Muu päätös 1912/2018

Asemakaavaa koskeva valitus, Tampere (Tammelan stadionin kehittäminen)

Antopäivä: 23.4.2018
Taltionumero: 1912
Diaarinumero: 2560/1/17
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2018:T1912

Asia Asemakaavaa koskeva valitus

Valittajat As Oy Kalevanlukko, Asunto Oy Kalevan Tornit ja As. oy Teiskon Tornit

Päätös, jota valitus koskee

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 25.4.2017 nro 17/0129/2

Asian aikaisempi käsittely

Tampereen kaupunginvaltuusto on 11.4.2016 tekemällään päätöksellä (§ 69) hyväksynyt asemakaavan numero 8570, XVI (Tammela), Ilmarinkatu 22, Tammelan stadionin kehittäminen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hämeenlinnan hallinto-oikeus on, siltä osin kuin nyt on kysymys, hylännyt As Oy Kalevanlukon ja sen asiakumppaneiden valituksen kaupunginvaltuuston päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään tältä osin seuraavasti:

3. Kaavoitusmenettely ja vuorovaikutus

3.1. Sovellettavat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 62 §:n 1 momentin mukaan kaavoitusmenettely tulee järjestää ja suunnittelun lähtökohdista, tavoitteista ja mahdollisista vaihtoehdoista kaavaa valmisteltaessa tiedottaa niin, että alueen maanomistajilla ja niillä, joiden asumiseen, työntekoon tai muihin oloihin kaava saattaa huomattavasti vaikuttaa, sekä viranomaisilla ja yhteisöillä, joiden toimialaa suunnittelussa käsitellään (osallinen), on mahdollisuus osallistua kaavan valmisteluun, arvioida kaavoituksen vaikutuksia ja lausua kirjallisesti tai suullisesti mielipiteensä asiasta.

Maankäyttö- ja rakennuslain 65 §:n 1 momentin mukaan kaavaehdotus on asetettava julkisesti nähtäville. Nähtäville asettamisesta on tiedotettava kaavan tarkoituksen ja merkityksen kannalta sopivalla tavalla. Kunnan jäsenille ja osallisille on varattava tilaisuus esittää mielipiteensä asiassa (muistutus).

Maankäyttö- ja rakennuslain 66 §:n 2 momentin mukaan valmisteltaessa muuta kaavaa, joka koskee valtakunnallisia tai tärkeitä seudullisia alueidenkäyttötavoitteita tai joka muutoin on yhdyskuntarakenteellisten vaikutusten, luonnonarvojen tai kulttuuriympäristön kannalta erityisen merkittävä taikka valtion viranomaisen toteuttamisvelvollisuuden kannalta tärkeä, on oltava yhteydessä elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukseen. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ja kunnan kesken on järjestettävä neuvottelu tällaisen kaavan laadintaan liittyvien valtakunnallisten, seudullisten ja muiden keskeisten tavoitteiden selvittämiseksi.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 26 §:n 1 momentin mukaan maankäyttö- ja rakennuslain 66 §:n 2 momentissa tarkoitettu viranomaisneuvottelu järjestetään kaavaa valmisteltaessa, ennen kuin kunta varaa osallisille tilaisuuden mielipiteen esittämiseen, sekä tarvittaessa sen jälkeen, kun kaavaehdotus on ollut julkisesti nähtävänä ja sitä koskevat mielipiteet ja lausunnot on saatu.

Pykälän 2 momentin mukaan neuvottelussa tuodaan esille mahdolliset valtakunnalliset ja tärkeät seudulliset alueidenkäyttötavoitteet ja muut keskeiset tavoitteet, valtion toteuttamisvelvollisuuden kannalta tärkeät kysymykset sekä viranomaisten käsitykset tutkimusten ja selvitysten tarpeesta.

Saman asetuksen 27 §:n 1 momentin mukaan asemakaavaehdotus on pidettävä kunnassa julkisesti nähtävänä vähintään 30 päivän ajan. Vaikutukseltaan vähäistä asemakaavan muutosta koskeva ehdotus on kuitenkin pidettävä nähtävänä vähintään 14 päivän ajan.

Pykälän 2 momentin mukaan kunnan jäsenillä ja osallisilla on oikeus tehdä muistutus kaavaehdotuksesta. Muistutus on toimitettava kunnalle ennen nähtävänäoloajan päättymistä.

Pykälän 3 momentin mukaan nähtäville asettamisesta ja oikeudesta muistutuksen tekemiseen on ilmoitettava niin kuin kunnalliset ilmoitukset kunnassa julkaistaan, jollei asian merkittävyys edellytä laajempaa tiedottamista.

