Muu päätös 2087/2018

Kotiin tuotettavat palvelut (Lapinjärvi)

Antopäivä: 4.5.2018
Taltionumero: 2087
Diaarinumero: 2390/3/17
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2018:T2087

Asia Kunnallisasiaa koskeva valitus

Valittaja

Lapinjärven kunnanhallitus

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 13.4.2017 nro 17/0289/2

Asian aikaisempi käsittely

Lapinjärven kunnanvaltuusto on 16.3.2016 tekemällään päätöksellä (§ 7) päättänyt, että Lapinjärven kunta tekee Med Group Oy:n kanssa sopimuksen, joka koskee kotiin tuotettavien palveluiden tutkimus- ja kehittämishanketta päätöksen liitteenä olevassa muodossa päätösehdotuksen mukaisin tarkennuksin sekä valtuutettu Kujalan ehdottamin muutoksin.

Oy Lapinjärven Lääkäriasema - Lappträsk Läkarstation Ab (jäljempänä Lapinjärven Lääkäriasema Oy) on Helsingin hallinto-oikeudelle toimittamassaan valituksessa vaatinut, että kunnanvaltuuston päätös kumotaan.

Lapinjärven Lääkäriasema Oy:n mukaan päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa ja päätös on myös muutoin lainvastainen. Hankinta olisi tullut kilpailuttaa. Suorahankintailmoitus ei ole riittävä lain tarkoittamalla tavalla suuren ja pitkäaikaisen hankinnan ollessa kyseessä. Kunnanvaltuuston päätöksellä toiminta on useaksi vuodeksi sidottu yhteen yritykseen, johon myös henkilökunta ja varat siirretään ilman kilpailua ja tietoa siitä, olisiko ollut mahdollista saada mainitut palvelut edullisemmin, paremmin ja toimivimmin muilta toimijoilta. Hanketta ei voida ulkoistaa sillä perusteella, että sitä kutsutaan "kehittämishankkeeksi".

Lapinjärven kunnanvaltuusto on valitukseen antamassaan selityksessä vaatinut, että hallinto-oikeus hylkää valituksen.

Valitus on perusteeton. Kunnanvaltuusto ei ole ylittänyt toimivaltaansa.

Sopimuksen kohteena olevat palvelut kuuluvat kunnan lakisääteisen vastuun piiriin. Sopimuksen keskeinen tarkoitus on mainittujen palvelujen kehittäminen palvelujen tuottamiseen kytketyn kunnan ja yrityksen yhteisen tutkimustoiminnan kautta, joka toteutetaan osana palvelujen tuottamista. Palvelujen kehittäminen ja uusien palveluinnovaatioiden syntymisen edistäminen on kuntalaisten kokonaisedun mukaista ja keskeisesti kunnan toimialaan kuuluva asia.

Tutkimushanke kuuluu ihmislähtöisen kunnan kehittämiseen, mikä kuuluu kunnan keskeisiin tavoitteisiin ja strategioihin, joiden valmistelu kuuluu kunnanhallitukselle ja päätöksenteko kunnanvaltuustolle kunnan hallintosäännön perusteella. Edellä esitetyn mukaisesti päätöksenteko sopimuksesta on kuulunut sekä kunnan toimialaan että valtuuston toimialaan.

Kysymyksessä on yhteiskunnallisesti merkittävä hanke, jossa kehitetään uusia menetelmiä ja hyviä käytäntöjä vapaasti jaettaviksi. Lapinjärvi tulevaisuuden kuntana ja edelläkävijänä haluaa kehittää ihmislähtöisiä palvelutuotantomalleja, jotka soveltuvat myös muiden kuin Lapinjärven kunnan tarpeisiin ja markkinoille. Tutkimus- ja kehittämishankkeessa kehitetään palvelukonsepti, joka kilpailutetaan kehittämistyön jälkeen. Hankkeessa tullaan tekemään kansallista ja kansainvälistä yhteistyötä.

Hankkeen tulokset julkistetaan muun muassa Ihmislähtöisen kunnan blogissa, tiedotteissa ja seminaareissa hankkeessa laadittavan viestintäsuunnitelman mukaisesti. Tietoa jaetaan myös kehitettävällä menetelmällä, jossa uusia toimintatapoja voi tulla oppimaan paikan päälle.

