Muu päätös 1948/2018

Valitus ympäristönsuojelulain ja vesilain yhteiskäsittelyn piiriin kuuluvassa asiassa (kalankasvatus, Ströömi, Kustavi)

Antopäivä: 26.4.2018
Taltionumero: 1948
Diaarinumero: 2656/1/16
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2018:T1948

Asia Valitus ympäristönsuojelulain ja vesilain yhteiskäsittelyn piiriin kuuluvassa lupa-asiassa

Valittaja Heimon Kala Oy

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 1.7.2016 nro 16/0348/3

Asian aikaisempi käsittely

Etelä-Suomen aluehallintovirasto on päätöksellään 19.12.2014 nro 240/2014/2 myöntänyt Heimon Kala Oy:lle luvan verkkoaltaiden pitämiseen meressä ja luvan kalojen kasvattamiseen niissä Kustavin kunnan Anavaisten kylässä kiinteistöön Lootholmi 304-401-4-130 kuuluvalla vesialueella Kustavin Ströömin keskiosassa Hupaniityn kaakkoispuolella (Hupaniityn laitos) aluehallintoviraston päätöksen liitteen 2 osoittamalla paikalla.

Luvan saajan on noudatettava ympäristönsuojelulain ja vesilain säännöksiä. Lupapäätökseen on sisältynyt 12 lupamääräystä. Toimintaa ja päästöjä koskeva lupamääräys 5 ja luvan voimassaoloa koskeva määräys kuuluvat seuraavasti:

5. Kalankasvatuksessa vuosittain käytettävä rehu saa sisältää enintään 490 kg fosforia ja enintään 3 700 kg typpeä.

Kasvatuksessa on käytettävä rehuja, joiden ravinnepitoisuudet ovat mahdollisimman pienet, ja ruokinnassa on pyrittävä mahdollisimman pieneen rehukertoimeen. Tavoitteena on, että ominaispäästö ei ylitä 5,5 g fosforia eikä 40 g typpeä kasvatettavaa kalakiloa kohti.

Ominaispäästöarvot lasketaan vähentämällä vuosittain käytettävän rehun ravinnemäärästä kalan lisäkasvuun sitoutunut ravinnemäärä ja jakamalla näin saatu erotus kalan vuotuisella lisäkasvulla. Kasvatetussa kalassa on 0,40 % fosforia ja 2,75 % typpeä.

Lupa on voimassa 31.12.2024 saakka.

Jos luvan saajan on tarkoitus jatkaa kalankasvatustoimintaa vielä vuoden 2024 jälkeen, on uusi lupahakemus saatettava vireille aluehallintovirastossa viimeistään 31.10.2023. Mikäli hakemus saatetaan vireille määräajassa, tämä lupa on voimassa siihen saakka, kunnes hakemuksen perusteella annettu päätös on saanut lainvoiman, edellyttäen, että luvan haltijalla on oikeus kalankasvatusta varten tarvittavaan vesialueeseen. Lupahakemukseen tulee muun ohella liittää yhteenveto käyttö-, päästö- ja vaikutustarkkailuista.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on, siltä osin kuin nyt on kysymys, C:n ja hänen asiakumppaneidensa valituksen johdosta sen enemmälti hyläten muuttanut lupamääräystä 5 alentamalla rehun ravinnemääriä sekä täydentänyt luvan voimassaoloa koskevaa määräystä.

Muutettuina lupamääräys 5 sekä luvan voimassaoloa koskeva määräys kuuluvat seuraavasti (muutokset kursiivilla):

5. Kalankasvatuksessa vuosittain käytettävä rehu saa sisältää enintään 360 kg fosforia ja enintään 2 700 kg typpeä.

Kasvatuksessa on käytettävä rehuja, joiden ravinnepitoisuudet ovat mahdollisimman pienet, ja ruokinnassa on pyrittävä mahdollisimman pieneen rehukertoimeen. Tavoitteena on, että ominaispäästö ei ylitä 5,5 g fosforia eikä 40 g typpeä kasvatettavaa kalakiloa kohti.

Ominaispäästöarvot lasketaan vähentämällä vuosittain käytettävän rehun ravinnemäärästä kalan lisäkasvuun sitoutunut ravinnemäärä ja jakamalla näin saatu erotus kalan vuotuisella lisäkasvulla. Kasvatetussa kalassa on 0,40 % fosforia ja 2,75 % typpeä.

Luvan voimassaolo

Lupa on voimassa 31.12.2024 saakka.

