Muu päätös 6205/2017

Turvetuotannon ympäristöluvan lupamääräysten tarkistamista koskeva valitus (Riihi-Peuraneva, Keuruu, Ähtäri ja Virrat)

Antopäivä: 1.12.2017
Taltionumero: 6205
Diaarinumero: 3412/1/16
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2017:T6205

Asia Ympäristölupaa koskeva valitus

Valittaja Vapo Oy

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 13.9.2016 nro 16/0399/1

Asian aikaisempi käsittely

Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintovirasto on päätöksellään 26.2.2015 n:o 29/2015/1 tarkistanut Riihi-Peuranevan turvetuotantoalueen toistaiseksi voimassa olevan Itä-Suomen ympäristölupaviraston 10.10.2003 antaman ympäristölupapäätöksen nro 61/03/1 lupamääräykset. Tarkistetut lupamääräykset korvaavat aikaisemmat lupamääräykset kokonaisuudessaan. Tuotantoalueen pinta-ala auma-alueineen on 117,9 hehtaaria.

Päätös sisältää lupamääräykset 1–18, joista päästöjä vesiin koskevat lupamääräykset 1–4 kuuluvat seuraavasti:

1. Turvetuotantoalueen vedet on johdettava hakemuksen liitteenä 9 olevan valuma-aluekartan (mk 1:80 000) mukaisesti vesienkäsittelyrakenteiden jälkeen lohkolta 1 (Ahvenneva) laskuojan 7 kautta Riitajärveen ja Koikeropuroon, lohkolta 2 (Riihineva) laskuojan 4 kautta Luomanpuroon ja lohkoilta 3–5 (Hauta- ja Peuraneva) metsäojia pitkin Koninpuroon.

2. Tuotantoalueelta johdettavat vedet on käsiteltävä lohkojen hakemuksen liitteenä 3 olevan piirustuksen tuotantoalueet ja vesienkäsittelyn tehostaminen (22.3.2011, mk 1:20 000) mukaisesti sekä lisäksi lohkojen 3–5 pintavalutuskentän osalta vastineen yhteydessä annetun täydennyksen 4.9.2013 liitteen 1a mukaisesti sarkaojarakenteiden, virtausta säätävien patojen, laskeutusaltaiden ja ympärivuotisesti pintavalutuskenttien avulla sekä muutoin hakemussuunnitelmasta ilmenevällä tavalla.

Sarkaojien päissä on oltava lietesyvennys, lietteenpidätin ja päisteputket. Kokoojaojiin on rakennettava virtausta säätelevät padot. Laskeutusaltaissa on oltava pintapuomit ja purkupään virtaamaa padottava rakenne. Laskeutusaltaiden ja pintavalutuskenttien on oltava mitoitusohjeiden mukaisia.

Auma-alueiden ja ojien välissä on oltava suojakaista, joka estää turpeen joutumisen ojiin.

Tuotantoalueen ulkopuoliset valumavedet on johdettava tuotantoalueen ja vesienkäsittelyrakenteiden ohitse eristysojissa, joissa on oltava lietesyvennykset.

3. Pintavalutuskentän 1, 2 ja 3 puhdistustehon vuosikeskiarvona on oltava 1.1.2017 alkaen vähintään seuraava:

Kiintoaine 50 %

Kokonaisfosfori 50 %

Kokonaistyppi 20 %

Puhdistusteho lasketaan keskiarvona ennen pintavalutuskenttää ja sen jälkeen määritetyistä pitoisuuksista häiriötilanteet mukaan lukien.

Jos pintavalutuskentältä lähtevän veden kokonaisfosforipitoisuus on alle 20 µg/l, kokonaistyppipitoisuus alle 500 µg/l tai kiintoainepitoisuus alle 2 mg/l, voi luvanhaltija jättää kyseisen parametrin näytteenottokerran tulokset pois puhdistustehon vuosikeskiarvoa laskettaessa.

4. Jos pintavalutuskentän puhdistusteho ei tarkkailun perusteella täytä puhdistustehovaatimuksia, luvan saajan on välittömästi ryhdyttävä toimenpiteisiin puhdistustehon parantamiseksi ja ilmoitettava tehtävistä toimenpiteistä kirjallisesti asianomaiselle elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle ja sijaintikaupungin ympäristönsuojeluviranomaiselle. Jos puhdistusteho on seuraavanakin vuonna tehovaatimuksia pienempi, luvan saajan on toimitettava sitä seuraavan vuoden helmikuun loppuun mennessä aluehallintovirastolle vesienkäsittelyn tehostamista koskeva suunnitelma, jonka perusteella aluehallintovirasto voi muuttaa tai täsmentää lupaa ja lupamääräyksiä.

