Muu päätös 1521/2018

Asia Osayleiskaavaa koskeva valitus

Valittajat A ja B

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 1.2.2017 nro 17/0048/3

Asian aikaisempi käsittely

Vöyrin kunnanvaltuusto on 15.6.2015 (§ 59) tekemällään päätöksellä hyväksynyt Sandbackan tuulivoimapuiston osayleiskaavan.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin asiasta on korkeimmassa hallinto-oikeudessa kysymys, hylännyt A:n ja B:n valituksen sekä oikeudenkäyntikuluja koskevan vaatimuksen.

Vaasan hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Kaavoitusmenettelystä

A:n ja B:n esittämä YVA-menettelyä koskeva valituksen perustelu tarkoittaa kaavoitusmenettelyn lainmukaisuutta. Se seikka, että esitetyllä perustelulla ei ole oikeudellista merkitystä arvioitaessa kaavoitusmenettelyä, ei ole esteenä valituksen tutkimiselle myös tältä osin.

Hallinto-oikeus toteaa, että YVA-menettely ei ole kaavoituksen edellytys eikä osa kaavoitusmenettelyä. Kaavan vaikutuksien selvittämiseen ja kaavoituksessa noudatettavaan vuorovaikutukseen sovelletaan maankäyttö- ja rakennuslain sekä maankäyttö- ja rakennusasetuksen sään³nöksiä. Tähän nähden sillä, onko A:n ja B:n valituksessa tarkoitettu kiinteistö mainittu YVA-ohjelman tiivistelmässä tai onko YVA-menettelyssä noudatettu siitä annetun lain kuulemista koskevia säännöksiä, ei ole merkitystä arvioitaessa sitä seikkaa, onko Vöyrin kunnanvaltuuston päätös osayleiskaavan hyväksymisestä syntynyt oikeassa järjestyksessä.

Sandbackan tuulivoimapuistohankkeesta ja osayleiskaavaratkaisusta

Vöyrin kunnanvaltuuston hyväksymä Sandbackan tuulivoimapuiston osayleiskaava käsittää Svevind Oy Ab:n Vöyrin kunnan ja Uudenkaarlepyyn kaupungin Sandbackan alueille sijoittuvasta yhteensä 14 voimalan tuulivoimahankkeesta sen eteläosan. Voimaloista neljä on suunniteltu sijoitettavaksi kysymyksessä olevan osayleiskaavan alueelle ja kymmenen Uudenkaarlepyyn kaupunginvaltuuston hyväksymän osayleiskaavan suunnittelualueelle.

Osayleiskaavan suunnittelualue on pienehköä energiahuollon alueeksi EN osoitettua aluetta lukuun ottamatta osoitettu maa- ja metsätalousvaltaiseksi alueeksi M-1. Aluetta koskevien kaavamääräysten mukaan alue on varattu pääasiassa metsätaloutta varten. M-1-alueelle on osoitettu osa-aluerajausmerkinnällä tv-1-alueet, joille on mahdollista sijoittaa tuulivoimala. Tuulivoimaloiden kokonaiskorkeus saa olla enintään 215 metriä. Osa-alueille on osoitettu ympyräkatkoviivoilla tuulivoimaloiden ohjeelliset sijainnit.

Osayleiskaavan yleisissä määräyksissä on määrätty muun muassa, että yleiskaava on laadittu maankäyttö- ja rakennuslain 77 a §:n tarkoittamana oikeusvaikutteisena osayleiskaavana ja että osayleiskaavaa voidaan käyttää yleiskaavan mukaisten tuulivoimaloiden rakennusluvan myöntämisen perusteena tuulivoimaloiden alueilla (tv-1-alueilla). Osayleiskaavassa osoitetuille tuulivoimaloiden alueille voidaan sijoittaa yhteensä enintään neljä tuulivoimalaa ja niiden vaatima rakennusoikeus.

