Muu päätös 297/2018

Kunnallisasiaa koskeva valitus (Liedakkalan koulun lakkauttaminen, Keminmaa)

Antopäivä: 26.1.2018
Taltionumero: 297
Diaarinumero: 2339/3/16
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2018:T297

Asia Kunnallisasiaa koskeva valitus

Valittaja Liedakkalan koulun vanhempainyhdistys ry

Päätös, jota valitus koskee

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 27.6.2016 nro 16/0189/1

Asian aikaisempi käsittely

Keminmaan kunnanvaltuusto on 10.11.2014 tekemällään päätöksellä (§ 103) päättänyt lakkauttaa Liedakkalan koulun toiminnan 31.5.2015. Koska kunnan talouden tasapainottamiseksi on monia asioita vielä kesken ja uusia säästökohteita haetaan, valtuusto käsittelee Liedakkalan koulun tilannetta uudestaan kesäkuun 2015 kokouksessaan.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Liedakkalan koulun vanhempainyhdistys ry:n valituksen kunnanvaltuuston päätöksestä ja asian näin päättyessä yhdistyksen vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Asian taustaa

Asiakirjoista ilmenee, että Keminmaan kuntastrategiassa ja kunnan vuoden 2014 talousarviossa on asetettu tavoitteeksi kunnan toiminnan sopeuttaminen siten, että kunnan talous on ylijäämäinen vuonna 2018. Kunnanhallitus on 28.1.2014 (§ 52) perustanut työryhmät valmistelemaan kunnan talouden ja toiminnan sopeuttamista. Työryhmien työskentelyn pohjalta on laadittu Keminmaan kunnan talouden sopeuttamisohjelma vuosille 2015–2017 (jäljempänä myös sopeuttamisohjelma). Sopeuttamisohjelmaan on sisällytetty yhtenä toimenpiteenä Liedakkalan koulun sulkeminen 1.1.2015. Sopeuttamisohjelmaa ja siihen liittyviä toimenpiteitä on käsitelty kunnanhallituksessa 27.5.2014 (§ 262), 11.8.2014 (§ 350) ja 23.9.2014 (§ 406), jolloin kunnanhallitus on päättänyt esittää valtuustolle sopeuttamisohjelman hyväksymistä. Valtuusto on käsitellyt sopeuttamisohjelmaa ja siihen liittyviä toimenpiteitä 26.6.2014 (§ 55) ja 21.8.2014 (§ 71). Valtuusto on päätöksellään 2.10.2014 § 86 hyväksynyt sopeuttamisohjelman. Sopeuttamisohjelman kohdassa 2. Sopeuttamisohjelman tavoite on muun ohella todettu, että ohjelman tavoitteena on osoittaa ne toimenpiteet, jotka kunnan tulee päättää kuntastrategiassa asetetun talouden tasapainoa koskevan tavoitteen saavuttamiseksi. Sopeuttamisohjelma hyväksytään valtuustossa ja sen edellyttämät yksittäiset päätökset tehdään erikseen tarvittavalla tavalla valtuustossa tai muissa kunnan toimielimissä.

Liedakkalan koulun lakkauttamista on sopeuttamisohjelman hyväksymisen jälkeen ryhdytty valmistelemaan kuntalain (365/1995) 53 §:n mukaisesti. Sivistyslautakunta on 16.10.2014 (§ 191) esittänyt kunnanhallitukselle ja edelleen valtuustolle, että Liedakkalan koulu lakkautetaan 1.1.2015 lukien ja koulun oppilaille osoitetaan lähikouluksi Kirkonmäen koulu valtuuston hyväksymän talouden sopeuttamisohjelman mukaisesti. Kunnanhallitus on 28.10.2014 (§ 474) esittänyt valtuustolle Liedakkalan koulun lakkauttamista 31.5.2015 lukien.

Asian valmistelun virheellisyyttä ja puutteellisuutta koskevat väitteet

Vaikuttamismahdollisuuksien varaaminen ja tiedottaminen

Kuntalain (365/1995) 27 §:n 1 momentin mukaan valtuuston on pidettävä huolta siitä, että kunnan asukkailla ja palvelujen käyttäjillä on edellytykset osallistua ja vaikuttaa kunnan toimintaan. Saman pykälän 2 momentin mukaan osallistumista ja vaikuttamista voidaan edistää erityisesti muun muassa tiedottamalla kunnan asioista ja järjestämällä kuulemistilaisuuksia ja selvittämällä asukkaiden mielipiteitä ennen päätöksentekoa. Kuntalain (365/1995) 29 §:n 1 momentin mukaan kunnan on tiedotettava asukkailleen kunnassa vireillä olevista asioista, niitä koskevista suunnitelmista, asioiden käsittelystä, tehdyistä ratkaisuista ja niiden vaikutuksista. Kunnan on laadittava tarvittaessa katsauksia kunnan palveluja, taloutta, ympäristönsuojelua ja maankäyttöä koskevista asioista. Asukkaille on myös tiedotettava, millä tavoin asioista voi esittää kysymyksiä ja mielipiteitä valmistelijoille ja päättäjille.

