015 alkaen 30 päivän ajan. Vaihemaakuntakaava on tuolloin voimassa olleen maankäyttö- ja rakennuslain mukaisesti saatettu ympäristöministeriön vahvistettavaksi. Ympäristöministeriön vahvistamispäätöksestä on hallintolainkäyttölain 7 §:n 1 momentin (26.7.1996/586) mukaisesti valitettava korkeimpaan hallinto-oikeuteen.
Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet
Perusteluissa mainitut
Hallinto-oikeuslaki 3 §
Hallintolainkäyttölaki 30 § 2 momentti
Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Johan Hagman, Päivi Jokela ja Petri Forma, joka on myös esitellyt asian.
Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa
1. A ja hänen asiakumppaninsa ovat valittaneet ympäristöministeriön päätöksestä Vaasan hallinto-oikeuteen ja vaatineet, että ympäristöministeriön päätös Etelä-Pohjanmaan vaihemaakuntakaavan I–Tuulivoima vahvistamisesta kumotaan ja kaava palautetaan uudelleen valmisteltavaksi. Vaihemaakuntakaavan täytäntöönpano on kiellettävä siihen asti kunnes kaava on saanut lainvoiman.
Vaatimustensa tueksi A ja hänen asiakumppaninsa ovat esittäneet muun ohella seuraavaa:
Etelä-Pohjanmaan liitto ilmoitti kaavan suunnitteluvaiheessa, että pohjavesialueille ja olemassa oleville virkistysreitistöille ei rakenneta tuulivoimaloita. Vaihemaakuntakaavassa osoitetut tuulivoimaloiden alueet kuitenkin ulottuvat useille pohjavesialueille ja virkistysreittien päälle.
Yksi merkittävimmistä tuulivoima-alueiksi hyväksytyistä pohjavesi- ja pohjaveden muodostumisalueista on Lehtivuorten ja Karhuvuorten alue Kurikassa. Vaihemaakuntakaava on tämän alueen osalta perustunut 1980-luvulta peräisin oleviin pohjavesitietoihin. Pohjaveden muodostumisalueista on kuitenkin saatu Kurikan Lehtivuorten alueella uutta tietoa, kun Geologian tutkimuskeskus aloitti tutkimukset vuonna 2010. Alueella on valtava pohjavesivaranto, jonka vaarantaminen tuulivoimaloiden ja niiden vaatimien teiden rakentamisella olisi hyvin lyhytkatseista. Geologisen tutkimuskeskuksen tutkimukset alueella jatkuvat ainakin vuoteen 2019 saakka ja näin ollen koko Rourunkankaan/Viiatin alue pitäisi poistaa vaihemaakuntakaavasta mahdollisena syväpohjaveden alueena.
Vaihemaakuntakaava on uhka tuhansien eteläpohjalaisten terveydelle. Kaavan suunnittelun jälkeen maailmalta ja Suomesta on tullut tutkimuksia, joissa selkeästi osoitetaan tuulivoimaloiden terveysriskit yli 10 kilometrinkin säteellä.
Vaihemaakuntakaavassa tuulivoimastatus on annettu lähellä asutusta oleville hiljaisille alueille, joiden virkistyskäyttö on suurta. Luontomatkailu on kasvava trendi ja siinä yksi Suomen valteista on hiljaisuus. Luonto- ja matkailukohteita ei pidä tuhota tuulivoimaa rakentamalla. Lehtivuorten ja koko Rourunkankaan alueella on useita maakunnallisesti merkittäviä ja merkittyjä ulkoilu-, hiihto-, moottorikelkka- ja virkistysreittejä. Tuulivoimaloiden rakentaminen estäisi niiden käytön. Myös metsästämisen harrastaminen alueella hankaloituisi.
Lehtivuorten alueella, kuten monilla muillakin tuulivoimalle suunnitelluilla alueilla on tärkeä merkitys linnuille ja muille eläimille. Alueella pesii muiden muassa metsoja ja teeriä sekä lukuisia EU:n lintudirektiivin I-liitteen lajeja ja Suomen erityisvastuulajeja. Alueella on maakotkan reviiri ja alueella pesii karhu.
2. D on valittanut ympäristöministeriön päätöksestä Vaasan hallinto-oikeuteen ja vaatinut, että ympäristöministeriön päätös Etelä-Pohjanmaan vaihemaakuntakaavan I–Tuulivoima vahvistamisesta kumotaan ja että Rajamäenkylän (22) tuulivoimaloiden alue poistetaan vaihemaakuntakaavasta.
