Muu päätös 1369/2018

Hallintoriita-asiaa koskeva valitus, Akaa ja Tampere (ammatillinen koulutus, yhteistoimintasopimus, kuntayhtymän purkaminen, peruspääomaosuus)

Antopäivä: 23.3.2018
Taltionumero: 1369
Diaarinumero: 1427/3/15
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2018:T1369

Asia Hallintoriita-asiaa koskeva valitus

Valittaja Tampereen kaupunginhallitus puretun Pirkanmaan koulutuskonserni -kuntayhtymän edustajana

Päätös, jota valitus koskee

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 8.4.2015 nro 15/0287/3

Asian aikaisempi käsittely

Pirkanmaan koulutuskonserni -kuntayhtymän (jäljempänä myös kuntayhtymä)jäsenkunnat Akaan kaupunkia lukuun ottamatta ovat 4.–26.9.2013 allekirjoittaneet kuntayhtymän purkamissopimuksen. Sopimuksessa on muun ohessa todettu, että kuntayhtymän koulutustoiminta on päättynyt 31.12.2012 opetus- ja kulttuuriministeriön siirrettyä koulutuksen järjestämisluvat uuden kunnallisen yhteistoiminta-alueen isäntäkuntana toimivalle Tampereen kaupungille samasta ajankohdasta lukien. Sopimuksessa on viitattu kuntayhtymän jäsenkuntien aiemmin tekemän ammatillisen koulutuksen yhteistoiminta-aluetta koskevan sopimuksen määräyksiin ja todettu muun ohessa, että kuntayhtymän toiminnan loppuunsaattamisen ja purkamistoimien jälkeen jääneet varat siirretään ammatillisen koulutuksen kiinteistöjä hallinnoivaan osakeyhtiöön.

Akaan kaupunki ei ole allekirjoittanut lakkautettavan kuntayhtymän jäsenkuntien 11.12.2012 tekemää sopimusta ammatillisen koulutuksen yhteistoiminta-alueesta eikä myöskään kuntayhtymän purkamissopimusta.

Kuntayhtymän yhtymäkokous on 26.8.2013 (46 §) päättänyt, että Akaan kaupungille suoritetaan sen peruspääomaosuus 207 234,49 euroa kuntayhtymästä eroamisen perusteella.

Päätöksen esittelyosasta ilmenee, että opetus- ja kulttuuriministeriö on peruuttanut kuntayhtymälle annetun koulutuksen järjestämisluvan 1.1.2013 alkaen ja siirtänyt sen Tampereen kaupungille samasta ajankohdasta lukien. Akaata lukuun ottamatta kuntayhtymän muut jäsenkunnat ovat hyväksyneet kuntayhtymän purkamissopimuksen.

Asian käsittely Hämeenlinnan hallinto-oikeudessa

Akaan kaupunginhallitus on valittanut yhtymäkokouksen päätöksestä 26.8.2013 hallinto-oikeuteen ja vaatinut, että kuntayhtymän purkamisen yhteydessä sille maksetaan kaupungin peruspääomaosuutta vastaava osuus kuntayhtymän nettovarallisuudesta.

Kaupunginhallitus on esittänyt vaatimuksensa tueksi muun ohella seuraavaa:

Akaan kaupungin osuus kuntayhtymän peruspääomasta on ollut 0,72 prosenttia. Kuntayhtymän loppuselvityksen mukaan taseen 30.9.2013 loppusumma on ollut 59 495 316,40 euroa. Näin ollen Akaan kaupungin osuus kuntayhtymän nettovarallisuudesta on 428 366,28 euroa. Akaan kaupungille on 13.11.2013 mennessä maksettu 208 086,11 euroa. Akaan kaupungille tulee siten maksaa nettovarallisuusosuuden ja jo maksetun peruspääomaosuuden erotus 220 280,17 euroa.

Akaan kaupunki ei ole ilmoittanut eroavansa kuntayhtymästä, joten sille tulee suorittaa korvaus perussopimuksen 28 §:n mukaisesti. Kuntayhtymän purkamista koskevan perussopimuksen 28 §:n mukaan kuntayhtymän purkamisen yhteydessä kuntayhtymän varat jaetaan jäsenkunnille peruspääomaosuuksien suhteessa. Kuntayhtymän varat on siirretty perustetulle kiinteistöyhtiölle, jonka omistusosuuksien jako ja määrä perustuu kuntayhtymän taseen mukaiseen nettovarallisuuslaskelmaan ja sen jakautumiseen kuntayhtymän jäsenkuntien kesken. Akaan kaupunkia tulee kohdella yhdenvertaisesti muiden kuntayhtymän jäsenkuntien kanssa, joten kaupungille tulee maksaa sille kuuluva osuus kuntayhtymän nettovarallisuudesta.

Tampereen kaupunginhallitus on puretun Pirkanmaan koulutuskonsernikuntayhtymän ja Tampereen kaupungin puolesta antamassaan selityksessä vaatinut, että hakemus hylätään ja Akaan kaupunki velvoitetaan korvaamaan Tampereen kaupungin oikeudenkäyntikulut korkoineen.

Pirkanmaan koulutuskonserni -kuntayhtymän toiminta on siirtynyt Tampereen kaupungille. Kuntayhtymällä ei ole enää toimielimiä, jotka voisivat päättää selityksen antamisesta. Tampereen kaupunginhallituksen johtosäännön mukaan kaupunginhallitus päättää kuntayhteistyön täytäntöönpanosta. Näin ollen Tampereen kaupunginhallitus on toimivaltainen antamaan selityksen hakemukseen kuntayhtymän puolesta.

Kuntayhtymän perussopimuksen 28 §:n mukaan kuntayhtymä on purettava, jos sen tehtävät on siirretty kuntien muutoin hoidettavaksi. Tällöin kuntayhtymän varat, joita ei tarvita loppuselvitykseen, kustannusten ja velkojen suorittamiseen eikä sitoumusten täyttämiseen, jaetaan jäsenkunnille peruspääomaosuuksien suhteessa. Kuntayhtymän purkamisen yhteydessä tällaista perussopimuksessa tarkoitettua ylijäämää ei ole ollut, joten Akaan kaupungilla ei ole oikeutta saada peruspääomaosuuttaan suurempaa korvausta.

Kuntayhtymän opetustoiminnassa käytettyjen kiinteistöjen tulevasta käytöstä ei ole ollut erimielisyyttä missään vaiheessa, vaan jo yhteistoiminta-aluetta koskevassa aiesopimuksessa on ollut tarkoitus säilyttää kiinteistöt opetuskäytössä. Kiinteistöyhtiön perustamisella on pyritty välttämään kuntayhtymän varojen siirtyminen pois ammatillisen koulutuksen käytöstä. Ammatillisesta koulutuksesta annetun lain 9 §:n mukaan ammatillista koulutusta ei saa järjestää taloudellisen voiton tavoittelemiseksi. Opetus- ja kulttuuriministeriö on kiinnittänyt tähän huomiota ammatillisen perus- ja lisäkoulutuksen järjestäjille 2.4.2009 osoittamassaan kirjeessä, jossa on todettu, että koulutuksen järjestäjät eivät voi esimerkiksi jakaa osakkailleen talouden ylijäämää ja että sama koskee myös ylijäämän jakamista jäsenkunnille kuntayhtymän purkautuessa ja ylläpidon siirtyessä toiselle järjestäjäorganisaatiolle. Osakeyhtiölaissa (624/2006) on nimenomainen säännös, jonka mukaan yhtiöjärjestykseen on otettava määräys asiasta, jos yhtiöllä on muu tarkoitus kuin voiton tuottaminen osakkeenomistajille. Ylijäämän jakaminen jäsenkunnille koulutuksen ylläpidon siirtyessä toiselle järjestäjäorganisaatiolle on nimenomaisesti kielletty.

Kuntayhtymän kiinteistöomaisuus on 19.12.2012 siirretty apporttina Pirko-Kiinteistöt Oy:lle, ja kuntayhtymän varat ovat osakeyhtiön perustamisen jälkeen muodostuneet pääasiassa tuon osakeyhtiön osakkeiden arvosta. Osakkeiden arvo muodostuu puolestaan kiinteistöjen arvosta. Osakeyhtiön tarkoituksena ei ole osakassopimuksen mukaan jakaa voittoa osakkailleen, vaan mahdollinen voitto käytetään oppilaitosympäristöjen kehittämiseen. Osakassopimuksen mukaan yhtiön osakkaiksi voidaan ottaa vain kuntia, kuntayhtymiä tai kokonaan kunnan tai kuntayhtymän omistamia oikeushenkilöitä. Pirko-Kiinteistöt Oy:tä perustettaessa kiinteistöjen arvoa nostettiin 6,2 miljoonaa euroa. Arvonnousu on teoreettinen, mutta vaikuttaa Akaan kaupungin nettovarallisuusosuuden määräytymiseen.

Koulutustoimintaa jatketaan vanhoissa kiinteistöissä, ja toiminnan jatkaminen olisi mahdotonta, jos kiinteistöt realisoitaisiin. Kiinteistöjen arvoa ei voida palauttaa kunnille, vaan kiinteistöjen säilyttäminen ammatillisessa opetuksessa kuuluu perussopimuksessa tarkoitettujen sitoumusten täyttämiseen. Pirko-Kiinteistöt Oy:n varallisuuteen kuuluvat kiinteistöjen lisäksi yhtiölle siirretyt rahavarat. Rahavarat kuluvat kuitenkin kiinteistöjen perusparantamisiin. Noin 25 prosenttia kuntayhtymän tiloista on peruskorjauksen tarpeessa. Opetuksen käytössä oleviin tiloihin kohdistuvat niiden teknisen käyttöiän vuoksi noin 26 miljoonan euron investointitarpeet lähivuosina. Lisäksi tiloissa on toiminnallisia kehittämistarpeita. Kuntayhtymän jäsenkunnat eivät ole maksaneet investointeja ja korjauksia, vaan ne on rahoitettu oppilasrahoituksesta. Yhtiön rahavarat kuluvat rakennusten perusparannuskustannuksiin ja siten perussopimuksessa tarkoitettujen sitoumusten täyttämiseen.

Akaan kaupunginhallitus on vastaselityksessään todennut, että kuntayhtymän varallisuus on siirretty vastoin perussopimuksen määräyksiä kiinteistöyhtiölle, joka yhtiöjärjestyksensä mukaan harjoittaa tilojen vuokraustoimintaa. Yhtiötä ei omista koulutusorganisaatio vaan kunnat. Akaan kaupungin osuutta kuntayhtymän nettovarallisuudesta ei voida laskea muiden kuntayhtymän jäsenkuntien hyväksi, vaan se tulee palauttaa Akaan kaupungille tai vaihtoehtoisesti valtiolle. Muussa tapauksessa muut kunnat saavat perusteetonta etua Akaan kaupungin kustannuksella.