Jos luvan saajan on tarkoitus jatkaa kalankasvatustoimintaa vielä vuoden 2024 jälkeen, on uusi lupahakemus saatettava vireille aluehallintovirastossa viimeistään 31.10.2023. Mikäli hakemus saatetaan vireille määräajassa, tämä lupa on voimassa siihen saakka, kunnes hakemuksen perusteella annettu päätös on saanut lainvoiman, edellyttäen, että luvan haltijalla on oikeus kalankasvatusta varten tarvittavaan vesialueeseen. Lupahakemukseen tulee muun ohella liittää yhteenveto käyttö-, päästö- ja vaikutustarkkailuista ja selvitys kalankasvatuslaitoksen muista mahdollisista sijoituspaikoista.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään näiltä osin seuraavasti:

Sovellettavat säännökset

Ympäristölupa on ympäristönsuojelulain (86/2000) 41 §:n 1 momentin mukaan myönnettävä, jos toiminta täyttää ympäristönsuojelulain ja jätelain sekä niiden nojalla annettujen asetusten vaatimukset.

Ympäristönsuojelulain (86/2000) 42 §:n 1 momentin mukaan luvan myöntäminen edellyttää, ettei toiminnasta, asetettavat lupamääräykset ja toiminnan sijoituspaikka huomioon ottaen, aiheudu yksinään tai yhdessä muiden toimintojen kanssa terveyshaittaa, merkittävää muuta ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa, ympäristönsuojelulain 7–9 §:ssä kiellettyä seurausta, erityisten luonnonolosuhteiden huonontumista taikka vedenhankinnan tai yleiseltä kannalta tärkeän muun käyttömahdollisuuden vaarantumista toiminnan vaikutusalueella taikka eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta. Pykälän 2 momentin mukaan sijoittamisessa on noudatettava, mitä ympäristönsuojelulain 6 §:ssä säädetään.

Ympäristönsuojelulain (86/2000) 6 §:n 1 momentin mukaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttava toiminta on mahdollisuuksien mukaan sijoitettava siten, ettei toiminnasta aiheudu pilaantumista tai sen vaaraa ja että pilaantumista voidaan ehkäistä. Pykälän 2 momentin mukaan toiminnan sijoituspaikan soveltuvuutta arvioitaessa on otettava huomioon toiminnan luonne ja pilaantumisen todennäköisyys sekä onnettomuusriski, alueen ja sen ympäristön nykyinen ja tuleva, oikeusvaikutteisessa kaavassa osoitettu käyttötarkoitus ja aluetta koskevat kaavamääräykset sekä muut mahdolliset sijoituspaikat alueella.

Eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentin mukaan kiinteistöä, rakennusta tai huoneistoa ei saa käyttää siten, että naapurille, lähistöllä asuvalle tai kiinteistöä, rakennusta tai huoneistoa hallitsevalle aiheutuu kohtuutonta rasitusta ympäristölle haitallisista aineista, noesta, liasta, pölystä, hajusta, kosteudesta, melusta, tärinästä, säteilystä, valosta, lämmöstä tai muista vastaavista vaikutuksista.

Ympäristönsuojelulain (86/2000) 43 §:n 1 momentin mukaan luvassa on annettava tarpeelliset määräykset pilaantumisen ehkäisemiseksi muun muassa päästöistä, päästöjen ehkäisemisestä ja rajoittamisesta, jätteistä sekä niiden synnyn ja haitallisuuden vähentämisestä sekä muista toimista, joilla ehkäistään, vähennetään tai selvitetään pilaantumista, sen vaaraa tai pilaantumisesta aiheutuvia haittoja.

Vesilain 3 luvun 4 §:n 1 momentin mukaan lupa vesitaloushankkeelle myönnetään, jos hanke ei sanottavasti loukkaa yleistä tai yksityistä etua tai hankkeesta yleisille tai yksityisille eduille saatava hyöty on huomattava verrattuna siitä yleisille tai yksityisille eduille koituviin menetyksiin. Pykälän 2 momentin mukaan lupaa ei kuitenkaan saa myöntää, jos vesitaloushanke vaarantaa yleistä terveydentilaa tai turvallisuutta, aiheuttaa huomattavia vahingollisia muutoksia ympäristön luonnonsuhteissa tai vesiluonnossa ja sen toiminnassa taikka suuresti huonontaa paikkakunnan asutus- ja elinkeino-oloja.

