Muu päätös 6546/2017

Julkinen hankinta (opetussimulaattorit)

Antopäivä: 18.12.2017
Taltionumero: 6546
Diaarinumero: 1514/3/16
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2017:T6546

Asia Julkista hankintaa koskeva valitus

Valittaja Tenstar Simulation AB

Päätös, jota valitus koskee

Markkinaoikeus 11.4.2016 nro 210/16

Asian aikaisempi käsittely

Jokilaaksojen koulutuskuntayhtymä (jäljempänä myös hankintayksikkö) / Nivalan ammattiopisto on ilmoittanut 4.2.2015 julkaistulla kansallisella hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta opetussimulaattoreiden hankinnasta.

Jokilaaksojen koulutuskuntayhtymän Nivalan ammattiopiston apulaisrehtori on 11.3.2015 tekemällään hankintapäätöksellä (38/2015) valinnut Creanex Oy:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 150 000 euroa.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Markkinaoikeus, jossa Tenstar Simulation AB on ollut valittajana, Jokilaaksojen koulutuskuntayhtymä vastapuolena ja Creanex Oy kuultavana, on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Tenstar Simulation AB:n valituksen ja asiassa esitetyt vaatimukset oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.

Markkinaoikeus on, siltä osin kuin korkeimmassa hallinto-oikeudessa on kysymys, perustellut päätöstään seuraavasti:

Pääasian perustelut

Hankinnassa on ollut kysymys kansallisen kynnysarvon ylittävästä opetussimulaattoreiden hankinnasta. Hankintayksikkö on allekirjoittanut hankintasopimuksen 8.4.2015 ja voittanut tarjoaja 9.4.2015. Hankintayksikön mukaan kaikki simulaattorit on toimitettu 8.6.2015 Nivalan ammattiopiston tiloihin. Edelleen hankintayksikön mukaan hankinta on päättynyt 30.6.2015 eikä hankkimatta jätettyjä optioita hankita.

Mainitut seikat huomioon ottaen ainoana julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 94 §:n mukaisena seuraamuksena hankintayksikön virheellisestä menettelystä voi tulla kysymykseen hyvitysmaksun määrääminen.

Edellä mainitun pykälän 1 momentin 4 kohdan mukaan markkinaoikeus voi määrätä hankintayksikön maksamaan hyvitysmaksun asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä. Selvää on, että edellytyksiä hyvitysmaksun määräämiselle ei ole, mikäli valittajan tarjous on ollut tarjouspyynnön vastainen.

Hankintayksikkö ei ollut sulkenut valittajan tarjousta tarjouskilpailusta. Markkinaoikeudessa hankintayksikkö on kuitenkin esittänyt, että valittajan tarjous on ollut tarjouspyynnön vastainen muun ohella turvaportin osalta. Näin on esittänyt myös kuultava. Valittajan mukaan tarjouspyynnössä ei ole ollut vaatimuksia turvaportin toteutustavasta, ja turvaportin ohjelmallinen toteutus on ollut tarjouspyynnön mukainen.

Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava muun ohella hankinnan kohde ja tarjouksen valintaperuste sekä käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta tarjouksen vertailuperusteet ja niiden tärkeysjärjestys. Pykälän 3 momentin mukaan tarjouspyynnössä on ilmoitettava myös muut tiedot, joilla on olennaista merkitystä hankintamenettelyssä ja tarjouksen tekemisessä.

Hankintalain säännökset eivät sääntele hankinnan sisältöä tai hankinnan tarkoituksenmukaisuutta. Hankintayksiköllä on harkintavaltaa määritellä tarjouspyyntöasiakirjoissa hankinnan kohde ja tarjouksen valintaperusteena käytetyn kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteet. Tarjouskilpailuun osallistuvien tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi hankinnan kohde ja tarjouksen valintaan vaikuttavat seikat tulee kuitenkin kuvata tarjouspyynnössä sellaisella tarkkuudella, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa, ja että tarjouspyyntö tuottaa yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia.