= = = =

Aluehallintovirasto on perustellut lupamääräysten tarkistamista seuraavasti:

Luvan myöntämisen edellytykset toiminnalle on ratkaistu ympäristölupaviraston 10.10.2003 antamassa päätöksessä. Vesienkäsittelyn tehostamisen myötä toiminnasta aiheutuvat päästöt ovat pienemmät kuin aiemman luvan mukaisessa toiminnassa. Toimittaessa hakemuksessa esitetyn ja tarkistettujen määräysten mukaisesti toiminta on parhaan käyttökelpoisen tekniikan mukaista sijaintipaikan olosuhteissa.

Lupamääräyksiä tarkistettaessa määräyksiä on muutettu siten, että ne vastaavat nykyisiä vaatimuksia.

Toiminnalla ei ole vaikutusta Niininevan ja Pihlajavedenreitin Natura 2000 -alueiden suojelun perusteena oleviin luonnonarvoihin.

Tarkistetut lupamääräykset ovat Kymijoen-Suomenlahden vesienhoitosuunnitelman mukaisia.

Toimittaessa hakemuksen ja tarkistettujen lupamääräysten mukaisesti turvetuotannosta ei yksin tai yhdessä muiden toimintojen kanssa aiheudu terveyshaittaa, merkittävää muuta ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa, maaperän tai pohjaveden pilaantumista, erityisten luonnonolosuhteiden huonontumista tai yleiseltä kannalta tärkeän virkistys- tai muun käyttömahdollisuuden vaarantumista eikä eräistä naapuruussuhteista annetussa laissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta. Toiminta täyttää ympäristönsuojelulain ja jätelain sekä niiden nojalla annettujen asetusten vaatimukset.

= = = =

Vesistöön joutuvien päästöjen rajoittamiseksi määrätään käytettäväksi parasta käyttökelpoista tekniikkaa ja käytäntöä, mikä tässä tapauksessa on pintavalutuskenttä. Turvetuotantoalueelta aiheutuu päästöjä vesistöön ympäri vuoden ja tuotantoa tullaan harjoittamaan vielä kauan, minkä vuoksi vesien käsittelyn on oltava käytössä ympäri vuoden. Pintavalutuskentille määrätään kiintoaineen, fosforin ja typen puhdistustehovaatimukset. Puhdistustehovaatimuksella varmistetaan, että vesienkäsittely toimii odotetulla tavalla.

= = = =

Aluehallintoviraston soveltamat säännökset

Ympäristönsuojelulaki (86/2000) 6, 41, 42, 43, 44, 45, 45 a, 46, 50, 52, 55, 56, 90, 100, 103 a ja 103 c §
Jätelaki (1072/1993) 4, 6 ja 15 §
Jätelaki 8,13 ja 29 §
Laki vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä 28 §

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Vapo Oy:n valituksen aluehallintoviraston päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat säännökset

Ympäristönsuojelulain (86/2000) 42 §:n 1 momentin mukaan luvan myöntäminen edellyttää, ettei toiminnasta, asetettavat lupamääräykset ja toiminnan sijoituspaikka huomioon ottaen, aiheudu yksinään tai yhdessä muiden toimintojen kanssa terveyshaittaa, merkittävää muuta ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa, ympäristönsuojelulain 7–9 §:ssä kiellettyä seurausta, erityisten luonnonolosuhteiden huonontumista taikka vedenhankinnan tai yleiseltä kannalta tärkeän muun käyttömahdollisuuden vaarantumista toiminnan vaikutusalueella tai eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta.

Ympäristönsuojelulain 43 §:n 1 momentin mukaan luvassa on muun ohella annettava tarpeelliset määräykset päästöistä, päästöraja-arvoista, päästöjen ehkäisemisestä ja rajoittamisesta sekä muista toimista, joilla ehkäistään, vähennetään tai selvitetään pilaantumista, sen vaaraa tai pilaantumisesta aiheutuvia haittoja. Lainkohdan 3 momentin mukaan lupamääräyksiä annettaessa on otettava huomioon toiminnan luonne, sen alueen ominaisuudet, jolla toiminnan vaikutus ilmenee, toiminnan vaikutus ympäristöön kokonaisuutena, pilaantumisen ehkäisemiseksi tarkoitettujen toimien merkitys ympäristön kokonaisuuden kannalta sekä tekniset ja taloudelliset mahdollisuudet toteuttaa nämä toimet. Päästöraja-arvoa sekä päästöjen ehkäisemistä ja rajoittamista koskevien lupamääräysten tulee perustua parhaaseen käyttökelpoiseen tekniikkaan. Lupamääräyksissä ei kuitenkaan saa velvoittaa käyttämään vain tiettyä määrättyä tekniikkaa.

Ympäristönsuojelulain 50 §:n 2 momentin mukaan luvassa on 42 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettua pilaantumisen merkittävyyttä arvioitaessa otettava huomioon, mitä vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain mukaisessa vesienhoitosuunnitelmassa tai merenhoitosuunnitelmassa on esitetty toiminnan vaikutusalueen vesien ja meriympäristön tilaan ja käyttöön liittyvistä seikoista.