Hallintolain 41 §:n 1 momentin mukaan jos asian ratkaisulla voi olla huomattava vaikutus muiden kuin asianosaisten elinympäristöön, työntekoon tai muihin oloihin, viranomaisen tulee varata näille henkilöille mahdollisuus saada tietoja asian käsittelyn lähtökohdista ja tavoitteista sekä lausua mielipiteensä asiasta. Saman pykälän 2 momentin mukaan asian vireilläolosta ja vaikuttamismahdollisuuksien käyttämisestä on ilmoitettava asian merkityksen ja laajuuden kannalta sopivalla tavalla.

Valtuuston valituksenalainen päätös ei koske Liedakkalan koulun oppilaiden, oppilaiden vanhempien tai koulun vaikutusalueen kylien asukkaiden etua, oikeutta tai velvollisuutta hallintolaissa tarkoitetulla tavalla. Heitä ei näin ollen ole pidettävä valtuuston hyväksymässä asiassa hallintolain 11 §:ssä tarkoitettuina asianosaisina eikä heille ole mainitun lain 34 §:n mukaisesti tullut varata tilaisuutta tulla asiassa kuulluksi. Heille on kuitenkin lähtökohtaisesti mainitun lain 41 §:n ja kuntalain (365/1995) 27 ja 29 §:n mukaisesti tullut ilmoittaa asian vireilläolosta ja varata mahdollisuus saada tietoja asian käsittelyn lähtökohdista ja tavoitteista sekä lausua mielipiteensä asiasta.

Asiakirjoista ilmenee, että kunta on järjestänyt Liedakkalan koulun oppilaiden vanhemmille tiedotustilaisuuden Liedakkalan koululla 4.11.2014 sen jälkeen, kun valtuusto oli 2.10.2014 hyväksynyt kunnan talouden sopeuttamisohjelman, johon on yhtenä sopeuttamistoimenpiteenä sisältynyt Liedakkalan koulun lakkauttaminen, ja sivistyslautakunta ja kunnanhallitus olivat tehneet valtuustolle esityksen koulun lakkauttamisesta. Tilaisuudessa on annettu tietoa koulun lakkauttamisen taustalla olevista perusteista ja siitä syntyvistä säästöistä. Tilaisuudessa oppilaiden vanhemmilla on ollut mahdollisuus tuoda esiin näkemyksensä asiasta ja esittää kysymyksiä asian valmisteluun liittyen. Tieto tilaisuudesta on lähetetty oppilaiden vanhemmille oppilaitosten sähköisen hallinto-ohjelman Wilman kautta lähetettynä viestinä 29.10.2014. Asiassa on kuultu myös niitä kunnan työntekijöitä, joiden toimintaan Liedakkalan koulun lakkauttaminen vaikuttaa, seuraavasti: Liedakkalan koulun henkilöstö 8.10.2014, Lassilan koulun henkilöstö 27.10.2014, Pölhön koulun henkilöstö 29.10.2014 ja Kirkonmäen koulun henkilöstö 7.11.2014. Kunnan talouden sopeuttamisohjelman valmistelusta mukaan lukien Liedakkalan koulun lakkauttaminen ja ohjelman sisällöstä on jaettu tietoa kunnan internetsivuilla. Sopeuttamisohjelmaa ja Liedakkalan koulun lakkauttamista on käsitelty runsaasti myös tiedotusvälineissä vuoden 2014 aikana.