Tarjouspyynnön kohdan 2 "Hankinnan vaatimukset" mukaan hankittavien simulaattoreiden ehdottomat vaatimukset on ilmoitettu tarjouspyynnön liitteessä 1. Tarjouspyynnön liite 1 on ollut tarjouslomake, joka tarjoajien on tullut palauttaa hankintayksikölle tarjouksensa mukana. Tarjouspyynnön liitteessä 1 on kaivinkoneohjelmistoon ja -laitteistoon liittyvän, turvaporttia koskevan ehdottoman vaatimuksen osalta ilmoitettu "Turvaportti (kuten oikeassakin kaivukoneessa)".

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyynnön kohdan 1 mukaan simulaattoreiden on tullut olla fyysisiä kokonaisuuksia, jotka ovat sisältäneet aidot hallintalaitteet, säädettävät kuljettajaistuimet, näytöt ja niille suunnitellut telineet. Asiassa on esitetty selvitystä siitä, että oikean kaivinkoneen turvaportti on fyysinen/mekaaninen kahva. Turvaportin lisäksi simulaattorien ohjainten ja hallintalaitteiden on tullut olla oikeisiin koneisiin suunnitellut. Tämä ehdoton vaatimus on ilmoitettu tarjouspyynnön liitteessä 1 kaivinkonesimulaattorin osalta seuraavasti: "Oikeaan kaivukoneeseen suunnitellut ohjaimet ja muut hallintalaitteet (ei esim. pelikäyttöön tarkoitetut ratit ja ohjaimet)". Sitä vastoin niin ikään fyysisenä ominaisuutena pidettävän kaivinkoneen pyörä- ja tela-alustan osalta tarjouspyynnön liitteen 1 mukaan on riittänyt simulointi: "Pyörä- ja tela-alustan simulointi". Edellä todettu huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että turvaportin osalta tarjouspyynnössä on selkeästi edellytetty oikean kaivinkoneen turvaporttia, eikä tarjouspyynnön mukaan ole ollut mahdollista tarjota turvaportin toteuttamista ohjelmallisesti simuloimalla.

Valittajan tarjoama turvaportti ei ole ollut fyysinen laite, vaan se on toteutettu ohjelmallisesti. Tällainen turvaportti ei vastaa tarjouspyynnössä edellytettyä. Koska hankintayksiköllä olisi todetusta syystä ollut velvollisuus sulkea valittajan tarjouspyynnön vastainen tarjous tarjouskilpailusta, valittajalla ei olisi ollut todellista mahdollisuutta voittaa tarjouskilpailua virheettömässä menettelyssä. Valittajan hyvitysmaksua koskeva vaatimus on siten hylättävä.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hyvitysmaksun määräämiselle ei ole edellytyksiä. Valitus on näin ollen hylättävä.

Asiassa ei näin ollen ole myöskään tarpeen lausua hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista valittajan väitteistä.

(- - -)

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Valittajan tarjous on ollut tarjouspyynnön vastainen. Toisaalta hankintayksikkö on menetellyt hankintasäännösten vastaisesti, kun se ei ole sulkenut valittajan tarjousta tarjouskilpailusta. Asian lopputulos ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että valittaja ja hankintayksikkö saavat pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden jäsenet Sami Myöhänen, Saini Siitarinen ja Pekka Savola (eri mieltä).

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Tenstar Simulation AB (jäljempänä myös valittaja) on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa markkinaoikeuden päätöksen, palauttaa asian markkinaoikeudelle käsiteltäväksi tai ottaa asian välittömästi ratkaistavakseen, toteaa hankintayksikön menetelleen virheellisesti tarjousten vertailussa ja määrää hankintayksikön maksamaan valittajalle hyvitysmaksuna 30 000 euroa sekä velvoittaa hankintayksikön korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen.