Asiassa saatu selvitys

Riihi-Peuraneva sijaitsee Kokemäenjoen vesistöalueen Pihlajaveden reitillä. Tuotantoalueeseen kuuluu neljän suonimikkeen ryhmä: Riihineva, Peuraneva, Hautaneva ja Ahvenneva. Riihineva, Peuraneva ja noin puolet Hautanevasta sijaitsevat Keuruun kaupungin alueella. Toinen puoli Hautanevasta sijaitsee Ähtärin kaupungin alueella. Ahvennevan pääosa sijaitsee Ähtärin kaupungin ja pienempi osa Virtain kaupungin alueella. Riihi-Peuranevan turvetuotanto on aloitettu vuonna 1996. Tuotantoala on yhteensä 117,9 hehtaaria.

Toiminnalle on ollut aikaisemmin Itä-Suomen ympäristölupaviraston 10.10.2003 myöntämä ympäristölupa, joka on ollut voimassa toistaiseksi. Riihi-Peuranevan valumavesien käsittelymenetelmänä on aikaisemmin ollut laskeutusaltaat ja virtaamansäätöpadot. Hauta- ja Peuranevan osa-alueella (lohkot 3–5) vedet on lisäksi johdettu painovoimaisesti kevään sulamisvesien tai muina ylivirtaama-aikoina maassa olevaan painanteeseen, josta se on virrannut vähitellen painanteen pohjassa olevan luonnollisen reiän kautta turvepatjan alapuoliseen maakerrokseen ja imeytynyt sitä kautta alapuoliseen ojastoon.

Vesienkäsittelyä tehostetaan rakentamalla pintavalutuskentät. Kaikki pintavalutuskentät ovat ojitettuja. Lohkon 1, Ahvenneva, pintavalutuskentän pinta-ala on 1,3 ha ja koko suhteessa sen valuma-alueeseen on 3,9 %. Lohkon 2, Riihineva, pintavalutuskentän pinta-ala on 1,5 ha ja koko suhteessa sen valuma-alueeseen on 3,9 %. Lohkon 3–5, Hautaneva ja Peuraneva, pintavalutuskentän pinta-ala on 3,6 ha ja koko suhteessa sen valuma-alueeseen on 4,9 %. Lohkoille 1 ja 2 vedet johdetaan ympärivuotisesti pumppaamalla ja lohkoille 3–5 painovoimaisesti. Vedet johdetaan lohkolta 1 laskuojan kautta Riitajärveen ja Koikeropuroon, lohkolta 2 laskuojan kautta Luomanpuroon ja lohkoilta 3–5 metsäojia pitkin Koninpuroon ja sieltä edelleen Pieni-Hietaseen ja Hietasenpuroon.

Aluehallintovirasto on määrännyt, että pintavalutuskentän puhdistustehon tulee olla vuosikeskiarvona vähintään 50 % kiintoaineesta, 50 % fosforista ja 20 % typestä. Määräys puhdistustehosta ja reduktion raja-arvoista on vakiintuneen oikeuskäytännön mukainen.

Vastaselityksensä liitteenä Vapo Oy on esittänyt eri turvetuotantoalueidensa kahdeksan eri pintavalutuskentän tarkkailutuloksia 2010-luvulta. Tuloksista on nähtävissä, että kiintoaineen puhdistusteho on ollut keskimäärin noin 60 %, fosforin 20 % ja typen 20 %. Havaintosarjassa pintavalutukseen tulevan ja sieltä lähtevän veden pitoisuudet olivat (vuosikeskiarvon mediaani, noin 20 mittausta/v):

Tuleva

kiintoaine 14 mg/l
fosfori
74 µg/l
typpi 1 900 µg/l

Lähtevä

kiintoaine 4.8 mg/l
fosfori 60 µg/l
typpi
1 500 µg/l

Koska Riihi-Peuranevan tuotantoalueella ei ole aikaisemmin ollut pintavalutuskenttiä, ei ole tietoa kenttien puhdistustehosta tai lähtevän veden pitoisuuksista.

Oikeudellinen arviointi

Hallinto-oikeus toteaa, että kuormitusta rajoittavan määräyksen tarkoitus on varmistaa, ettei tuotantoalueen kuivatusvesistä aiheudu vesistön pilaantumista. Raja-arvot on tämän takia asetettava niin, että ne tosiasiallisesti rajoittavat tuotantoalueelta tulevaa kuormitusta.