Alueen suunnittelutilanne

Pohjanmaan maakuntakaavan 14.12.2015 vahvistetussa vaihekaavassa 2 (uusiutuvat energiamuodot) Sandbackan tuulivoimahankkeen alue on osoitettu tuulivoimaloiden alueeksi aluerajausmerkinnällä tv-1. Tuulivoimaloiden alueita koskevien suunnittelumääräysten mukaan alueiden suunnittelussa on otettava huomioon vaikutukset muun muassa virkistykseen.

Osayleiskaavan suunnittelualueella ei ole voimassa olevia yleiskaavoja tai asemakaavoja.

Sovellettavia säännöksiä

Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on otettava huomioon:

1) yhdyskuntarakenteen toimivuus, taloudellisuus ja ekologinen kestävyys;

2) olemassa olevan yhdyskuntarakenteen hyväksikäyttö;

3) asumisen tarpeet ja palveluiden saatavuus;

4) mahdollisuudet liikenteen, erityisesti joukkoliikenteen ja kevyen liikenteen, sekä energia-, vesi- ja jätehuollon tarkoituksenmukaiseen järjestämiseen ympäristön, luonnonvarojen ja talouden kannalta kestävällä tavalla;

5) mahdollisuudet turvalliseen, terveelliseen ja eri väestöryhmien kannalta tasapainoiseen elinympäristöön;

6) kunnan elinkeinoelämän toimintaedellytykset;

7) ympäristöhaittojen vähentäminen;

8) rakennetun ympäristön, maiseman ja luonnonarvojen vaaliminen; sekä

9) virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyys.

Pykälän 3 momentin mukaan lainkohdan 2 momentissa tarkoitetut seikat on selvitettävä ja otettava huomioon siinä määrin kuin yleiskaavan ohjaustavoite ja tarkkuus sitä edellyttävät.

Pykälän 4 momentin mukaan yleiskaava ei saa aiheuttaa maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle kohtuutonta haittaa.

Maankäyttö- ja rakennuslain 77 b §:n mukaan laadittaessa lain 77 a §:ssä tarkoitettua tuulivoimarakentamista ohjaavaa yleiskaavaa, on sen lisäksi, mitä yleiskaavasta muutoin säädetään, huolehdittava siitä, että:

1) yleiskaava ohjaa riittävästi rakentamista ja muuta alueiden käyttöä kyseisellä alueella;

2) suunniteltu tuulivoimarakentaminen ja muu maankäyttö sopeutuu maisemaan ja ympäristöön;

3) tuulivoimalan tekninen huolto ja sähkönsiirto on mahdollista järjestää.

Melusta

Melutason ohjearvoista annetussa valtioneuvoston päätöksessä 993/1992 esitettyjä ulkomelutason ohjearvoja ja ympäristöhallinnon ohjeessa 4/2012 annettuja suunnitteluohjearvoja voidaan pitää asiantunteviin selvityksiin nojaavina viitteinä ympäristön viihtyisyyttä alentavista melutasoista. Ohjearvot eivät kuitenkaan ole oikeudellisesti sitovia vaan ohjeellisia ja siten harkinnanvaraisia.

Valtioneuvoston päätöksen 2 §:n 1 momentin mukaan melutaso ei saa asumiseen käytettävillä alueilla ylittää ulkona melun A-painotetun ekvivalenttitason (L_Aeq) päiväohjearvoa (klo 7–22) 55 dB eikä yöohjearvoa (klo 22–7) 50 dB. Uusilla alueilla melutason yöohjearvo on 45 dB. Pykälän 2 momentin mukaan loma-asumiseen käytettävillä alueilla melu³tason päiväohjearvo on 45 dB ja yöohjearvo 40 dB.

Ympäristöministeriön tuulivoimarakentamisen suunnittelua koskevan ohjeen 4/2012 mukaan ulkomelutason suunnitteluohjearvo asumiseen käytettävillä alueilla, loma-asumiseen käytettävillä alueilla taajamissa ja virkistysalueilla on päiväajalla (klo 7–22) 45 dB L_Aeq ja yöajalla (klo 22–7) 40 dB L_Aeq. Ohjearvo loma-asumiseen käytettävillä alueilla taajamien ulkopuolella on päiväajalla (klo 7–22) 40 dB L_Aeq ja yöajalla (klo 22–7) 35 dB L_Aeq.