Valittaja on esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Markkinaoikeus ei ole tutkinut valittajan esittämiä hankintamenettelyn virheellisyyksiä, vaan selvittänyt ainoastaan kysymyksen valittajan tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuudesta. Markkinaoikeus on virheellisesti pitänyt valittajan tarjousta tarjouspyynnön vastaisena. Markkinaoikeuden olisi tullut katsoa hankintayksikön menetelleen virheellisesti tarjousten vertailussa ja määrätä hankintayksikkö maksamaan hyvitysmaksu valittajalle.

Markkinaoikeuden näkemys tarjouspyynnön sisällöstä on virheellinen. Turvaportin tarkoituksena on estää vaaratilanteita kaivinkoneen käytössä ja kytkeä päälle tai pois kaivinkoneen toiminnot. Tämä on toiminnallisuus, jota turvaportilla toteutetaan oikeissa kaivinkoneissa ja jota turvaportilla on tarkoitus simuloida kaivinkonesimulaattorissa.

Valittajan tarjoamassa simulaattorissa kyseinen toiminnallisuus on toteutettu siten, että käyttäjä kytkee turvaportin työskentelyn alkaessa ja loppuessa painamalla yhtäaikaisesti kahta nappia. Näin saavutetaan vastaava toiminnallisuus kuin oikeassa kaivinkoneessa. Kun otetaan huomioon, että simulaattorin ensisijaisena tarkoituksena on simuloida oikean kaivinkoneen toimintoja, tarjouspyynnön vaatimus on perustellusti tulkittavissa siten, että ilmaisu "kuten oikeassakin" tarkoittaa sitä toiminnallisuutta, jota turvaportti toteuttaa oikeassa kaivinkoneessa.

Tarjouspyynnöstä ei saa tukea käsitykselle, jonka mukaan turvaportin tulee olla fyysinen/mekaaninen kahva. Turvaportti kuvaa toiminnallisuutta eikä sitä laitetta tai toteutustapaa, jolla turvaporttia käytetään. Simulaatiossa on kyse simulaatio-ohjelmiston ja siihen ohjelmoitujen harjoitusten tekemisestä, eikä kyseisen turvaportin toiminnallisuus voi olla mekaaninen.

Markkinaoikeus on päätöksensä perusteluissa viitannut tarjouspyynnön kohtaan, jonka mukaan simulaattoreiden on tullut olla fyysisiä kokonaisuuksia, jotka ovat sisältäneet aidot hallintalaitteet, säädettävät kuljettajaistuimet, näytöt ja niille suunnitellut telineet. Kyseinen kohta ei tarkoita, että turvaportin tulisi olla fyysinen kahva. Aitoja hallintalaitteita ovat vaatimuksen mukaan kohdan 1.1 mukaiset oikeaan kaivukoneeseen suunnitellut ohjaimet ja laitteet. Kyseisessä kohdassa ei mainita turvaporttia eikä sitä muutoinkaan ole pidetty tarjouspyynnössä hallintalaitteena, vaan eritelty omaksi vaatimuksekseen kohtaan 1.4. Tarjouspyynnöstä on ollut ymmärrettävissä, että fyysisellä kokonaisuudella tarkoitetaan simulaattorilaitetta, joka koostuu tietokoneesta, ohjelmistoista, näytöstä ja penkistä. Tarjouspyynnön viittauksia simulointiin ei voida pitää sillä tavoin yhdenmukaisina, että niiden perusteella voitaisiin päätellä, mikä vaatimus voidaan toteuttaa simuloimalla ja mikä fyysisenä toteutuksena.