Tässä tapauksessa on hakijan toimittamien tietojen perusteella ilmeistä, että luvassa määrättyjä puhdistustehoja ei saavutettaisi joka vuosi. Hakija onkin valituksessa esittänyt pitoisuusrajoja. Kuitenkin fosforille esitetty raja-arvo on jopa korkeampi (80 µg/l) kuin hakijan toimittamassa aineistossa pintavalutuskentälle tulevan veden usean vuoden mediaanipitoisuus (74 µg/l). Hakijan esittämä typen pitoisuusraja (1 500 µg/l) on sama kuin edellä mainitussa aineistossa lähtevän typpipitoisuuden mediaaniarvo. Tämä tarkoittaa, että myöskään hakijan esittämiä pitoisuusrajoja ei saavutettaisi läheskään joka vuosi.

Vastaanottavan vesistön pitoisuuksista on asiakirjoissa huonosti tietoa. Hietasenpurossa, johon noin puolet tuotantoalasta laskee, on harvojen näytteiden perusteella pitoisuus 0–8 mg/l kiintoainetta, noin 35 µg/l fosforia ja 600 µg/l typpeä. Tähän nähden pilaantumista rajoittava pitoisuusraja olisi alempi kuin hakijan vaatima. Hallinto-oikeus arvioi, että jos lupamääräys muutetaan, pitoisuusrajat olisi asetettava sellaisiksi, että hakija ei niihin pääse.

Näin ollen hallinto-oikeus on hylännyt valituksen.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Kari Hauru, Jan Eklund ja Jorma Niemitalo. Esittelijä Anneli Järvenpää.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Vapo Oy on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja aluehallintoviraston päätöksiin sisältyvän lupamääräyksen 3 kappale 3 kumotaan ja kappaleet 1 ja 2 muutetaan kuulumaan seuraavasti:

Pintavalutuskentiltä 1 ja 2 lähtevän veden pitoisuudet 1.1.2017 alkaen saavat olla vuosikeskiarvona häiriötilanteet mukaan lukien laskettuna enintään seuraavat:

Kiintoaine 5 mg/l

Kokonaisfosfori 50 µg/1

Kokonaistyppi 1 100 µg/1

Pintavalutuskentältä 3 lähtevän veden pitoisuudet 1.1.2018 alkaen saavat olla vuosikeskiarvona häiriötilanteet mukaan lukien laskettuna enintään seuraavat:

Kiintoaine 8 mg/l

Kokonaisfosfori 80 µg/1

Kokonaistyppi 1 500 µg/1

Lupamääräys 4 on muutettava vastaamaan edellä vaadittua.

Vaatimustensa tueksi yhtiö on esittänyt muun muassa seuraavaa:

Riihi-Peuraneva on vuonna 1983 kuntoonpantu, tuotannoltaan vuonna 1996 aloitettu niin sanottu vanha tuotantoalue, jolla kuivatusvedet on pääosalta puhdistettu niin sanotulla perustasolla ja vähäiseltä osalta perustason lisäksi pintavalutuskentällä/vesien maareikään johtamisella.

Riihi-Peuranevan yhden suokokonaisuuden muodostavalle alueelle on vesien puhdistuksen tehostamistarkoituksessa eri ajankohtina toteutettu kolme pintavalutuskenttää olosuhteiden suomin mahdollisuuksin. Pintavalutuskenttä 1 on valmistunut kesäkuussa 2014 metsäojitetulle suoalueelle ja ollut tarkkailussa joulukuusta 2014 alkaen. Pintavalutuskenttä 2 on valmistunut elokuussa 2012 ojitetulle suoalueelle ja ollut tarkkailussa joulukuusta 2014 alkaen. Maareiän sijaan toukokuussa 2016 tehokkaasti metsäojitetulle suoalueelle on valmistunut pintavalutuskenttä 3, joka on ollut tarkkailussa kesäkuusta 2016 alkaen. Alueella on ollut uudenkin metsäojan kaivua, joiden massat on luotu takaisin ojiin ja alueet tasoitettu.

Koska pintavalutuskentän toimintakyky vakiintuu noin kolmannen käyttöönottovuotta seuraavan kalenterivuoden aikana, vain kentän 2 toimintakyvystä on käsillä pitempaikaista toimintakykyä osoittavia tarkkailutuloksia.

Valituksessa on esitetty pintavalutuskentittäin ja parametreittäin kuvattuja tarkkailutuloksia lähteneen veden laadusta ja keskimääräisistä puhdistustehoista vuosina 2015 ja 2016.

Lupamääräyksen 3 kolmanteen kappaleeseen sisältyvät laskentaa koskevat lisämääräykset eivät ratkaise puhdistustehojen saavuttamista koskevaa ongelmaa. Määräyksessä olevat pitoisuudet kiintoaine < 2 mg/l, kokonaistyppi < 500 µg/1 ja kokonaisfosfori < 20 µg/1 tarkoittavat pienempiä kuin luonnonvesissä esiintyviä pitoisuuksia. Riihi-Peuranevan turvetuotantoalueen pintavalutuskentät ovat metsäojitettuja. Jatkuvasti muokkauksessa olevan tuotantoalan valumavedet johdetaan valuma-alueestaan noin 4–5 %:n suuruiselle pintavalutuskentälle puhdistumaan. Jo lähtökohtaisesti luonnonveden laatutason saavuttaminen puhdistuksessa on mahdotonta.