Asetuksen 28 §:n mukaan asemakaavaehdotuksesta on pyydettävä lausunto:

2) elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselta, jos kaava saattaa koskea valtakunnallisia alueidenkäyttötavoitteita, luonnonsuojelun tai rakennussuojelun kannalta merkittävää aluetta tai kohdetta taikka maakuntakaavassa virkistys- tai suojelualueeksi varattua aluetta;

4) tarpeen mukaan muilta viranomaisilta, joiden toimialaa asemakaavassa käsitellään, sekä asemakaavan kannalta keskeisiltä yhteisöiltä.

Asetuksen 30 §:n 1 momentin mukaan maankäyttö- ja rakennuslain 62 §:ssä tarkoitettu tilaisuuden varaaminen osallisille mielipiteensä esittämiseen kaavaa valmisteltaessa voidaan tehdä asettamalla valmisteluaineisto nähtäville ja varaamalla tilaisuus esittää mielipide määräajassa kirjallisesti tai suullisesti taikka erityisessä kaavaa koskevassa tilaisuudessa taikka muulla sopivaksi katsottavalla tavalla. Tässä yhteydessä voivat mielipiteensä esittää myös muut kunnan jäsenet.

3.2. Saatu selvitys

Kaavaselostuksessa on todettu, että kaupunki järjesti yhdessä Lemminkäinen Talo Oy:n kanssa Tammelan stadionin suunnittelukilpailun 2013–2014. Kaupunginhallituksen suunnittelukokous päätti 13.10.2014, että Tammelan stadionin ja sen ympäristön suunnittelua jatketaan kilpailun voittaneen Hattutemppu- ehdotuksen pohjalta. Tammelan stadionin kehittäminen sisältyy vuoden 2015 kaavoitusohjelmaan. Kaavahanke tuli vireille osallistumis- ja arviointisuunnitelman kuulutuksella 22.1.–12.2.2015. OAS:sta saatiin 3 viranomaiskommenttia sekä 33 mielipidettä. Pirkanmaan maakuntamuseo edellytti rakennetun kulttuuriympäristöselvityksen laatimista. Asemakaavaluonnos oli nähtävillä 3.9.–1.10.2015 ja sitä esiteltiin yleisötilaisuudessa 22.9.2015 ja kaupunkikuvatoimikunnassa 15.9.2015. Luonnoksesta saatiin 10 lausuntoa sekä 18 mielipidettä, muun muassa Pirkanmaan maakuntamuseolta. Palautteen perusteella muun muassa Salhojankadun puolesta korkeinta rakennusosaa madallettiin 2 kerrosta. Kaavaehdotus oli nähtävillä 19.11.–21.12.2015 ja sitä esiteltiin yleisötilaisuudessa 9.12.2015. Ehdotuksesta saatiin Pirkanmaan maakuntamuseon viranomaislausunto sekä 11 muistutusta.

3.3. Hallinto-oikeuden johtopäätökset

Edellä selostettu kaavaprosessi huomioon ottaen kaavamuutoksen vireilletulosta on ilmoitettu ja kaavasta on tiedotettu maankäyttö- ja rakennuslain edellyttämällä tavalla. Osalliset ovat voineet vaikuttaa ja ovat tosiasiallisesti vaikuttaneetkin kaavan valmisteluun. Kaavapäätöstä valmisteltaessa ei ole menetelty virheellisesti eikä kaavapäätös ole lainvastainen sen vuoksi, ettei kaava kaikilta osin vastaa valittajien käsitystä alueen maankäytöstä. Asiaa ei ole syytä arvioida toisin sen vuoksi, että kaupungilla on ollut jo kaavan vireille tullessa melko selkeä käsitys kaavan keskeisistä ratkaisuista.

Ohjausryhmästä ei ole säännöksiä maankäyttö- ja rakennuslaissa. Kaavan nro 8570 kaavaselostuksessa tai kaupunginhallituksen hallinto-oikeudelle antamassa lausunnossa ei ole tarkempaa selvitystä ohjausryhmän tehtävistä tai kokoonpanosta. Ohjausryhmän perustaminen sinänsä ei ole maankäyttö- ja rakennuslain vastaista eikä se hallinto-oikeuden käsityksen mukaan ole valituksenalaisessakaan asiassa syrjäyttänyt lain mukaista vuorovaikutusta.

Kunnat voivat tehdä kaavoitukseen ja kaavojen toteuttamiseen liittyviä sopimuksia. Laaditut sopimukset eivät syrjäytä asemakaavan sisältövaatimuksia, vaan kaavan lainmukaisuus ratkaistaan niistä riippumatta. Kaavapäätös ei ole lainvastainen sillä perusteella, että kaavoitushanke on käynnistynyt rakennusliikkeen aloitteesta. Hallinto-oikeus toteaa vielä, että Tampereen kaupunginhallitus on päättänyt yhteistyösopimuksen hyväksymisestä Lemminkäinen Talo Oy:n kanssa 27.1.2014, eikä tuon päätöksen oikeellisuutta voida tutkia nyt vireillä olevasta kaavapäätöksestä tehdyn valituksen yhteydessä.

