Muu päätös 1947/2018
Asia Valitus ympäristönsuojelulain ja vesilain yhteiskäsittelyn piiriin kuuluvassa lupa-asiassa
Valittaja Taimen Oy
Päätös, jota valitus koskee
Vaasan hallinto-oikeus 1.7.2016 nro 16/0347/3
Asian aikaisempi käsittely
Etelä-Suomen aluehallintovirasto on päätöksellään 19.12.2014 nro 238/2014/2 myöntänyt Taimen Oy:lle luvan verkkoaltaiden pitämiseen meressä ja kalojen kasvattamiseen niissä Ströömin länsiosassa Kustavin kunnan Pohjois-Vartsalan kylässä kiinteistöön Heikintalo 304-419-5-103 kuuluvalla vesialueella Pikku Pirisholmin luoteispuolella (Lossisalmen laitos) aluehallintoviraston päätöksen liitteen 2 osoittamalla paikalla.
Luvan saajan on noudatettava ympäristönsuojelulain ja vesilain säännöksiä. Lupapäätökseen on sisältynyt 12 lupamääräystä. Toimintaa ja päästöjä koskeva lupamääräys 5 ja luvan voimassaoloa koskeva määräys kuuluvat seuraavasti:
5. Kalankasvatuksessa vuosittain käytettävä rehu saa sisältää enintään 440 kg fosforia ja enintään 3 300 kg typpeä.
Kasvatuksessa on käytettävä rehuja, joiden ravinnepitoisuudet ovat mahdollisimman pienet, ja ruokinnassa on pyrittävä mahdollisimman pieneen rehukertoimeen. Tavoitteena on, että ominaispäästö ei ylitä 5,5 g fosforia eikä 40 g typpeä kasvatettavaa kalakiloa kohti.
Ominaispäästöarvot lasketaan vähentämällä vuosittain käytettävän rehun ravinnemäärästä kalan lisäkasvuun sitoutunut ravinnemäärä ja jakamalla näin saatu erotus kalan vuotuisella lisäkasvulla. Kasvatetussa kalassa on 0,40 % fosforia ja 2,75 % typpeä.
Lupa on voimassa 31.12.2024 saakka.
Jos luvan saajan on tarkoitus jatkaa kalankasvatustoimintaa vielä vuoden 2024 jälkeen, on uusi lupahakemus saatettava vireille aluehallintovirastossa viimeistään 31.10.2023. Mikäli hakemus saatetaan vireille määräajassa, tämä lupa on voimassa siihen saakka, kunnes uuden hakemuksen perusteella annettu päätös on saanut lainvoiman, edellyttäen, että luvan haltijalla on oikeus kalankasvatusta varten tarvittavaan vesialueeseen. Lupahakemukseen tulee muun ohella liittää yhteenveto käyttö-, päästö- ja vaikutustarkkailuista.
Hallinto-oikeuden ratkaisu
Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin nyt on kysymys, C:n valituksen johdosta sen enemmälti hyläten muuttanut lupamääräystä 5 alentamalla rehun ravinnemääriä sekä täydentänyt luvan voimassaoloa koskevaa määräystä.
Muutettuina lupamääräys 5 sekä luvan voimassaoloa koskeva määräys kuuluvat seuraavasti (muutokset kursiivilla):
5. Kalankasvatuksessa vuosittain käytettävä rehu saa sisältää enintään 360 kg fosforia ja enintään 2 700 kg typpeä.
Kasvatuksessa on käytettävä rehuja, joiden ravinnepitoisuudet ovat mahdollisimman pienet, ja ruokinnassa on pyrittävä mahdollisimman pieneen rehukertoimeen. Tavoitteena on, että ominaispäästö ei ylitä 5,5 g fosforia eikä 40 g typpeä kasvatettavaa kalakiloa kohti.
Ominaispäästöarvot lasketaan vähentämällä vuosittain käytettävän rehun ravinnemäärästä kalan lisäkasvuun sitoutunut ravinnemäärä ja jakamalla näin saatu erotus kalan vuotuisella lisäkasvulla. Kasvatetussa kalassa on 0,40 % fosforia ja 2,75 % typpeä.