Hallinto-oikeudelle tehdyssä valituksessa pintavalutuskentille 1 ja 2 1.1.2017 alkaen ja pintavalutuskentälle 3 1.1.2018 alkaen asetettujen puhdistustehomääräysten sijasta on valituksessa korkeimmassa hallinto-oikeudessa vaaditut varmuusmarginaalit sisältävät enimmäispitoisuusrajavaatimukset perustettu niihin lähtevän veden pitoisuuksiin, joihin on pitkäkestoisesti päästy Riihi-Peuranevan alueeseen nähden edustavilla Länsi-Suomen tuotantoalueilla.

Riihi-Peuranevan vuosien 2015 ja 2016 vedenlaatuja koskevista taulukoista ilmenee, että pintavalutuskentiltä 1 ja 2 lähtevän veden laatu on edellä mainittuina vuosina ollut selvästi parempaa kuin yhtiö on enimmäispitoisuusrajoina vaatinut. Kentän 1 osalta tähänastinen näytteenotto on kuitenkin ollut pääasiallisesti sulan ajan aikaista, mikä luo jonkin verran epävarmuutta tulevien kalenterivuosien keskimääräiselle lähtevän veden laadun arvioimiselle. Varmuusmarginaalein enimmäispitoisuusrajat pintavalutuskentiltä 1 ja 2 lähtevälle vedelle voisivat olla samat.

Pintavalutuskenttä 3 on ollut toiminnassa lyhimmän ajan ja se on rakennettu metsäojituksin voimakkaimmin muutetulle suoalueelle. Näin ollen rakentaminen on edellyttänyt tavanomaista suurempaa maanrakentamista. Näistä syistä johtuen kenttä ei toimi läheskään yhtä hyvin kuin kentät 1 ja 2, joten siltä lähtevälle vedenlaadulle ei voida asettaa samaa vaatimustasoa. Mahdollisen metsälannoituksen ynnä muun syyn vuoksi kenttä voi tilapäisesti lisätä ravinnekuormitusta. Kentälle vuonna 2016 johdettu vesi on ollut vähäravinteista fosforin osalta ja typenkin osalta likimäärin vastannut muille kentille johdettavaa.

Suuren tuotantoalueotannan ja tarkkailutulosmäärän sekä valituksessa esitetyn perusteella voidaan todeta, että puhdistustehovaatimukset eivät sovi tai sopivat hyvin huonosti pintavalutuskenttäpuhdistukselle ja että Riihi-Peuranevallakaan lupamääräyksessä 3 asetettuihin puhdistustehovaatimuksiin ei ole mahdollista eri vedenlaatutekijöiden osalta samanaikaisesti ja säännönmukaisesti päästä. Asiantila on sama maan kaikilla osa-alueilla aivan muutamaa yksittäistä poikkeusta lukuun ottamatta. Kiintoaineen 50 %:n reduktio toteutuu lähes säännönmukaisesti, mutta vain hyvin poikkeuksellisesti kokonaisfosforin osalta. Kokonaistypen 20 %:n reduktio toteutuu satunnaisesti ja reduktiomäärän vaihteluväli on suuri. Siihen on monia syitä, eikä siihen voida vaikuttaa tai varautua ennalta tietyin valinnoin ja toimenpitein.

Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintoviraston ympäristölupavastuualue on antanut valituksen johdosta lausunnon.

Etelä-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (ELY-keskus) on valituksen johdosta ilmoittanut, että Riihi-Peuranevan tuotantoalueen valvontaviranomaisena toimii Keski-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus.

Keski-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen (ELY-keskus) ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue on antanut valituksen johdosta lausunnon, jossa on esitetty seuraavaa:

Vapo Oy:n pintavalutuskentille 1, 2 ja 3 esittämiä pitoisuusrajoja ei tule hyväksyä. Esitetyt lähtevän veden pitoisuusrajat eivät ole vaihtoehto pintavalutuskentälle asetetuille puhdistustehomääräyksille. Nykykäytännön mukaan pintavalutuskentälle määrätään puhdistustehoprosentit, jotta varmistetaan kentän puhdistusteho. Koska vesienkäsittelyssä on käytettävä parasta käyttökelpoista tekniikkaa, on tärkeää osoittaa, että pintavalutuskenttä toimii tarkoitetulla tavalla. Vapo Oy:n pintavalutuskentälle asettamat pitoisuusrajat ovat lisäksi liian suuret.