Kaavaa nro 8570 valmisteltaessa ei ole käyty maankäyttö- ja rakennuslain mukaista viranomaisneuvottelua kaupungin ja ELY-keskuksen kesken. ELY-keskus on kuitenkin ollut tietoinen hankkeesta, koska kaupunginhallituksen hallinto-oikeudelle antaman lausunnon mukaan se on ollut esillä Tampereen kaupungin kaavoitusohjelmaa esiteltäessä 28.1.2015. Tampereen kaupungin on katsottava täyttäneen maankäyttö- ja rakennuslain mukaisen yhteydenotto- ja tiedonantovelvollisuutensa. Viranomaisneuvottelun järjestämisvelvollisuus valituksenalaisessa asiassa olisi liittynyt kulttuuriperinnön suojelemista koskeviin alueidenkäyttötavoitteisiin. Museoviranomainen on antanut asiassa useita lausuntoja. Näissä olosuhteissa kaavapäätöstä ei voida kumota yksinomaan sillä perusteella, että ELY-keskus ei ole nähnyt tarpeelliseksi järjestää asiassa erillistä viranomaisneuvottelua.

Kaavaehdotuksesta olisi tullut pyytää ELY-keskuksen lausunto maankäyttö- ja rakennusasetuksen 28 §:n 2 kohdassa säädetyin tavoin. Kysymys ei ole kuitenkaan sellaisesta menettelyvirheestä, minkä vuoksi kaupunginvaltuuston päätös tulisi kumota.

4. Kaavan sisällöllinen lainmukaisuus

4.1. Sovellettavat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n 1 momentin mukaan kaavan tulee perustua kaavan merkittävät vaikutukset arvioivaan suunnitteluun ja sen edellyttämiin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus. Pykälän 2 momentin mukaan kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 1 §:n 1 momentin mukaan maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ssä tarkoitettuja kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon aikaisemmin tehdyt selvitykset sekä muut selvitysten tarpeellisuuteen vaikuttavat seikat. Selvitysten on annettava riittävät tiedot, jotta voidaan arvioida suunnitelman toteuttamisen merkittävät välittömät ja välilliset vaikutukset:

1) ihmisten elinoloihin ja elinympäristöön;

2) maa- ja kallioperään, veteen, ilmaan ja ilmastoon;

3) kasvi- ja eläinlajeihin, luonnon monimuotoisuuteen ja luonnonvaroihin;

4) alue- ja yhdyskuntarakenteeseen, yhdyskunta- ja energiatalouteen sekä liikenteeseen;

5) kaupunkikuvaan, maisemaan, kulttuuriperintöön ja rakennettuun ympäristöön;

6) elinkeinoelämän toimivan kilpailun kehittymiseen.

Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on otettava huomioon:

1) yhdyskuntarakenteen toimivuus, taloudellisuus ja ekologinen kestävyys;

2) olemassa olevan yhdyskuntarakenteen hyväksikäyttö;

3) asumisen tarpeet ja palveluiden saatavuus;

4) mahdollisuudet liikenteen, erityisesti joukkoliikenteen ja kevyen liikenteen, sekä energia-, vesi- ja jätehuollon tarkoituksenmukaiseen järjestämiseen ympäristön, luonnonvarojen ja talouden kannalta kestävällä tavalla;

5) mahdollisuudet turvalliseen, terveelliseen ja eri väestöryhmien kannalta tasapainoiseen elinympäristöön;

6) kunnan elinkeinoelämän toimintaedellytykset;

7) ympäristöhaittojen vähentäminen;

8) rakennetun ympäristön, maiseman ja luonnonarvojen vaaliminen; sekä

9) virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyys.

Maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 1 momentin mukaan asemakaavaa laadittaessa on maakuntakaava ja oikeusvaikutteinen yleiskaava otettava huomioon siten kuin siitä edellä säädetään. Säännöksen 2 momentin mukaan asemakaava on laadittava siten, että luodaan edellytykset terveelliselle, turvalliselle ja viihtyisälle elinympäristölle, palvelujen alueelliselle saatavuudelle ja liikenteen järjestämiselle. Rakennettua ympäristöä ja luonnonympäristöä tulee vaalia eikä niihin liittyviä erityisiä arvoja saa hävittää. Kaavoitettavalla alueella tai sen lähiympäristössä on oltava riittävästi puistoja tai muita lähivirkistykseen soveltuvia alueita.

Edellä mainitun säännöksen 3 momentin mukaan asemakaavalla ei saa aiheuttaa kenenkään elinympäristön laadun sellaista merkityksellistä heikkenemistä, joka ei ole perusteltua asemakaavan tarkoitus huomioon ottaen. Asemakaavalla ei myöskään saa asettaa maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle sellaista kohtuutonta rajoitusta tai aiheuttaa sellaista kohtuutonta haittaa, joka kaavalle asetettavia tavoitteita tai vaatimuksia syrjäyttämättä voidaan välttää. Säännöksen 4 momentin mukaan jos asemakaava laaditaan alueelle, jolla ei ole oikeusvaikutteista yleiskaavaa, on asemakaavaa laadittaessa soveltuvin osin otettava huomioon myös mitä yleiskaavan sisältövaatimuksista säädetään.