Vaatimustensa tueksi D on uudistanut ympäristöministeriölle esittämänsä valitusperusteet sekä esittänyt lisäksi muun ohella seuraavaa:
Soiden huomattava osuus Rajamäenkylän alueen maapinta-alasta hankaloittaa alueen tuulivoimarakentamista. Alue on suuri peitteellisten pohjavesien muodostumisalue, jonka lähdepurkaumista muodostuvat vesiuomat, purkaumat sekä luomat virtaavat lopulta Lapväärtinjokeen ja Isojokeen. Tuulivoimarakentamisen edellyttämän tiestön toteuttaminen ojittamattomien suoalueiden yli edellyttää valtavan turvemaamassan poistamista ja tuulivoimaloiden perustukset joudutaan kaivamaan 6–7 metrin syvyyteen. Näistä purkautuvien pohjavesien määrällä ja alueen eroosioherkkyydellä tulee olemaan huomattava vaikutus purojen ja luomien vedenlaatuun sekä edelleen Lapväärtin-Isojoen kalakantaan, vedenlaatuun sekä tulvasuojeluun.
Rajamäenkylän hankealueella sijaitsee laaja metsäautotieverkosto, jonka läheisyyteen on tarkoitus rakentaa useita kymmeniä tuulivoimaloita. Teillä liikkujien turvallisuus vaarantuisi muun muassa jäävaaran sekä voimaloiden mahdollisen rikkoutumisen tai kaatumisen vuoksi, mikäli voimalat sijaitsevat alle 400 metrin etäisyydellä metsäautoteistä. Vastuukysymykset ovat epäselviä, mikäli henkilö- tai aineellisia vahinkoja aiheutuisi.
3. E on valittanut ympäristöministeriön päätöksestä Vaasan hallinto-oikeuteen ja vaatinut, että ympäristöministeriön ja maakuntavaltuuston päätökset kumotaan vaihemaakuntakaavassa osoitetun Korkeamaan tuulivoimaloiden alueen (9) osalta. Vaihemaakuntakaavan täytäntöönpano on kiellettävä siihen asti kunnes kaava on saanut lainvoiman, ja kaikille suunnitteilla oleville Etelä-Pohjanmaan maakuntakaavassa mukana oleville tuulivoima-alueille erityisesti Alajärvellä ja Soinissa on asetettava toimeenpanokielto.
Vaatimustensa tueksi E on viitannut asiassa aiemmin lausumaansa sekä esittänyt lisäksi muun ohella seuraavaa:
Vaihemaakuntakaava ei perustu Korkeamaan tuulivoimaloiden alueen osalta riittäviin selvityksiin. Alueen vaikutusta Natura 2000-verkoston luonnonarvoihin ei ole selvitetty riittävästi. Korkeamaan tuulivoima-aluetta suunniteltaessa ei ole kiinnitetty riittävästi huomioita maiseman, luonnonarvojen ja kulttuuriperinnön vaalimiseen, maakunnan elinkeinoelämän toimintaedellytyksiin eikä virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyyteen. Myöskään valtakunnallisia alueidenkäyttötavoitteita ei ole otettu riittävästi huomioon.
Etelä-Pohjanmaan tuulivoimaselvityksen mukaan tuulivoima-alueen numero 463 läheisyydessä sijaitsee 2 kilometrin etäisyydellä 77 asuinkiinteistöä ja 22 lomakiinteistöä. Näistä suuri osa sijaitsee läheisen Torasjärven ympäristössä. Voimassa olevan 1.12.2003 hyväksytyn maakuntakaavan mukaan Korkeamaan tuulivoima-alue sekä Torasjärvi ympäristöineen kuuluvat matkailun vetovoima-alueeseen (mv).
Vaihemaakuntakaavassa ei ole otettu huomioon Korkeamaan tuulivoimala-alueen vaikutusta Torasjärven ympäristön virkistyskäyttöön ja maisemaan. Kysymyksessä on paikallisesti merkittävä virkistysalue, jolla on yleisessä käytössä oleva uimaranta. Torasjärven ympäristö on valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden kohdassa 4.4. tarkoitettu luonnon virkistyskäyttökohde, ja sillä olevat hiljaiset alueet tulisi tavoitteiden mukaan säilyttää sellaisina. Alueen kehittämistoimien tulisi voimassa olevan maakuntakaavan mukaan liittyä matkailun ja virkistyskäytön edellytysten tukemiseen.