Tutkimus- ja kehittämishankkeessa pääosa hankkeesta on kehityshanketta (kunnan osuus ja yrityksen osuus), johon ei voida soveltaa julkisista hankinnoista annettua lainsäädäntöä.

Hankintayksikkö ei korvaa suoritettua palvelua kokonaan, vaan yritys osallistuu siihen merkittävällä panostuksella. Viiden vuoden sopimuksen kokonaisarvo on 3 145 515 euroa. Sopimuksen arvo on vuosittainen budjettikorvaus 629 103 euroa kerrottuna viidellä. Kunnan panos tutkimus- ja kehittämistyöhön koko sopimuksen aikana on vastaavasti 222 000 euroa. Yrityksen panos tutkimus- ja kehittämistyöhön on 1 560 000 euroa sopimuskautena. Kunnan ja yrityksen yhteinen kehittämispanos on sopimuksen aikana 1 782 000 euroa, joka on yli 50 prosenttia sopimuksen kokonaisarvosta (3 145 515 euroa).

Hankkeen tavoitteena on kehittää toimintamalli, joka liittyy palvelun tuottamiseen. Ilman tuottamisvastuun siirtoa kehittäminen ei onnistuisi, koska kehittäminen tapahtuu asiakkaiden ja henkilöstön rajapinnassa sekä ihmisten kotona. Hankkeessa kehitetään myös teknologiaa ja sen käyttöä kotiin tuotettavissa palveluissa uudella tavalla. Kehittämiskumppaniksi on valikoitunut yritys, jolla on halu kehittää palveluita Lapinjärven kunnan kanssa yhdessä ja luoda uusi ihmislähtöisten palveluiden malli.

Teknologiaosaamisen osuudelta vahva panostus on yrityksen hankkeeseen antamaa resurssia, jota kunnalla itsellään ei olisi. Kunta hankintayksikkönä ei yksin hyödy tutkimus- ja kehittämistyöstä eikä rahoita sitä yksin. Yritys osallistuu myös hankkeen tutkimuksen riskin kantamiseen.

Yritys saa palvelutuotannosta saman korvauksen, mikä olisi kunnan oman palvelutuotannon kustannustaso. Hankkeessa on tarkoitus kehittää innovatiivinen säästömalli, joka voi tuoda yhteisiä säästöjä sekä kunnalle että yritykselle, mutta on riski, että mallin kehittämisessä ei onnistuta. Tutkimus- ja kehittämishankkeen osalta kunta ja yritys vastaavat omista kustannuksistaan eivätkä pyri saamaan osallistumisestaan voittoa.

Kysymyksessä ei ole sopimus, jonka hyödyt koituisivat yksinomaan hankintayksikölle sen toiminnassa käytettäväksi, eikä hankintayksikkö korvaa suoritettua palvelua kokonaan. Sopimus ei siten kuulu hankintalain soveltamisen piiriin. Hankinnasta on julkaistu suorahankintailmoitus 24.3.2016. Asiassa on toimittu avoimesti. Suorahankintailmoituksen perusteella ei ole tehty valitusta.

Med Group Oy on valitukseen antamassaan selityksessä esittänyt muun ohella, että kunnanvaltuuston päätös ei ole ollut lainvastainen. Lapinjärven kunnalla ei ole ollut velvollisuutta järjestää hankkeesta hankintalain mukaista tarjouskilpailua, eikä kunnanvaltuusto ole valituksessa tarkoitetulla päätöksellään rikkonut hankintalakia. Kysymyksessä olevaan hankkeeseen soveltuu hankintalain tutkimus- ja kehittämispalveluita koskeva soveltamisalapoikkeus, koska hankkeesta saatava hyöty koituu muillekin tahoille kuin Lapinjärven kunnalle ja hanke on yhteisrahoitteinen.