Valtioneuvosto on 1.3.2009 voimaan tulleella päätöksellään 13.11.2008 tarkistanut 30.11.2000 antamaansa päätöstä valtakunnallisista alueidenkäyttötavoitteista. Päätöksen kohdassa 4.4. (Kulttuuri-, luonnonperintö, virkistyskäyttö ja luonnonvarat) on erityistavoitteena todettu, että alueidenkäytössä on varmistettava, että valtakunnallisesti merkittävät kulttuuriympäristöjen ja luonnonperinnön arvot säilyvät. Viranomaisten laatimat valtakunnalliset inventoinnit otetaan huomioon alueidenkäytön suunnittelun lähtökohtina. Alaviitteessä on todettu, että päätöstä tehtäessä oli olemassa muun muassa julkaisu Valtakunnallisesti merkittävät rakennetut kulttuuriympäristöt RKY2009. Tämä on korvannut aiemman, vuonna 1993 julkaistun selvityksen.

4.2. Kaava-aluetta ja kaavaa koskeva selvitys

Kaava-alue sijaitsee Tammelan kaupunginosassa Tampereen keskustassa. Kaava-alueen koko on noin 2,3 hehtaaria ja se sijaitsee valtakunnallisesti arvokkaan Kalevan kaupunginosan välittömässä läheisyydessä. Pallokentän lähistöllä on useita Tammelan kulttuurihistoriallisesti arvokkaita rakennetun ympäristön kohteita.

Asemakaavalla numero 8570 muodostuu XVI kaupunginosan (Tammela) kortteli numero 562 ja katualuetta. Koko kortteli on osoitettu urheilutoimintaa palvelevien rakennusten korttelialueeksi (YU-5), jolle saadaan rakentaa myös asuntoja sekä liike-, toimisto-, ja palvelutiloja. Asuntoja saa rakentaa vain niille varatuille rakennusaloille. Kaavamääräysten mukaan uudisrakennuksen suunnittelussa tulee kiinnittää erityistä huomiota rakennuksen sijaintiin historiallisesti ja kaupunkikuvallisesti merkittävässä ympäristössä. Rakennusoikeutta tällä alueella on 29 000 k-m². Kaava-alueelle on osoitettu lisäksi katuaukio "Paltsunaukio", jolle on osoitettu rakennusala 100 k-m²:n kioskin rakentamiseksi. YU-5 korttelialueen keskelle on osoitettu pallokenttä vk-1. Korttelin itä- ja länsilaidoilla on osoitettu rakennusaloja kerrosluvuiltaan III-XII korkuisille asuinrakennuksille. Korkeammissa rakennuksissa rakennuksen ylimmässä kerroksessa saa enintään 50 % alemman kerroksen pinta-alasta käyttää kerrosalaan luettavaksi tilaksi. Yläpuolelle ei saa rakentaa ullakkoa. Matalimpien rakennusten katoille on osoitettu leikki- ja oleskelualueeksi varattu alueen osa. Korttelin Salhojankadun puoleiseen reunaan on osoitettu istutettava puurivi. Kalevan puistotien puolelle on määritelty rakennusalan sivu, jonka puoleisten parvekkeiden tai terassien tulee olla lasitettuja. Ilmarinkatu on osoitettu jalankululle ja polkupyöräilylle.

Kaavaselostuksessa on todettu, että asemakaavalla mahdollistetaan nykyaikaisen noin 6 500-paikkaisen jalkapallostadionin sekä asuin-, liike- toimisto- ja palvelutilojen rakentaminen Tammelan pallokentän kortteliin. Koko alueen tehokkuus on e=1,29.

Pallokentän pohjoispuolella sijaitsee vuonna 1910 rakennettu Tammelan koulu ja sen laajennus. Salhojankadun ja Tammelankadun risteyksessä sijaitsee kolme Tammelan teollisuusperintöä edustavaa rakennusta. Suunnittelualueen itäpuolella on Kalevan kirkon ja kaupunginosan valtakunnallisesti merkittävä rakennettu kulttuuriympäristö (RKY). Kaleva on yksi yhtenäisimmistä ja laajimmista kaupunginosista, joka on toteutettu toisen maailmansodan jälkeen funktionalismin kaavoitusperiaatteiden mukaisesti. Lähimpänä pallokenttää sijaitsevat Kalevan tornitalot. Pallokentän eteläpuolella sijaitsee kaupunkirakenteellisessa ja liikenteellisessä solmukohdassa rakennustaiteellisesti merkittävä As Oy Kalevan lukko.