Kuntayhtymän purkamisen ja kiinteistöyhtiön perustamisen kirjanpidollisessa käsittelyssä kunnat ovat kirjanneet kuntayhtymän omistuksensa kokonaan myyntitappioksi ja koko kiinteistöosakeyhtiön osakeomistuksensa tuotoiksi. Kunnat ovat siten saaneet nettona myyntivoittoa kuntayhtymän ja osakeyhtiön omistusosuuksiensa erotuksen verran. Kirjanpidollista voittoa tulee näin ollen kaikille jäsenkunnille. Tasapuolinen ja yhdenvertainen kohtelu edellyttää kaikkien jäsenkuntien kohdalla samanlaista menettelyä.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hämeenlinnan hallinto-oikeus on käsitellyt Akaan kaupungin vaatimukset hallintolainkäyttölain 69 §:n mukaisena julkisoikeudelliseen oikeussuhteeseen liittyvää maksuvelvollisuutta koskevana hakemuksena hallintoriita-asiassa.

Hallinto-oikeus on hyväksynyt hakemuksen ja velvoittanut Tampereen kaupungin puretun Pirkanmaan koulutuskonserni -kuntayhtymän sijaan tulleena ammatillisen koulutuksen uuden järjestämisorganisaation isäntäkuntana suorittamaan Akaan kaupungille vaaditut 220 280,17 euroa.

Hallinto-oikeus on hylännyt Tampereen kaupungin oikeudenkäyntikuluvaatimuksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat säännökset ja määräykset

Kuntalain 76 §:n 1 momentin mukaan kunnat voivat sopimuksen nojalla hoitaa tehtäviään yhdessä. Saman pykälän 2 momentin mukaan kunnat voivat sopia, että tehtävä annetaan toisen kunnan hoidettavaksi yhden tai useamman kunnan puolesta taikka että tehtävän hoitaa kuntayhtymä.

Kuntalain 78 §:n 1 momentin mukaan kuntayhtymä perustetaan kuntien välisellä valtuustojen hyväksymällä sopimuksella (perussopimus). Saman pykälän 3 momentin 8 kohdan mukaan kuntayhtymän perussopimuksessa on sovittava siitä, miten kuntayhtymä puretaan ja loppuselvitys suoritetaan.

Pirkanmaan koulutuskonserni -kuntayhtymän 1.12.2011 päivätyn perussopimuksen 28 §:n 1 momentin mukaan kuntayhtymä on purettava, jos sen tehtävät on siirretty toisen kuntayhtymän tai kuntien muutoin hoidettavaksi. Kuntayhtymän purkamisesta päätetään samoin kuin perussopimuksen hyväksymisestä.

Saman 28 §:n 2 momentin mukaan kuntayhtymän hallitus huolehtii loppuselvityksestä, elleivät jäsenkunnat sovi muista järjestelyistä. Kuntayhtymän varat, joita ei tarvita loppuselvitykseen, kustannusten ja velkojen suorittamiseen eikä sitoumusten täyttämiseen, jaetaan jäsenkunnille peruspääomaosuuksien suhteessa ottaen huomioon Lempäälän kotiteollisuuskoulun lahjakirjan ja Ruoveden kotitalousoppilaitoksen luovutussopimuksen. Purkautumistilanteessa lahjoitusvarat vähentävät Lempäälän ja Pohjois-Pirkanmaan silloisten omistajakuntien pääomaosuuksia lahjoituksen määrällä. Jos kustannusten ja velkojen suorittamiseen sekä sitoumusten täyttämiseen tarvittava määrä on varoja suurempi, jäsenkunnat ovat velvollisia maksamaan erotuksen edellä mainittujen osuuksien suhteessa.

Asiassa saatu selvitys

Ammatillisen koulutuksen järjestämistavan muuttamista koskeva selvitys

Akaan kaupunginvaltuusto on 4.4.2012 (19 §) hyväksynyt Pirkanmaan koulutuskonserni -kuntayhtymän kaikkien jäsenkuntien tekemän aiesopimuksen ammatillisen koulutuksen yhteistoiminta-alueesta. Aiesopimuksen tarkoituksena on ollut antaa ammatillisen koulutuksen tehtävät Tampereen kaupungin järjestettäväksi erikseen solmittavan yhteistoimintasopimuksen mukaisesti. Tämä on edellyttänyt Pirkanmaan koulutuskonserni -kuntayhtymän purkamista.

Kuntayhtymän jäsenkunnat Akaata lukuun ottamatta ovat hyväksyneet ammatillisen koulutuksen yhteistoiminta-alueesta tehdyn sopimuksen. Sen ehtojen mukaan osapuolet perustavat yhteistoiminta-alueen, jonka isäntäkuntana toimii Tampereen kaupunki. Sopimusosapuolet ovat antaneet ammatillisen koulutuksen tehtävät Tampereen kaupungin järjestettäväksi ja sitoutuneet purkamaan kuntayhtymän yhteisellä sopimuksella. Lisäksi osapuolet ovat sopineet muun ohessa perustavansa kuntayhtymän nettovarallisuudella pääomitetun kiinteistöosakeyhtiön, jonka omistavat yhteistoimintasopimukseen liittyvät jäsenkunnat. Yhteistoiminta-aluetta koskeva sopimus on tullut voimaan 1.1.2013.

Akaan kaupunginvaltuusto on 26.9.2012 (58 §) päättänyt hyväksyä yhteistoimintasopimuksen ehdollisesti edellyttäen, että kuntayhtymä ensin puretaan perussopimuksen mukaisesti ja kuntayhtymän nettovarallisuus jaetaan jäsenkuntien peruspääomaosuuksien suhteessa. Vasta tämän jälkeen kuntayhtymän jäsenkunnat päättävät, miten koulutus järjestetään, omaisuus jaetaan ja kiinteistöosakeyhtiö mahdollisesti perustetaan. Akaan kaupunki ei ole allekirjoittanut yhteistoiminta-aluetta koskevaa sopimusta.

Kuntayhtymän yhtymäkokous on 23.10.2012 (28 §) päättänyt perustaa Pirko-kiinteistöt Oy -nimisen osakeyhtiön ja siirtää perustettavaan kiinteistöyhtiöön kuntayhtymän omistuksessa olevat kiinteistöt apporttina tehtyjen arvioiden mukaan markkina-arvoilla. Lisäksi yhtiöön on päätetty siirtää kuntayhtymän rahavaroja vähintään 23 miljoonaa euroa vuoden 2012 talousarviovarauksen lisäksi vuoden 2012 tilinpäätöksen yhteydessä. Pirko-kiinteistöt Oy:n osakassopimuksen mukaan yhtiön tavoitteena on kannattava liiketoiminta. Yhtiön tarkoituksena ei ole jakaa voittoa osakkaille, vaan yhtiön mahdollinen voitto käytetään oppilaitosympäristöjen kehittämiseen. Kuntayhtymän kiinteistöomaisuus on siirretty yhtiölle 19.12.2012 päivätyllä luovutuskirjalla.

Opetus- ja kulttuuriministeriö on 9.11.2012 tekemällään päätöksellä peruuttanut kuntayhtymän ammatillisen koulutuksen järjestämisluvan 1.1.2013 lukien ja siirtänyt sen ja koulutustehtävän Tampereen kaupungille samasta ajankohdasta lukien.

Kuntayhtymän jäsenkunnat Akaata lukuun ottamatta ovat hyväksyneet ja allekirjoittaneet syyskuussa 2013 kuntayhtymän purkamissopimuksen. Kuntayhtymän taloudellista loppuselvitystä ja sen periaatteita koskevien sopimusehtojen mukaan kustannusten ja velkojen suorittamiseen sekä sitoumusten täyttämiseen tarvittava määrä on purettavassa kuntayhtymässä sen varoja pienempi. Purkamissopimuksessa on viitattu ammatillisen koulutuksen yhteistoiminta-alueesta tehdyn sopimuksen määräyksiin ja todettu muun ohessa, että yhteistoiminta-aluetta koskevaan sopimukseen liittyvät kuntayhtymän jäsenkunnat tulevat kiinteistöyhtiön osakkaiksi kuntayhtymän purkautuessa. Edelleen on todettu, että kuntayhtymän toiminnan loppuunsaattamisen ja purkamistoimien jälkeen jääneet varat siirretään ammatillisen koulutuksen kiinteistöjä hallinnoivaan osakeyhtiöön.

Kuntayhtymän yhtymäkokous on 6.6.2013 (36 §) päättänyt, että kuntayhtymän toiminta jatkuu 30.9.2013 saakka.

Kuntayhtymän loppuselvitys

Kuntayhtymän omistajakuntien edustajien kokouksen 11.12.2013 hyväksymän 27.11.2013 päivätyn täydennetyn loppuselvityksen mukaan lähtökohtana on kuntayhtymän varallisuuden käsittely 31.12.2012 ja viimeisen tilikauden 1.1.–30.9.2013 tilinpäätös. Kuntayhtymän varat ylittivät huomattavasti sen velat 31.12.2012. Aiesopimuksen ja yhteistoimintasopimuksen perusteella yhtymäkokouksen päätöksin kuntayhtymän kiinteistöomaisuus on siirretty Pirko-kiinteistöt Oy:lle, koulutustoimintaan tarvittavat välineet ja oppisopimustoiminnan kehittämisrahaston, stipendirahastojen sekä vahinkorahaston pääomat on siirretty Tampereen kaupungille/Tampereen seudun ammattiopistolle ja kuntayhtymät kassavarat on 30.9.2013 siirretty Pirko-kiinteistöt Oy:lle. Yhtiölle siirrettiin kuntayhtymän tilillä 30.9.2013 olleita kassavaroja yhteensä 20 684 657,40 euroa.

Loppuselvityksestä ilmenee, että Pirkanmaan koulutuskonserni -kuntayhtymän taseen loppusumma on 30.9.2013 ollut 59 495 316,40 euroa.

Kuntayhtymän peruspääoma on 30.9.2013 ollut yhteensä 28 957 174,78 euroa. Akaan kunnan osuus tuosta peruspääomasta on ollut 0,72 prosenttia eli 208 086,11 euroa.

Jäsenkuntien jako-osuudet kuntayhtymän nettovarallisuudesta on esitetty täydennetyssä loppuselvityksessä siten, että kuntayhtymän tilinpäätöksen mukaiseen nettovarallisuuteen (Pirko-kiinteistöt Oy:n osakkeet) on lisätty Akaalle maksettu peruspääomaosuus sekä laskennallinen 222 541,42 euron pääoma. Loppuselvityksen 27.11.2013 oikaistun liitteen 1 mukaan Akaan kaupungin osuus kuntayhtymän nettovarallisuudesta on 430 627,53 euroa.