Luvan voimassaolo
Lupa on voimassa 31.12.2024 saakka.
Jos luvan saajan on tarkoitus jatkaa kalankasvatustoimintaa vielä vuoden 2024 jälkeen, on uusi lupahakemus saatettava vireille aluehallintovirastossa viimeistään 31.10.2023. Mikäli hakemus saatetaan vireille määräajassa, tämä lupa on voimassa siihen saakka, kunnes hakemuksen perusteella annettu päätös on saanut lainvoiman, edellyttäen, että luvan haltijalla on oikeus kalankasvatusta varten tarvittavaan vesialueeseen. Lupahakemukseen tulee muun ohella liittää yhteenveto käyttö-, päästö- ja vaikutustarkkailuista ja selvitys kalankasvatuslaitoksen muista mahdollisista sijoituspaikoista.
Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään näiltä osin seuraavasti:
Sovellettavat säännökset
Ympäristölupa on ympäristönsuojelulain 41 §:n 1 momentin mukaan myönnettävä, jos toiminta täyttää ympäristönsuojelulain ja jätelain sekä niiden nojalla annettujen asetusten vaatimukset.
Ympäristönsuojelulain 42 §:n 1 momentin mukaan luvan myöntäminen edellyttää, ettei toiminnasta, asetettavat lupamääräykset ja toiminnan sijoituspaikka huomioon ottaen, aiheudu yksinään tai yhdessä muiden toimintojen kanssa terveyshaittaa, merkittävää muuta ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa, ympäristönsuojelulain 7–9 §:ssä kiellettyä seurausta, erityisten luonnonolosuhteiden huonontumista taikka vedenhankinnan tai yleiseltä kannalta tärkeän muun käyttömahdollisuuden vaarantumista toiminnan vaikutusalueella taikka eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta. Pykälän 2 momentin mukaan toimintaa ei saa sijoittaa asemakaavan vastaisesti. Lisäksi sijoittamisessa on noudatettava, mitä ympäristönsuojelulain 6 §:ssä säädetään.
Ympäristönsuojelulain 6 §:n 1 momentin mukaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttava toiminta on mahdollisuuksien mukaan sijoitettava siten, ettei toiminnasta aiheudu pilaantumista tai sen vaaraa ja että pilaantumista voidaan ehkäistä. Pykälän 2 momentin mukaan toiminnan sijoituspaikan soveltuvuutta arvioitaessa on otettava huomioon toiminnan luonne ja pilaantumisen todennäköisyys sekä onnettomuusriski, alueen ja sen ympäristön nykyinen ja tuleva, oikeusvaikutteisessa kaavassa osoitettu käyttötarkoitus ja aluetta koskevat kaavamääräykset sekä muut mahdolliset sijoituspaikat alueella.
Eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentin mukaan kiinteistöä, rakennusta tai huoneistoa ei saa käyttää siten, että naapurille, lähistöllä asuvalle tai kiinteistöä, rakennusta tai huoneistoa hallitsevalle aiheutuu kohtuutonta rasitusta ympäristölle haitallisista aineista, noesta, liasta, pölystä, hajusta, kosteudesta, melusta, tärinästä, säteilystä, valosta, lämmöstä tai muista vastaavista vaikutuksista.
Ympäristönsuojelulain 43 §:n 1 momentin mukaan luvassa on annettava tarpeelliset määräykset pilaantumisen ehkäisemiseksi muun muassa päästöistä, päästöjen ehkäisemisestä ja rajoittamisesta, jätteistä sekä niiden synnyn ja haitallisuuden vähentämisestä.