Laitoksen toiminnasta

Ympäristönsuojelulain tietojärjestelmästä saatujen tietojen perusteella laitoksella on kasvatettu kalaa vuosina 2009–2013 vain vuonna 2013. Kalojen lisäkasvu laitoksella on vuonna 2013 ollut 52 000 kg, fosforikuormitus 240 kg ja typpikuormitus 2 300 kg.

Voimassa olevan luvan mukaan kalankasvatuksessa vuosittain käytettävä rehu saa sisältää enintään 490 kg fosforia ja enintään 3 700 kg typpeä. Aluehallintovirasto on valituksenalaisella päätöksellään pysyttänyt ravinnemäärät samana ja todennut, että laitoksen huolellinen ja ammattitaitoinen hoito sekä vähäravinteisten rehujen käyttö ympäristön kannalta parhaan käytännön periaatteen (BEP) mukaisesti mahdollistaa kalojen lisäkasvun suuruudeksi noin 50 000 kg vuodessa. Toiminnasta aiheutuvat laskennalliset ravinnepäästöt ovat 290 kg fosforia ja 2 300 kg typpeä vuodessa.

Laitoksen ympäristöstä

Kustavin Ströömin vesialue on kaakkois-luodesuuntaiseen kallioperän murtumalinjaan syntynyt noin 20 km:n pituinen melko jyrkkärantainen salmi, jonka leveys vaihtelee 0,5 km:stä 2 km:iin. Hupaniityn laitos sijaitsee Kustavin Ströömin keskiosassa, missä vesisyvyys laitoksen kohdalla on noin 15 metriä. Virtausolosuhteet kasvatuspaikalla ovat hyvät.

Saaristomeri on yleisesti rehevöitynyt, mikä vaikuttaa vesistön tilaan myös Ströömissä. Paikallisesti Ströömin salmen vesiä kuormittavat hajakuormituksen ja luonnonhuuhtouman lisäksi seitsemän kalankasvatuslaitosta. Tarkkailuraporteista ilmenee, että yksittäisten laitosten vaikutus erottuu huonosti, vaan kuormitus vaikuttaa koko salmen alueella. Ekologisen luokituksen mukaan Ströömi kuuluu lähes koko Saaristomeren tavoin luokkaan tyydyttävä. Vesienhoidon tavoitteena on saavuttaa alueella veden hyvä ekologinen tila viimeistään vuoteen 2027 mennessä. Kokemäenjoen-Saaristomeren-Selkämeren vesienhoitosuunnitelman 2015 mukaan kalankasvatuksen kuormitusta tulee vähentää erityisesti niillä alueilla, joilla ekologinen tila on hyvää huonompi, tai tila uhkaa heikentyä kalankasvatuksen kuormituksen johdosta ja joilla vesistöjen tilaa voidaan parantaa kalankasvatuksen kuormituksen alentamisella. Kalankasvatus on Ströömin suurin paikallinen kuormittaja. Vesiviljelyn sijainninohjaussuunnitelman mukaan laitos sijaitsee alueella, jonne ei tulisi ohjata jatkokasvatusta. Mahdollisuuksien mukaan kalankasvatusta tulisi siirtää pois alueelta paremmille kasvatuspaikoille.

Alueen veden laatua on tarkkailtu osana Kustavin ja Iniön merialueiden yhteistarkkailua Lounais-Suomen vesi- ja ympäristötutkimus Oy:n toimesta. Ströömin alueella veden laatu vaihtelee lievästi rehevöityneestä rehevöityneeseen. Pohjasedimentissä on ollut havaittavissa ajoittain lievästä hapettomuudesta johtuvaa pohjien tummumista ja pohjaeläimistön perusteella Ströömin pohja on luokiteltu puolilikaantuneeksi. Tarkkailutulosten perusteella veden laadussa, rehevyydessä, pohjaeläimistössä ja pohjan laadussa ei laitosten lähialueiden ja muun Ströömin alueen välillä ole ollut merkittäviä eroja.

Hallinto-oikeuden arviointi ja johtopäätökset

Kalankasvatuksen ravinnepäästöt myötävaikuttavat osaltaan Saaristomeren rehevöitymiseen. Vaikutukset ovat lähinnä paikalliset. Asiakirjojen perusteella yksittäisten kalankasvatuslaitosten vaikutukset eivät erotu koko Ströömin rehevöitymisestä eivätkä ne ole muuttaneet Ströömin yleisluokitusta. Toiminnasta ei myöskään voida arvioida aiheutuvan lähikiinteistöille sellaisia haittavaikutuksia, jotka olisivat luvan myöntämisen esteenä. Vesienhoidon tavoitteena on kuitenkin nostaa alueen ekologinen status luokkaan "hyvä", mikä edellyttää myös paikallisen ravinnekuormituksen vähentämistä.