RKY-kuvauksen mukaan Kalevan alue sijaitsee Tampereen rautatieaseman ja Tammelan kaupunginosan itäpuolella, entisillä Tammelan vainioilla. Ydin on Kalevan puistotien ja Kaupinkadun välillä sijaitseva Liisankallio, jonka asemakaavan on laatinut arkkitehti Elis Kaalamo 1930-luvulla. Sotien jälkeen hyvin toteutuneessa asemakaavassa on painotettu avointa korttelirakennetta sekä luonnonvalon ja puistoalueiden merkitystä. Kalevan tornien kymmenen tornia on sijoitettu kolmen ryhmiin. Lisäksi kokonaisuuteen kuuluu kaksi matalaa liikerakennusta. Kalevankartanon asuin- ja liikerakennukset sijaitsevat korttelialueen reunoilla jättäen keskelleen pihan. Viiden korkean, rapatun pistetalon ohella kokonaisuuteen liittyy punatiilipintaisia, kapearunkoisia ja pitkiä lamellitaloja.

Pirkanmaan 1. maakuntakaavassa suunnittelualue on taajamatoimintojen aluetta. Kaupunginvaltuuston 18.1.2016 hyväksymässä strategisessa osayleiskaavassa suunnittelualue on keskustatoimintojen ja virkistyksen sekoittunutta aluetta. Itsenäisyydenkadulta Salhojankadun kautta Vellamonkadulle kulkee seudullinen pyöräilyn pääreitti. Keskustan 18.1.2006 hyväksytyssä liikenneosayleiskaavassa Kalevan puistotie on kokoojakatu, jossa kulkee kevyen liikenteen pääreitti. Ilmarinkadulta Salhojankadun kautta Vellamonkadulle kulkee uusi kevyen liikenteen reitti.

Kaavaselostuksessa on erikseen arvioitu asemakaavan suhdetta maankäyttö- ja rakennuslain mukaisiin yleiskaavan sisältövaatimuksiin ja voimassa olevaan keskustan (oikeusvaikutuksettomaan) osayleiskaavaan. Rakennetun ympäristön osalta on todettu muun muassa, että kaavamuutoksen pohjana olevaa suunnitelmaa pidettiin arkkitehtuurin ideakilpailussa onnistuneena, ympäristön lähtökohdat huomioon ottavana ja paikkaan soveltuvana kokonaisuutena. Suunnitelma yhtäältä sopeutuu Tammelan ruutukaavaan sitä eheyttäen, toisaalta tuo paikalle uuden ajallisen kerrostuman ja arkkitehtonisen elementin. Kalevan RKY-alueella sijaitsevien Kalevan kirkon tai Liisanpuiston arvoon suunnitelma ei merkittävästi vaikuta, mutta Kalevan tornien suhteen uusi hybridirakennus muodostaa merkittävän naapurin. Itsenäisenä hahmottuva uusi rakennuskompleksi nousee oman aikansa merkkirakennukseksi eikä pyri liittymään Kalevan torneihin. Lisäksi on todettu, että asemakaavamuutoksen mukainen käyttötarkoituksen muutos on huomioitu uuden osayleiskaavan laatimisessa.

Arkkitehdit MY on laatinut selvityksen Tammelan stadionin rakennetusta ympäristöstä. Rakennussuojelukonsulttina on ollut Arkkitehtitoimisto Hanna Lyytinen Oy. Selvityksessä on todettu muun muassa, että rakennustyyppinä hybridirakennus on uusi, erilainen kerrostuma, joka poikkeaa kaikesta ympäröivästä korttelirakenteesta. Kalevan puistokatu toimii tällä hetkellä kahden kaupunginosan vedenjakajana, jossa periaatteessa toisella puolella on funktionalistista avointa katutilaa muodostava Kaleva ja toisella ruutukaavainen Tammela. Suunnitelma asettuu rajaamaan puistokatua muiden rakennusten kanssa samaan linjaan, eikä siten muodosta poikkeamaa korttelirakenteessa. Aiempaan julkisivuun verrattuna rakennukset ovat korkeampia, mutta leveän puistokadun perusasetelma kestää tämän. Stadionsuunnitelman myötä puistokadun länsipuolelle muodostuu itsenäinen vastinpari Kalevan tornien kanssa. Suunnitelma on Salhojankadun ja Tammelankadun kulmassa vain 6 kerroksinen, joten se ei poikkea merkittävästi teollisuusrakennusten korkeudesta. Kalevan kirkon tai Liisanpuiston arvoon ja asemaan kaupunkikuvassa stadionin suunnitelma ei vaikuta merkittävästi. Korkeimpien rakennusten osalta keskeinen kaupunkikuvallinen kysymys on niiden suhde Kalevan torneihin. Kaavaratkaisu on tasapainoinen suunnitelma, jossa stadionin tornit muodostavat kokonaisuuden stadionin jalustaosan kanssa. Itsenäisenä hahmottuva uusi rakennuskompleksi nousee oman aikansa merkkirakennukseksi eikä edellisten suunnitelmaversioiden tapaan pyri liittymään Kalevan torneihin. Katutila erityisesti Salhojankadulla muuttuu huomattavasti tiiviimmäksi, mutta kaupunkikuvalliset tai rakennushistorialliset arvot eivät sinällään ole uhattuina.