Mikäli lupapäätöstä kuitenkin pidetään aiheellisena muuttaa, voidaan pintavalutuskentille 1–3 asettaa puhdistusteholle seuraavat reduktiot:

Kiintoaine 50 %

Kokonaisfosfori 30 %

Kokonaistyppi 20 %

Toissijaisesti ELY-keskus on esittänyt seuraavat lähtevän veden enimmäispitoisuusrajat vuosikeskiarvona laskettuna, pintavalutuskentille 1–2 alkaen 1.1.2017 ja pintavalutuskentälle 3 alkaen 1.1.2019:

Kiintoaine 5 mg/l

Kok. P 30 µg/l

Kok. N 1 000 µg/l

ELY-keskus on esittänyt, että puhdistusteho ja lähtevän veden pitoisuuden raja-arvot olisivat vaihtoehtoisia eli toisen niistä tulisi täyttyä.

Perusteluinaan ELY-keskus on esittänyt lisäksi seuraavaa:

Riihi-Peuranevan turvetuotantoalueen pintavalutuskenttä 1 ja pintavalutuskenttä 2 ovat toimineet jo muutaman vuoden ajan, jona aikana niiden toiminnasta (puhdistustehosta) on saatu tietoa päästötarkkailusta. Sen sijaan uusin kenttä 3 (valmistunut 27.5.2016) ei vielä vesinäytetulosten perusteella toimi hyvin. Se ei täytä sille vesiensuojelurakenteena asetettuja vaatimuksia. Pintavalutuskentän toimintakyky paranee yleensä muutaman vuoden kuluessa käyttöönotosta saavuttaen vakiintuneen tasonsa noin kolmannen käyttövuoden aikana.

Pintavalutuskentältä 1 on päästötarkkailutuloksia ajalta 15.12.2014–17.10.2016 ja pintavalutuskentiltä 2 ajalta 15.12.2014–28.11.2016. Pintavalutuskentältä 3 on päästötarkkailuseurantaa ajalta 16.6.2016– 28.11.2016.

Pintavalutuskentän 1 puhdistusteho on kiintoaineen suhteen ollut keskimäärin 53 %, kokonaisfosforin suhteen 45 % ja kokonaistypen suhteen 19 %. Reduktiot on laskettu kentän yläpuolisten ja alapuolisten keskimääräisten pitoisuuksien perusteella. Pintavalutuskentän 2 puhdistusteho kiintoaineen osalta on ollut hyvä, keskimäärin 70 %. Kokonaisfosforin reduktio on ollut keskimäärin 41 % ja kokonaistypen 48 %. Näiden tulosten perusteella pintavalutuskentät 1–2 näyttävät toimivan. Sen sijaan uusin pintavalutuskenttä 3 näyttäisi toimivan vain kiintoaineen suhteen (reduktio 44 %), mutta ei aivan lupamääräyksen 3 edellyttämällä tavalla. Kokonaisfosforia ja kokonaistyppeä uusi pintavalutuskenttä ei vielä ole pidättänyt. Erityisesti kokonaisfosforia kenttä näyttää huuhtovan runsaasti eli pitoisuus on kasvanut keskimäärin yli viisinkertaiseksi. ELY-keskuksen käsityksen mukaan tämän kentän toiminnan vakiintuminen on epävarmaa. Käytäntö on kuitenkin osoittanut, että pintavalutuskentän puhdistusteho usein paranee muutamassa vuodessa käyttöönotosta.

Pintavalutuskentän 1 lähtevän veden pitoisuudet ovat edellä mainitulla tarkkailujaksolla olleet 2,2 mg/l kiintoainetta, 23 µg/l fosforia ja 673 µg/l typpeä. Vastaavasti pintavalutuskentän 2 lähtevän veden pitoisuudet ovat olleet 2,2 mg/l kiintoainetta, 25 µg/l fosforia ja 885 µg/l typpeä. Pintavalutuskentän 3 lähtevän veden pitoisuudet ovat olleet 5,1 mg/l kiintoainetta, 192 µg/l fosforia ja 1 481 µg/l typpeä.

ELY-keskus on katsonut, että pintavalutuskentän puhdistusteholle tulee asettaa puhdistustehon raja-arvot, jotta voidaan varmistaa vesiensuojelurakenteen toimivuus. Tämä on tärkeää erityisesti, koska kyse on ojitetuista pintavalutuskentistä, joiden toiminta on yleensä epävarmempaa kuin ojittamattomien kenttien. Pintavalutuskentän 3 osalta ELY- keskus on esittänyt, että puhdistustehon tulee saavuttaa esitetyt arvot 1.1.2019 lähtien. Tällöin voidaan arvioida kentän toiminnan jo vakiintuneen, jolloin on mahdollista arvioida myös kentän vesiensuojelullinen merkitys eli puhdistuskyky. Mikäli raja-arvoihin ei tämänkään ajan kuluttua ole päästy, tulee vesiensuojelua edelleen tehostaa. Tämä tulisi ottaa lupamääräyksissä huomioon.