Kunta on voinut harkintansa mukaan valmistella Liedakkalan koulun lakkauttamista koskevaa asiaa osana kunnan talouden sopeuttamisohjelmaa. Koulun oppilaiden vanhemmilla, kyläläisillä ja muillakin kuntalaisilla on ollut mahdollisuus saada tietoa Liedakkalan koulun lakkauttamiseen liittyvistä kysymyksistä sopeuttamisohjelman valmistelun aikana ja vaikuttaa asiaan. Kunta on sopeuttamisohjelman hyväksymisen jälkeen järjestänyt oppilaiden vanhemmille mahdollisuuden vielä erikseen vaikuttaa koulun lakkauttamista koskevaan asiaan ennen kuin asia on saatettu valtuuston käsiteltäväksi. Liedakkalan koulun lakkauttamista koskevan päätöksen vaikutukset kohdistuvat koulun henkilökunnan ohella eniten koulun oppilaisiin ja näiden vanhempiin, joten asiasta tiedottaminen ja kuuleminen sopeuttamisohjelman hyväksymisen jälkeisenä aikana on voitu kohdistaa erityisesti heihin. Kunnan harkinnassa on ollut se, onko kyläyhdistyksiä ja kyläläisiä syytä enää erikseen kuulla tässä vaiheessa.

Tiedottaminen ja vaikuttamismahdollisuuksien varaaminen asiassa on edellä todettu huomioon ottaen toteutettu asian merkityksen ja laajuuden kannalta sopivalla tavalla, ja asiaan osallisilla on ollut riittävät mahdollisuudet saada tietoja asian käsittelyn lähtökohdista ja tavoitteista sekä lausua mielipiteensä asiasta. Valittajien esittämillä perusteilla, kuten sillä, että kutsun ja tiedotustilaisuuden samoin kuin tiedotustilaisuuden ja valtuustokäsittelyn välinen aika on ollut melko lyhyt ja tiedotustilaisuuden alkamisajankohta on ollut aikainen työssäkäyville tai että tilaisuuden osallistujajoukko on valittajien näkemyksen mukaan ollut valikoitu, tiedottamista ja vaikuttamismahdollisuuksien varaamista ei ole katsottava sillä tavoin puutteelliseksi, että valtuuston päätös olisi mainittujen seikkojen johdosta syntynyt virheellisessä järjestyksessä.

Valmistelun riittävyys ja valtuutetuille annettujen tietojen virheellisyys

Kuntalain (365/1995) 53 §:n 1 momentin (81/2002) mukaan kunnanhallituksen on valmisteltava valtuustossa käsiteltävät asiat.

Kuntalaissa ei ole säännöksiä siitä, miten kunnanhallituksen on valmisteltava valtuustossa käsiteltävät asiat. Valmistelun laajuus samoin kuin se, mitä selvityksiä kunnanhallitus harkitsee tarpeelliseksi liittää valtuustolle toimitettavaan aineistoon, riippuu asian laadusta ja sen merkittävyydestä kaupungin, oikeastaan kunnan, kannalta. Kunnanhallituksella on siten harkintavaltaa suorittamansa valmistelun suhteen. Jotta kunnanhallituksen suorittama valmistelu voitaisiin katsoa lainvastaiseksi, tulisi valtuustolle annettujen tietojen olla olennaisesti puutteellisia tai tarkoituksellisesti harhaanjohtavia.

Asiakirjoista käy ilmi, että asian valmistelussa on kiinnitetty huomiota Keminmaan kunnan alakoulujen oppilasmäärään yhteensä ja koulukohtaisten oppilasmäärien tulevaan kehitykseen, koulujen ryhmäkokoihin, opettajamääriin ja opettajilla oleviin opetustunteihin, koulukohtaisiin oppilaskustannuksiin, lakkauttamisesta seuraaviin arvioituihin henkilöstö- ja muihin menosäästöihin sekä oppilaiden opetuksen turvaamiseen koulun toiminnan päättyessä. Lisäksi valmistelun aikana on arvioitu vaihtoehtoisia ratkaisuja Liedakkalan koulun lakkauttamiselle ja niiden vaikutuksia opetushenkilöstön määrään ja luokkakokoihin. Valtuutetuilla on ollut päätöstä tehtäessä käytettävissään kunnan perusopetuksen talouden toteutumaa vuodelta 2013 koskeva asiakirja, oppilasennustetaulukko, alakoulujen opetusryhmiä ja tunteja lukuvuonna 2013–2014 koskeva taulukko, koulujen kustannusjakaumaa koskeva taulukko sekä asiakirja, jossa on arvioitu vaihtoehtoa Liedakkalan koulun lakkauttamiselle. Valtuutetuilla on käsitellessään kunnan talouden sopeuttamisohjelmaa, mukaan lukien Liedakkalan koulun lakkauttaminen yhtenä toimenpiteenä, ensimmäistä kertaa 21.8.2014 ollut käytettävissään Liedakkalan kyläyhdistyksen, Liedakkalan koulun vanhempainyhdistyksen ja kuntalaisten kuntaan toimittama kirjelmä, jossa on puolustettu Liedakkalan koulun toiminnan jatkamista.