Vesilain 3 luvun 4 §:n 1 momentin mukaan lupa vesitaloushankkeelle myönnetään, jos hanke ei sanottavasti loukkaa yleistä tai yksityistä etua tai hankkeesta yleisille tai yksityisille eduille saatava hyöty on huomattava verrattuna siitä yleisille tai yksityisille eduille koituviin menetyksiin. Pykälän 2 momentin mukaan lupaa ei kuitenkaan saa myöntää, jos vesitaloushanke vaarantaa yleistä terveydentilaa tai turvallisuutta, aiheuttaa huomattavia vahingollisia muutoksia ympäristön luonnonsuhteissa tai vesiluonnossa ja sen toiminnassa taikka suuresti huonontaa paikkakunnan asutus- ja elinkeino-oloja.
Laitoksen toiminnasta
Vuosina 2009–2013 kalojen lisäkasvu laitoksella on ollut keskimäärin 49 000 kg vuodessa. Vastaavana aikana kalankasvatuslaitoksen laskennallinen fosforikuormitus on ollut keskimäärin 250 kg vuodessa ja typpikuormitus 2 200 kg vuodessa.
Voimassa olevan luvan mukaan kalankasvatuksessa vuosittain käytettävä rehu saa sisältää enintään 490 kg fosforia ja enintään 3 700 kg typpeä. Aluehallintovirasto on valituksenalaisella päätöksellään alentanut rehun ravinnemääriä siten, että kalankasvatuksessa vuosittain käytettävä rehu saa sisältää enintään 440 kg fosforia ja enintään 3 300 kg typpeä. Päätöksen perustelujen mukaan laitoksen huolellinen ja ammattitaitoinen hoito sekä vähäravinteisten rehujen käyttö ympäristön kannalta parhaan käytännön periaatteen (BEP) mukaisesti mahdollistaa kalojen lisäkasvun suuruudeksi noin 50 000 kg vuodessa. Toiminnasta aiheutuvat laskennalliset ravinnepäästöt ovat silloin 240 kg fosforia ja 1 900 kg typpeä vuodessa.
Laitoksen ympäristöstä
Kustavin Ströömin vesialue on kaakkois-luodesuuntaiseen kallioperän murtumalinjaan syntynyt noin 20 km:n pituinen melko jyrkkärantainen salmi, jonka leveys vaihtelee 0,5 km:stä 2 km:iin. Lossisalmen laitos sijaitsee Kustavin Ströömin keskiosassa, missä vesisyvyys laitoksen kohdalla on 15–20 metriä. Virtausolosuhteet kasvatuspaikalla ovat hyvät.
Saaristomeri on yleisesti rehevöitynyt, mikä vaikuttaa vesistön tilaan myös Ströömissä. Paikallisesti Ströömin salmen vesiä kuormittavat hajakuormituksen ja luonnonhuuhtouman lisäksi seitsemän kalankasvatuslaitosta. Tarkkailuraporteista ilmenee, että yksittäisten laitosten vaikutus erottuu huonosti, vaan kuormitus vaikuttaa koko salmen alueella. Ekologisen luokituksen mukaan Ströömi kuuluu lähes koko Saaristomeren tavoin luokkaan tyydyttävä. Vesienhoidon tavoitteena on saavuttaa alueella veden hyvä ekologinen tila viimeistään vuoteen 2027 mennessä. Kokemäenjoen-Saaristomeren-Selkämeren vesienhoitosuunnitelman 2015 mukaan kalankasvatuksen kuormitusta tulee vähentää erityisesti niillä alueilla, joilla ekologinen tila on hyvää huonompi, tai tila uhkaa heikentyä kalankasvatuksen kuormituksen johdosta ja joilla vesistöjen tilaa voidaan parantaa kalankasvatuksen kuormituksen alentamisella. Kalankasvatus on Ströömin suurin paikallinen kuormittaja. Vesiviljelyn sijainninohjaussuunnitelman mukaan laitos sijaitsee alueella, jonne ei tulisi ohjata jatkokasvatusta. Mahdollisuuksien mukaan kalankasvatusta tulisi siirtää pois alueelta paremmille kasvatuspaikoille.