Kaavan valmisteluasiakirjoissa on myös meluselvitys ja liikenteellinen selvitys. Kaupunginhallitus on hallinto-oikeudelle antamassaan lausunnossa todennut, että Salhojankadun katualueen leveys ei muutu nykyisestä ja on noin 12 metriä. Tammelan stadionin läntinen rakennusalan raja kulkee kolmen metrin etäisyydellä tontin rajalta, jolloin Salhojankadulle jää 15 metriä vapaata tilaa nykyisen 16,4 metriä leveän tilan sijaan. Ilmarinkadulla nykyistä ajoväylää kavennetaan ja autojen pysäköintiä poistetaan, jolloin jalkakäytävää ja pyöräväylää voidaan siirtää pohjoisemmaksi. Jalankulun ja pyöräilyn tila ei vähene nykyisestään. Koululaisten liikkumisympäristö ei muutu nykytilanteeseen verrattuna turvattomammaksi. Muun muassa Salhojankadulta on esitetty poistettavaksi autoliikenne kokonaan väliltä Tammelankatu-Vellamonkatu.

4.3. Hallinto-oikeuden johtopäätökset

4.3.1. Selvitysten riittävyys

Kaavaa varten laaditussa meluselvityksessä on arvioitu meluvaikutuksia ainoastaan kaavan mahdollistamaan rakentamiseen. Mahdollisia heijastusvaikutuksia viereisiin, jo olemassa oleviin asuinrakennuksiin ei saaduista muistutuksista huolimatta ole arvioitu. Kun kuitenkin otetaan huomioon Kalevan puistotien leveys ja puustoisuus sekä korkeimpien uudisrakennusten sijoittuminen kadun vastakkaisella puolella oleviin rakennuksiin nähden lomittain sekä Ilvespuiston etäisyys uudisrakentamisesta, meluvaikutuksen lisääntymisen voidaan arvioida jäävän vähäiseksi. Erillistä selvitystä melun heijastusvaikutuksista vastapäisiin rakennuksiin taikka Ilvespuistoon ei ole ollut kaavan laillisuuden arvioimiseksi välttämätöntä tehdä.

Liikenteen toimivuutta on tarkastelu erillisellä selvityksellä ja kaavaselostuksessa. Vaikutuksia rakennettuun ympäristöön on arvioitu erillisessä selvityksessä ja lisäksi kaavaselostuksessa. Kaupunkikuvatoimikunta on arvioinut hankkeen kaupunkikuvallisia vaikutuksia. Selvityksiä ei voida pitää riittämättöminä yksinomaan sen vuoksi, että valittajalla on eri käsitys arviointia suorittaneiden ammattitaidosta ja liikenteen tarkoituksenmukaisesta järjestämisestä.

Tehtyjen selvitysten perusteella on arvioitavissa täyttääkö hyväksytty asemakaava maankäyttö- ja rakennuslain mukaiset asemakaavan sisältövaatimukset. Kaava perustuu siten riittäviin selvityksiin.

4.3.2. Kaavahierarkia

Kaupungin strategioilla, oikeusvaikutuksettomalla Tammelan yleissuunnitelmalla tai kaavan mahdollistaman rakentamisen kustannuksilla ei ole merkitystä kaavapäätöksen laillisuutta arvioitaessa.

Kaavaa valmisteltaessa kaava-alueella ei ole ollut voimassa oikeusvaikutteista yleiskaavaa liikenneosayleiskaavaa lukuun ottamatta. Strateginen osayleiskaava ei ole ollut vielä lainvoimainen valituksenalaista kaavaa hyväksyttäessä, eikä sillä ole siten ollut ohjausvaikutusta asemakaavaan nähden. Asemakaava ei ole liikenneosayleiskaavan vastainen.

4.3.3. Asemakaavan sisältövaatimusten täyttyminen

Salhojankadun katutila kapenee vain vähäisessä määrin. Ilmarinkatu on osoitettu ensisijaisesti kevyen liikenteen käyttöön, millä voidaan arvioida olevan myönteinen vaikutus koululaisten liikenneturvallisuuteen. Vaikka Ilmarinkadulle varattu katualue kaventuu kokonaisuudessaan jonkin verran, tilaa jää muun kuin huoltoajoneuvoliikenteen päättyessä riittävästi myös seudullisen pyöräilyreitin tarpeisiin. Yksityiskohtaiset liikenteelliset ratkaisut ja katualueelle tehtävät istutukset suunnitellaan erikseen laadittavalla katusuunnitelmalla. Asemakaava luo edellytykset liikenteen turvalliselle järjestämiselle.