Valtioneuvoston tuulivoimaloiden ulkomelutason ohjearvoista antaman asetuksen 1107/2015 mukaan tuulivoimalan toiminnasta aiheutuva melupäästön takuuarvon perusteella määritelty laskennallinen melutaso ei saa ylittää pysyvän asutuksen ja loma-asumiseen käytettävillä alueilla päivällä klo 7–22 45 dB L_Aeq eikä yöllä klo 22–7 40 dB L_Aeq. Asetusta ei sen voimaantulosäännöksen mukaan sovelleta valituksenalaiseen kaavaan.

Sandbackan tuulivoimapuiston 14 voimalan meluvaikutuksia on arvioitu 31.12.2014 päivätyssä meluraportissa. Raporttiin sisältyvän melumallinnuksen mukaan muutoksenhakijoiden valituksessa tarkoitetulla kiinteistöllä olevat loma-asuinrakennukset sijaitsevat 35 dB(A) melualueella noin 1 400 metrin etäisyydellä lähimmästä tuulivoimalan ohjeellisesta sijoituspaikasta.

Hallinto-oikeus katsoo, että tuulivoimapuiston meluvaikutuksia muutoksenhakijoiden kiinteistölle arvioitaessa on otettava huomioon myös kiinteistön sijainti liikenteellisesti vilkkaan valtatien 8 välittömässä läheisyydessä. Kun lisäksi otetaan huomioon kiinteistön etäisyys lähimmistä suunnitelluista tuulivoimaloista ja melumallinnuksen tulos, ei tuulivoimaloiden arvioidun melun voida arvioida alentavan merkittävästi ympäristön viihtyisyyttä kiinteistöllä.

Maisemavaikutuksista

Tuulivoimapuiston maisemavaikutukset eivät YVA-selostuksen ja kaavaselostuksen mukaan muodostu merkittäviksi muutoksenhakijoiden kiinteistön käsittävällä alueella. Karttatarkastelun mukaan muutoksenhakijoiden kiinteistön välitön lähialue on metsätalouskäytössä olevaa aluetta, mikä lieventää tuulivoimapuiston maisemavaikutuksia kiinteistöllä. Kun otetaan huomioon etäisyys kaava-alueeseen, ei maiseman sietokyvyn muutoksenhakijoiden kiinteistöltä tarkasteltuna voida katsoa ylittyvän.

Virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyydestä

Osayleiskaavan suunnittelualue on pääosin metsätalouskäytössä olevaa aluetta, joka soveltuu myös jokamiehenoikeuksiin perustuvaan virkistyskäyttöön. Alueen virkistyskäyttöä ei ole rajoitettu osayleiskaavassa, joskin on mahdollista, että liikkumista tuulivoimaloiden välittömässä läheisyydessä tullaan rajoittamaan rakentamisvaiheessa ja myöhemminkin.

Johtopäätökset

Hallinto-oikeus katsoo edellä lausutun perusteella, että kunnanvaltuuston päätös osayleiskaavan hyväksymisestä ei ole valituksessa esitetyllä perusteella syntynyt virheellisessä järjestyksessä.