Tuulivoimalat aiheuttavat maisema- ja meluhaittaa matkailulle ja virkistyskäytölle. Vaihemaakuntakaavaa varten laadituissa selvityksissä ei ole pyritty sovittamaan yhteen voimassa olevan maakuntakaavan suunnittelumääräystä tuulivoima-alueiden suunnittelumääräyksen kanssa, eikä kaava lainkaan ota huomioon valtakunnallisia alueidenkäyttötavoitteita. Rakennettavat tuulivoimalat muuttaisivat Torasjärven rantamaisemaa merkittävästi. Tuulivoima-alueilla on lisäksi yleisesti katsottu olevan haitallinen vaikutus matkailuelinkeinoon.
Korkeamaan lähistöllä sijaitsevat Natura 2000 -verkostoon kuuluvat alueet Mäntykangas 0,5 kilometrin etäisyydellä ja Haukisuo-Härkäsuo-Kukkoneva vajaan 2 kilometrin etäisyydellä. Haukisuo-Härkäsuo-Kukkonevan Natura-alue on sisällytetty Natura-verkostoon lintudirektiivin mukaisena alueena (SPA). Vaikka ympäristöhallinto ei ole julkaisemissaan tiedoissa ilmoittanut, että alueella pesisi lintudirektiivin (direktiivi 79/409/ETY) liitteessä I mainittu maakotka, Haukisuo-Härkäsuo-Kukkonevan alueella on kuitenkin tosiasiallista merkitystä maakotkan elinympäristönä. Maakotka pesii ainakin lähialueilla ja havaintojen mukaan liikkuu ja saalistaa alueella. Alueen suojelun perusteena on katsottava olevan toimiminen maakotkan elinympäristönä, jolloin luonnonsuojelulain 64 a §:n mukaan tätä luonnonarvoa ei saa heikentää. Tuulivoimaloilla puolestaan voi olla merkittävä haitallinen vaikutus maakotkien elinympäristöille.
Pesolan ja Korkeamaan alueilla pesii maakotkia, jotka ruokailevat ainakin kahdessa paikassa Möksyn tuulivoima-alueen luoteispuolella. Näin ollen lintujen on ruokailualueelle päästäkseen lennettävä Möksyn tuulivoima-alueen halki. Nämä kolme aluetta sekä Louhukangas, joka myös toimii ruokailualueena, on poistettava maakuntakaavasta niiden luontoarvojen vuoksi. Linnustovaikutusten arviointia ei ole mahdollista jättää yksityiskohtaisempaan suunnitteluun.
4. F ja hänen asiakumppaninsa ovat valittaneet ympäristöministeriön päätöksestä Vaasan hallinto-oikeuteen ja vaatineet, että ympäristöministeriön ja maakuntavaltuuston päätökset Etelä-Pohjanmaan vaihemaakuntakaavan I–Tuulivoima vahvistamisesta kumotaan. Vähimmäisvaatimuksena on kaikkien valituksessa jäljempänä mainittujen tuulivoima-alueiden poistaminen kaavasta.
Vaatimustensa tueksi F ja hänen asiakumppaninsa ovat viitanneet asiassa aiemmin lausumaansa sekä esittäneet lisäksi muun ohella seuraavaa:
Maakuntavaltuuston päätös kaavaehdotuksen hyväksymisestä on syntynyt virheellisessä järjestyksessä. Täydennettyä kaavaehdotusta ei kuulutettu ja asetettu uudelleen nähtäville ennen kaavapäätöksen tekemistä, vaikka kaavaehdotukseen on nähtävillä olon jälkeen tehty olennaisia muutoksia. Muutoksista on kuultu ainoastaan niitä maanomistajia, joilla ehdotusvaiheessa oli kaavan mahdollistama oikeus tuulivoimaloiden rakentamiseen, mutta jotka jäivät kaavan uusien tuulivoima-alueiden rajausten ulkopuolelle. Koska kaavaehdotukseen oli tullut monia muutoksia, olisi prosessissa pitänyt kuulla myös niitä maanomistajia ja muita osallisia, joita lähemmäs tuulivoima-alueita rajattiin sekä niitä, joiden asumiseen, elämiseen, kiinteistön omistamiseen, työntekoon tai harrastamiseen tuulivoima-alueiden rajauksilla on vaikutusta. Kaavaehdotusvaiheessa tehtyjä muistutuksia ei myöskään ole otettu huomioon kaavaprosessissa.
