Muu päätös 6654/2017

Poikkeamista rakentamisessa koskeva valituslupahakemus ja valitus (Helsinki)

Antopäivä: 21.12.2017
Taltionumero: 6654
Diaarinumero: 444/1/17
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2017:T6654

Asia Poikkeamista rakentamisessa koskeva valituslupahakemus ja valitus

Valittaja Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 9.1.2017 nro 17/0006/5

Asian aikaisempi käsittely

Helsingin kaupunginhallitus on 11.4.2016 tekemällään päätöksellä (§ 335) myöntänyt LähiTapiola Kiinteistövarainhoito Oy:lle maankäyttö- ja rakennuslaissa tarkoitetun poikkeamisluvan Helsingin 22. kaupunginosan (Vallila) korttelin 707 tontilla 29 sijaitsevan rakennuksen pysyvän käyttötarkoituksen muuttamiseen pääosin asuinkäyttöön poiketen aluetta koskevasta rakennuskiellosta ja asemakaavassa osoitetusta käyttötarkoituksesta (T).

Kaupunginhallitus on myöntänyt poikkeamisen seuraavin ehdoin:

– Asunnot on suojattava rakenteellisesti teollisen toiminnan, raskaan liikenteen ja muiden asemakaavan mukaisten toimintojen aiheuttamalta melulta siten, etteivät elinkeinoelämän toimintaedellytykset Vallilan teollisuusalueella heikkene.

– Asuntoja ja asumiseen liittyviä toimintoja saa sijoittaa vain rakennuksen kolmeen ylimpään kerrokseen. Huoneistokohtaiset varastot ja asukkaiden yhteistilat kuten oleskelutilat ja mahdolliset yhteiskeittiö, saunaosasto ja kuntosali tulee sijoittaa asuinkerroksiin. Asumista palvelevat jäte-, polkupyöräsäilytys- ja pesulatilat kuitenkin saa ja tulee järjestää pihan yhteyteen katutason kerrokseen.

– Ensimmäinen, toinen ja kellarikerros tulee säilyttää nykyisessä käytössä (teollisuus, varasto, toimisto). Katutason tilat Mäkelänkadun varrella tulee säilyttää liiketiloina (myymälä/toimisto). Muilta osin kerrokset voivat olla teollisuustilaa, varastotilaa tai muuta toimitilaa.

– Kiinteistöön ei saa rakentaa asuntoja tai soluhuoneita, jotka aukeavat yksinomaan Mäkelänkadun suuntaan. Mäkelänkadun puoleiselle julkisivulle ei saa rakentaa parvekkeita.

– Asukkaiden käyttöön tulee rakentaa laadukkaasti suunniteltu ja toteutettu istutettu käyttöpiha, yhteistilaa sisätiloissa sekä riittävät varastotilat. Polkupyöräsäilytykseen varataan 1 paikka/30 m² ja paikoista sijoitetaan 75 % sisätiloihin, jotka sijaitsevat pihan yhteydessä ja joihin on esteetön käynti pihatasolta ilman hissiyhteyttä. Pihamaalle ei saa sijoittaa autopaikkoja tai jätehuollon laitteita.

Päätöksen perusteluissa on todettu muun ohella, että haettu toimenpide voidaan toteuttaa, koska se parantaa nuorison asuntotilannetta. Poikkeamisen erityinen syy on niin kutsutun monikäyttömallin kehittäminen ja kokeilu teollisuuskiinteistössä ja -alueella. Kokeilun tarkoituksena on saada kokemuksia tulevaisuuden alueiden käytön ratkaisuista ja valmisteilla olevan yleiskaavan Vallilan teollisuusalueelle mahdollistamasta toimintojen sekoittamisesta ennen kaavan vahvistumista tai sen toteutusohjelman valmistumista. Haettu toimenpide ei aiheuta esitetyin ehdoin haittaa kaavoitukselle, kaavoitusperiaatteiden toteuttamiselle taikka alueiden käytön muulle järjestämiselle, eikä vaikeuta luonnonsuojelun taikka rakennetun ympäristön suojelemista koskevien tavoitteiden saavuttamista, mikäli hankkeen suunnittelussa ja toteutuksessa noudatetaan kaupunkisuunnitteluviraston esittämiä ehtoja. Haettu toimenpide ei myöskään johda vaikutuksiltaan merkittävään rakentamiseen eikä muutoin aiheuta merkittäviä haitallisia ympäristö- tai muita vaikutuksia.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen (ELY-keskus) valituksen kaupunginhallituksen päätöksestä. Poikkeamispäätöksen voimassaoloaika on pidennetty päättymään kahden vuoden kuluttua hallinto-oikeuden päätöksen antopäivästä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 53 §:n mukaan alueelle, jolle asemakaavan laatiminen tai muuttaminen on vireillä, kunta voi määrätä rakennuskiellon.