Valtuuston toimivaltaan kuuluu viime kädessä sen arvioiminen, onko valmistelu ollut riittävää ja onko sille toimitettu asian ratkaisemiseksi tarpeellinen aineisto. Mikäli valtuusto katsoo, ettei sille ole toimitettu asian ratkaisemiseksi tarvittavia selvityksiä, valtuusto voi palauttaa asian uudelleen valmisteltavaksi. Valtuusto ottaessaan asian päätettäväkseen palauttamatta asiaa uudelleen valmisteltavaksi esimerkiksi koulukuljetuskustannusten selvittämiseksi on pitänyt sille toimitettuja selvityksiä riittävinä päätöksen tekemiseksi ja hyväksynyt valmistelun. Valtuuston päätös ei siten ole syntynyt virheellisessä järjestyksessä sillä perusteella, että asian valmistelu olisi ollut puutteellista.

Kunnan talouden tasapainottamisohjelman yhteydessä on kiinnitetty huomiota Liedakkalan koulun lakkauttamisen seurauksena saataviin vuosittaisiin henkilöstömenosäästöihin vuodelta 2015 noin 145 000 euroa, jotka saadaan lakkauttamalla kolme luokanopettajan virkaa. Koulun lakkauttamista valmisteltaessa on lisäksi tarkasteltu koulukohtaisesti muitakin kustannuksia kuin henkilöstömenoja. Vaikka koulukohtaisiin kululaskelmiin sisältyisikin valittajien esiintuomia virheitä ja puutteita, laskelmien ei kuitenkaan voida katsoa antavan ainakaan olennaisesti virheellistä kuvaa koulun lakkauttamisella saavutettavista säästöistä. Liedakkalan koulun lakkauttamisesta on odotettavissa säästöjä aikaisempaan verrattuna, vaikka laskelmissa esitetyt säästöt eivät kaikilta osin toteutuisikaan tai koulukuljetuskustannukset kasvaisivat koulun lakkauttamisen seurauksena. Oppilaiden kuljetuksesta syntyvät kustannukset voidaan lopullisesti arvioida vasta, kun kuljetuksen tarve ja aikataulut ovat varmistuneet. Valittajien esittämillä perusteilla ei voida katsoa, että valtuuston päätös olisi perustunut sillä tavoin puutteellisiin tai virheellisiin tietoihin koulun lakkauttamisella saavutettavista säästöistä tai muistakaan ratkaisuun vaikuttaneista seikoista, että päätös olisi kumottava virheellisessä järjestyksessä syntyneenä.

Esteellisyyttä koskevat väitteet

Kuntalain (365/1995) 52 §:n 1 momentin (1034/2003) mukaan valtuutettu on valtuustossa esteellinen käsittelemään asiaa, joka koskee henkilökohtaisesti häntä taikka hänen hallintolain (434/2003) 28 §:n 2 ja 3 momentissa tarkoitettua läheistään. Milloin valtuutettu ottaa osaa asian käsittelyyn muussa toimielimessä, häneen sovelletaan, mitä kyseisen toimielimen jäsenen esteellisyydestä säädetään. Pykälän 2 momentin mukaan muun luottamushenkilön, tilintarkastajan sekä kunnan viranhaltijan ja työntekijän esteellisyydestä on voimassa, mitä hallintolain 27–30 §:ssä säädetään.

Hallintolain 28 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan virkamies on esteellinen, jos asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa hänelle tai hänen pykälän 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetulle läheiselleen. Mainitun momentin 7 kohdan mukaan virkamies on esteellinen, jos luottamus hänen puolueettomuuteensa muusta erityisestä syystä vaarantuu.