Pitoisuusraja-arvoa voidaan ELY-keskuksen käsityksen mukaan käyttää vaihtoehtoisena raja-arvona erityisesti silloin, kun jo pintavalutuskentälle tuleva vesi on hyvälaatuista.

Hakijan esittämät enimmäispitoisuusrajat ovat liian korkeat typen, fosforin ja myös kiintoaineen osalta. ELY-keskuksen toissijaisesti esittämiin raja-arvoihin on pintavalutuskenttien 1 ja 2 osalta mahdollista päästä päästötarkkailujen perusteella. Pintavalutuskentän 3 osalta myös kiintoaineen pitoisuusrajaan todennäköisesti päästään. Typen pitoisuusrajaan voitaisiin päästä, jos reduktio olisi nykyisestä tulevan veden arvosta noin 17 % ja fosforin pitoisuusrajaan 18 %:n reduktiolla. Mikäli pintavalutuskentän toiminta vakiintuu, ovat reduktiot saavutettavissa.

Lisäksi ELY-keskus on todennut, että pelkästään lähtevän veden pitoisuudesta ei voida vesiensuojelurakenteiden toimivuutta arvioida. Vesiensuojelurakenteen tulee olla sellainen, että sillä saavutetaan vesiensuojelullista hyötyä.

Lupamääräyksen 3 kolmas kappale voidaan poistaa. Sen sijaan lähtevälle vedelle voidaan asettaa ELY-keskuksen edellä esittämät pitoisuusrajat.

Pohjois-Savon elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen kalatalousviranomainen on ilmoittanut, ettei sillä ole lausuttavaa valituksesta.

Keuruun ympäristönsuojeluviranomainen on antanut valituksen johdosta vastineen. Vapo Oy:n valitus ei sisällä selvitystä enimmäispitoisuusrajojen vaikutuksista kuormitukseen ja alapuolisen vesistön vedenlaatuun verrattuna lupamääräyksen mukaiseen puhdistustehoon. Mikäli puhdistustehovaatimus muutetaan pitoisuusrajaksi, tulee sen olla sellainen, että se tosiasiallisesti rajoittaa kuormitusta.

Ähtärin ympäristönsuojeluviranomainen on antanut valituksen johdosta vastineen. Vapo Oy:n valituksen vaatimus lupamääräyksen 3 muuttamisesta niin, että kuivatusvesien laatuvaatimukset astuvat pintavalutuskentän 3 osalta voimaan vasta 1.1.2018, on perusteltu, koska kyseinen kenttä on juuri valmistunut, eikä siten toimi vielä täysipainoisesti. Tältä osin valitus tulisi hyväksyä, mutta muutoin valitus tulisi hylätä.

Virtain ympäristönsuojeluviranomaiselle on varattu tilaisuus antaa valituksen johdosta vastine. Vastinetta ei ole annettu.

Keuruun kalastusalue ja Pihlajaveden osakaskunta ovat antaneet valituksen johdosta vastineen. Ne ovat esittäneet yhtiön valituksen hylkäämistä.

Vapo Oy on antanut vastaselityksen annettujen lausuntojen ja vastineiden johdosta. Yhtiö on uudistanut vaatimuksensa. Yhtiö on kuitenkin ilmoittanut, että se hyväksyy Keski-Suomen ELY-keskuksen lausunnossaan esittämät puhdistustehoa koskevien määräysten – kiintoaine 50 %, kokonaisfosfori 30 % ja kokonaistyppi 20 % – enimmäispitoisuusrajoille vaihtoehtoisiksi asettamista koskevat vaatimukset eli yhtiön valituksessaan vaatimien enimmäispitoisuusrajojen kanssa vaihtoehtoisesti noudatettaviksi pintavalutuskenttien 1 ja 2 osalta 1.1.2017 ja pintavalutuskentän 3 osalta 1.1.2018 alkaen. Yhtiö on ilmoittanut hyväksyvänsä myös ELY-keskuksen vaatimuksen, että pintavalutuskentän 3 osalta määräykset tulisivat voimaan 1.1.2019 alkaen.

Pintavalutuskenttien 1 ja 2 osalta yhtiö on esittänyt vaihtoehtona valituksessa esitetylle kiintoaineen osalta, että kiintoaineen osalta asetettu puhdistusteho 50 % ei täyty niinä vuosina, joina puhdistukseen tulevan veden kiintoainepitoisuus on hyvin alhainen. Yhtiön mukaan 50 %:n reduktio ja 5 mg/l enimmäispitoisuusraja voivat olla vaihtoehtoisia, jolloin riittäisi, että toinen niistä täyttyisi. Kentän 1 tilanne fosforin osalta vastaa paljolti tilannetta kiintoaineen kohdalla. Kentän 1 osalta fosforipitoisuus puhdistukseen tulevassa vedessä voi joinakin vuosina ylittää pitoisuuden 50 µg/1. Jo tähänastisten tulosten perusteella kentän 2 fosforin enimmäispitoisuusrajan 30 µg/1 täyttyminen on hyvin epätodennäköistä, jollei mahdotonta. Kokonaisfosforin osalta yhtiö on kenttien 1 ja 2 osalta esittänyt, että 30 %:n reduktio ja 50 µg/l enimmäispitoisuusraja voivat olla vaihtoehtoisia, jolloin riittäisi, että toinen niistä täyttyisi. Kokonaistypen osalta yhtiö on kenttien 1 ja 2 osalta esittänyt, että 20 %:n reduktio ja 1 000 tai 1 100 µg/l enimmäispitoisuusraja voivat olla vaihtoehtoisia, jolloin riittäisi, että toinen niistä täyttyisi.