Maankäyttö- ja rakennuslain 58 §:n 1 momentin mukaan rakennusta ei saa rakentaa vastoin asemakaavaa (rakentamisrajoitus).

Maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n 1 momentin mukaan kunta voi erityisestä syystä hakemuksesta myöntää poikkeamisen tässä laissa säädetystä tai sen nojalla annetusta rakentamista tai muuta toimenpidettä koskevasta säännöksestä, määräyksestä, kiellosta tai muusta rajoituksesta. Poikkeamista ei pykälän 2 momentin mukaan kuitenkaan saa myöntää, jos se muun ohella aiheuttaa haittaa kaavoitukselle, kaavan toteuttamiselle tai alueiden käytön muulle järjestämiselle tai johtaa vaikutuksiltaan merkittävään rakentamiseen tai muutoin aiheuttaa merkittäviä haitallisia ympäristö- tai muita vaikutuksia.

Maankäyttö- ja rakennuslain 174 §:n 1 momentin mukaan kunnan on perusteltava poikkeamispäätös siten kuin hallintolaissa (434/2003) säädetään. Kunta voi poikkeamispäätöksessä määrätä ehtoja poikkeamiselle.

Asiaa koskevaa selvitystä

Hankkeessa on kysymys Vallilassa korttelin 707 tontilla 29 (Mäkelänkatu 58-60) sijaitsevan toimitilarakennuksen käyttötarkoituksen muuttamisesta pääosin asuinkäyttöön. Tontilla sijaitsevan tuotantorakennukseksi vuonna 1972 valmistuneen rakennuksen pohjakerroksessa on liiketiloja, jätehuone ja varastotilaa ja kerrokset 2–5 ovat pienteollisuus- ja toimistotilaa. Kellarikerroksessa on varastotiloja. Rakennuksen kerrosala on 11 750 m².

Aluetta koskee 23.1.1984 vahvistettu asemakaava, jonka mukaan kyseessä oleva tontti on teollisuus- ja varastorakennusten korttelialuetta (T). Tontin rakennetusta kerrosalasta (7 690 + 1 165 m²) saa käyttää tontilla tapahtuvalle toiminnalle välttämättömiin toimisto- ja vastaaviin tiloihin enintään 35 prosenttia ja tämän lisäksi tontilla tapahtuvaan toimintaan liittyviä tutkimus- ja opetustiloja enintään 10 prosenttia.

Alueella on voimassa Vallilan teollisuusaluetta koskeva, kaupunginhallituksen määräämä, viimeksi 24.8.2015 jatkettu rakennuskielto nro 12354 asemakaavan muuttamista varten.

Vallilan teollisuusalue on voimassa olevassa Helsingin yleiskaava 2002:ssa osoitettu työpaikka-alueeksi (teollisuus/toimisto).

Valituksenalaista päätöstä tehtäessä valmisteilla olleessa Helsingin uudessa yleiskaavassa alue on toimitila-aluetta, jota kehitetään ensisijaisesti toimitilojen, tuotannon, varastoinnin, satamatoimintojen, julkisten palvelujen ja opetustoiminnan sekä virkistyksen käyttöön.

Hakija on perustellut hakemustaan rakennuksen heikolla käyttöasteella (n. 60 %), yhteiskunnan taloudellisella tilalla ja liike- ja toimistotilojen kadolla keskusta-alueelta. Lisäksi hakija on perustellut hanketta sillä, että osoitteessa Mäkelänkatu 50–52 (YS-tontti) sijaitsee pitkäaikaisasunnottomille suunnattuja Sininauhasäätiön tukiasuntoja ja lähikorttelissa toimii vartiointioppimiskeskus, joiden oppilailla olisi mahdollisuus asua muunnettavaksi suunnitellussa rakennuksessa. Hakijan mukaan rauhallinen sijainti, hyvät liikenneyhteydet ja lähiseudun hyvät virkistys- ja liikuntamahdollisuudet puoltavat käyttötarkoituksen muutosta. Käyttötarkoituksen muutos on edellytyksenä rakennuksen perusparannuksille.

Poikkeamispäätöksen perustelujen mukaan poikkeamisen erityinen syy on niin kutsutun monikäyttömallin kehittäminen ja kokeilu teollisuuskiinteistössä ja -alueella. Kokeilun tarkoituksena on saada kokemuksia tulevaisuuden alueiden käytön ratkaisuista ja valmisteilla olevan yleiskaavan Vallilan teollisuusalueelle mahdollistamasta toimintojen sekoittamisesta ennen kaavan vahvistumista tai sen toteutusohjelman valmistumista.