Kunnanvaltuutettu, kunnanhallituksen jäsen A, joka valituksen mukaan on myös Keminmaan kunnan palveluksessa oleva opettaja, on osallistunut kunnan talouden sopeuttamisohjelman valmisteluun kunnanhallituksen 28.1.2014 perustamassa sivistystoimen työryhmässä. Kunnanvaltuuston I varapuheenjohtaja B, jonka vaimo on valituksenalaista päätöstä tehtäessä työskennellyt opettajana Kirkonmäen koulussa, on osallistunut sopeuttamisohjelman valmisteluun kunnanhallituksen 28.1.2014 perustamassa konsernityöryhmässä. A on osallistunut asian käsittelyyn kunnanhallituksessa sopeuttamisohjelman valmistelua koskevissa asioissa 11.8.2014 ja 23.9.2014. Hän on osallistunut myös asian käsittelyyn kunnanhallituksessa 28.10.2014 kunnanhallituksen esittäessä valtuustolle Liedakkalan koulun lakkauttamista. B on ollut valtuuston I varapuheenjohtajalle kuuluvan läsnäolo-oikeuden perusteella läsnä edellä mainittujen kunnanhallituksen kokousten lisäksi kunnanhallituksen kokouksessa 27.5.2014, jolloin kunnanhallitus on käsitellyt muun ohella sopeuttamisohjelman valmisteluun liittyviä asioita. Toisin kuin valittajat ovat väittäneet, B ei ole ollut sopeuttamisohjelman valmistelua varten perustetun ohjausryhmän puheenjohtaja eivätkä A tai B ole ohjausryhmän kokouspöytäkirjojen mukaan olleet läsnä ohjausryhmän kokouksissa.

Kunnanhallituksen päätöksen 14.1.2014 § 11, jolla kunnanhallitus on päättänyt jättää kunnan talouden ja toiminnan sopeuttamista valmistelevien työryhmien perustamista koskevan asian pöydälle, esittelytekstistä ilmenee, että kunnan toiminnan sopeuttamistyö voidaan jakaa työtä ohjaavaan ja linjaavaan ohjausryhmän työhön sekä toimielinkohtaisia toimenpiteitä valmistelevien työryhmien työhön. Työryhmien kokoonpanoissa tulee olla edustus kaikista valtuustoryhmistä, jotta tarvittava sitoutuminen sopeuttamistoimenpiteiden toteuttamiseksi voidaan varmistaa. Toimielinkohtaisten työryhmien työhön voidaan sisällyttää myös kuntastrategiassa tavoitteeksi asetetun kunnan palvelustrategian valmistelu. Kunnanhallitus päättäessään työryhmien perustamisesta 28.1.2014 (§ 52) on varannut kunnan henkilöstöjärjestöille mahdollisuuden nimetä yhden edustajan kuhunkin työryhmään. Työryhmillä on ollut oikeus kutsua asiantuntijajäseniä mukaan työryhmän työskentelyyn.

Kunnan talouden sopeuttamisohjelman valmistelua varten perustettuja sivistystoimen työryhmää ja konsernityöryhmää ei niiden asettamisesta ja tarkoituksesta edellä saadun selvityksen perusteella ole pidettävä kuntalain (365/1995) 17 §:ssä tarkoitettuina kunnan toimieliminä. Pelkästään sillä perusteella, että A ja B ovat olleet työryhmän jäseninä, heihin ei sovelleta hallintolain virkamiehiä ja luottamushenkilöitä koskevia esteellisyyssäännöksiä. Valtuuston päätös ei näin ollen ole lainvastainen sillä valituksessa esitetyllä perusteella, että A on osallistunut asian valmisteluun sivistystoimen työryhmässä ja B konsernityöryhmässä.

Talouden sopeuttamisohjelmassa ei ole ollut kysymys ainoastaan Liedakkalan koulun lakkauttamisesta, vaan koulun lakkauttaminen on ollut vain yksi sopeuttamistoimenpide kauttaaltaan kunnan taloutta ja toimintoja sekä henkilöstöä koskevassa sopeuttamisohjelmassa. A ja B eivät ole olleet valituksessa esitetyillä perusteilla esteellisiä osallistumaan koulun lakkauttamista koskevan asian valmisteluun kunnanhallituksen kokouksissa, joissa on käsitelty talouden sopeuttamisohjelmaa.

Asiakirjoista ilmenee, että Liedakkalan koulun lakkauttamisella saavutettava kolmen luokanopettajan viran lakkauttamiseen perustuva säästötavoite toteutuu määräaikaisia virkasuhteita vähentämällä. Kunnanhallituksen lausunnon mukaan B:n vaimon asema vakituisena viranhaltijana ei muutu Liedakkalan koulun lakkauttamisen seurauksena eikä hänen palvelussuhteensa ehdoissa tapahdu muutoksia. Edellä todetun perusteella hallinto-oikeus katsoo, ettei koulun lakkauttamista koskevan asian ratkaisusta ole ollut odotettavissa B:n puolisolle valituksissa esitetyillä perusteilla erityistä hyötyä, eikä B:n puolueettomuuden voida katsoa vaarantuneen puolison aseman vuoksi. A:ta ei voida katsoa asiassa esteelliseksi yksinomaan sillä perusteella, että koko kunnan henkilöstöä koskevat yhteistoimintaneuvottelut ovat kohdistuneet myös häneen kunnan palveluksessa olevana viranhaltijana. A ja B eivät siten ole olleet esteellisiä osallistumaan asian valmisteluun myöskään kunnanhallituksessa 28.10.2014.