Markkinaoikeus ei ole ottanut huomioon, mitä toiminnallisuutta kyseisellä vaatimuksella on tavoiteltu. Fyysisellä kahvalla ainoastaan toteutetaan turvaportin toiminnallisuus eli estetään koneen käyttö tietyissä tilanteissa. Tämä sama toiminnallisuus on myös valittajan tarjoamassa simulaattorissa. Valittajan tarjouksessa käytetty ilmaisu "toteutettu ohjelmallisesti" viittaa ainoastaan siihen, että simulaattorin käyttäjä käyttää turvaporttia simulaatio-ohjelmassa saaden aikaan halutun toiminnallisuuden. Kun kyseessä on simulaattori, kaikki toiminnallisuudet ovat ohjelmallisia eli toteutettu ohjelmoimalla riippumatta siitä, miten itse toiminnallisuus saadaan aikaan.

Hankintayksikön on hyväksyttävä erilaisia toteutustapoja, jotka johtavat toiminnallisesti samaan lopputulokseen. Jos tarjouspyyntö on tulkinnanvarainen, vastuun siitä kantaa hankintayksikkö.

Vasta markkinaoikeudessa esitetty kanta valittajan tarjouksen tarjouspyynnön vastaisuudesta on epäuskottava. Kyseenalaista ylipäänsä on, voiko hankintayksikkö muuttaa näkemystään tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuudesta jälkikäteen, varsinkaan tekemättä asiasta uutta päätöstä, kun otetaan huomioon hankintamenettelyn vaiheittaisuus ja yhdenvertaisen kohtelun vaatimus.

Mikäli korkein hallinto-oikeus ei palauta asiaa uudelleen markkinaoikeudelle käsiteltäväksi, vaan ottaa tutkittavakseen valittajan esittämät perusteet, valittaja on viitannut markkinaoikeudelle tekemänsä valituksen perusteluihin ja todennut seuraavaa:

Tarjousten vertailu on ollut epätasapuolista ja syrjinyt valittajaa. Hankintayksikkö on ottanut tarjousten vertailussa huomioon tekijöitä, joita se ei ole tarjouspyynnössä ilmoittanut vertailtaviksi ominaisuuksiksi. Lisäksi hankintayksikkö on antanut Creanex Oy:lle korkeammat laatupisteet kuin valittajalle, vaikka valittajan tarjous on usean vertailtavan ominaisuuden osalta vastannut paremmin tarjouspyynnössä ilmoitettuja vertailussa arvostettavia ominaisuuksia. Hankintayksikkö on jättänyt soveltamatta ilmoittamiaan vertailuperusteita, kun se ei ole kiinnittänyt vertailussa huomiota ratkaisujen laadullisiin eroihin. Tarjousten pisteytystä ei ole perusteltu riittävästi. Hankintayksikkö ei ole myöskään tuonut tarjouspyyntöasiakirjoissa tarkemmin esille, miten ominaisuuksia olisi tullut soveltaa.

Hankintayksikön ei olisi tullut ottaa pisteytyksessä huomioon ohjaimiin liittyviä toimintoja, koska tarjouspyynnössä ei ole ilmoitettu vertailtavan niitä. Tarjousten vertailu on ollut valituksesta tarkemmin ilmenevillä perusteilla virheellistä yhdistelmäsimulaattorin, kaivukoneosion ja puutavarakuormainosion osalta.

Valittajan tarjous on ollut hinnaltaan halvempi kuin Creanex Oy:n tarjous. Kun otetaan lisäksi huomioon valituksessa esitetyt vertailuperusteet, joiden osalta Creanex Oy:lle olisi tullut antaa vähemmän pisteitä kuin valittajalle, valittajalla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä.

Asiassa on erityisiä syitä ylittää hyvitysmaksun määrälle hankintalaissa säädetty enimmäismäärä.

Selitys

Jokilaaksojen koulutuskuntayhtymä on valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että korkein hallinto-oikeus pysyttää markkinaoikeuden päätöksen.