Kaavaratkaisu, erityisesti suunnitellut kerrostalot, tulevat väistämättä muuttamaan rakennettua ympäristöä ja maisemaa. Kortteliin osoitettu kerrostalorakentaminen ei kuitenkaan korkeutensa puolesta suurimmalta osin merkittävästi eroa naapurikortteleiden asuinrakennuksista eikä muutoinkaan poikkea kaupungin keskusta-alueelle tyypillisestä kaupunkikuvasta Kalevan puistotien suunnasta tarkasteltuna. Tammelan ja Kalevan kaupunginosat eroavat nykyiselläänkin toisistaan rakentamisen luonteen osalta selvästi. Asiantuntijaviranomaisena toimivan maakuntamuseon lausunnon perusteella vanhan ja uuden rakentamisen yhteensovittaminen on mahdollista toteuttaa tyydyttävällä tasolla. Myös muu asiassa esitetty selvitys tukee tätä johtopäätöstä. Tähän nähden ja kun otetaan huomioon kaavassa annetut määräykset uudisrakentamisen laadusta, kaavassa on riittävästi otettu huomioon rakennetun ympäristön vaaliminen ja myös sitä koskevat valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet.

Kaavaratkaisu ei ole lainvastainen yksin sillä perusteella, että samaan kortteliin on osoitettu sekä asumista että pallokenttätoimintoja. Kaavaselostuksella ei ole oikeusvaikutuksia, joten siinä olevilla mahdollisilla ristiriitaisuuksilla ei ole merkitystä kaavan laillisuutta arvioitaessa. Kaavan mahdollistama rakennusoikeus on ilmoitettu yksiselitteisesti kaavakartalla.

Kaavan mahdollistama rakentaminen aiheuttaa katualueille jonkin verran varjostusta ja valoisuuden heikentymistä. Ilmarinkadulta joudutaan kaatamaan katua reunustavaa puustoa. Kyse ei kuitenkaan ole sellaisesta maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:ssä tarkoitetusta elinympäristön laadun merkityksellisestä heikkenemisestä, joka ei ole perusteltua asemakaavan tarkoitus huomioon ottaen. Kalevan puistotien kerrostaloista avautuvat näkymät stadionin suuntaan muuttuvat joiltain osin ja tällä voi joidenkin asuntojen osalta olla vaikutusta asunnon rahalliseen arvoon. Oikeuskäytännön perusteella tämä ei ole kuitenkaan sellainen kohtuuton haitta, jota maankäyttö- ja rakennuslaissa tarkoitetaan.

4.3.4. Loppujohtopäätökset

Hallinto-oikeudella on toimivalta tutkia ainoastaan kaavapäätöksen lainmukaisuus eikä hallinto-oikeus voi kumota valtuuston hyväksymää kaavaa sillä perusteella, että toisenlainen kaavaratkaisu olisi valittajien käsityksen mukaan tarkoituksenmukaisempi.

Kaupunginvaltuuston päätös ei ole valituksessa esitetyillä perusteilla lainvastainen.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Hallintolainkäyttölaki 37 §, 38 § ja 41 §

Kuntalaki (365/1995) 90 § (1375/2007)

Kuntalaki (410/2015) 147 §

Maankäyttö- ja rakennuslaki 32 § 1 momentti ja 42 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Ulla-Maarit Heljasvuo, Eija Mäkelä ja Elina Tanskanen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

As Oy Kalevanlukko ja sen asiakumppanit ovat valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden ja kaupunginvaltuuston päätökset kumotaan. Toissijaisesti asia on palautettava hallinto-oikeuteen uudelleen käsiteltäväksi. Tampereen kaupunki on velvoitettava korvaamaan muutoksenhakijoiden oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen.

Vaatimustensa tueksi muutoksenhakijat ovat esittäneet muun ohella seuraavaa:

Muutoksenhakijat ovat hallinto-oikeudessa vaatineet, että hallinto-oikeudessa arvioidaan ja tutkitaan maanalaisen noin 360 ajoneuvolle suunnitellun pysäköintitilan rakenteiden aiheuttamat vesivirtaamien ja pohjaveden korkeuden muutokset naapuritonteille. Hallinto-oikeuden päätöksestä ei ilmene, että asia olisi otettu huomioon tai että sitä olisi käsitelty. Tammelan stadionin rakennettavuusselvityksestä käy ilmi, että pohjavesi on maaperässä korkealla. Lisäksi maaperässä on niin sanottuja orsiveden kerrostumia eli pohjaveden virtaamia. Nämä seikat aiheuttavat vakavan riskin naapurissa olevalle, osin puupaalujen varaan perustetulle As Oy Kalevanlukon kiinteistölle. Pohjavesiasiaa ei ole selvitetty tai tutkittu ennen kuin kaavan sisällöstä on tosiasiallisesti päätetty. Asiaa ei ole selvitetty osallistumis- ja arviointisuunnitelmavaiheessa osallisille. Pohjavesi- ja orsivesiongelma aiheuttaa elinympäristön heikkenemistä maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:ssä säädettyjen asemakaavan sisältövaatimusten vastaisesti. Pysäköintitilasta seuraa paljon ajoneuvoliikennettä muutoinkin ahtaassa katutilassa, mikä muuttaa kerrostalonaapuruston ilmanlaatua ja melutasoa.