Valtuuston päätös ei ole syntynyt virheellisessä järjestyksessä valituksessa esitetyillä esteellisyyttä koskevilla perusteilla.

Muut väitteet

Valtuusto on 21.8.2014 (§ 71) päättäessään jättää sopeuttamisohjelmaa koskevan asian pöydälle samalla velvoittanut kunnanhallituksen käynnistämään henkilöstömitoitusta koskevan yhteistoimintamenettelyn koko kunnan henkilöstön osalta. Kunnanhallituksen lausunnosta ilmenee, että yhteistoimintaneuvottelut on käyty ajalla 17.9.–17.10.2014. Kun valtuusto on edellyttänyt ainoastaan yhteistoimintamenettelyn käynnistämistä, eikä siis niiden loppuunsaattamista ennen sopeuttamisohjelman tuomista valtuuston uudelleen käsiteltäväksi, kunnanhallitus ei ole menetellyt virheellisesti esittäessään 23.9.2014 sopeuttamisohjelman valtuuston hyväksyttäväksi.

Sopeuttamisohjelmassa on todettu, että sen edellyttämät yksittäiset päätökset tehdään erikseen tarvittavalla tavalla valtuustossa tai muissa kunnan toimielimissä. Liedakkalan koulun lakkauttaminen on siten edellyttänyt erillistä päätöstä, eikä asiaa ole ratkaistu valtuuston päätöksellä sopeuttamisohjelman hyväksymisestä. Valtuusto on 2.10.2014 äänestänyt siitä, sisällytetäänkö Liedakkalan koulun lakkauttaminen toimenpiteenä sopeuttamisohjelmaan vai ei. Sillä, että valtuuston kokouksessa 2.10.2014 on mahdollisesti ymmärretty asia toisin, ei ole merkitystä arvioitaessa valtuuston valituksenalaisen päätöksen lainmukaisuutta.

Valittajat eivät ole esittäneet sellaisia seikkoja, joiden perusteella voitaisiin katsoa, että valtuusto olisi asiasta päättäessään menettelyt syrjivästi ja rikkonut kuntalaisten tasapuolisen kohtelun vaatimusta.

Johtopäätös

Valtuuston päätös ei ole valituksessa esitetyillä perusteilla lainvastainen, eikä päätöksen kumoamiseen valituksen johdosta ole aihetta.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Hallintolaki 28 § 2 momentti ja 31 §

Kuntalaki (365/1995) 90 § (1375/2007)

Hallintolainkäyttölaki 74 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Aino Oksala, Martti Raunio ja Renne Pulkkinen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Liedakkalan koulun vanhempainyhdistys ry on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja kunnanvaltuuston päätökset kumotaan. Valtuuston päätöksen täytäntöönpano on kiellettävä. Keminmaan kunta on velvoitettava korvaamaan yhdistyksen oikeudenkäyntikulut ja -maksut hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Vaatimustensa tueksi yhdistys on uudistanut aiemmin esittämänsä ja esittänyt lisäksi muun ohella seuraavaa:

Kouluasia on palautettava uudelleen käsiteltäväksi ja täydennettäväksi niin, että Liedakkalan koulun toimintaa koskeva päätös tehdään sen jälkeen, kun puuttuvat selvitykset ja vaikutusten arvioinnit, muun ohella ympäristövaikutusten arviointi ja lapsivaikutusten arviointi, on tehty. Keminmaan kunnan on toteutettava kunnanvaltuustossa 2.10.2014 hyväksymäänsä talouden tasapainottamisohjelmaa tasapuolisesti sekä kuntalaisia yhdenvertaisesti kohdellen ja taloudellisiin voimavaroihinsa nähden tarpeen mukaisesti.