Alueen veden laatua on tarkkailtu osana Kustavin ja Iniön merialueiden yhteistarkkailua Lounais-Suomen vesi- ja ympäristötutkimus Oy:n toimesta. Ströömin alueella vesistö on luokiteltavissa lievästi rehevöityneeksi tai rehevöityneeksi. Pohjasedimentissä on ollut havaittavissa ajoittain lievästä hapettomuudesta johtuvaa pohjien tummumista. Pohjaeläimistön perusteella pohja on luokiteltu puolilikaantuneeksi. Tarkkailutulosten perusteella veden laadussa, rehevyydessä, pohjaeläimistössä ja pohjan laadussa ei laitosten lähialueiden ja muun Ströömin alueen välillä ole ollut merkittäviä eroja.
Hallinto-oikeuden arviointi ja johtopäätökset
Kalankasvatuksen ravinnepäästöt myötävaikuttavat osaltaan Saaristomeren rehevöitymiseen. Vaikutukset ovat lähinnä paikalliset. Asiakirjojen perusteella yksittäisten kalankasvatuslaitosten vaikutukset eivät erotu koko Ströömin rehevöitymisestä eivätkä ne ole muuttaneet Ströömin yleisluokitusta. Toiminnasta ei myöskään voida arvioida aiheutuvan lähikiinteistöille sellaisia haittavaikutuksia, jotka olisivat luvan myöntämisen esteenä. Vesienhoidon tavoitteena on kuitenkin nostaa alueen ekologinen status luokkaan "hyvä", mikä edellyttää myös paikallisen ravinnekuormituksen vähentämistä.
Hallinto-oikeus toteaa, että ravinnemäärien alentaminen siten, että kalankasvatuksessa vuosittain käytettävä rehu saa sisältää enintään 360 kg fosforia ja enintään 2 700 kg typpeä, on tarpeen Ströömin tilan parantamiseksi ja vesialueen merkittävän pilaantumisen estämiseksi. Ravinnemäärien alentamisen seurauksena kalojen lisäkasvu on noin 40 000 kg, laskennallinen ravinnepäästö noin 160 kg fosforia ja noin 1 100 kg typpeä vuodessa.
Kun otetaan huomioon vesienhoitosuunnitelmassa ja vesiviljelyn sijainninohjaussuunnitelmassa esitetyt tavoitteet, kalankasvatustoiminnan paikalliset vaikutukset vesistöön sekä vesistön tila, luvan hakija on velvoitettava uutta lupahakemusta haettaessa esittämään selvitys kalankasvatuslaitoksen muista mahdollisista sijoituspaikoista.
Sovelletut oikeusohjeet
Ympäristönsuojelulaki (86/2000) 6 §, 41 § 1 momentti, 42 § 1 ja 2 momentti, 43 §, 44 § ja 45 §
Laki eräistä naapuruussuhteista 17 § 1 momentti
Vesilaki 3 luku 4 § 1 ja 2 momentti
Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Johan Hagman, Jan Eklund ja Petri Forma. Esittelijä Taija Randen.
Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa
Taimen Oy on valituksessaan vaatinut, että Vaasan hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin hallinto-oikeus on muuttanut lupamääräystä 5 ja lisännyt lupaan määräyksen, jonka mukaan määräajassa vireille pantavaan uuteen lupahakemukseen on liitettävä selvitys kalankasvatuslaitoksen muista mahdollisista sijoituspaikoista. Aluehallintoviraston päätös on pysytettävä voimassa muuttamatta.
Vaatimustensa tueksi yhtiö on esittänyt muun ohella seuraavaa:
C ei ole esittänyt valituksessaan hallinto-oikeudelle yksityiskohtaista perusteltua muutosvaatimusta, jonka johdosta aluehallintoviraston päätöstä olisi voitu muuttaa. Asianosainen ei esimerkiksi ylimalkaan voi vaatia, että muutoksenhakuviranomaisen olisi osoitettava kalankasvatukselle sopivat ja avonaisemmat alueet, joissa veden virtaus on riittävä. Tällaista toimivaltaa uusien alueiden osoittamiseen hallinto-oikeudella ei ole. Hallinto-oikeus on mennyt ratkaisussaan C:n valituksen vaatimusten ulkopuolelle.