Soinin Pesolan kaava-alueelta maata omistava X ei ole esteellisenä osallistunut maakuntavaltuuston 11.5.2015 tekemään päätökseen. On kuitenkin epäselvää, onko hän osallistunut aiempiin maakuntavaltuuston kokouksiin, joissa vaihemaakuntakaavaa on käsitelty. Lisäksi Y, joka omistaa maata Korkeamaan tuulivoimaloiden alueelta, on osallistunut vaihemaakuntakaavan luonnoksesta saadun palautteen käsittelyyn maakuntavaltuustossa 3.12.2012.
Vaihemaakuntakaava perustuu puutteelliseen linnustoselvitykseen. Linnustotiedot ovat joidenkin alueiden osalta vajavaisia, eivätkä eri alueiden linnustotiedot ole vertailukelpoisia keskenään. Selvitykset perustuvat osittain lintuyhdistysten tuottamiin tietoihin ja osittain eri tuulivoimahankkeiden yhteydessä hankittuihin tietoihin. Linnustoselvitys olisi tullut laatia kattavasti koko maakunnan alueelta sekä selvittää lintujen tärkeät muuttoreitit, levähdys- ja ruokailupaikat sekä reviirit. Selvitysten olisi pitänyt perustua riippumattoman ja puolueettoman tahon tilaamaan ja laatimaan selvitykseen. Linnustoselvitykset olisi lisäksi tullut tehdä kattavammin keskeisten lajien kuten maa- ja merikotkien, sääksien, metsojen, teerien, hanhien, joutsenten ja kurkien osalta. Suositusten mukaiset vähimmäisetäisyydet muiden ohella merikotkien ja sääksien pesäpaikkoihin olisi tullut ottaa huomioon. BirdLife Suomen kartoittamat lintujen muuttoreitit ja tuulivoima-alueiden yhteisvaikutukset niihin olisi pitänyt huomioida linnustovaikutuksia arvioitaessa painokkaammin. Linnustovaikutusten vuoksi ainakin Kukkookallion, Rajamäenkylän, Lakiakankaan, Korkeamaan, Konttisuon, Savonnevan, Lehtivuoren ja Santavuoren tuulivoimaloiden alueet on poistettava vaihemaakuntakaavasta.
Vaihemaakuntakaavassa osoitettu tuulivoimarakentaminen heikentäisi luonnon monimuotoisuutta ja aiheuttaisi metsien pirstaloitumista. Kaava on siten luonnonsuojelulain, biodiversiteettisopimuksen ja EU:n luontodirektiivin, Cites-sopimuksen ja Bernin sopimuksen vastainen. Toistaiseksi ei ole myöskään tutkimustietoa siitä, mitä vaikutuksia tuulivoimaloilla on maatalouteen ja sen eläimiin.
Kaavan suunnitteluperiaatteena käytetty 500 metrin vähimmäisetäisyys suojelualueisiin ei ole riittävä. Suojaetäisyyden olisi pitänyt olla vähintään 1–2 kilometriä, sillä Natura-alueiden suojelu voi perustua sekä eläimistöön että kasvillisuuteen. Tuulivoimaloiden aiheuttama pienitaajuinen melu ei vaimene 1 kilometrin matkalla käytännössä lainkaan. Riittämättömistä suojaetäisyyksistä johtuen meluvaikutukset ulottuvat suojelualueille. Kaava heikentäisi myös riistaeläinten ja lepakoiden elinolosuhteita.
Valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden mukaan tuulivoimatuotanto tulee keskittää suuriin yksiköihin, eikä sirpaleisiin hankkeisiin ympäri maakuntaa. Tavoitteisiin kuuluu myös ekologisesti ja virkistyskäytön kannalta merkittävien yhtenäisten alueiden ja hiljaisten alueiden säilyttämisen mahdollistaminen, hyvien ja laajojen metsäalueiden pirstomisen estäminen samoin kuin kansallisen kulttuuri- ja rakennusperinnön sekä niiden alueellisesti vaihtelevan luonteen säilymisen edistäminen ja maisemansuojelu. Vaihemaakuntakaava on näiden tavoitteiden vastainen. Maisemaselvityksissä ei ole huomioitu laakean Etelä-Pohjanmaan herkkyyttä maisemavaikutuksille. Lisäksi on huomioitava, että tuulivoimaloiden alueita on maakuntakaavassa sijoitettu ikiaikaisen käytävän Suomen keskiosissa muodostavalle Suomenselän-Maaselän alueelle ainakin Jalasjärven, Kurikan, Isojoen ja Ähtärin alueilla. Nämä alueet on poistettava kaavasta.
Vaihemaakuntakaavan kaavakartta on puutteellinen, koska siihen ei ole merkitty pohjavesialueita. Osa kaavan tuulivoima-alueista sijaitsee yhä pohjavesialueella, pohjaveden muodostumisalueella tai liian lähellä näitä. Tuulivoimaloiden rakentaminen pohjavesialueille tai niiden läheisyyteen aiheuttaa riskin pohjavesien laadulle. Myöskään niin sanottuja happamia sulfaattimaita ei ole selvitetty kaavaa laadittaessa.
Tuulivoima-alueiden ylisuuri kaavoittaminen Etelä-Pohjanmaalle aiheuttaa rajoituksia muille alueen elinkeinoille. Liian lähelle asutusta kaavoitetut tuulivoima-alueet vähentävät myös muun muassa asuin- ja lomarakentamista sekä matkailua ja Etelä-Pohjanmaan maakunnan vetovoimaisuutta. Kaavan vaikutusarviointi näiden kokonaisvaikutusten osalta on puutteellinen.
Vaihemaakuntakaavassa on osoitettu tuulivoima-alueita myös virkistysalueille. Esimerkiksi Rourunkankaan alueella kulkee kaksi seutukunnallisesti merkittävää ulkoilureittiä.
Vaihemaakuntakaavan yhtenä suunnittelukriteerinä on ollut 1 kilometrin etäisyys asutukseen. Sosiaali- ja terveysministeriö suosittaa kuitenkin 2 kilometrin vähimmäisetäisyyttä. Liian lähelle asutusta sijoitetut tuulivoimalat häiritsevät myös tv-signaalia sekä matkapuhelinten ja langattomien laajakaistojen toimintaa.
Ympäristöministeriö on valitusten johdosta antamassaan lausunnossa viitannut päätöksensä perusteluihin ja esittänyt valitusten ja vaihemaakuntakaavan täytäntöönpanon keskeyttämistä koskevien vaatimusten hylkäämistä.
Etelä-Pohjanmaan liitto on valitusten johdosta antamassaan lausunnossa viitannut asiassa aiemmin lausumaansa, ympäristöministeriön päätökseen ja ympäristöministeriön antamaan lausuntoon sekä esittänyt valitusten ja vaihemaakuntakaavan täytäntöönpanon keskeyttämistä koskevien vaatimusten hylkäämistä.
A ja hänen asiakumppaninsa ovat antaneet vastaselityksen.
D on antanut vastaselityksen.
E:lle on varattu tilaisuus vastaselityksen antamiseen. Vastaselitystä ei ole annettu.
F ja hänen asiakumppaninsa ovat antaneet vastaselityksen.
A ja hänen asiakumppaninsa ovat vielä toimittaneet omasta aloitteestaan lisäkirjelmän.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
1. Korkein hallinto-oikeus oikaisee ympäristöministeriön päätökseen liitetyn valitusosoituksen kuulumaan siten, että ympäristöministeriön päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen.
2. Korkein hallinto-oikeus ei tutki A:n ja hänen asiakumppaneidensa valitusta siltä osin kuin siinä on vaadittu ympäristöministeriön ja maakuntavaltuuston päätöksien kumoamista muiden kuin Lehtivuoren tuulivoimaloiden alueen osalta. Korkein hallinto-oikeus ei tutki myöskään A:n ja hänen asiakumppaneidensa valituksessa esitettyä vaatimusta ympäristöministeriön ja maakuntavaltuuston päätöksien kumoamisesta sillä perusteella, että vaihemaakuntakaavaa laadittaessa ei ole riittävällä tavalla huomioitu tuulivoimaloiden aiheuttamaa haittaa ihmisten terveydelle.