Tutkimus- ja kehittämishankkeessa Lapinjärven kunta kehittää yhdessä Med Groupin kanssa uusia toimintatapoja ja hyviä käytäntöjä ennaltaehkäisevien ikäihmisten palveluiden ja kotihoidon palveluiden tuotantomalleiksi. Tämä tapahtuu muun muassa organisoimalla nykyisiä toimintoja uudelleen ja kehittämällä kokonaan uutta teknologiaa tuotettavia palveluita varten. Kehittämisen pohjana on ihmislähtöinen palvelutuotanto, jossa asiakkaiden henkilökohtaiset tarpeet on huomioitu. Hanke on jo alkanut kehittämisryhmän ja ohjausryhmän valvonnassa ja hanke toteutetaan kansallisessa ja kansainvälisessä yhteistyössä muun muassa toteuttamalla workshopeja, kylätapahtumia ja kuntalaistutkimuksia sekä ottamalla käyttöön terveysteknologiaa ja uudenlaista terveysjohtamista.

Hankkeen tulokset hyödyttävät hankkeen molempia osapuolia Lapinjärven kuntaa ja Med Groupia, mutta tuloksilla on myös laajempi ja merkittävä yhteiskunnallinen vaikuttavuus. Kehitettävät uudet palvelutoimintamallit voidaan ottaa käyttöön muissa kunnissa ja myös laajemmin markkinoilla. Hankkeen tulosten mahdollisimman laaja yhteiskunnallinen hyödynnettävyys on otettu jo hanketta suunniteltaessa huomioon, ja hankkeen tuloksista tullaan tiedottamaan avoimesti useita eri viestintäkanavia hyödyntäen hankkeessa laadittavan viestintäsuunnitelman mukaisesti.

Hankintalain poikkeussäännöksen edellyttämällä tavalla tutkimus- ja kehittämispalveluiden hyöty ei siten koidu ainoastaan Lapinjärven kunnalle. Jo pelkästään tästä syystä hanketta ei ole pitänyt kilpailuttaa hankintalain menettelysäännöksiä noudattaen. Kustannusten jako merkitsee myös sitä, että Med Group kantaa Lapinjärven kunnan ohella selvän riskin hankkeen onnistumisesta.

Lapinjärven Lääkäriasema Oy on antanut vastaselityksen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellä jättänyt tutkimatta Lapinjärven Lääkäriasema Oy:n valituksen ja poistanut kunnanvaltuuston päätökseen liitetyn valitusosoituksen.

Hallinto-oikeus on lausunut päätöksensä perusteluina seuraavaa:

Julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007, jäljempine muutoksineen, jäljempänä hankintalaki) 85 §:n 1 momentin mukaan hankintaa koskevan asian voi saattaa markkinaoikeuden käsiteltäväksi tekemällä valituksen se, jota asia koskee. Saman lain 94 §:n mukaan markkinaoikeus määrää seuraamukset hankintalain ja sen nojalla annettujen säännösten vastaisesta menettelystä. Hankintalain 102 §:n mukaan markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluvaan asiaan ei saa hakea muutosta kuntalain eikä hallintolainkäyttölain nojalla.

Hankintalain 102 §:ää koskevissa hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa (HE 190/2009 vp) on todettu muun ohella, että pykälässä säädettäisiin muutoksenhakukiellosta, jonka perusteella markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluvassa hankinta-asiassa ei enää voitaisi käyttää markkinaoikeuden menettelyn kanssa päällekkäisiä yleishallinto-oikeudellisia oikeussuojakeinoja. Pykälän mukaan markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluvaan asiaan ei saisi hakea muutosta kuntalain eikä hallintolainkäyttölain nojalla. Kuntalain osalta valituskielto merkitsee sekä kieltoa tehdä oikaisuvaatimus asiassa että kieltoa tehdä valitus. Markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluu hankinta-asiassakin esikysymyksenä ottaa kantaa väitteisiin siitä, että hankinta-asiassa tehty päätös on muullakin perusteella lainvastainen.