Asian oikeudellinen arviointi

Hakemuksen mukaan toimitilarakennus muutettaisiin pääosin asuinkäyttöön alueella, jota ei asemakaavassa ole osoitettu asumiseen. Hakemus koskee lisäksi aluetta, jolla on voimassa rakennuskielto asemakaavan muuttamiseksi. Hankkeen toteuttaminen edellyttää siten poikkeamista asemakaavasta ja rakennuskiellosta.

Rakennus sijaitsee Vallilan teollisuusalueen reunalla siten, että sitä vastapäätä Mäkelänkadun toisella puolen on asuinkerrostalojen korttelialueita. Hallinto-oikeus toteaa, että asiassa ei ole esitetty selvitystä, jonka mukaan Vallilan teollisuusaluetta oltaisiin tulevassa asemakaavoituksessa osoittamassa asuinkäyttöön. Asiassa ei ole esitetty, että aluetta olisi suunniteltu laajemmin asuinkäyttöön myöskään valituksenalaista päätöstä tehtäessä valmisteilla olleessa Helsingin yleiskaavassa. Kun otetaan kuitenkin huomioon kaupunginhallitukselle maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n nojalla poikkeamisasiassa kuuluva harkintavalta, kaupunginhallitus on voinut pitää valituksenalaisessa päätöksessä esitetyn niin kutsutun monikäyttömallin kehittämistä ja kokeilua erityisenä syynä poikkeamiselle tontin asemakaavassa osoitetusta käyttötarkoituksesta sekä alueella asemakaavan muuttamista varten olevasta rakennuskiellosta.

Hankkeen todettu kokeiluluontoisuus huomioon otettuna poikkeamisen ei voida katsoa luovan tilannetta, jossa vaatimus maanomistajien yhdenvertaisesta kohtelusta edellyttäisi muihin vastaavanlaisiin hakemuksiin suostumista. Päätöksessä asetetut ehdot turvaavat sen, että asumisen aiheuttamat vaatimukset eivät haittaa alueen nykyisen asemakaavan mukaista teollisuus- ja varastokäyttöä. Hankkeella ei asiassa esitetyn perusteella ole katsottava olevan sellaisia laajemmalle ulottuvia vaikutuksia, että sen toteuttamisen edellytykset tulisi yksittäisen poikkeamispäätöksen sijaan selvittää kaavoituksella.

Päätöksessä asetettuja ehtoja etenkin Mäkelänkadun liikennemelun ja liikenteen aiheuttaman ilmanlaadun heikkenemisen varalta voidaan pitää riittävinä siihenkin nähden, että rakennuksen asuinkäyttöön muutettavat tilat ovat sen kolmessa ylimmässä kerroksessa ja tiloihin suunniteltu asuinkäyttö on asuntolatyyppistä. Voidaan lisäksi todeta, että Mäkelänkadun varrella on nykyiselläänkin runsaasti asutusta. Se, että ympäristötekijät otetaan säädetyllä tavalla huomioon hanketta toteutettaessa, selvitetään sen vaatimassa rakennuslupamenettelyssä.

Lailliset edellytykset poikkeamiselle ovat edellä todetuin perustein olleet olemassa. Kaupunginhallituksen päätöstä ei ole syytä muuttaa. Valituksen käsittelyyn kuluneen ajan takia poikkeamispäätöksen voimassaoloaikaa on kuitenkin aihetta pidentää edellä ratkaisuosassa mainituin tavoin.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Suomen perustuslaki 6 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Ilkka Hartikainen, Jukka Reinikainen (eri mieltä) ja Elena Feldman, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

ELY-keskus on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja kaupunginhallituksen päätökset kumotaan.

ELY-keskus on esittänyt vaatimuksensa tueksi muun ohella seuraavaa:

Maanomistajien tasapuolisen kohtelun vaatimus huomioon ottaen niin kutsutun monikäyttömallin kehittäminen ja kokeilu ei ole riittävä maankäytöllinen peruste nyt kysymyksessä olevan tontin omistajan asettamiselle eri asemaan suhteessa alueen muihin tontinomistajiin. Hankkeeseen suostuminen merkitsisi, että vastaavissa tilanteissa käyttötarkoituksen muutos asumiseen pitäisi myöntää myös muille alueen tontinomistajille. Tämä puolestaan johtaisi kaavalla suunnittelemattoman asuinkäytön lisääntymiseen alueella. Asumisen lisääminen kysymyksessä olevalla asemakaava-alueella on selvitettävä ja ratkaistava voimassa olevaa asemakaavaa muuttamalla.

Pysyvää käyttötarkoituksen muutosta ei voida pitää kokeiluna. Hallinto-oikeuden viittaus Mäkelänkadun runsaaseen asutukseen ei ole kestävä peruste, koska asuinrakennusten toteutusajankohtana liikenteen määrä ja sen aiheuttamat haittavaikutukset sekä asumisen terveellisyys- ja viihtyvyysstandardit olivat toiset. Suunniteltu hanke aiheuttaa maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitettua haittaa kaavoitukselle, kaavan toteuttamiselle tai alueiden käytön muulle järjestämiselle.