Hallinto-oikeus toteaa, että ravinnemäärien alentaminen siten, että kalankasvatuksessa vuosittain käytettävä rehu saa sisältää enintään 360 kg fosforia ja enintään 2 700 kg typpeä, on tarpeen Ströömin tilan parantamiseksi ja vesialueen merkittävän pilaantumisen estämiseksi. Ravinnemäärien alentamisen seurauksena kalojen lisäkasvu on noin 40 000 kg, laskennallinen ravinnepäästö noin 160 kg fosforia ja noin 1 100 kg typpeä vuodessa.

Kun otetaan huomioon vesienhoitosuunnitelmassa ja vesiviljelyn sijainninohjaussuunnitelmassa esitetyt tavoitteet, kalankasvatustoiminnan paikalliset vaikutukset vesistöön sekä vesistön tila, luvan hakija on velvoitettava uutta lupahakemusta haettaessa esittämään selvitys kalankasvatuslaitoksen muista mahdollisista sijoituspaikoista.

Sovelletut oikeusohjeet

Ympäristönsuojelulaki (86/2000) 6 §, 41 § 1 momentti, 42 § 1 ja 2 momentti, 43 §, 44 § ja 45 §

Laki eräistä naapuruussuhteista 17 § 1 momentti

Vesilaki 3 luku 4 § 1 ja 2 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Johan Hagman, Jan Eklund ja Petri Forma. Esittelijä Taija Randen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Heimon Kala Oy on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin hallinto-oikeus on muuttanut lupamääräystä 5 ja lisännyt lupaan määräyksen, jonka mukaan uuteen lupahakemukseen on liitettävä selvitys kalankasvatuslaitoksen muista mahdollisista sijoituspaikoista. Aluehallintoviraston päätös on pysytettävä voimassa muuttamatta.

Vaatimustensa tueksi yhtiö on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeudella ei ole ollut perusteita muuttaa aluehallintoviraston päätöstä. Luvan myöntämisen edellytykset ovat sekä vanhan ympäristönsuojelulain että vesilain mukaisesti olleet olemassa vähintäänkin vakiintuneiksi todetuissa olosuhteissa, joiden perusteella aluehallintovirasto on luvan myöntänyt.

Tarkkailututkimusaineistosta, Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen lausunnosta, Ströömillä tapahtuvan kalankasvatustoiminnan sekä kalankasvatustoiminnan kuormitusvaikutusten jatkuva vähentyminen ja aluehallintoviraston päätösten perustelut huomioon ottaen on ollut perustellusti pääteltävissä, ettei esteitä luvan myöntämiselle aluehallintoviraston päätöksen mukaisena ole ollut olemassa.

Ströömin veden laatu ei ELY-keskuksen yhteenvetojen eikä aluehallintoviraston päätöksen perustelujen mukaan suuresti poikkea sen molempien päiden laajojen vesialueiden vedenlaadusta, vaan se riippuu virtaussuunnista, jotka puolestaan riippuvat vedenkorkeuden vaihteluista, tuulista ja pohjoiseen suuntautuvasta coriolis-virtauksesta. Veden jatkuvan liikkeen vuoksi virtauksettomia päiviä ei pitemmilläkään poutajaksoilla ole. Aluehallintovirastokin on ratkaisunsa perusteluissa todennut, että tarkkailutulosten mukaan Ströömin veden laadussa, rehevyydessä, pohjaeläimistössä ja pohjan laadussa ei ole tapahtunut merkittäviä muutoksia tutkimuskertojen välillä eikä laitosten lähialueiden ja muun Ströömin alueen välillä ole ollut merkittäviä eroja.

Aluehallintovirasto oli päätöksessään määrännyt rehun ravinnesisällön raja-arvot laitokselle siten, että ruokintaan käytettävä rehu saa mainituin tavoin sisältää enintään 490 kg fosforia ja enintään 3 700 kg typpeä vuodessa. Tällä on samalla katsottu parhaan käytännön periaatteiden mukaisesti harjoitetussa kalankasvatuksessa päästävän noin 50 000 kg:n lisäkasvuun vuodessa, joka puolestaan merkitsee lopullisia ravinnepäästöjä mereen 190 kg/a fosforia ja 2 300 kg/a typpeä. Edellä oleva kuormitusmäärä on sinällään vähäinen ajatellen Selkämeren ja toisaalta Saaristomeren selkien kautta (ensimmäisenä Kihtiin lännessä yhdistyvän Iniön aukon välillä) virtaavaa Ströömin kuormitusta taikka sinänsä mitätöntä kalankasvatuksen kokonaiskuormitusta Saaristomerellä taikka Suomen merialueilla.