Asiassa saadun selvityksen perusteella kysymyksessä on ollut kotiin tuotettavien palveluiden tutkimus- ja kehittämishanke. Osapuolten välisen ennaltaehkäisevien ja ihmislähtöisten kotiin tuotettavien palveluiden kehittämiskumppanuussopimuksen mukaan kunnan kotipalvelun ja kotihoidon palvelun tuottaminen siirtyy Med Group Oy:lle. Palveluiden tuottamisesta on sovittu maksettavaksi 629 103 euroa vuodessa. Sopimus on voimassa viisi vuotta, minkä jälkeen kunnalla on oikeus kahden vuoden optiokauden käyttöön. Investointi- ja hankesuunnitelman mukaan kunta on sitoutunut investoimaan hankkeen kehitystyöhön yhteensä 222 000 euroa ja Med Group Oy vastaavasti yhteensä 1 560 000 euroa.

Lapinjärven kunta on lausunnossaan ilmoittanut, että sopimuksen keskeinen tarkoitus on palvelujen kehittäminen palvelujen tuottamiseen kytketyn kunnan ja yrityksen yhteisen tutkimustoiminnan kautta, joka toteutetaan osana palvelujen tuottamista. Kunnan mukaan kyseessä on ollut hankintalain 8 §:n 1 momentin 6 kohdan mukainen tutkimus- ja kehittämispalvelu, johon hankintalakia ei sovelleta. Kunta on kuitenkin ilmoittanut julkaisseensa hankinnasta suorahankintailmoituksen TED-kanavassa 24.3.2016, eikä suorahankintailmoituksen perusteella ole tehty valitusta.

Hallinto-oikeus toteaa, että palveluhankinnan osuus hankkeesta optioehdot mukaan lukien on 4 403 721 euroa. Palveluhankinta ja osapuolten kehitystyöinvestoinnit yhteenlaskettuna hankkeen kokonaisarvona on näin ollen ollut 6 185 721 euroa. Hallinto-oikeus katsoo, että hankkeen pääasiallisena tarkoituksena on ollut lakisääteisen palvelun toteuttaminen hankintana. Hankkeessa on kokonaisuutena arvioiden kysymys markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluvasta asiasta. Hallinto-oikeus toteaa, että kunnanvaltuuston päätökseen ei saa hankintalain 102 §:n perusteella hakea muutosta kuntalain nojalla. Tämän vuoksi valitus on jätettävä tutkimatta. Kunnanvaltuuston päätökseen liitetty virheellinen valitusosoitus on poistettava.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut sekä

Tuomioistuinlaki 4 luku 1 §

Laki julkisista hankinnoista (348/2007) 5 § 1 momentti ja 15 § 1 momentti (321/2010) sekä 87 § 4 momentti (321/2010)

Laki julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista (1397/2016) 174 §

Hallintolainkäyttölaki 51 § 2 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Anja Sahla, Rita Ruuhimäki ja Tiina Virtanen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Lapinjärven kunnanhallitus on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa Helsingin hallinto-oikeuden päätöksen ja pitää voimassa Lapinjärven kunnanvaltuuston päätökseen 16.3.2016 § 7 liitetyn valitusosoituksen.

Kunnanhallitus on viitannut hallinto-oikeudelle annettuun lausuntoon ja esittänyt lisäksi vaatimustensa perusteluina muun ohella seuraavaa:

Lapinjärven kunnan ja Med Group Oy:n välisessä sopimuksessa on kysymys hankintalain soveltamisalan ulkopuolelle jäävästä hankinnasta. Kunnanvaltuuston päätökseen 16.3.2016 § 7 on liitetty lainmukainen valitusosoitus Helsingin hallinto-oikeuteen.

Tutkimus- ja kehittämishankkeesta pääosa on kehityshanketta (kunnan osuus ja yrityksen osuus), johon ei voida soveltaa hankintalainsäädäntöä. Hankintayksikkö ei korvaa suoritettua palvelua kokonaan, vaan yritys osallistuu siihen merkittävällä panostuksella. Viiden vuoden sopimuksen kokonaisarvo on 3 145 515 euroa. Sopimuksen arvo on vuosittainen budjettikorvaus 629 103 euroa kerrottuna viidellä. Kunnan panos tutkimus- ja kehittämistyöhön koko sopimuksen aikana on vastaavasti 222 000 euroa. Yrityksen panos tutkimus- ja kehittämistyöhön on 1 560 000 euroa sopimuskautena. Kunnan ja Med Group Oy:n yhteinen kehittämispanos on sopimuksen aikana 1 782 000 euroa, joka on yli 50 prosenttia sopimuksen kokonaisarvosta (3 145 515 euroa).