Tuulivoimaosayleiskaavan edellytyksenä ei ole, että kaavan toteuttamisesta ei aiheutuisi ollenkaan haitallisia seuraamuksia, vaan että maankäytön eri tavoitteet ja kaavalle asetetut vaatimukset otetaan huomioon siinä määrin kuin laadittavan kaavan tavoite ja tarkkuus sekä kaavan sisällölle säädetyt vaatimukset sitä edellyttävät. Kaavoituksessa sovitetaan yhteen erilaisia maankäytön tavoitteita ja kaavoitukselle asetettuja vaatimuksia, jotka voivat olla keskenään ristiriitaisia. Voimaloiden vähimmäisetäisyydelle häiriintyvistä kohteista ei ole annettu yleisiä suositus- tai ohjearvoja, vaan vaadittavat etäisyydet määräytyvät tapauskohtaisessa suunnittelussa voimaloiden vaikutuksista tehtävien selvitysten perusteella. Osayleiskaavan vaikutuksista tehdyt tutkimukset ja selvitykset ja niiden arvioinnit osoittavat, että osayleiskaava on mahdollista toteuttaa niin, että maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:ssä tarkoitetut sisältövaatimukset sekä 77 b §:ssä tarkoitetut tuulivoimarakentamista koskevan yleiskaavan erityiset sisältövaatimukset voidaan täyttää tässä asiassa käsitellyiltä osin. Osayleiskaavan arvioidut vaikutukset eivät rajoita muutoksenhakijoiden kiinteistön käyttöä sen nykyiseen tarkoitukseen eikä osayleiskaava aiheuta heille maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 4 momentissa tarkoitettua kohtuutonta haittaa.

Kunnanvaltuuston päätöksen kumoamiseen ei yllä lausutun perusteella ole syytä, joten valitus on hylätty.

Oikeudenkäyntikulut

Asian laatu ja siinä annettu ratkaisu huomioon ottaen A ja B saavat pitää oikeudenkäyntikulunsa asiassa omana vahinkonaan.

(---)

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Kuntalaki (365/1995) 90 §

Hallintolainkäyttölaki 74 § 1 ja 2 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Johan Hagman, Päivi Jokela ja Petri Forma, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A ja B ovat valituksessaan vaatineet, että Vaasan hallinto-oikeuden ja Vöyrin kunnanvaltuuston päätökset kumotaan. Vöyrin kunta on velvoitettava korvaamaan A:n ja B:n oikeudenkäyntikulut korkoineen.

Vaatimuksiensa tueksi A ja B ovat viitanneet asiassa aiemmin lausumaansa sekä esittäneet lisäksi muun ohella seuraavaa:

Valtioneuvoston päätöksen 993/1992 mukaiset melutason ohjearvot eivät suoraan sovellu tuulivoimamelun arviointiin, koska näiden meluarvojen käyttäminen suunnittelussa johtaa liian suureen meluhäiriöön. Tuulivoimaloiden melun häiritsevyys korostuu etenkin yöaikaan, kun liikenteen aiheuttama taustamelu on alhainen. Tuulivoimaloiden ääni syntyy korkealla, joten sen eteneminen on esteetöntä ja myös sääoloilla on merkittävä vaikutus melun kulkeutumiseen. Meluselvityksessä on otettava huomioon tuulen suunnat ja voimakkuudet eri korkeuksilla. Tuulivoimaloiden aiheuttaman melun luonteesta johtuen melutasoa on tarkasteltava taajuuskaistoittain.

Meluselvitys on laadittava siten, että sen perusteella voidaan ennalta arvioida sellaisten tilanteiden yleisyyttä, kestoa ja voimakkuutta, jolloin tuulivoimaloiden melu ei peity liikenteen aiheuttamaan meluun, vaan aiheuttaa ympäristöhallinnon ohjeessa 4/2012 mainitut suunnitteluohje-arvot ylittävää melurasitusta vakituiselle asutukselle ja loma-asutukselle. Niissä tilanteissa, joissa suunnitteluohjearvot ylittyvät, tulee tarkastella mahdollisuuksia vähentää melutasoa ja esittää arvio toimenpiteen vaikutuksesta melutasoon. Suomen ilmasto- ja luonnonolosuhteet kuten talven lumi- ja jääpeite, auringon viistokulma sekä siitä aiheutuva pintainversio -ilmiö vaikuttavat aivan oleellisesti melun kulkeutumiseen pidemmälle. Melumallinnuksien oikeellisuuden varmistamista hankaloittaa myös se, etteivät tuulivoimalaitevalmistajat liikesalaisuuteen vedoten luovuta melupäästötietoja kolmansille.