Hankintayksikkö on esittänyt perusteluina vaatimukselleen muun ohella seuraavaa:

Valittajan tarjous on ollut tarjouspyynnön vastainen. Turvaporttia koskeva vaatimus on ollut ehdoton ja tarkoittanut, että portin pitää olla toiminnallisesti ja fyysisesti samanlainen kuin oikeassa kaivukoneessa. Vaatimus fyysisyydestä on selkeästi ymmärrettävissä käytetystä ilmaisusta. Fyysinen kahva estää kuljettajaa poistumasta ohjaamosta niin, että konetta ei voida vahingossa liikuttaa. Vain ohjelmallisesti toteutettu turvaportti ei tätä estä. Oikeissa kaivukoneissa ei ole ohjelmallisesti toteutettuja ratkaisuja. Tilanne on sama myös ohjainten osalta. Tarjouspyynnössä on ilmoitettu vähimmäisvaatimukseksi oikeaan kaivukoneeseen suunnitellut ohjaimet ja muut hallintalaitteet. Valittajan tarjouksessa on käytetty yksiä ja samoja ohjaimia, joten tarjous ei tältäkään osin ole täyttänyt vähimmäisvaatimuksia.

Hankintayksikkö on menetellyt tarjousten vertailussa tarjouspyynnön mukaisesti eikä ole ottanut huomioon tarjouspyynnössä ilmoittamattomia tekijöitä. Kun perusteena on valita opetuskäyttöön kokonaistaloudellisesti edullisin ratkaisu, kaikki laitteiden ominaisuudet vaikuttavat ja ne pisteytetään tarjouspyynnössä olevan painoarvotaulukon mukaisesti.

Yhdistelmäsimulaattorin vertailun osalta hankintayksikkö on viitannut markkinaoikeudelle annettuun selvitykseen. Koska hankintayksikkö ei ole hankkinut pyöräalustaista kaivukonetta, sitä ei ole pisteytetty, kuten ei optioitakaan. Puutavarakuormainosiossa hankintayksikkö ei ole saanut piste-eroja.

Hankintamenettelyssä ei ole tapahtunut virhettä. Hankintayksikkö on menetellyt tarjouspyynnön mukaisesti, tasapuolisesti ja syrjimättä kumpaakaan tarjoajaa. Hyvitysmaksuvaatimus on perusteeton.

Vastaselitys

Tenstar Simulation AB on selityksen johdosta antamassaan vastaselityksessä lausunut muun ohella seuraavaa:

Vaatimusta turvaportin fyysisyydestä ei ole ilmoitettu tarjouspyynnössä. Tarjouspyyntöön sisältyneestä vaatimusluettelosta ei ole ollut pääteltävissä, että turvaportin pitäisi olla fyysinen laite. Vaatimus on esitetty otsikon "Kaivukoneohjelmistoon ja -laitteistoon liittyvät vaatimukset" alla. Edellä olevalla välilehdellä on ollut erikseen otsikko "Yhdistelmäsimulaattoriin liittyvät tekniset/fyysiset ominaisuudet -vaatimukset", jonka alla on ollut vain fyysisiä laitteita. Kyseisen otsikon alla ei mainita turvaporttia. Valittajan tarjouksessaan ilmoittamat ohjaimet ovat oikeaan kaivinkoneeseen suunnitellut. Valittajan tarjous on ollut kaikilta osin tarjouspyynnön mukainen.

Tenstar Simulation AB on toimittanut selvityksen oikeudenkäyntikuluistaan.

Tenstar Simulation AB:n vastaselitys ja selvitys oikeudenkäyntikuluista on lähetetty tiedoksi Jokilaaksojen koulutuskuntayhtymälle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Markkinaoikeuden päätöstä ei muuteta.

2. Tenstar Simulation AB:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1. Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät markkinaoikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, markkinaoikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentti, Tenstar Simulation AB:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Niilo Jääskinen, Eija Siitari, Alice Guimaraes-Purokoski, Taina Pyysaari ja Maarit Lindroos. Asian esittelijä Hannamaria Nurminen.

 
Julkaistu 18.12.2017