Loppuselvityksestä ilmenee edelleen muun ohessa, että kuntayhtymän vahinkorahaston pääoma 526 778,82 euroa on purettu vuoden 2012 tilinpäätöksen yhteydessä ja pääoma siirrettiin vuonna 2013 Tampereen kaupungille käytettäväksi mahdollisesti ilmi tulevien kuntayhtymän vastuiden varalta. Vahinkorahaston pääomaan sisältyy mahdollisesti Akaan kaupungille oikeuden päätöksellä suoritettava peruspääomaa täydentävä osuus. Jos vastuita ei tule suoritettavaksi, rahaston varat siirretään Pirko-kiinteistöt Oy:lle.

Oikeudellinen arviointi

Kuntayhtymän perussopimuksen määräysten mukaan kuntayhtymän purkamisen yhteydessä kuntayhtymän varat, joita ei tarvita loppuselvitykseen, kustannusten ja velkojen suorittamiseen eikä sitoumusten täyttämiseen, jaetaan jäsenkunnille peruspääomaosuuksien suhteessa.

Pirkanmaan koulutuskonserni -kuntayhtymän kaikki jäsenkunnat ovat olleet yksimielisiä siitä, että kuntayhtymä puretaan ja ammatillisen koulutuksen tehtävät annetaan Tampereen kaupungin tehtäväksi erikseen sovittavin tavoin. Kuntayhtymän ammatillisen koulutuksen järjestämislupa on siirretty Tampereen kaupungille 1.1.2013 alkaen.

Kuntayhtymän jäsenkunnat, Akaata ja kuntayhtymästä aiemmin irtautunutta Ähtärin kaupunkia lukuun ottamatta, ovat sopineet jatkavansa yhteistyötä ammatillisen koulutuksen järjestämiseksi yhteistoiminta-alueen puitteissa isäntäkuntamallilla. Kuntayhtymän hoitaman ammatillisen koulutustoiminnan jatkumisen edellytykset ja kuntayhtymän varallisuuden säilyminen ammatillisen koulutuksen käytössä on turvattu siirtämällä kuntayhtymän kiinteistövarallisuus sekä osa kuntayhtymän rahavaroista tätä tarkoitusta varten perustetulle Pirko-kiinteistöt Oy:lle jo vuonna 2012 ennen kuntayhtymän purkamista.

Kuntayhtymän täydennetyn loppuselvityksen mukaan kuntayhtymän taloudellinen tilanne on purkamistilanteessa ollut hyvä. Akaan kaupungin osuus kuntayhtymän peruspääomasta ja nettovarallisuudesta on ollut vähäinen. Akaan kaupungin nettovarallisuusosuuden suorittaminen ei ole kuntayhtymän loppuselvityksen mukaiset kassavarat huomioon ottaen edellyttänyt kuntayhtymän kiinteistövarallisuuden realisoimista. Asiassa ei ole ilmennyt, että Akaan kaupunki olisi sitoutunut osallistumaan kuntayhtymän omistuksessa olleiden kiinteistöjen perusparannuksista aiheutuviin kustannuksiin tai muutoin vastuuseen kuntayhtymän entisille jäsenkunnille tai Pirko-kiinteistöt Oy:lle mahdollisesti tulevaisuudessa aiheutuvista investointikustannuksista tai toiminnan kehittämismenoista. Tällaisia tulevaisuudessa mahdollisesti syntyviä kustannuksia ei siten voida ottaa huomioon arvioitaessa sitä, onko Akaan kaupungilla oikeus saada osuutensa kuntayhtymän nettovarallisuudesta. Asiassa on lisäksi otettava huomioon, että myös uuden yhteistoiminta-alueorganisaation ulkopuolelle jääneelle Akaan kaupungille on turvattava mahdollisuudet järjestää kuntayhtymän aiemmin järjestämä ammatillinen koulutus muulla tavoin.

Tampereen kaupungin selityksessään viittaamasta ammatillisen koulutuksen lainsäädännöstä ja yhtiölainsäädännöstä ei myöskään johdu, että hakemuksessa tarkoitettu nettovarallisuusosuuden suorittaminen olisi perusteetonta.

Akaan kaupungilla on kuntayhtymän perussopimuksen 28 §:n määräyksen perusteella kuntayhtymän taloudellisesta tilanteesta ja koulutustoiminnan jatkamisedellytyksistä saatu selvitys huomioon ottaen oikeus saada peruspääomaosuuttaan vastaava osuus kuntayhtymän 27.11.2013 päivätyn loppuselvityksen mukaisesta nettovarallisuudesta. Asiassa ei ole ollut kysymys kuntayhtymän perussopimuksen 27 §:ssä tarkoitetusta jäsenkunnan eroamiseen perustuvasta peruspääoman palautustilanteesta niin kuin kuntayhtymän yhtymäkokous on päätöksessään 26.8.2013 (46 §) virheellisesti katsonut.

Loppuselvityksen mukaan Akaan kaupungin osuus nettovarallisuudesta on 430 627,53 euroa, josta sille on yhtymävaltuuston 26.8.2013 (46 §) tekemän päätöksen perusteella maksettu yhteensä 208 086,11 euroa. Akaan kaupungille on siten vielä maksettava hallintoriitahakemuksella vaaditut 220 280,17 euroa.

Oikeudenkäyntikulut

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen Tampereen kaupungille ei tule korvausta oikeudenkäyntikuluistaan.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Kuntalaki (365/1995) 76 ja 78 §

Hallintolainkäyttölaki 69 ja 74 §

Pirkanmaan koulutuskonserni -kuntayhtymän perussopimus 28 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Maija-Liisa Marttila, Reima Nieminen ja Marja Tuominen. Esittelijä Vuokko Alitalo.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Tampereen kaupunginhallitus on Pirkanmaan koulutuskonserni -kuntayhtymän ja Tampereen kaupungin puolesta tekemässään valituksessa vaatinut, että Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Akaan kaupungin vaatimukset hylätään. Kaupunginhallitus on toissijaisesti vaatinut, että mikäli Akaan kaupungilla katsotaan olevan oikeus saada osuus Pirkanmaan koulutuskuntayhtymän nettovarallisuudesta, joka sisältää Pirko-kiinteistöt Oy:lle siirretyn omaisuuden, tulee nettovarallisuudesta ensin vähentää 6,2 miljoonan teoreettinen arvonnousu Akaan osuutta laskettaessa. Lisäksi Akaan kaupunki on velvoitettava korvaamaan Tampereen kaupungin oikeudenkäyntikulut asiassa.

Kaupunginhallitus on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Pirkanmaan koulutuskonserni -kuntayhtymän toiminta on siirtynyt Tampereen kaupungille. Kuntayhtymällä ei ole enää toimielimiä, jotka voisivat päättää selityksen antamisesta, oikeastaan valituksen tekemisestä. Tampereen kaupunginhallituksen johtosäännön mukaan kaupunginhallitus päättää kuntayhteistyön täytäntöönpanosta. Näin ollen Tampereen kaupunginhallitus on toimivaltainen laatimaan valituksen aiemman Pirkanmaan koulutuskonserni -kuntayhtymän edustajana esillä olevassa asiassa.

Hämeenlinnan hallinto-oikeus on virheellisesti katsonut, että Akaa ei olisi osana Pirkanmaan koulutuskonserni -kuntayhtymää sitoutunut opetustoiminnassa olleiden kiinteistöjen säilyttämiseen ammatillisen koulutuksen käytössä tai kuntayhtymän omistuksessa olleiden kiinteistöjen perusparannuksista aiheutuviin kustannuksiin. Koulutuskuntayhtymän päätösten ja perussopimuksen perusteella asia tulee ratkaista siten, että Akaan kaupungin osuus kuntayhtymän varoihin lasketaan niistä varoista, joita ei tarvita loppuselvitykseen, kustannusten ja velkojen suorittamiseen eikä sitoumusten täyttämiseen. Sitoumusten täyttämisenä on otettava huomioon kuntayhtymän päätös siitä, että koulutuskiinteistöt siirretään uuteen kiinteistöyhtiöön, jotta turvataan niiden säilyminen koulutuskäytössä ja saadaan Pirkanmaan koulutuskonserni -kuntayhtymälle myönnetty opetuksen järjestämislupa siirrettyä uudelle opetuksen järjestäjätaholle. Sitoumusten täyttämisenä on myös huomioitava ne valtiolta opetukseen saadusta rahoituksesta säästöön jääneet rahavarat, jotka on koulutuskiinteistöjen korjausvelan kattamisesta aiheutuvia perusparannusmenoja varten siirretty kiinteistöyhtiöön.

Hallinto-oikeus on myös virheellisesti katsonut, että ammatillisen koulutuksen lainsäädännöstä ei johdu, että hakemuksessa tarkoitettu nettovarallisuusosuuden suorittaminen olisi perusteetonta. Päätöksessä on lisäksi annettu merkitystä sille virheelliselle olettamalle, että Akaan kaupunki käyttää osuutensa puretun kuntayhtymän nettovarallisuudesta kuntayhtymän aiemmin järjestämän ammatillisen koulutuksen järjestämiseen muulla tavoin.

Perussopimuksen määräykset purkamisesta

Pirkanmaan koulutuskonserni -kuntayhtymän perussopimus on allekirjoitettu 1.12.2011. Sen 28 §:n mukaan kuntayhtymä on purettava, jos sen tehtävät on siirretty kuntien muutoin hoidettavaksi. Tällöin kuntayhtymän varat, joita ei tarvita loppuselvitykseen, kustannusten ja velkojen suorittamiseen eikä sitoumusten täyttämiseen, jaetaan jäsenkunnille peruspääomaosuuksien suhteessa. Sopimus lähtee siis siitä, että kustannukset ja sitoumukset tulee ensin ottaa päältä pois ja vasta niin sanottu ”ylijäämä” tulee jakaa kunnille. Nyt kysymyksessä olevassa tapauksessa jaettavaa ”ylijäämää” ei ole ollut. Tästä syystä Akaan kaupungin vaatimus saada peruspääomaosuuttaan suurempi korvaus tulee hylätä.

Aiesopimus ammatillisen koulutuksen yhteistoiminta-alueesta

Akaan kaupunginvaltuusto hyväksyi 4.4.2012 (§ 19) aiesopimuksen ammatillisen koulutuksen yhteistoiminta-alueesta, mutta lopullista yhteistoimintasopimusta Akaa ei ole allekirjoittanut. Aiesopimuksessa kiinteistöjen osalta oli vielä avoinna kaksi vaihtoehtoa. Kummassakin vaihtoehdossa opetustoiminnassa olleet kiinteistöt oli tarkoitus säilyttää opetustoiminnassa. Kiinteistöjen tulevasta käyttötarkoituksesta ei siten ole ollut erimielisyyttä missään vaiheessa. Akaa on siten sitoutunut Pirkanmaan koulutuskuntayhtymän osakaskuntana siihen, että opetustoiminnassa olleet kiinteistöt säilyvät ammatillisen opetuksen käytössä.