Hallinto-oikeus on laskenut hankinnan kokonaisarvoksi 6 185 721 euroa, mikä on virheellinen summa. Kehittämistyön osuus on osittain sisällä budjettikorvauksessa eli hallinto-oikeuden laskemassa osapuolten kehitysinvestoinnit on laskettu osittain kahteen kertaan hankinnan kokonaisarvoon. Hallinto-oikeus on laskenut hankinnan kokonaisarvoon myös kahden vuoden optiokauden. Lapinjärven kunta ei ole vielä tehnyt päätöstä optiokauden käyttämisestä. Mikäli optiopäätös kuitenkin tehtäisiin, se tarkoittaisi kahden vuoden pidennystä tutkimus- ja kehittämishankkeeseen eikä kahden vuoden palveluhankintaa. Optio-oikeus on nimenomaisesti nykyiseen sopimukseen, joka sisältää tutkimus- ja kehittämistoiminnan. Tällöin tutkimus- ja kehittämistoiminnan osuus olisi myös kahden vuoden optiokaudella vastaavalla tasolla kuin ensimmäisen viiden vuoden aikana eli yli 50 prosenttia sopimuksen kokonaisarvosta. Optiokautta koskevia summia hankintayksikkö ei ole ilmoittanut hallinto-oikeudelle, eikä niitä ole hallinto-oikeus riittävällä tavalla selvittänyt päätöksentekoa varten.

Hankkeen kokonaisuuden arvioinnin kannalta hallinto-oikeuden tulkinnat ovat olleet spekulatiivisia, eivätkä tulkinnat ole pohjautuneet arvioinnin alla olleeseen päätökseen, johon alkuperäinen valitus kohdistuu. Perusteltua on arvioida viiden vuoden sopimuskautta, josta Lapinjärven kunnanvaltuusto on tehnyt päätöksen ja johon valitus on kohdistunut. Tällä hetkellä hanke on sille asetetussa viiden vuoden aikataulussa.

Sille, että kysymyksessä on hankintalain mukainen tutkimus- ja kehittämishanke, voidaan osoittaa selvityksenä hankkeen aikana tehdyt toimenpiteet. Osa palkkakustannusta on kehittämistyötä. Kun työtehtäviä on kehitetty ja henkilöstöresursseja käytetty tehokkaammin, on siitä vapautunut työpanosta, joka on kohdennettu toiminnan kehittämiseen. Esimerkiksi tehollinen työaika on lisääntynyt 56 prosenttia, mikä on voitu kohdentaa kehittämistoimintaan. Todennäköisesti kehittämispanos tulee vielä ylittämään arvioidun.

Hankkeen aikana saavutettava tieto jaetaan ja siitä myös viestitään avoimesti. Hankkeessa tehdyistä asioista on tiedotettu muun muassa Lapinjärven kunnan ihmislähtöisen kunnan kehittämisestä kertovassa blogissa, STT:n tiedotuskanavassa sekä monissa erilaisissa kuntalais- ja asiantuntijatilaisuuksissa.

Hallinto-oikeuden tehtäviin ei kuulu ottaa kantaa päätöksen asiasisältöön, jos se katsoo, että asia ei kuulu sen toimivaltaan.

Lapinjärven Lääkäriasema Oy on antanut selityksen.

Med Group Oy on ilmoittanut, ettei sillä ole lisättävää asiaan.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut valituksen ja hylkää sen. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

Perustelut

Hallinto-oikeuden on ratkaisustaan ilmenevien perustelujen ja siinä mainittujen lainkohtien nojalla tullut jättää valitus tutkimatta. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Niilo Jääskinen, Alice Guimaraes-Purokoski, Timo Räbinä, Pekka Aalto ja Maarit Lindroos. Asian esittelijä Riitta Hämäläinen.

 
Julkaistu 4.5.2018