Sisämelun mallinnus on ollut tässä tapauksessa riittämätön. Rakennuksen ulkovaipan ilmaääneneristävyyttä ei ole määritelty, vaikka rakennusten ääneneristävyydessä voi olla suuriakin vaihteluja.

Tuulivoimaloiden meluhaittaa ja infraäänen vaikutuksia ei ole tutkittu tarpeeksi. Melumallinnus ei ole yksiselitteinen, eikä siinä voida tutkia esimerkiksi pienitaajuisen melun vaikutusta ihmisen terveyteen. Suuritehoiset tuulivoimalat aiheuttavat enemmän pienitaajuista melua kuin pienet voimalat. Hallinto-oikeus ei ole myöskään huomioinut päätöksessään mitenkään tuulivoiman terveysvaikutusten selvitystä, jonka Suomen hallitus päätti aloittaa 24.11.2016. Ympäristölainsäädännössä varovaisuusperiaate on keskeinen ja se tarkoittaa käytännössä, että mikäli jostakin toimesta voi aiheutua ympäristön pilaantumisen vaaraa, toimeen ei saa ryhtyä. Sama periaate on myös terveydensuojelulainsäädännössä.

Lomamökkien vuokrauksesta on tullut muutoksenhakijoiden pääelinkeino. Tuulivoimaloiden rakentaminen merkitsee asiakaskunnan menettämistä. Kaava aiheuttaa muutoksenhakijoille näin ollen merkittäviä taloudellisia menetyksiä ja kohtuutonta haittaa ja on ristiriidassa Suomen perustuslain 18 ja 20 §:issä turvattujen omaisuuden suojan ja elinkeinon harjoittamisen vapauden kanssa.

On lisäksi ilmennyt, että Uudenkaarlepyyn puolella esteellinen kaupungin valtuuston puheenjohtaja X on ottanut osaa asian käsittelyyn ja osallistunut Uudenkaarlepyyn kunnanhallituksen kokoukseen 25.5.2015 §:n 172 kohdalla, joka on koskenut Vöyrin Sandbackan tuulivoimapuiston osayleiskaavaa. Lisäksi on ilmennyt, että esteelliset henkilöt Y ja Z ovat ottaneet osaa asian käsittelyyn ja osallistuneet esteellisinä Vöyrin kunnanvaltuuston kokoukseen 15.6.2015 § 59.

Vöyrin kunnanhallitus on antanut selityksen, jossa se on muun ohella esittänyt esteellisyyttä koskevien valitusperusteiden jättämistä vasta korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitettyinä tutkimatta sekä kiistänyt oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen.

A ja B ovat antaneet vastaselityksen.

Andelslaget Sandbacka Vind on omasta aloitteestaan toimittanut lausunnon, joka on lähetetty tiedoksi A:lle ja B:lle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus ei tutki A:n ja B:n valituksessa esitettyä vaatimusta kunnanvaltuuston päätöksen kumoamisesta sillä perusteella, että osayleiskaavan hyväksymistä koskevaan päätöksentekoon on osallistunut esteellisiä henkilöitä.

Korkein hallinto-oikeus on muutoin tutkinut asian.

2. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

3. A:n ja B:n vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään.

Perustelut

1. Kuntalain (365/1995) 90 §:n 3 momentin (1375/2007) mukaan valittajan tulee esittää lainkohdan 2 momentissa tarkoitetut valitusperusteet ennen valitusajan päättymistä.

A ja B eivät ole hallinto-oikeudelle tekemässään valituksessa vaatineet kunnanvaltuuston päätöksen kumoamista sillä perusteella, että osayleiskaavan hyväksymistä koskevaan päätöksentekoon on osallistunut esteellisiä henkilöitä. Vaatimus valtuuston päätöksen kumoamisesta tällä perusteella on jätettävä vasta korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitettynä tutkimatta.

2. Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

3. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, A:lle ja B:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Petri Hellstén.