Pintavalutuskentän 3 osalta yhtiö on esittänyt, että tähänastisten tulosten sekä kentän toimintakyvystä ja sen kehittymisestä esitettyjen käsitysten perusteella voidaan päätellä, että kentän puhdistuskyky tulee vastaisuudessakin eli kentän toimintakyvyn vakiinnuttuakin olemaan kenttiä 1 ja 2 hieman heikompi. Vaihtoehtona valituksen vaatimukselle kiintoaine 8 mg/l, kokonaisfosfori 80 µg/1 ja kokonaistyppi 1 500 µg/1 noudatettavaksi voidaan yhtiön mukaan asettaa puhdistustulos: kiintoaine 50 %, kokonaisfosfori 30 % ja kokonaistyppi 20 %.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

Lupamääräykseen 3 lisätään Vapo Oy:n valituksesta uusi näin kuuluva neljäs kappale (lisäys kursiivilla).

Pintavalutuskentän 3 osalta puhdistustehon tulee saavuttaa lupamääräyksen mukaiset arvot kuitenkin vasta 1.1.2019 lähtien. Tähän nähden myös lupamääräystä 4 on noudatettava pintavalutuskentän 3 osalta vasta 1.1.2019 lähtien.

Muutoin valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muutoin muuteta.

Perustelut

Lupamääräykseen 3 tehty lisäys

Asiakirjoista saatavan selvityksen mukaan pintavalutuskenttä 3 on otettu käyttöön vasta vuonna 2016 ja kentältä on tarkkailutuloksia vasta vuodelta 2016. Mainittu uusi pintavalutuskenttä ei vielä toimi täysipainoisesti, eikä ole sen vuoksi saavuttanut lupamääräyksen 3 mukaisia puhdistustehoja. Tämän vuoksi yhtiön valitus enemmälti hyläten on lupamääräykseen 3 lisättävä edellä ratkaisuosasta ilmenevä uusi kappale, jonka mukaan pintavalutuskentän 3 osalta puhdistustehon tulee saavuttaa lupamääräyksen 3 mukaiset arvot vasta 1.1.2019 lähtien. Tähän nähden myös lupamääräystä 4 on noudatettava pintavalutuskentän 3 osalta vasta 1.1.2019 lähtien.

Valituksen hylkääminen muilta osin

Ympäristönsuojelulain (86/2000) 43 §:n 3 momentin mukaan päästöraja-arvoa sekä päästöjen ehkäisemistä ja rajoittamista koskevien lupamääräysten tulee perustua parhaaseen käyttökelpoiseen tekniikkaan. Kysymyksessä olevan turvetuotantoalueen ympäristölupapäätöksessä on turvetuotannon ympäristöluvissa vakiintuneeksi muodostuneen käytännön mukaisesti asetettu vesienkäsittelyrakenteelle prosentuaaliset puhdistustehovaatimukset. Asiakirjojen mukaan pintavalutuskentät ovat ojitettuja. Prosentuaalisella puhdistustehovaatimuksella voidaan varmistua, että vesienkäsittelyrakenteen toimivuus kysymyksessä olevissa olosuhteissa on parhaan käyttökelpoisen tekniikan mukaisella tasolla. Lähtevän veden pitoisuuden perusteella ei voida arvioida vesiensuojelurakenteiden toimivuutta.

Lupamääräyksen 3 kappaleessa 3 siinä mainituilla edellytyksillä mahdollistettu tulosten poisjättäminen puhdistustehon vuosikeskiarvoa laskettaessa ei ole pakollista, ellei toiminnanharjoittaja sitä halua. Tämän vuoksi ja kun lupamääräyksen 3 mukaisia puhdistustehovaatimuksia ei ole yhtiön valituksesta muutettu, ei ole perusteita yhtiön valituksesta kumota lupamääräyksen 3 kolmatta kappaletta, eikä muuttaa lupamääräystä 4.

Näillä perusteilla ja kun muutoin otetaan huomioon hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen muutoin ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Jaakko Autio sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Harri Koivusalo ja Seppo Rekolainen. Asian esittelijä Irene Mäenpää.

 
Julkaistu 1.12.2017