Kuntien yhteisten neuvottelujen pöytäkirjat

Pirkanmaan koulutuskonserni -kuntayhtymän omistajakuntien yhteisten neuvottelujen pöytäkirjat osoittavat, että Akaa oli mukana neuvotteluissa, vaikka ei allekirjoittanutkaan lopullista sopimusta ammatillisen koulutuksen yhteistoiminta-alueesta, eikä Pirkanmaan koulutuskonserni -kuntayhtymän purkusopimusta.

Suomen Kuntaliiton yleiskirje 19.2.2008

Kuntaliiton yleiskirjeessä on todettu, että PARAS-hankkeen edetessä puretaan useita kuntayhtymiä. Eroavan kunnan kannalta on olennaista, että sillä on oikeus saada korvaus osuudestaan kuntayhtymän varoihin. Korvaus on määrättävä siten, etteivät muut kunnat saa perusteetonta etua. Kohtuullinen korvaus on siten suoritettava, vaikka perussopimus mahdollistaisikin sellaisen menettelyn, että koko peruspääomaosuutta ei korvata. Toimintaa jatkavien kuntien kannalta keskeistä on turvata mahdollisuudet toiminnan jatkamiseen. Kuntaliiton yleiskirjeessä korostetaan siis peruspääomaosuuden korvaamista, ei osuutta nettovarallisuuteen. Mahdollisuus opetustoiminnan jatkamiseen on turvattava.

Opetusministeriön kirje ammatillisen perus- ja lisäkoulutuksen järjestäjille 2.4.2009

Ministeriön kirjeessä on sivulla 18 todettu seuraavaa:

”Ministeriö kiinnittää koulutuksen järjestäjien huomiota siihen, että ammatillisesta koulutuksesta annetun lain 9 §:n mukaan ammatillista koulutusta ei saa järjestää taloudellisen voiton tavoittelemiseksi. Tämän vuoksi koulutuksen järjestäjät eivät voi esimerkiksi jakaa osakkailleen talouden ylijäämää. Osakeyhtiölaissa (624/2006) on nimenomainen säännös, jonka mukaan yhtiöjärjestykseen on otettava määräys asiasta, jos yhtiöllä on kokonaan tai osittain muu tarkoitus kuin voiton tuottaminen osakkeenomistajalle. Edellä mainittu koskee myös ylijäämän jakamista jäsenkunnille kuntayhtymän purkautuessa ja ylläpidon siirtyessä toiselle järjestäjäorganisaatiolle. Arvioitaessa uuden järjestäjäorganisaation taloudellisia edellytyksiä ja harkinnanvaraisen korotuksen myöntämistä, tulevat selvitettäväksi myös edellä mainitut seikat.”

Ministeriön kirje sekä ammatillisesta koulutuksesta annetun lain 9 §:n säännös huomioon ottaen Akaalle ei ole voitu suorittaa peruspääomaosuutta suurempaa korvausta. Ylijäämän jakaminen jäsenkunnille koulutuksen ylläpidon siirtyessä toiselle järjestäjäorganisaatiolle on nimenomaisesti kielletty. Kuntayhtymän purkautuessa opetuksen järjestämisvastuun siirtymisen johdosta muilla osakaskunnilla ei ole ollut mahdollisuutta saada jako-osuutta kuntayhtymän talouden ylijäämästä. Ammatillisen koulutuksen käytössä olleiden varojen on pysyttävä edelleen samassa käytössä.

Tapaaminen opetus- ja kulttuuriministeriössä 1.10.2012

Pirkanmaan koulutuskonserni -kuntayhtymän ja Tampereen kaupungin edustajat keskustelivat opetuksen järjestämisluvan siirtoon kuuluvista kysymyksistä ministeriössä 1.10.2012. Ministeriö piti opetuksen järjestämisluvan siirron edellytyksenä sitä, että ammatillisen koulutuksen käyttöön osoitettu varallisuus säilyy ammatillisen koulutuksen käytössä. Pirkanmaan koulutuskonserni -kuntayhtymän kassaan kertyneet rahavarat ovat ylijäämävaroja, joita on kertynyt, kun kaikkia tarvittavia investointeja ei ole tehty. Neuvottelussa todettiin myös, että kiinteistöyhtiön perustaminen oli uusi ratkaisu kuntayhtymän nettovarallisuuden jakamisen välineenä. Kiinteistöyhtiön perustamisella pyrittiin välttämään Pirkanmaan koulutuskonserni -kuntayhtymän varojen siirtyminen pois ammatillisen koulutuksen käytöstä. Ministeriön kanta huomioon ottaen perussopimusta tulee tulkita siten, että kiinteistöjen säilyttäminen opetuskäytössä on kuulunut perussopimuksen tarkoittamaan sitoumusten täyttämiseen. Myös koulutuksen järjestämisluvan siirtämisen edellytyksenä on ollut, että ammatilliseen koulutukseen suunnattuja valtionosuuksia ei jaeta kunnille vaan ne tulee käyttää koulutuksen hyväksi. Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätöksellä Akaan osuus nettovarallisuudesta siirtyy pois ammatillisen koulutuksen käytöstä.

Pirkanmaan koulutuskonserni -kuntayhtymän sitoumusten täyttäminen

Pirkanmaan koulutuskonserni -kuntayhtymän yhtymäkokous päätti 23.10.2012 (§ 28) perustaa Pirko-kiinteistöt Oy:n sekä siirtää kuntayhtymän omistuksessa olevat kiinteistöt apporttina kiinteistöyhtiöön markkina-arvoin ja siirtää rahavaroja vähintään 23 miljoonaa euroa vuoden 2012 tilinpäätöksen yhteydessä. Kuntayhtymän päätöksestä ei ole valitettu ja se on lainvoimainen. Akaan kaupunki on näin tullut sidotuksi kuntayhtymän kiinteistöjen ja päätöksessä mainitun rahamäärän siirtämiseen Pirko-kiinteistöt Oy:lle. Näiden Pirkanmaan koulutuskuntayhtymän sitoumusten täyttämisen jälkeen ei purettavaan kuntayhtymään ole jäänyt peruspääomaosuuksien ylittävää osakaskunnille jaettavaa varallisuutta. Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätös on virheellinen.

Varainsiirtoveron huojennus

Valtiovarainministeriö totesi lausunnossaan verohallinnolle 23.5.2013, että kiinteistöjen luovutuksen voidaan katsoa liittyvän kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annetun lain mukaisen toimeenpanosuunnitelman toteuttamiseen. Yhteistoiminta-alueen perustamisessa on kyse Pirkanmaan koulutuskonserni -kuntayhtymän ja Tampereen kaupungin ammatillisen koulutuksen toimintojen yhdistämisestä ja kokoamisesta yhdelle vastuutaholle. Yhteistoiminta-alueen perustaminen liittyy kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annetun lain 5 §:ssä säädettyjen velvoitteiden toteuttamiseen ja on myös lain tavoitteiden mukainen.

Verohallinto totesi päätöksessään 25.10.2013, että Pirko-kiinteistöt Oy:n ei ole suoritettava varainsiirtoveroa 19.12.2012 allekirjoitetun apporttiomaisuuden luovutuskirjassa mainittujen Tampereella, Orivedellä, Virroilla, Kangasalla, Nokialla ja Lempäälässä sijaitsevien kiinteistöjen luovutuksesta siltä osin kuin vastikkeena on annettu Pirko-kiinteistöt Oy:n uusia osakkeita. Kiinteistöjen luovutuksesta tulee kuitenkin suorittaa varainsiirtoveroa siltä osin kuin vastikkeena on otettu luovuttajan velkoja vastattavaksi. Ruovedellä sijaitsevien kiinteistöjen osalta luovutuksesta tulee suorittaa varainsiirtoveroa. Valtiovarainministeriön ja Verohallinnon tulkinta huomioon ottaen on katsottava, että kiinteistöjen säilyttäminen opetuskäytössä on kuulunut perussopimuksen tarkoittamaan sitoumusten täyttämiseen.

Pirko-kiinteistöt Oy:n osakassopimus

Pirko-kiinteistöt Oy:n perustamisen jälkeen Pirkanmaan koulutuskonserni -kuntayhtymän varat ovat muodostuneet pääosin tuon osakeyhtiön osakkeiden arvosta. Osakkeiden arvo taas on muodostunut pääosin kiinteistöjen arvosta.

Pirko-kiinteistöt Oy:n osakassopimuksen mukaan yhtiö toimii Pirkanmaan koulutuskonserni -kuntayhtymän luovuttaman kiinteistöomaisuuden omistajana, peruskorjaus-, muutos- ja uusinvestoijana. Yhtiö vuokraa ja kehittää oppilaitosympäristöjen kiinteistöjä. Pääomavuokralla katetaan korvausinvestointien kulut. Edelleen osakassopimuksen mukaan yhtiön tarkoituksena ei ole jakaa voittoa osakkaille. Yhtiön mahdollinen voitto käytetään oppilaitosympäristöjen kehittämiseen.

Osakassopimuksen mukaan yhtiön osakkaaksi voidaan ottaa vain kuntia, kuntayhtymiä ja sellaisia oikeushenkilöitä, jotka ovat kokonaan kunnan tai kuntayhtymän omistamia. Uuden osakkeenomistajan tulee allekirjoittaa ja hyväksyä osakassopimus.

Koulutustoimintaa jatketaan vanhoissa kiinteistöissä. Kiinteistöjen arvoa ei voi palauttaa kunnille, vaan kiinteistöjen säilyttäminen ammatillisessa opetuksessa kuuluu perussopimuksen tarkoittamaan sitoumusten täyttämiseen. Koulutustoimintaa olisi mahdoton jatkaa, jos kiinteistöt realisoitaisiin.

Pirko-kiinteistöt Oy:n varallisuus koostuu paitsi kiinteistöistä myös osakeyhtiölle siirretyistä rahavaroista.

Haahtelan ja Pöyryn raportit

Haahtela Oy:n 17.4.2012 antaman toimitilasuunnittelutyön loppuraportista ilmenee, että Pirkanmaan koulutuskonserni -kuntayhtymän tiloista noin 25 prosenttia on peruskorjauksen tarpeessa. Opetuksen käytössä oleviin tiloihin kohdistuu teknisen käyttöikänsä puolesta noin 26 miljoonan euron investointitarpeet lähivuosina. Lisäksi tiloissa on toiminnallisia kehittämistarpeita.