Olosuhteet, joiden perusteella lupaharkinta vesilain ja vanhan ympäristönsuojelulain pohjalta on ollut tehtävä, ovat olleet vähintään vakiintuneesti luvan myöntämisedellytyksiä tukevia. Kyseisen alueen ympäristön tilan myönteiset näkymät ja kalankasvatuksen ympäristökuormituksen kehitys huomioon ottaen myöskään tulevaisuudessa ei ole vaaraa ympäristön pilaantumisesta.
Yhtiö on viitannut aluehallintoviraston päätökseen ja sen perusteluihin koskien kuormitusmääriä koskevan lupamääräyksen sisältöä ja taustoja. Kalankasvatuksen yleinen kuormituskehitys ja muiden ympäristövaikutusten kehitys sekä alalla tapahtunut tavoitteiden saavuttaminen huomioon ottaen kuormituksen vähentäminen ei olisi ollut tarpeen jo vakiintuneessa tilanteessa, jossa Ströömin ja sitä ympäröivien suurten vesimassojen (Selkämeri ja Iniön aukko) veden laadussa ei ole ollut sanottavaa eroa keskenään.
Toiminnassa nyt voimassa olevan luvan nojalla käytetyn fosforin määrä on 490 kg/a ja typen määrä 3 700 kg/a. Aluehallintovirasto vähensi päätöksellään näitä laskennan pohjana olevia ravinnesisältömääriä siten, että vuosittain käytettävä rehu sai sisältää fosforia 440 kg/a ja typpeä 3 300 kg/a. Vähennyksen määrä oli näin yli 10 prosenttia voimassaolevaan lupaan verrattuna.
Hallinto-oikeus on alentanut toiminnassa käytettäviä ravinnemääriä fosforin osalta siten, että vuosittain käytettävä rehu saa sisältää fosforia enintään 360 kg/a ja typpeä enintään 2 700 kg/a. Vähenemä kokonaisuudessaan voimassaolevaan lupaan verrattuna on siten 130 kg/a fosforia ja 1 000 kg/a typpeä.
Aluehallintoviraston ja hallinto-oikeuden tekemät ravinnemäärien ja näin laitoksen volyymin vähennykset huomioon ottaen prosentuaalisesti laitoksen toiminnassa vuosittain käytettävän rehun ravinnemäärä (eli laitoksen volyymi ja toimintaedellytys) alenisi fosforin osalta 26,53 % ja typen osalta 27,03 %. ELY-keskus on kuitenkin lausunnossaan aluehallintovirastolle todennut, että toiminnassa voidaan kasvattaa kalaa siten, että ruokintaan käytettävien rehujen fosfori- ja typpisisällön tulee olla nykyisen luvan mukainen.
Ennustetta tai näyttöä ei ole siitä, että Lossisalmen laitos yksin tai yhdessä muiden laitosten kanssa estäisi vesien laadun hyvän tilan saavuttamista Kustavin Ströömillä vuonna 2017. Hallinto-oikeuden päätös Kustavin Ströömillä tapahtuneesta radikaaleimmasta päästöjen vähentämisestä ilman yksiselitteisiä perusteita on lainvastainen. Päätös nojautuu perusteiltaan ja niitä koskevien selvityksen osalta pikemminkin asianosaisten väitteisiin ja kuvauksiin sekä pieneltä osalta ilmiöön, joka vesien tilan muutoksena on yleinen koko Saaristomerellä (ja Itämerellä). Se ei johdu kalankasvatuksesta, eikä ole sitä koskevan sääntelyn ohjattavissa. Päätös ei ole perusteltu sen enempää paikallisen kuormituksen kuin väitettyjen, Saaristomerta koskevien yleisvaikutusten osalta.