Hallinto-oikeus on alentanut yhtiön toiminnassa käytettävän rehun vuotuista ravinnesisältöä siten, että fosforia vähennetään voimassa olevan luvan ja aluehallintoviraston päätöksen mukaisesta määrästä 26,53 % sekä typpeä 27,03 %. Päätös on ylimitoitettu ja ennenaikainen erityisesti, kun muita ratkaisuja on kalankasvatuksen osalta tarjolla. Päätös ei myöskään ole toimijoiden yhdenvertaisen kohtelun periaatteen mukainen.

Jos ruokintaan käytettäisiin sataprosenttisesti lähirehua eli Itämerirehua, kalaan sitoutuva fosfori olisi myös samalta vesialueelta poistettua fosforia, jolloin lopullinen kuormituksen nettopoistuma merestä tämän laitoksen fosforikuormituksen osalta olisi noin 200 kg/a. Muu osa kuormituksesta, noin 92 kg fosforia, olisi puolestaan kuormitusneutraalia, koska se perustuu lähivesiltä rehun raaka-ainetta kalastamalla poistettuun fosforiin. Typen osalta nettovähenemä olisi vastaavasti kalaan sitoutunutta typpeä 50 000 kg:n vuotuisen lisäkasvun volyymilla noin 1 375 kg/a. Mereen kohdistuvaa kuormitusta ei jäisi siitäkään lainkaan, koska jäävä osa typestä, 1 270 kg, on kokonaisuudessaan jo poistettu lähivesiltä (rehuteollisuuden käyttämän rehujauhon raaka-ainetta, silakkaa, tuohon tarkoitukseen kalastettaessa). Aluehallintovirasto on vastaavasti päätynyt fosforin osalta lähes samaan ja vesistöön päätyvän typen osalta 2 300 kg:een. Viimeksi mainitulla arvolla typen ravinnepoistuma olisi siis vielä hakijankin laskemaa suurempi. Myös rehun tuotannossa (kalajauhon tuotanto) käytetyn raaka-aineen silakan fosforia jää tuntuvasti sivutuotteisiin. Nämä seikat tulee ottaa huomioon arvioitaessa yleensä kalankasvatustoiminnan ympäristönsuojelulain mukaisia toimintaedellytyksiä.

Ströömissä veden laatu säilyy voimakkaan virtauksensa vuoksi käytännössä ympäröivien vesialueiden veden laadun mukaisena, joten Ströömin olosuhteet puoltavat sen valintaa toiminnan sijoituspaikaksi. Kalankasvatus ei ole esteenä veden hyvän ekologisen tilan saavuttamiselle vuoteen 2027 mennessä ja jo aikaisemminkin. Vesiviljelyn kansallinen sijainninohjaussuunnitelma ei tarkoita olemassa olevan tuotannon lopettamista, vaan suositusta siitä, että jollekin alueelle ei ohjattaisi uutta toimintaa. Voimakkaasta veden vaihtumisesta tunnettu Ströömi ei edes ole tällainen alue.

Etelä-Suomen aluehallintoviraston ympäristölupavastuualue on ilmoittanut, ettei se anna valituksen johdosta lausuntoa.

Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen (ELY-keskus) ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue on lausuntonaan yhtiön valituksen johdosta ilmoittanut, ettei sillä ole lisättävää asiassa aikaisemmin antamiinsa lausuntoihin.

A:lle ja B:lle on varattu tilaisuus antaa vastine yhtiön valituksen johdosta. Vastinetta ei ole annettu.

C ja hänen asiakumppaninsa ovat antaneet yhtiön valituksen johdosta vastineen, jossa he ovat esittäneet valituksen hylkäämistä.

Heimon Kala Oy on antanut vastaselityksen annetun lausunnon ja vastineen johdosta.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.
Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

Perustelut

Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Jaakko Autio sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Jukka Horppila ja Seppo Rekolainen. Asian esittelijä Irene Mäenpää.

 
Julkaistu 26.4.2018