Pöyry Building Services Oy:n loppuraportin 28.11.2008 mukaan jäsenkunnat eivät ole maksaneet kuntayhtymän investointeja tai korjauksia, vaan ne on rahoitettu oppilasrahoituksesta. Haahtelan ja Pöyryn raportit huomioon ottaen voidaan todeta, että Pirko-Kiinteistöt Oy:lle siirretyt rahavarat tulee käyttää tuleviin perusparannuksiin. Näin ollen rahavarat ovat osa perussopimuksen tarkoittamaa sitoumusten täyttämistä.

Laskelma kiinteistöjen luovutuksesta Pirko-kiinteistöt Oy:lle 20.12.2012

Pirko-Kiinteistöt Oy:n osakkeille annettava arvo vaikuttaa siihen, mikä on Akaan osuus Pirkanmaan koulutuskonserni -kuntayhtymän nettovarallisuudesta. Pirko-Kiinteistöt Oy:tä perustettaessa kiinteistöjen arvoa nostettiin 6,2 miljoonaa euroa. Arvonnousu on teoreettinen. Voidaan perustellusti väittää, että tuota arvonnousua ei tulisi ottaa huomioon Akaan osuutta nettovarallisuudesta mietittäessä. Todellisuudessa vanhoja koulukiinteistöjä myytäessä saattaa olla, että ostajaa ei löydy millään hinnalla.

Kuntayhtymän purkautuminen

Kuntayhtymän jäsenkunnat Akaata lukuun ottamatta olivat hyväksyneet kuntayhtymän purkamissopimuksen elokuussa 2013, kun yhtymäkokous päätti Akaan kaupungille maksettavasta peruspääomaosuudesta. Kuntayhtymän olemassaolo vaatii vähintään kaksi kuntaa. Akaan kaupunki ei ole voinut jatkaa yksin kuntayhtymänä, vaan muiden kuntien päätösten perusteella kuntayhtymä purkautuu.

Kuntayhtymän purkautumisessa on noudatettu perussopimuksen 28 §:ää, jonka mukaan velkojen ja sitoumusten jälkeen jäävä ylijäämä jaetaan jäsenkunnille. Kuntayhtymän aiempien Pirko-kiinteistöt Oy:tä koskevien päätösten perusteella sitoumusten täyttämisen jälkeen ei ole jäänyt jäsenkunnille jaettavaa. Sillä seikalla, että Akaalle maksettavaa osuutta koskevassa päätöksessä on viitattu jäsenkunnan eroamiseen, ei ole tässä hallintoriita-asiassa merkitystä.

Akaan kaupungin tarve käyttää nettovarallisuusosuutensa ammatillisen koulutuksen järjestämiseen

Kunnilla ei ole enää mitään velvoitetta järjestää ammatillista koulutusta. Akaalaisilla, samoin kuin kaikilla muillakin Suomen kuntien asukkailla on vapaa hakeutumisoikeus mihin tahansa ammatilliseen oppilaitokseen. Akaa on jo Pirkanmaan koulutuskonserni -kuntayhtymän aikana ollut ja on edelleen jäsenenä Valkeakosken seudun koulutuskuntayhtymässä (Valkeakoski), jossa on lähes sama koulutustarjonta kuin Pirkanmaan koulutuskonserni -kuntayhtymässä oli. Lisäksi Akaa on jäsenenä Koulutuskuntayhtymä Tavastiassa (Hämeenlinna). Akaan opiskelijat voivat vapaasti hakeutua myös Tampereen seudun ammattiopistoon. Näin ollen Pirkanmaan koulutuskonserni -kuntayhtymän nettovarallisuusosuuden perusteella maksettavat varat ohjautuvat mahdollisesti muuhun toimintaan. Hallinto-oikeuden päätöksen perustelut eivät tältäkään osin ole kestävät.

Akaalaisia opiskelijoita on tammikuun laskentapäivinä Pirkossa ollut vuonna 2010 40 opiskelijaa, vuonna 2011 47 opiskelijaa ja vuonna 2012 36 opiskelijaa sekä Tampereen seudun ammattiopistossa vuonna 2013 73 opiskelijaa ja vuonna 2014 69 opiskelijaa. Akaan kaupunki ei ole Pirkanmaan koulutuskonserni -kuntayhtymän purkautumisen jälkeen järjestänyt ammatillista koulutusta muulla tavoin, mutta se hyötyy yhteistoiminta-alueen järjestämistä koulutuspaikoista. Hämeenlinnan hallinto-oikeus asettaa puretun kuntayhtymän jäsenkunnat eriarvoiseen asemaan keskenään.

Lopuksi

Asiaa ratkaistaessa tulee ottaa huomioon, että koulutustoiminta jatkuu ja jatkumiselle on oltava edellytykset. Kuntayhtymän loppuselvityksen mukainen varallisuus muodostui suurimmalta osaltaan Pirko-kiinteistöt Oy:n osakkeista. Yhtiön osakassopimuksen mukaan yhtiön tarkoitus ei ole tuottaa voittoa osakkaille. Yhtiön tarkoitus on huolehtia opetuskäytössä olevista kiinteistöistä. Näiden ammatillisen koulutuksen rakennusten korjaustarve on suuri. Pirko-kiinteistöt Oy:n rahavarat kuluvat rakennusten perusparantamiskustannuksiin. Kiinteistövarallisuus kuuluu sitoumusten täyttämiseen, koska koulutustoiminta jatkuu. Valtiolta opetukseen saadusta rahoituksesta säästöön jääneet rahavarat kuluvat perusparannusmenoihin ja siten perussopimuksen tarkoittamien sitoumusten täyttämiseen. Perussopimuksen tällaista tulkintaa tukevat erityisesti edellä selostetut aiesopimus ammatillisen koulutuksen yhteistoiminta-alueesta, Suomen Kuntaliiton yleiskirje 19.2.2008, opetusministeriön kirje ammatillisen perus- ja lisäkoulutuksen järjestäjille 2.4.2009, tapaaminen opetus- ja kulttuuriministeriössä 1.10.2012, varainsiirtoveron huojennus, Pirko-kiinteistöt Oy:n osakassopimus, Haahtelan ja Pöyryn raportit, ja korkeimman hallinto-oikeuden päätös 28.7.2009 taltionumero 1845.

Akaan kaupunginhallitus on antanut selityksen.

Asiassa tulee selvittää, onko Tampereen kaupunginhallitus toimivaltainen tekemään valituksen asiassa.

Pirkanmaan koulutuskonserni -kuntayhtymän päätöksellä siitä, että koulutuskiinteistöt siirretään uuteen kiinteistöyhtiöön, ei ole jäsenkuntia sitovaa merkitystä, koska omaisuuden siirrosta kuntayhtymän purkamisen jälkeen päätti kukin jäsenkunta omalta osaltaan.

Väite siitä, että jaettavaa nettovarallisuutta tai valituksessa todettua ”ylijäämää” ei kuntayhtymän purkautuessa olisi ollut, on perätön. Tuolloin on tehty nettovarallisuuslaskelma viimeisen tilinpäätöksen mukaan. Tilinpäätökseen on kirjanpitosäännösten mukaan sisällytetty kaikki tiedossa olevat kustannukset ja sitoumukset. Näin saatu nettovarallisuus tulee perussopimuksen mukaan yksiselitteisesti jakaa jäsenkunnille peruspääomaosuuksien suhteessa. Mikäli nettovarallisuus olisi ollut peruspääomaa pienempi, kullekin jäsenkunnalle olisi tuolloin jaettu peruspääomaosuutta pienempi määrä.

Ammatillisen koulutuksen yhteistoiminta-aluetta koskevan aiesopimuksen hyväksymisellä ei ole mitään tekemistä esillä olevan kuntayhtymän purun yhteydessä toteutettavan nettovarallisuuden käsittelyn kanssa. Mainittu aiesopimus oli omaisuuden käsittelyn osalta myös vaihtoehtoja sisältävä eikä muutenkaan sitonut jäsenkuntia mihinkään toimenpiteeseen kunkin omistusosuuden osalta.

Kuntaliiton yleiskirje 19.2.2008 koskee eroavan kunnan kohtelua kuntayhtymässä. Akaan kaupunki ei ole eronnut kuntayhtymästä, vaan esillä olevassa asiassa noudatetaan kuntayhtymän purkua koskevaa määräystä ja jäsenkuntien oikeuksia siinä tilanteessa.

Opetusministeriön kirjeellä 2.4.2009 ammatillisen perus- ja lisäkoulutuksen järjestäjille ei ole merkitystä esillä olevassa asiassa. Siinä, kuten laissakin, todetaan, että kuntayhtymä ei saa jakaa jäsenkunnilleen ylijäämää. Kuntayhtymän purkautumistilanteessa ei ole käytettävissä muuta mahdollisuutta kuin jakaa nettovarallisuus jäsenkunnille. Mikäli nettovarallisuus olisi negatiivinen, kunnat joutuisivat maksamaan siitä osuutensa. Esillä olevassa tapauksessa nettovarallisuus on jaettu kaikille jäsenkunnille (lukuun ottamatta Akaata) ja jäsenkunnat ovat kirjanpitosäännösten mukaisesti kirjanneet sen täysimääräisesti kuntayhtymäosuutta vastaan ja tulouttaneet erotuksen. Jokaiselle jäsenkunnalle on siis kokonaisuudessaan palautettu osuuttaan vastaava määrä nettovarallisuudesta, ja kunkin kohdalla on toimittu juuri niin kuin kirjanpitosäännösten mukaan tuleekin toimia, toisin kuin valittaja väittää. On myös otettava huomioon, että kuntayhtymän lakkaamisessa ei käytettävissä ole muuta vaihtoehtoa kuin purkaminen. Kuntayhtymän yhteistyömuotoa ei voida muuttaa esimerkiksi osakeyhtiöksi, vaan toimenpide tapahtuu aina purkamisen ja omaisuuden uudelleen sijoituksen kautta.

Siltä osin kuin valituksessa on otettu kantaa Pirkanmaan koulutuskonserni -kuntayhtymän sitoumusten täyttämiseen, asiat on perusteellisesti sekoitettu. Vaikka kuntayhtymä elinaikanaan on perustanut kiinteistöyhtiön omistukseensa, se ei vähennä kuntayhtymän omaisuusmäärää, vaan kuntayhtymän purkamistilanteessa varoihin otetaan mukaan yhtiöomistus.

Väite siitä, että kuntayhtymälle ei sen purkamisen yhteydessä velkojen ja sitoumusten jälkeen ole jäänyt jaettavaa omaisuutta, on vastoin tosiasioita. Purkulaskelmat on tehty viimeisen tilinpäätöksen mukaisesti ja tilinpäätökseen on sisällytetty kaikki ne vastuut ja sitoumukset, jotka tilinpäätökseen pitää kirjanpitosäännösten mukaan sisällyttää. Tilinpäätöksen mukaisesti laaditun purkulaskelman mukaan nettovarallisuutta on jäänyt ja nettovarallisuus on perussopimuksen mukaisesti jaettu jäsenkunnille lukuun ottamatta Akaata, jolle säännösten vastaisesti ei ole palautettu kuin Akaan osuus peruspääomasta. Palauttaa pitää tasapuolisuusvaatimuksenkin perusteella sama määrä kuin kaikille muillekin jäsenkunnille eli peruspääomaosuutta vastaava määrä nettovarallisuudesta.