Hallinto-oikeudella ole ollut mitään sellaista erityistä perustetta, laskelmaa tai tutkimusta, vesien tilan seurantaa tai vuoteen 2027 ulottuvaa tulevaisuuden ennustetta, jonka perusteella sen olisi tullut alentaa toiminnassa käytettäviä ravinnemääriä. Aluehallintovirasto on jo vähentänyt käytettävän rehun sisältämää sallitun fosforin ja typen määrää ilman olosuhteiden, lainsäädännön tai vesienhoitotavoitteiden pakottamaa syytä. Näin helposti koko elinkeino käy kannattamattomaksi.
Tarkkailututkimuksissa on todettu ja muutoinkin ollaan lähes yhtä mieltä siitä, että Ströömin veden laadun tila ei sanottavasti eroa sen ulkopuolisten vesialueiden eli pohjoisessa Selkämeren ja etelässä Iniön aukon ja Kihdin vesialueen tilasta. Virtaus Ströömillä on coriolis-virtauksen vastainen. Ajoittain huomattava vedenkorkeuden vaihtelu lyhyen ajan kuluessa takaa Ströömillä hyvän vedenvaihtuvuuden.
Lisäksi yhtiölle hallinto-oikeuden päätöksessä asetettu määräys, jonka mukaan yhtiön tulee esittää selvitys toiminnan mahdollisista vaihtoehtoisista sijaintipaikoista, on ennenaikainen ja perusteeton ennen kuin nähdään, mitkä ovat olosuhteet ja ympäristönsuojelukeinot uutta lupaa haettaessa. Olosuhteet voivat olla kuormituksen ja veden laadun kannalta huomattavasti nykyistäkin paremmat, kun lupahakemus toiminnan jatkamiseksi tulee jätettäväksi.
Kalankasvatuksen keskittäminen vesiviljelyn kansallisen sijainninohjaussuunnitelman mukaisesti keskeisellä Ströömillä ei ole epäloogista. Näin voidaan kuormitusta vähentää ja laitosten hoitoa tehostaa, koska veden vaihtuvuusolosuhteet ovat Ströömillä erinomaiset. Sillä suuntauksella, mistä volyymin vähentämisessä on nyt kyse, saataisiin vain aikaan toimintapaikkoja, jotka pienuutensa vuoksi ovat toimintamahdollisuuksiensa rajoilla ja joita varten ei ainakaan voitaisi ryhtyä erityisiin toimiin kuormituksen vähentämiseksi. Toimintoja keskittämällä on Ströömilläkin paljon paremmat mahdollisuudet päästöjen vähentämiseen ja sijainninohjaussuunnitelman toteutumiseen.
Kysymyksessä olevan toimintapaikan mahdollisuudet todellisuudessa mitätöivää päätöstä on perusteltu uuden paikan selvittelytarpeen osalta ja aikaisemmin muiltakin osin juuri vesiviljelyn kansallisen sijainninohjaussuunnitelman sisällöllä. Päätös on siihen nähden tältä osin ristiriitainen.
Etelä-Suomen aluehallintoviraston ympäristölupavastuualue on ilmoittanut, ettei se anna yhtiön valituksen johdosta lausuntoa.
Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen (ELY-keskus) ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue on lausuntonaan yhtiön valituksen johdosta ilmoittanut, ettei sillä ole lisättävää asiassa aikaisemmin antamiinsa lausuntoihin.
A:lle ja B:lle on varattu tilaisuus antaa vastine yhtiön valituksen johdosta. Vastinetta ei ole annettu.
C:lle on varattu tilaisuus antaa vastine yhtiön valituksen johdosta. Vastinetta ei ole annettu.
Taimen Oy on antanut vastaselityksen.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.
Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.
Perustelut
C on valituksessaan hallinto-oikeudelle muun ohella katsonut olevan kohtuutonta, että kalankasvattajat saavat jatkaa vesien pilaamista. Valituksen sisältöön nähden hallinto-oikeus on aluehallintoviraston päätöksen kumoamisen sijasta voinut tiukentaa lupapäätöksessä asetettuja määräyksiä.
Kun lisäksi otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.
Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Jaakko Autio sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Jukka Horppila ja Seppo Rekolainen. Asian esittelijä Irene Mäenpää.