Korkein hallinto-oikeus ei tutki E:n valituksessa esitettyä vaatimusta ympäristöministeriön ja maakuntavaltuuston päätöksien kumoamisesta Savonnevan ja Louhukankaan tuulivoimaloiden alueiden osalta. E:n valitusta ei tutkita myöskään siltä osin kun siinä on vaadittu toimeenpanokiellon asettamista kaikille Etelä-Pohjanmaan maakuntakaavassa mukana oleville tuulivoima-alueille erityisesti Alajärvellä ja Soinissa.
Korkein hallinto-oikeus ei tutki F:n ja hänen asiakumppaneidensa valituksessa esitettyä vaatimusta maakuntavaltuuston päätöksen kumoamisesta sillä perusteella, että X tai Y olisi mahdollisesti osallistunut esteellisenä maakuntavaltuustossa vaihemaakuntakaavaa koskevaan päätöksentekoon.
Korkein hallinto-oikeus on muutoin tutkinut asian.
3. Valitukset hylätään. Ympäristöministeriön päätöstä ei muuteta.
4. Lausuminen täytäntöönpanon kieltämistä koskevista vaatimuksista raukeaa.
Perustelut
1. Muutoksenhaku ympäristöministeriön päätökseen
Etelä-Pohjanmaan liiton maakuntavaltuusto on hyväksynyt Etelä-Pohjanmaan vaihemaakuntakaavan I–Tuulivoima 11.5.2015. Valtuuston pöytäkirja kaavan hyväksymisestä on asetettu yleisesti nähtäville liiton ilmoitustaululle 29.5.2015. Muutoksenhakuun sovelletaan siten maankäyttö- ja rakennuslain muuttamisesta annetun lain (28/2016) voimaan tullessa voimassa olleiden säännösten mukaista vahvistus- ja muutoksenhakumenettelyä. Tähän menettelyyn kuuluu, että maakuntavaltuuston päätös saatetaan ympäristöministeriön vahvistettavaksi, ja ympäristöministeriön päätöksestä valitetaan korkeimpaan hallinto-oikeuteen.
Hallintolainkäyttölain 7 §:n 1 momentin (891/2015) mukaan valtioneuvoston alaisen viranomaisen ja ministeriön päätökseen saa hakea muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen. Lain voimaantulosäännöksen mukaisena hallintopäätöksenä on pidettävä ympäristöministeriön vahvistamispäätöstä 31.10.2016, joten tämän voimaantulosäännöksen mukaan ympäristöministeriön päätöksestä valitettaisiin hallinto-oikeuteen.
Maankäyttö- ja rakennuslain alkuperäisen järjestelmän mukaisesti maakuntakaavan hyväksymispäätöksestä on valitettu ympäristöministeriöön, joka on toiminut sekä alistus- että valitusviranomaisena. Kun maankäyttö- ja rakennuslain muutoksella maakuntakaavan alistusvelvollisuudesta luovuttiin, samassa yhteydessä muutoksenhaku maakuntakaavan hyväksymispäätöksestä ohjattiin hallinto-oikeuteen. Hallintolainkäyttölain muutoksella puolestaan ministeriöiden tekemistä päätöksistä säädettiin valitettavaksi ensi asteena hallinto-oikeuteen. Huolimatta siirtymäsäännösten tulkinnanvaraisuudesta edellä selostetut järjestelmään liittyvät syyt puoltavat tulkintaa, jonka mukaan muutoksenhakutie säilyy aikaisemman lain mukaisena niissä tapauksissa, joissa maakuntakaava on saatettu ympäristöministeriön vahvistettavaksi ja ministeriö on tehnyt asiassa päätöksen.
Edellä lausuttuun nähden ja kun otetaan huomioon maankäyttö- ja rakennuslain mainitun muutoksen esityöt, muuttuneita säännöksiä ei ole perusteita tulkita siten, että maakuntakaavan hyväksymispäätökseen sovellettaisiin sekä vahvistamista koskevia säännöksiä että uutta hallintolainkäyttölain 7 §:ää. Näin ollen aiempi menettely, jossa ympäristöministeriö vahvistaa maakuntakaavan ja ministeriön päätöksestä valitetaan korkeimpaan hallinto-oikeuteen, ja toisaalta uusien säännösten mukainen menettely, jossa hyväksymispäätöstä ei alisteta vahvistettavaksi vaan siitä valitetaan hallinto-oikeuteen, ovat vaihtoehtoisia menettelyjä. Mikäli ympäristöministeriön päätöksestä valitettaisiin hallinto-oikeuteen, menettelyssä olisi kolme muutoksenhakuastetta.