Tampereen kaupunginhallitus on antanut vastaselityksen.

Tampereen kaupungin toimivalta asiassa perustuu Pirkanmaan koulutuskonserni -kuntayhtymän ja sen jäsenkuntien päätöksiin.

Pirkanmaan koulutuskonserni -kuntayhtymän omistajakuntien edustajien kokous on 31.10.2013, lukuun ottamatta Akaan kaupunkia, päättänyt hyväksyä osaltaan ja allekirjoittaa vuoden 2013 tilinpäätöksen sekä saattaa tilintarkastuksen jälkeen vuoden 2013 tilinpäätöksen ja loppuselvityksen kuntayhtymän jäsenkuntien valtuustojen vahvistettavaksi.

Loppuselvityksessä 27.11.2013 on todettu, että kuntayhtymän omistajakunnat päättivät yhteistoimintasopimuksessa siirtää kuntayhtymän koulutustehtävän kuntalain 76 §:n 2 momentin mukaisesti isäntäkunnan hoidettavaksi. Opetus- ja kulttuuriministeriö lakkautti päätöksellään Pirkanmaan koulutuskuntayhtymän koulutuksen järjestämisluvat 1.1.2013 alkaen ja siirsi ne isäntäkuntana toimivalle Tampereen kaupungille. Kuntayhtymän muut toiminnot ja koko henkilöstö siirtyivät niin sanotun liikkeenluovutusperiaatteen mukaisesti Tampereen kaupungille 1.1.2013 alkaen.

Loppuselvityksen kohdan 5.3 mukaisesti kuntayhtymän vahinkorahaston pääoma siirrettiin vuonna 2013 Tampereen kaupungin huostassa oleviin varoihin käytettäväksi mahdollisesti ilmi tulevien kuntayhtymän vastuiden varalta. Vahinkorahaston pääomaan sisältyy mahdollisesti Akaan kaupungille oikeuden päätöksellä suoritettava peruspääomaa täydentävä osuus. Mikäli vastuita ei tule suoritettavaksi, rahaston varat siirretään Pirko-kiinteistöt Oy:lle.

Pirkanmaan koulutuskonserni -kuntayhtymän omistajakuntien edustajien kokous on vielä 11.12.2013 päättänyt hyväksyä osaltaan tarkennetun loppuselvityksen. Lisäksi Pirkanmaan koulutuskonserni -kuntayhtymän osakaskuntien valtuustot Akaan kaupunkia lukuun ottamatta ovat hyväksyneet tilinpäätöksen ja loppuselvityksen.

Puretun kuntayhtymän koulutustehtävä on siirtynyt isäntäkuntana toimivalle Tampereen kaupungille. Kuntayhtymän muut toiminnot ja henkilöstö on siirretty liikkeenluovutusperiaatteella Tampereen kaupungille. Loppuselvityksessä on erikseen varauduttu kuntayhtymän purkamisen jälkeen realisoituviin vastuisiin. Tähän varatut rahavarat on talletettu Tampereen kaupungille. Tampereen kaupungilla on kuntayhtymän ja sen jäsenkuntien päätösten perusteella toimivalta saattaa päätökseen kuntayhtymän purkaminen ja purkamiseen liittyvät oikeusprosessit.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus hylkää Akaan kaupunginhallituksen väitteen siitä, ettei Tampereen kaupungilla olisi asiassa valitusoikeutta.

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

2. Hallinto-oikeuden päätös kumotaan pääasian osalta Tampereen kaupunginhallituksen valituksesta ja Akaan kaupungin hallinto-oikeudelle tekemä hallintoriitahakemus hylätään.

3. Korkein hallinto-oikeus hylkää Tampereen kaupunginhallituksen vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hallinto-oikeudessa. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei tältä osin muuteta.

4. Korkein hallinto-oikeus hylkää Tampereen kaupunginhallituksen vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Perustelut

1. Prosessuaaliset kysymykset

1.1 Tampereen kaupungin valitusoikeus

Esillä olevassa asiassa Akaan kaupungin hallintoriitahakemus on Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätöksellä hyväksytty ja Tampereen kaupunki on puretun Pirkanmaan koulutuskonserni -kuntayhtymän sijaan tulleena ammatillisen koulutuksen uuden järjestämisorganisaation isäntäkuntana velvoitettu suorittamaan Akaan kaupungille 220 280,17 euroa. Tampereen kaupungilla on tämän vuoksi asiassa valitusoikeus.

1.2 Hallinto-oikeuden toimivalta

Hallintolainkäyttölain 69 §:n 1 momentin (435/2003) mukaan julkisoikeudellista maksuvelvollisuutta tai muuta julkisoikeudellisesta oikeussuhteesta aiheutuvaa velvollisuutta tai oikeutta koskevan riidan samoin kuin hallintosopimusta koskevan riidan, johon haetaan viranomaisen ratkaisua muuten kuin muutoksenhakuteitse (hallintoriita-asia), käsittelee hallinto-oikeus.

Pirkanmaan koulutuskonserni -kuntayhtymän perussopimuksen 29 §:n mukaan mainitusta sopimuksesta aiheutuvat riitaisuudet pyritään ensisijaisesti ratkaisemaan osapuolten välisin neuvotteluin. Jos riita ei ratkea keskinäisissä neuvotteluissa, sitä käsitellään Tampereen käräjäoikeudessa.

Pirkanmaan koulutuskonserni -kuntayhtymän purkamissopimuksen 7 kohdan mukaan sopimuksesta johtuvat erimielisyydet ratkaistaan viime kädessä hallintoriita-asiana Hämeenlinnan hallinto-oikeudessa.

Asiassa ei ole tehty väitettä hallinto-oikeuden toimivallasta asiassa, mutta korkein hallinto-oikeus toteaa viran puolesta, että Pirkanmaan koulutuskonserni -kuntayhtymän perussopimus on sellainen julkisoikeudellinen sopimus, josta aiheutuvaa velvollisuutta tai oikeutta koskeva riita kuuluu hallintolainkäytön järjestyksessä tutkittavaksi. Hallinto-oikeudella on näin ollen hallintolainkäyttölain 69 §:n nojalla perussopimuksen 29 §:ään sisältyvästä oikeuspaikkalausekkeesta huolimatta ollut toimivalta tutkia kysymyksessä oleva hallintoriita-asia.

2. Pääasia

2.1 Asiaan liittyvät oikeusohjeet ja määräykset

2.1.1 Kuntalain (365/1995 myöhempine muutoksineen) säännökset

Kuntalain 76 §:ssä säädetään yhteistoiminnan muodoista. Pykälän 2 momentin mukaan kunnat voivat sopia, että tehtävä annetaan toisen kunnan hoidettavaksi yhden tai useamman kunnan puolesta taikka että tehtävää hoitaa kuntayhtymä.

Kuntayhtymän perussopimusta koskevan kuntalain 78 §:n 3 momentin 8 kohdan mukaan perussopimuksessa on sovittava siitä, miten kuntayhtymä puretaan ja loppuselvitys suoritetaan.

2.1.2 Ammatillisesta koulutuksesta annetun lain (630/1998) säännökset

Ammatillisesta koulutuksesta annetun lain 8 §:n 1 momentin (951/2011) mukaan opetus- ja kulttuuriministeriö voi myöntää kunnalle, kuntayhtymälle, rekisteröidylle yhteisölle tai säätiölle taikka valtion liikelaitokselle luvan koulutuksen järjestämiseen.

Saman lain 9 §:n 1 momentin mukaan edellä 8 §:ssä tarkoitetun luvan myöntämisen edellytyksenä on, että koulutus on tarpeellista ja että luvan hakijalla on ammatilliset ja taloudelliset edellytykset koulutuksen asianmukaiseen järjestämiseen. Koulutusta ei saa järjestää taloudellisen voiton tavoittelemiseksi.

2.1.3 Opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain säännökset

Opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun 5 §:n (1705/2009) 1 momentin 1 kohdan mukaan rahoitus käyttökustannuksiin määräytyy laskennallisten perusteiden mukaisesti. Rahoitus määräytyy muun ohella ammatillisessa peruskoulutuksessa opiskelijamäärien sekä opiskelijaa kohden määrättyjen yksikköhintojen perusteella.

Saman lain 7 §:n (1705/2009) 1 momentin mukaan kuntayhtymälle ja yksityiselle koulutuksen järjestäjälle myönnetään 5 §:n 1 kohdassa tarkoitettuja toimintoja varten rahoitusta 6 §:n 2 momentissa säädetyllä tavalla koulutuksen järjestäjän opiskelijamäärien sekä yksikköhintojen mukaisesti laskettu valtionosuuden perustetta vastaava euromäärä.

Kunnan omarahoitusosuudesta ammatillisen koulutuksen käyttökustannuksiin säädetään lain 8 §:ssä.

2.1.4 Pirkanmaan koulutuskonserni -kuntayhtymän perussopimuksen määräykset

Pirkanmaan koulutuskonserni -kuntayhtymän perussopimuksen 27 §:ssä määrätään jäsenkunnan eroamisesta. Pykälän mukaan, mikäli jäsenkunta eroaa kuntayhtymästä, sille suoritetaan osuus peruspääomasta tai osa siitä siten kuin yhtymäkokous päättää. Mikäli muut kunnat eivät lunasta eroavan jäsenkunnan pääomaosuutta, alennetaan peruspääomaa. Korvaus peruspääomaosuudesta maksetaan tasasuuruisina erinä kolmen vuoden aikana eron voimaantulosta lukien.

Perussopimuksen 28 § koskee kuntayhtymän purkamista ja loppuselvitystä. Pykälän 1 momentin mukaan kuntayhtymä on purettava, jos sen tehtävät on siirretty toisen kuntayhtymän tai kuntien muutoin hoidettavaksi. Kuntayhtymän purkamisesta päätetään samoin kuin perussopimuksen hyväksymisestä. Pykälän 2 momentin mukaan kuntayhtymän hallitus huolehtii loppuselvityksestä, elleivät jäsenkunnat sovi muista järjestelyistä. Kuntayhtymän varat, joita ei tarvita loppuselvitykseen, kustannusten ja velkojen suorittamiseen eikä sitoumusten täyttämiseen, jaetaan jäsenkunnille peruspääomaosuuksien suhteessa ottaen huomioon Lempäälän kotiteollisuuskoulun lahjakirjan ja Ruoveden kotitalousoppilaitoksen luovutussopimuksen. Purkautumistilanteessa lahjoitusvarat vähentävät Lempäälän ja Pohjois-Pirkanmaan silloisten omistajakuntien pääomaosuuksia lahjoituksen määrällä. Jos kustannusten ja velkojen suorittamiseen sekä sitoumusten täyttämiseen tarvittava määrä on varoja suurempi, jäsenkunnat ovat velvollisia maksamaan erotuksen edellä mainittujen osuuksien suhteessa.