Helsingin kaupunginhallitus on antanut selityksen.

LähiTapiola Kiinteistövarainhoito Oy on antanut selityksen.

ELY-keskus on antanut vastaselityksen.

ELY-keskuksen vastaselitys on lähetetty tiedoksi LähiTapiola Kiinteistövarainhoito Oy:lle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

Valitus hyväksytään. Helsingin hallinto-oikeuden ja Helsingin kaupunginhallituksen päätökset kumotaan ja LähiTapiola Kiinteistövarainhoito Oy:n poikkeamislupahakemus hylätään.

Perustelut

Poikkeamisluvan tarkoituksena on ollut mahdollistaa nuorisoasumistilojen toteuttaminen teollisuus-/varastorakennuksessa. Hanketta on pidetty kokeiluna rakennusten moninaiskäytölle. Hankkeen voidaan sinänsä katsoa olevan tavoitteiltaan perusteltu, ja monikäyttömallin kokeileminen saattaisi olla maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n 1 momentissa tarkoitettu erityinen syy. Kokeiluluontoisuus ei kuitenkaan itsessään merkitse, että poikkeamisen edellytykset täyttyvät maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n 2 momentin mukaisesti.

Poikkeamislupaa on haettu muutokseen, joka mahdollistaa yli sadan huoneiston tai huoneen rakentamisen teollisuus-/varastotiloihin. Määrää on pidettävä huomattavana ja siten myös poikkeamista merkittävänä muutoksena olemassa olevaan tilanteeseen nähden. Poikkeamisen kohteena oleva rakennus sijaitsee vilkkaasti liikennöidyn Mäkelänkadun varrella. Poikkeamisluvan mukainen asuinkäyttö edellyttää merkittäviä rakennusteknisiä muutoksia muun ohella meluntorjunnan ja asuntojen korvausilman oton osalta.

Voimassa olevassa suhteellisen laajaa aluetta koskevassa Vallilan teollisuusalueen asemakaavassa kysymyksessä oleva tontti sekä pääosa muusta asemakaava-alueesta on osoitettu teollisuus- ja varastorakennusten korttelialueeksi (T). Asiakirjojen mukaan alueen tulevassa suunnittelussa ei ole myöskään yleiskaavassa tai asemakaavaluonnoksissa varauduttu alueen pääkäyttötarkoituksen muutoksiin, vaikka alueen luonne on ilmeisesti osittain muuttunut varsinaisesta teollisuusalueesta poikkeavaksi työpaikka-alueeksi. Asiakirjoista ei toisaalta selviä, että poikkeamisluvan kohteena oleva rakennus olisi rakenteellisesti erityinen tai sijaitsisi Mäkelänkadun varrella vastaavassa käytössä olevista rakennuksista eroavasti. Maanomistajien tasapuolisen kohtelun vaatimus edellyttäisi, että vastaavan tapainen poikkeaminen rakennuksen asuinkäytön lisäämiseen tulisi sallia myös muiden vastaavassa asemassa olevien rakennusten osalta. Rakennus rajautuu olemassa oleviin teollisuus-/varastorakennuksiin. Haettu asuinkäyttötarkoitus eroaisi merkittävästi lähiympäristön pääasiallisesta kaavanmukaisesta käyttötarkoituksesta. Asuinkäytön ollessa ympäristöhäiriölle herkkää on mahdollista, että poikkeamisluvan mukaisesta käyttötarkoituksesta ja rakentamisesta voi aiheutua kaavan mukaiselle lähialueen käytölle rajoituksia.

Hankkeen kokeiluluonteesta huolimatta edellä mainitut seikat merkitsevät, että hankkeen vaikutuksia olisi tullut selvittää poikkeamisluvan kohteena olevaa tonttia laajemmalta alueelta. Hankkeen luonne ja sijainti huomioon ottaen asuinkäytön mahdollisuus teollisuus- ja varastorakennusten korttelialueeksi (T) osoitetulla alueella tulee arvioida asemakaavan muuttamisesta säädetyssä järjestyksessä. Tällöin maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:ssä säädettyjen asemakaavan sisältövaatimusten täyttyminen voidaan arvioida koko alueen kattavasti tarkempien selvitysten pohjalta.

Suunniteltu hanke aiheuttaa näin ollen maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitettua haittaa kaavoitukselle, kaavan toteuttamiselle tai alueiden käytön muulle järjestämiselle. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden ja kaupunginhallituksen päätökset on kumottava ja poikkeamishakemus on hylättävä.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä oikeusneuvokset Hannu Ranta, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Vesa Manninen.

 
Julkaistu 21.12.2017