Edellä lausutusta syystä ja koska valituksenalaiseen maakuntakaavaan on sovellettava aiemman lain (132/1999) mukaista vahvistusmenettelyä, ympäristöministeriön vahvistamispäätöksestä valitetaan korkeimmalle hallinto-oikeudelle.
2. Maankäyttö- ja rakennuslain 188 §:n 3 momentin (132/1999) mukaan maakuntakaavan hyväksymistä koskevassa muutoksenhaussa sovelletaan, mitä kuntalaissa säädetään.
Kuntalain (365/1995) 90 §:n 3 (1375/2007) momentin mukaan valittajan tulee esittää lainkohdan 2 momentissa tarkoitetut valitusperusteet ennen valitusajan päättymistä.
A ja hänen asiakumppaninsa ovat valituksessaan ympäristöministeriölle vaatineet maakuntavaltuuston päätöksen kumoamista Lehtivuoren tuulivoimaloiden alueen osalta. Kun otetaan huomioon edellä mainitut maankäyttö- ja rakennuslain ja kuntalain säännökset, A ja hänen asiakumppaninsa eivät ole voineet jatkovalituksessaan korkeimmalle hallinto-oikeudelle vaatia maakuntakaavaa kumottavaksi laajemmin kuin ympäristöministeriölle tekemässään valituksessa. A:n ja hänen asiakumppaneidensa valitus, siltä osin kuin siinä on vaadittu ympäristöministeriön ja maakuntavaltuuston päätösten kumoamista muiden kuin Lehtivuoren tuulivoimaloiden alueen osalta, on siten jätettävä tutkimatta. Valitusperuste, joka koskee tuulivoimaloiden aiheuttamaa haittaa ihmisten terveydelle, on esitetty vasta korkeimmassa hallinto-oikeudessa, joten myös se on vastaavilla perusteilla jätettävä tutkimatta.
E on valituksessaan ympäristöministeriölle vaatinut maakuntavaltuuston päätöksen kumoamista Korkeamaan tuulivoimaloiden alueen osalta. Kun otetaan huomioon edellä mainitut maankäyttö- ja rakennuslain ja kuntalain säännökset, E ei ole voinut jatkovalituksessaan korkeimmalle hallinto-oikeudelle vaatia maakuntakaavaa kumottavaksi laajemmin kuin ympäristöministeriölle tekemässään valituksessa. E:n valitus, siltä osin kuin siinä on vaadittu ympäristöministeriön ja maakuntavaltuuston päätösten kumoamista Savonnevan ja Louhukankaan tuulivoimaloiden alueiden osalta, on siten jätettävä tutkimatta.
Korkeimman hallinto-oikeuden käsiteltävänä kysymyksessä olevassa asiassa ovat vaihemaakuntakaavan vahvistamista koskevat valitukset. Korkein hallinto-oikeus ei valituksia käsitellessään ole toimivaltainen määräämään maakuntakaavan alueella tapahtuvaa muuta kaavoitusta koskevaa toimeenpanokieltoa. E:n esittämä vaatimus toimeenpanokiellon asettamisesta kaikille Etelä-Pohjanmaan maakuntakaavassa mukana oleville tuulivoima-alueille erityisesti Alajärvellä ja Soinissa on siten jätettävä tutkimatta.
F ja hänen asiakumppaninsa eivät valituksessaan ympäristöministeriölle ole vaatineet maakuntavaltuuston päätöksen kumoamista sillä perusteella, että päätöksentekoon on osallistunut esteellisiä henkilöitä. Vaatimus ympäristöministeriön ja maakuntavaltuuston päätösten kumoamisesta tällä perusteella on jätettävä vasta korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitettynä tutkimatta.
3. Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät ympäristöministeriön päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, ympäristöministeriön päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.
4. Asian tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi ei A:n ja hänen asiakumppaneidensa sekä E:n esittämistä täytäntöönpanon kieltämistä koskevista vaatimuksista ole tarpeen lausua.
Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä oikeusneuvokset Hannu Ranta, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Petri Hellstén.