2.2 Asian taustaa ja asiassa saatu selvitys

Tampereen kaupunkiseudun seutuhallitus oli kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annetun lain (169/2007) ammatillista koulutusta koskeviin tavoitteisiin liittyen selvittänyt Tampereen kaupunkiseudun toisen asteen koulutuksen ylläpitäjäverkon kokoamista ja yhteistyön kehittämismahdollisuuksia. Selvityksen mukaan Tampereen kaupunkiseudun kunnilla on ollut yhteinen tahtotila yhdistää Tampereen ammattiopisto ja Pirkanmaan koulutuskonserni -kuntayhtymä (Pirko), jonka jäsenkuntia ovat olleet Akaa, Ikaalinen, Kangasala, Lempäälä, Nokia, Orivesi, Pirkkala, Pälkäne, Ruovesi, Tampere, Vesilahti, Virrat, Ylöjärvi ja Ähtäri.

Tampereen kaupungin virkatyönä oli valmisteltu ammatillisen koulutuksen toimintojen yhdistämisestä yhteistoiminta-alueen aiesopimus ja pyydetty siitä Pirkon jäsenkuntien lausunnot. Kannanottoa oli pyydetty Pirkanmaan koulutuskonserni -kuntayhtymän lakkauttamiseen ja mahdolliseen halukkuuteen olla sopijaosapuolena isäntäkuntamallilla järjestetyn toisen asteen ammatillisen koulutuksen järjestämisessä.

Akaan kaupunginvaltuusto on 4.4.2012 (19 §) hyväksynyt Pirkanmaan koulutuskonserni -kuntayhtymän kaikkien jäsenkuntien tekemän aiesopimuksen ammatillisen koulutuksen yhteistoiminta-alueesta. Aiesopimuksen tarkoituksena on ollut antaa ammatillisen koulutuksen tehtävät Tampereen kaupungin järjestettäväksi erikseen solmittavan yhteistoimintasopimuksen mukaisesti. Tämä on edellyttänyt Pirkanmaan koulutuskonserni -kuntayhtymän purkamista.

Pirkanmaan koulutuskonserni -kuntayhtymän jäsenkunnat ovat aiesopimuksen pohjalta laatineet kuntalain 76 §:n 2 momentissa tarkoitetun sopimuksen ammatillisen koulutuksen yhteistoiminta-alueesta.

Akaan kaupunginvaltuusto oli 26.9.2012 (58 §) päättänyt hyväksyä yhteistoimintasopimuksen ehdollisesti edellyttäen, että kuntayhtymä ensin puretaan perussopimuksen mukaisesti ja kuntayhtymän nettovarallisuus jaetaan jäsenkuntien peruspääomaosuuksien suhteessa. Vasta tämän jälkeen kuntayhtymän jäsenkunnat päättävät, miten koulutus järjestetään, omaisuus jaetaan ja kiinteistöosakeyhtiö mahdollisesti perustetaan. Akaan kaupunki ei ole allekirjoittanut yhteistoiminta-aluetta koskevaa sopimusta. Muut aiesopimuksen allekirjoittaneet kunnat ovat hyväksyneet yhteistoimintasopimuksen vuoden 2012 loppuun mennessä.

Yhteistoimintasopimuksen ehtojen mukaan osapuolet perustavat yhteistoiminta-alueen, jonka isäntäkuntana toimii Tampereen kaupunki. Sopimusosapuolet ovat antaneet ammatillisen koulutuksen tehtävät Tampereen kaupungin järjestettäväksi ja sitoutuneet purkamaan kuntayhtymän yhteisellä sopimuksella. Lisäksi osapuolet ovat sopineet muun ohessa perustavansa kuntayhtymän nettovarallisuudella pääomitetun kiinteistöosakeyhtiön, jonka omistavat yhteistoimintasopimukseen liittyvät jäsenkunnat. Yhteistoiminta-aluetta koskeva sopimus on tullut voimaan 1.1.2013. Pirkanmaan koulutuskonserni -kuntayhtymän irtaimistoluettelon mukaiset, yhteistoiminnan palvelujen tuottamiseen tarkoitetut tuotantovälineet ja muu irtain omaisuus siirtyvät vastikkeetta Tampereen hallintaan ja omistukseen käytettäväksi yhteistoiminnan palvelutuotannossa.

Kuntayhtymän yhtymäkokous on 23.10.2012 (28 §) päättänyt perustaa Pirko-kiinteistöt Oy -nimisen osakeyhtiön ja siirtää perustettavaan kiinteistöyhtiöön kuntayhtymän omistuksessa olevat kiinteistöt apporttina tehtyjen arvioiden mukaan markkina-arvoilla. Lisäksi yhtiöön on päätetty siirtää kuntayhtymän rahavaroja vähintään 23 miljoonaa euroa vuoden 2012 talousarviovarauksen lisäksi vuoden 2012 tilinpäätöksen yhteydessä. Yhtymäkokous on hyväksynyt myös kiinteistöyhtiön yhtiöjärjestyksen ja perustamissopimuksen. Pirko-kiinteistöt Oy:n osakassopimuksen mukaan yhtiön tavoitteena on kannattava liiketoiminta. Yhtiön tarkoituksena ei ole jakaa voittoa osakkaille, vaan yhtiön mahdollinen voitto käytetään oppilaitosympäristöjen kehittämiseen. Kuntayhtymän kiinteistöomaisuus on siirretty yhtiölle 19.12.2012 päivätyllä luovutuskirjalla. Saadun selvityksen mukaan yhtymäkokouksen päätöksestä 23.10.2012 (28 §) ei ole valitettu ja se on lainvoimainen.

Opetus- ja kulttuuriministeriö on 9.11.2012 tekemällään päätöksellä peruuttanut kuntayhtymän ammatillisen koulutuksen järjestämisluvan 1.1.2013 lukien ja siirtänyt kuntayhtymän järjestämisluvan koulutustehtävän Tampereen kaupungille samasta ajankohdasta lukien. Ennen lupapäätösten antamista ministeriö oli kutsunut Tampereen kaupungin ja Pirkon edustajat yhteiseen neuvotteluun ministeriöön. Neuvottelussa oli Tampereen kaupungin mukaan muistutettu siitä, että ammatilliseen koulutukseen suunnattuja valtionosuuksia ei tule jakaa kunnille, vaan ne on käytettävä koulutuksen hyväksi.

Kuntayhtymän jäsenkunnat Akaata lukuun ottamatta ovat hyväksyneet ja allekirjoittaneet syyskuussa 2013 kuntayhtymän purkamissopimuksen. Kuntayhtymän taloudellista loppuselvitystä ja sen periaatteita koskevien sopimusehtojen mukaan kustannusten ja velkojen suorittamiseen sekä sitoumusten täyttämiseen tarvittava määrä on purettavassa kuntayhtymässä sen varoja pienempi. Purkamissopimuksessa on viitattu ammatillisen koulutuksen yhteistoiminta-alueesta tehdyn sopimuksen määräyksiin ja todettu muun ohessa, että yhteistoiminta-aluetta koskevaan sopimukseen liittyvät kuntayhtymän jäsenkunnat tulevat kiinteistöyhtiön osakkaiksi kuntayhtymän purkautuessa. Edelleen on todettu, että kuntayhtymän toiminnan loppuunsaattamisen ja purkamistoimien jälkeen jäljelle jääneet varat siirretään ammatillisen koulutuksen kiinteistöjä hallinnoivaan osakeyhtiöön.

Ähtärin ilmoitettua, että se irtaantuu kuntayhtymästä, Ähtärin kaupungille päätettiin yhtymäkokouksen päätöksellä 4.4.2013 maksaa sen pääomaosuus kokonaisuudessaan.

Pirkanmaan koulutuskonserni -kuntayhtymän yhtymäkokous on 26.8.2013 (§ 46) päättänyt, että Akaan kaupungille suoritetaan sen peruspääomaosuus 207 234,49 euroa.

Pirko-kuntayhtymän toiminta on päättynyt 30.9.2013 kuntayhtymän yhtymäkokouksen 6.6.2013 tekemän päätöksen mukaisesti. Kuntayhtymän viimeinen tilinpäätös ja kuntayhtymän loppuselvitys on tehty ja kuntayhtymän omistajakuntien edustajien kokous on 31.10.2013 hyväksynyt ne.

Pirkanmaan koulutuskonserni -kuntayhtymän loppuselvityksen mukaan lähtökohtana on kuntayhtymän varallisuuden käsittely 31.12.2012 ja viimeisen tilikauden 1.1.–30.9.2013 tilinpäätös. Kuntayhtymän varat ylittivät huomattavasti sen velat 31.12.2012. Aiesopimuksen ja yhteistoimintasopimuksen perusteella yhtymäkokouksen päätöksin kuntayhtymän kiinteistöomaisuus on siirretty Pirko-kiinteistöt Oy:lle, koulutustoimintaan tarvittavat välineet ja oppisopimustoiminnan kehittämisrahaston, stipendirahastojen sekä vahinkorahaston pääomat on siirretty Tampereen kaupungille/Tampereen seudun ammattiopistolle ja kuntayhtymät kassavarat on 30.9.2013 siirretty Pirko-kiinteistöt Oy:lle. Yhtiölle siirrettiin kuntayhtymän tilillä 30.9.2013 olleita kassavaroja yhteensä 20 684 657,40 euroa.

Loppuselvityksestä ilmenee, että Pirkanmaan koulutuskonserni -kuntayhtymän taseen loppusumma on 30.9.2013 ollut 59 495 316,40 euroa. Kuntayhtymän peruspääoma on 30.9.2013 ollut yhteensä 28 957 174,78 euroa. Akaan kunnan osuus tuosta peruspääomasta on ollut 0,72 prosenttia eli 208 086,11 euroa. Tilintarkastuksen yhteydessä kävi kuitenkin ilmi, että loppuselvitystä oli syytä tarkentaa muun muassa lisäämällä Akaan ja Ähtärin kaupungit kuntayhtymän jäsenkunniksi loppuselvitystä tehtäessä. Tämän vuoksi uudessa omistajakuntien edustajien kokouksessa 11.12.2013 hyväksyttiin täydennetty loppuselvitys. Viimeksi mainitussa edustajien kokouksessa esitettiin myös Pirko-kiinteistöt Oy:n osakkaiksi tulevien kuntien omistusosuudet ja osakkeet.