Kaupunginhallituksen suunnittelukokouksessa tehty päätös 13.10.2014 on syntynyt hallintolain ja hyvän hallinnon vaatimusten vastaisesti ilman asianmukaista toimivaltaa, eikä se voi sitoa kaavaprosessia siten kuin käytännössä on tapahtunut. Kaavan sisällöstä on päätetty ennen varsinaista kaavan käsittelyä. Kaavaprosessin ratkaisuja on perusteltu mainitulla päätöksellä arvioimatta, onko rakennusoikeus mahdollista sijoittaa alueelle vaarantamatta alueen keskeisiä historiallisia, kulttuurihistoriallisia ja maisemallisia arvoja tai vaarantamatta ympäristön turvallisuutta ja terveellisyyttä.

Kaava ei täytä asemakaavan sisältövaatimuksia eikä kaavaselostus täytä asemakaavan selostukselle asetettuja vaatimuksia. Kaupungin hallinto-oikeudelle toimittaman 28.1.2015 pidetyn työpalaverin muistiosta ei ilmene, että Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen kanssa olisi käsitelty Tammelan stadionin kehittämissuunnitelmaa.

Kaupungin johtava virkamies on valinnut oma-aloitteisesti henkilön, joka on toiminut asukkaiden edustajana. Tätä voidaan pitää asukasdemokratian loukkauksena.

Tampereen kaupunginhallitus on antanut selityksen. Valitus ja korkeimman hallinto-oikeuden käsittelyyn liittyvä oikeudenkäyntikuluvaatimus on hylättävä. Oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus tulee ensisijaisesti jättää tutkimatta siltä osin kuin se koskee oikeudenkäyntikuluja hallinto-oikeudessa ja toissijaisesti vaatimus tulee hylätä.

As Oy Kalevanlukko ja sen asiakumppanit ovat antaneet vastaselityksen. Korkeimman hallinto-oikeuden on pyydettävä Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusta antamaan asiassa selvityksen siitä, miten siellä on asian kanssa menetelty. Lisäksi tulee pyytää selvitys siitä, mitä asiakirjamateriaalia asemakaavaan liittyen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukseen on toimitettu.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus ei tutki pohjavesi- ja orsivesiolosuhteisiin liittyvää valitusperustetta, joka on esitetty vasta sen jälkeen, kun valitusaika kaupunginvaltuuston päätöksestä on päättynyt. Valitusta ei tutkita myöskään siltä osin kuin siinä on vaadittu hallinto-oikeudessa syntyneiden oikeudenkäyntikulujen korvaamista.

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian muutoin.

2. Vaatimus selvityksen pyytämisestä Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselta hylätään.

3. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

4. As Oy Kalevanlukon ja sen asiakumppaneiden oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1. Kuntalain (365/1995) 90 §:n 3 momentin mukaan valittajan tulee esittää valituksen perusteet ennen valitusajan päättymistä. Valitusperuste, joka liittyy maanalaisen pysäköintitilan aiheuttamiin pohjavesi- ja orsivesiolosuhteiden vaikutuksiin on esitetty vasta hallinto-oikeudelle jätetyssä vastaselityksessä, eli vasta kaupunginvaltuuston päätöksestä alkaneen valitusajan päättymisen jälkeen. Valitus on siten mainitulla perusteella tehtynä jätettävä tutkimatta.

As Oy Kalevanlukko ja sen asiakumppanit ovat vaatineet hallinto-oikeudessa aiheutuneiden oikeudenkäyntikulujen korvaamista vasta täällä. Tämän vuoksi vaatimus on myöhään tehtynä jätettävä tutkimatta.

2. Hallintolainkäyttölain 36 §:n 2 momentin mukaan selvityksen hankkimiseksi voidaan pyytää lausunto myös muulta kuin päätöksen tehneeltä hallintoviranomaiselta. Kun otetaan huomioon muutoksenhakijoiden vastaselityksessään esittämä selvitettävä kysymys ja asiakirjoista saatava selvitys, lausunnon pyytäminen Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselta ei ole asian selvittämiseksi tarpeen.

3. Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

4. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, As Oy Kalevanlukolle ja sen asiakumppaneille ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Joonas Ahtonen.

 
Julkaistu 23.4.2018