Asianosaisille ei ole varattu hallintolain 41 §:ssä sekä kuntalain 27 ja 29:ssä edellytettyjä vaikutusmahdollisuuksia. Koulun lakkautusta ei ole valmisteltu avoimesti. Ensimmäinen virallinen tiedotustilaisuus koulun lakkauttamista koskien pidettiin 4.11.2014, eli vasta sen jälkeen, kun koulun lakkauttamisesta oli kertaalleen valtuustossa 2.10.2014 päätetty. Kutsu vanhemmille tuli Wilma-viestinä 29.10.2014, eli vain kuusi päivää ennen tilaisuutta. Tilaisuuden alkamisajankohta klo 16 oli usealle työssäkäyvälle vanhemmalle näin lyhyellä varoitusajalla mahdoton.

Asiasta olisi tullut tiedottaa jo asian valmisteluvaiheessa ja antaa asianosaisille mahdollisuus ilmaista mielipiteensä asiassa. Käydyistä keskusteluista sekä niissä esille tulleista kysymyksistä, epäkohdista ja ratkaisuista tulisi laatia myös riittävät kirjalliset dokumentit. Ainoastaan tiedotustilaisuudesta 4.11.2014 on laadittu muistio. Yhdistyksen keräämä nimilista koulun säilyttämisen puolesta ei aiheuttanut uutta valtuustokäsittelyä.

Kunnan olisi tullut tiedottaa asiasta myös sellaisille kyläläisille, joilla ei ole koulua käyviä lapsia, koska koulua ja sen pihapiirin rakennuksia käytetään harrastustarkoituksiin ja kokoontumispaikkana. Näin ollen koulun lakkautuksella on suora vaikutus muuhunkin kuin pelkkään koulutoimintaan.

Tiedottamisessa ja vaikutusmahdollisuuksien varaamisessa ei ole noudatettu kuntaliiton kouluverkon muutoksiin liittyvää ohjetta. Ensimmäisen tiedotustilaisuuden kutsu tuli Wilma-viestinä oppilaiden vanhemmille ja vain sellaisiin koteihin, joissa Wilma on käytössä. Kutsua ei lähetetty muille kuntalaisille, Liedakkalan kyläyhdistys ry:lle eikä Liedakkalan koulun vanhempainyhdistys ry:lle. Kunta ei ole noudattanut hallintolain 34, 36 ja 41 §:ssä asetettuja vaatimuksia.

Koulun lakkautusta ei ole kunnassa valmisteltu riittävällä tavalla. Säästö- ja kustannusselvitysten laatimisen lisäksi kunnan olisi tullut ottaa huomioon ja selvittää koulun lakkautuksen vaikutukset koulua käyviin lapsiin ja huomioida koulun asema kylän elinvoimaisuuden ylläpitäjänä. Koulun lakkautuksen yhteydessä olisi tullut tehdä palvelurakenteen kokonaisarviointi, ympäristövaikutusten arviointi sekä lapsiasiainvaikutusten arviointi (sosiaali- ja terveyskysymykset, oppilashuollon näkökulma ja psykososiaalisten tekijöiden vaikutus) hallintokuntien yhteistyönä. Asiassa tulee ottaa huomioon YK:n yleissopimus lapsen oikeuksista, Suomen perustuslaki, lastensuojelulaki, perusopetuslaki ja hallintolaki, joiden mukaan lapsen etu ja oikeus on päätöksenteon valmistelussa ehdottomasti selvitettävä. Lapsen etu ja oikeus on selvitettävä monialaisella viranomaisyhteistyöllä tehtävällä lapsivaikutusten arvioinnilla.

Koulun merkitystä kylän elinvoimaisuuden ylläpitäjänä ei ole kunnassa tunnustettu. Hyvin toimiva kyläkoulu hyväkuntoisine rakennuksineen ja pihaympäristöineen on houkutellut lapsiperheitä muuttamaan alueelle jopa naapurikunnista. Liedakkalan koulun oppilasennuste on nouseva. Kirkonmäen koulun tilat, jonne Liedakkalan koulun oppilaat sijoitetaan, ovat osoittautuneet liian pieniksi kahden koulun oppilaille, ja opetuskäyttöön tarvitaan uusia tiloja, joiden remontti- ja muutostyökustannukset tulevat olemaan vähintään 70 000 euroa.

Liedakkalan koulun lakkautuksesta saatavien säästöjen on väitetty koostuvan opettajien virkojen vähennyksistä, vaikka tosiasiassa yhtään vakinaista opettajan virkaa ei vähene Liedakkalan koulun toiminnan loppuessa. Suunnitellut virkojen vähennykset perustuvat muiden koulujen aine- ja luokanopettajien eläköitymisiin tai määräaikaisiin virkoihin.