2.3 Tiivistelmä keskeisestä selvityksestä ja osapuolten esittämistä näkemyksistä sekä kysymyksenasettelu

Akaan kaupungin ja Tampereen kaupungin välisen riidan taustana on Tampereen kaupunkiseudulla kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annetun lain (169/2007, niin sanottu PARAS-puitelaki) ammatillista koulutusta koskeviin tavoitteisiin liittyen suunniteltu ja toteutettu ammatillisen koulutuksen uudelleenjärjestely. Pirkanmaan koulutuskonserni -kuntayhtymällä aiemmin ollut koulutustehtävä on siirretty Tampereen kaupungin hoidettavaksi kuntalain 76 §:n 2 momentissa tarkoitettuna isäntäkuntana kuntien yhteistoimintasopimuksen perusteella. Kuntayhtymän muut toiminnot ja koko henkilöstö ovat niin sanotun liikkeenluovutusperiaatteen mukaisesti siirtyneet Tampereen kaupungille 1.1.2013 alkaen.

Pirkanmaan koulutuskonserni -kuntayhtymän jäsenkunnista Ähtärin kaupunki on irtautunut koulutusyhteistyöstä. Ähtärin kaupungille on palautettu sen osuus koulutuskuntayhtymän peruspääomasta, mikä todetaan myös kuntayhtymän purkamissopimuksessa, jonka Ähtärin kaupunkikin on hyväksynyt.

Muut kuntayhtymän jäsenkunnat kuin Ähtäri ovat tehneet ensin aiesopimuksen ammatillisen koulutuksen yhteistoiminta-alueesta ja myöhemmin sopimuksen ammatillisen koulutuksen yhteistoiminta-alueesta. Akaan kaupunki ei ole sitoutunut jälkimmäiseen sopimukseen, vaan Akaan kaupunginvaltuusto päätti 26.9.2012 (58 §) hyväksyä yhteistoimintasopimuksen vain ehdollisesti edellyttäen, että koulutuskonserni puretaan perussopimuksen mukaisesti, nettovarallisuus jaetaan peruspääomien suhteessa ja tämän jälkeen Pirkon jäsenkunnat päättävät, miten menetellään koulutuksen järjestämisen, omaisuudenjaon ja mahdollisen kiinteistöyhtiön perustamisen kanssa. Akaan kaupunki ei ole hyväksynyt myöskään Pirkanmaan koulutuskonserni -kuntayhtymän purkamissopimusta, jonka kaikki muut kuntayhtymän osakaskunnat ovat hyväksyneet.

Kuntayhtymän yhtymäkokous on 26.8.2013 (§ 46) päättänyt, että Akaan kaupungille suoritetaan sen osuus kuntayhtymän peruspääomasta.

Kuntayhtymän kiinteistöomaisuus ja suuri osa muista varoista on yhtymäkokouksen lainvoimaisen päätöksen 23.10.2012 (28 §) perusteella siirretty perustettuun kiinteistöyhtiöön, Pirko-kiinteistöt Oy:öön, joka ei jaa osakkailleen osinkoa, jonka osakkeet eivät ole vapaasti vaihdettavissa ja jonka mahdollinen voitto käytetään oppilaitosympäristöjen kehittämiseen. Kuntayhtymän muut kunnat kuin Akaa ovat saaneet kuntayhtymän loppuselvityksen mukaisen laskennallisen osuutensa kuntayhtymän nettovarallisuudesta tämän kiinteistöosakeyhtiön osakkeina.

Akaan kaupunki katsoo, että sille tulee kuntayhtymän purkauduttua suorittaa kuntayhtymän perussopimuksen 28 §:n mukaisesti sen peruspääomaosuutta vastaava osuus kuntayhtymän loppuselvityksen mukaisesta nettovarallisuudesta. Akaan kaupungin osuus loppuselvityksen mukaisesta nettovarallisuudesta on 428 366,28 euroa. Kun Akaan kaupungille on jo maksettu 208 086,11 euroa peruspääoman palautuksena, Akaan kaupunki vaatii näiden summien erotusta eli 220 280,17 euroa.

Tampereen kaupunki katsoo, että Pirkanmaan koulutuskonserni -kuntayhtymää purettaessa sen perussopimuksen 28 §:ssä tarkoitettuna sitoumuksena on otettava huomioon kuntayhtymän päätös koulutuskiinteistöjen ja opetukseen valtiolta saadusta rahoituksesta säästöön jääneiden varojen siirtämisestä uuteen kiinteistöyhtiöön sen turvaamiseksi, että kiinteistöt ja varat säilyvät tarkoituksensa mukaisessa käytössä. Näiden sitoumusten täyttämisen jälkeen kuntayhtymään ei Tampereen mukaan ole jäänyt peruspääomaosuuksia ylittävää jäsenkunnille jaettavaa varallisuutta. Akaan kaupungilla ei siten ole oikeutta saada peruspääomaosuuttaan suurempaa korvausta.

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on ratkaistavana, onko Akaan kaupungilla oikeus vaatimaansa suoritukseen kuntayhtymän tultua puretuksi.

2.4 Oikeudellinen arviointi

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että koska Akaan kaupunki ei ole hyväksynyt yhteistoimintasopimusta eikä kuntayhtymän purkamisesta tehtyä sopimusta, sen asemaa kuntayhtymän purkamisen yhteydessä arvioitaessa lähtökohtana on pidettävä kuntayhtymän perussopimuksen 28 §:ää.

Toisena lähtökohtana ammatillisen koulutuksen kuntayhtymää purettaessa voidaan pitää sitä, että koska ammatillista koulutusta ei saa järjestää taloudellisen voiton tavoittelemiseksi, myöskään purkautuvan kuntayhtymän toiminnassa kertyneen ylijäämän jakaminen jäsenkunnille niiden vapaasti käytettäväksi ei ole hyväksyttävää tilanteessa, jossa koulutustehtävä siirretään toiselle koulutuksen järjestäjälle. Tähän lähtökohtaan liittyy Tampereen kaupungin kanta, jonka mukaan kuntayhtymän kiinteistöjen ja varojen säilyttämistä niiden tarkoitusta vastaavassa käytössä on pidettävä kuntayhtymän perussopimuksen 28 §:ssä tarkoitettuna sitoumuksena, joka on kuntayhtymän loppuselvityksessä täytettävä ennen kuin varoja voidaan jakaa jäsenkunnille.

Tähän lähtökohtaan kiinnittyvät myös Pirkanmaan koulutuskonserni -kuntayhtymän päätökset ja järjestelyt, jotka koskevat Pirko-kiinteistöt Oy:tä. Omaisuuden siirtämisellä tälle yhtiölle ja sillä, että kuntayhtymän jäsenkunnat ovat Akaata lukuun ottamatta saaneet kuntayhtymän loppuselvityksen laskelman mukaisen osuutensa kuntayhtymän nettovarallisuudesta tämän kiinteistöyhtiön osakkeina, on varmistettu omaisuuden ja varojen pysyminen aiempaa tarkoitustaan vastaavassa käytössä.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että kuntayhtymän purkamisen ja loppuselvityksen toteuttaminen Akaan kaupungin vaatimalla tavalla jakamalla nettovarallisuus jäsenkunnille olisi saattanut vaarantaa koulutustoiminnan jatkumisen edellytykset, ja se olisi merkinnyt ammatillisen koulutuksen järjestäjänä saadun taloudellisen voiton jakamista jäsenkunnille. Akaan kaupunki on kuitenkin saanut, toisin kuin osuutensa kiinteistöyhtiön osakkeina saaneet kunnat, rahana peruspääomaosuuttaan vastaavan osuuden kuntayhtymän varoista.

Loppuselvityksessä kuntia on myös kohdeltava yhdenvertaisesti ja tasapuolisesti. Yhdenvertaista ja tasapuolista olisi ollut se, että Akaan kaupunki olisi saanut osuutensa kuntayhtymän laskennallisesta nettovarallisuudesta muiden jäsenkuntien tavoin Pirko-kiinteistöt Oy:n osakkeina. Tätä Akaan kaupunki ei kuitenkaan hyväksynyt, vaan se jätti yhteistoimintasopimuksen hyväksymättä juuri siitä syystä, että yhteistoimintasopimus olisi merkinnyt kuntayhtymän loppuselvityksen tekemistä tältä pohjalta. Tasapuolisen kohtelun vaatimuksen mukaisena ei sen sijaan voida pitää sitä, että Akaan kaupunki saisi laskennallista nettovarallisuusosuuttaan vastaavan summan rahana vapaasti käytettäväkseen samalla, kun muut kunnat saavat osuutensa Pirko-kiinteistöt Oy:n osakkeina, joihin kohdistuu luovutusrajoitus. Hallinto-oikeuden päätös olisi johtanut tähän lopputulokseen.

Näillä perusteilla ja kun vielä otetaan huomioon, että kuntien asukkailla on oikeus vapaasti hakeutua mihin tahansa ammatilliseen oppilaitokseen eikä Akaan kaupunki Pirkanmaan koulutuskonserni -kuntayhtymän purkautumisen jälkeen ole saadun selvityksen mukaan järjestänyt ammatillista koulutusta muulla tavoin, Akaan kaupungilla ei ole katsottava olevan oikeutta saada Pirkanmaan koulutuskonserni -kuntayhtymän purkamisen ja loppuselvityksen perusteella kuntayhtymästä enempää varoja, kuin mitä sille on jo suoritettu. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätös on Tampereen kaupunginhallituksen valituksesta kumottava ja Akaan kaupunginhallituksen hallinto-oikeudelle tekemä hallintoriitahakemus on hylättävä.

3. Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen hallinto-oikeudessa

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Kun otetaan huomioon asiassa saatu selvitys ja se, että asia on ollut oikeudellisesti epäselvä, asian laatuun nähden ei korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksesta huolimatta ole kohtuutonta, että Tampereen kaupunki on joutunut hallinto-oikeudessa pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Hallinto-oikeuden päätöksen, jolla Tampereen kaupungin oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus on hylätty, lopputuloksen muuttamiseen ei siten ole perusteita.

4. Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Samalla perusteella kuin oikeudenkäyntikulujen korvaamisen osalta hallinto-oikeudessa ei ole kohtuutonta, että Tampereen kaupunki joutuu pitämään itse oikeudenkäyntikulunsa korkeimmassa hallinto-oikeudessa vahinkonaan. Tampereen kaupungin esittämä vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa on siten hylättävä.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Niilo Jääskinen, Alice Guimaraes-Purokoski, Outi Suviranta, Maarit Lindroos ja Kirsti Kurki-Suonio. Asian esittelijä Riitta Kreula.

 
Julkaistu 23.3.2018