Arvio koulukuljetusten kustannuksista on ollut ylimalkainen. Koulukuljetukset eivät ole turvallisia. Kuljetukseen siirtyminen pidentää koulupäiviä. Liedakkalan koulun lakkauttamisella ei saada aikaan säästöjä. Kunta on esittänyt Liedakkalan koulun lakkauttamisesta syntyviksi säästöiksi sellaisia kuluja, jotka eivät ole todellisia ja jotka ovat olemassa, vaikka koulun toiminta lakkaisikin. Talouden tasapainottamisohjelmaa ei toteuteta muilta kuin Liedakkalan koulun osalta. Päätöksenteko ei ole yhdenvertaista.

A ja B ovat olleet asiassa esteellisiä. B on toiminut sekä kunnanhallituksen että kunnan talouden sopeuttamisohjelman ohjausryhmän puheenjohtajana vuoden 2015 alusta lähtien. A on ollut sivistystoimen työryhmän jäsenenä sen alusta alkaen ja toiminut toukokuusta 2015 lähtien myös työryhmän puheenjohtajana.

B:n puoliso toimii Kirkonmäen koulussa luokanopettajana. Kirkonmäen koulun opettajien vähentäminen on ollut vaihtoehtona Liedakkalan koulun lakkauttamiselle. B:llä on ollut mahdollisuus vaikuttaa kaikkien keskeisten valmistelu- ja päätöksentekoelinten kautta säästösuunnitelmien laadintaan, tavoitteiden asettamiseen ja itse päätöksiin. Samojen perusopetuksen resurssien jakamisessa on ollut osallisena myös sivistystoimen työryhmän jäsen, puheenjohtaja ja ohjausryhmän jäsen A. Hän on toiminut Kirkonmäen yläkoulun opettajana ja kunnan työntekijänä kuulunut talouden tasapainottamisohjelmassa kirjattujen kunnan työntekijöitä koskevien yt-neuvottelujen piiriin.

Koulun lakkautusasian käsittely kunnassa on ollut vaikeaselkoista, kun se on toistuvasti tuotu uusiin käsittelyihin.

Keminmaan kunnanhallitus on antanut lausunnon.

Liedakkalan koulun vanhempainyhdistys ry on antanut vastaselityksen.Kunnanhallituksen lausuntoa annettaessa on tapahtunut menettelyvirhe, koska asiassa esteellinen B on osallistunut lausunnon antamiseen. Kunnanhallituksen antama lausunto on mitätöitävä tai vaihtoehtoisesti on pyydettävä lausunto kunnanvaltuustolta.

Liedakkalan koulun vanhempainyhdistys ry on toimittanut lisäselvitystä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. Oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

3. Lausuminen kunnanvaltuuston päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta raukeaa.

Perustelut

1. Korkein hallinto-oikeus on pyytänyt Keminmaan kunnanhallitusta antamaan Liedakkalan koulun vanhempainyhdistys ry:n valituksen johdosta lausunnon. Kunnanhallitus on kokouksessaan 9.8.2016 käsitellyt lausunnon antamista korkeimmalle hallinto-oikeudelle mainitun valituksen johdosta. Valitus on koskenut muun ohella sitä, onko B ollut esteellinen käsittelemään puheena olevaa Liedakkalan koulun lakkauttamista koskevaa asiaa kunnanvaltuustossa ja osallistumaan asian valmisteluun työryhmässä. Kunnanhallitus on edellä mainitussa kokouksessa päättänyt lausunnon antamisesta. Lausunnon antamista koskevan asian käsittelyyn on kunnanhallituksessa osallistunut myös B.

Koska valitus on koskenut muun ohella B:n esteellisyyttä osallistua asian käsittelyyn, hänen ei olisi tullut osallistua lausunnon antamiseen. Menettely kunnanhallituksessa ei ole tältä osin ollut asianmukaista. Korkein hallinto-oikeus on kuitenkin voinut valitusviranomaisena arvioida kunnanhallituksen lausunnon merkitystä itsenäisesti eikä ole ollut miltään osin sidottu lausunnossa esitettyihin näkökohtiin. Asiassa ei siten ole Liedakkalan koulun vanhempainyhdistys ry:n vastaselityksessä esittämän johdosta tarpeen pyytää kunnalta uutta lausuntoa.

Tämän vuoksi ja kun muuten otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut, siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, Liedakkalan koulun vanhempainyhdistys ry:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

3. Asian tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi ei täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta ole tarpeen lausua.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Joonas Ahtonen.

 
Julkaistu 26.1.2018