Muu päätös 2530/2018

Ympäristönsuojelulain mukaista ilmoitusasiaa koskeva valitus (Terrafame Oy, Sotkamo)

Antopäivä: 28.5.2018
Taltionumero: 2530
Diaarinumero: 1159/1/18
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2018:T2530

Asia Valitus ympäristönsuojelulain mukaisessa ilmoitusasiassa

Valittaja Ylä-Savon SOTE kuntayhtymän ympäristölautakunta

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 17.2.2017 nro 17/0050/2

Asian aikaisempi käsittely

Terrafame Oy on ilmoittanut 19.12.2015 Kainuun elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle ympäristönsuojelulain 123 §:n mukaisesti, että yhtiön toiminnasta riippumattomasta yllättävästä ja poikkeuksellisesta syystä on aiheutunut vesienhallintaan liittyvä tilanne, jonka vuoksi toimintaa koskevaa ympäristölupaa ei voida noudattaa. Sekä Kortelammen että Latosuon padoilla vedenpinta on noussut tasolle, jossa yhtiö katsoo riskitason kohonneen liian korkeaksi ja aiheuttavan ympäristövahingon vaaran. Vesien turvallisen hallinnan vuoksi Terrafame Oy joutuu käynnistämään 19.12.2015 puhdistettujen vesien juoksutukset sekä Kortelammen altaalta Vuoksen vesistöön että Latosuon altaalta Oulujoen vesistöön. Samalla kohotetaan myös Nuasjärven purkuputken virtaama maksimikapasiteettiin 1 000 m­/h. Mikäli juoksutuksia ei aloiteta, hallitsemattoman tilanteen riski kasvaa patojen vuotoriskin johdosta. Poikkeuksellisen toiminnan ajankohdaksi arvioidaan sekä Kortelammen että Latosuon juoksutusten osalta 19.12.–31.12.2015.

Juoksutettavan veden määräksi arvioidaan sekä Kortelammelta että Latosuolta noin 250 000 m­ eli yhteensä noin 500 000 m­. Näiden lisäksi purkuputken käyttö täydellä kapasiteetilla tarkoittaa noin 250 000 m­ lisäjuoksutusta Latosuolta. Poikkeusjuoksutuksia jatketaan joko vuoden loppuun tai siihen saakka, kunnes padot ovat saavuttaneet HW-tason. Sekä Kortelammelta että Latosuolta juoksutetaan puhdistettua vettä, jonka ainepitoisuudet ovat selvästi alle ympäristöluvan lupaehtojen.

Kainuun elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (ELY-keskus) on päätöksessään 23.12.2015 (Nro KAIELY/632/2015) katsonut, että Terrafame Oy:n ilmoituksessa kaivoksen vesienhallintaan liittyvässä tilanteessa ei ole kyse ympäristönsuojelulain 123 §:n soveltamisalaan kuuluvasta poikkeuksellisesta tilanteesta. Lainkohdan mukainen poikkeuksellinen tilanne edellyttää, että kyseen tulee olla onnettomuudesta, ennakoimattomasta tuotantohäiriöstä, rakennelman tai laitteen purkamisesta tai muusta 1) edellä mainittuun rinnastettavasta, 2) yllättävästä, 3) toiminnasta riippumattomasta ja 4) poikkeuksellisesta syystä. Kaikkien mainittujen edellytysten on täytyttävä, jotta säännöstä voidaan soveltaa. Kun säännöstä on lisäksi tulkittava suppeasti, ei ilmoituksessa esitettyjä ympäristöluvasta poikkeavia juoksutuksia ole voitu toteuttaa YSL 123 §:ään perustuvan ilmoituksen perusteella.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään Terrafame Oy:n valituksen johdosta kumonnut Kainuun ELY-keskuksen päätöksen ja hyväksynyt Terrafame Oy:n ilmoituksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovelletut oikeusohjeet

Ympäristönsuojelulain 1 §:n 1 kohdan mukaan lain tarkoituksena on ehkäistä ympäristön pilaantumista ja sen vaaraa, ehkäistä ja vähentää päästöjä sekä poistaa pilaantumisesta aiheutuvia haittoja ja torjua ympäristövahinkoja.

Ympäristönsuojelulain 123 §:n 1 momentin mukaan jos onnettomuudesta, ennakoimattomasta tuotantohäiriöstä tai muusta niihin rinnastettavasta yllättävästä, toiminnasta riippumattomasta poikkeuksellisesta syystä taikka rakennelman tai laitteen purkamisesta luvanvaraisessa tai rekisteröitävässä toiminnassa aiheutuu päästöjä tai syntyy jätettä siten, että aiheutuu tilanne, jonka vuoksi ympäristölupaa tai toimintaa koskevan valtioneuvoston asetuksen vaatimuksia ei voida noudattaa tai tilanne, jossa voi aiheutua välitöntä ja ilmeistä ympäristön pilaantumisen vaaraa tai jätteen määrän tai ominaisuuksien vuoksi tavanomaisesta poikkeavia toimia jätehuollossa, on toiminnasta vastaavan tai jätteen haltijan ilmoitettava tapahtuneesta viipymättä kunnan ympäristönsuojeluviranomaiselle, taikka valtion valvontaviranomaiselle, jos valtion ympäristölupaviranomainen myöntää toimintaan ympäristöluvan, tai 116 §:n 2 momentin mukainen ilmoitus on tehty valtion valvontaviranomaiselle. Toiminnasta vastaavan tai jätteen haltijan on viipymättä ilmoituksen jälkeen toimitettava viranomaiselle suunnitelma, jonka mukaisesti toiminnan päästöjä ja jätteitä sekä niistä aiheutuvaa ympäristön pilaantumista voidaan rajoittaa poikkeuksellisen tilanteen aikana.

Ympäristönsuojelulain 123 §:n 2 momentin mukaan viranomaisen on ilmoituksen johdosta tehtävä päätös ja annettava tarpeelliset määräykset toiminnan palauttamiseksi lain ja sen nojalla annettujen säännösten ja määräysten mukaiseksi sekä tilanteesta aiheutuvan haitan ja vaaran poistamiseksi ja samalla asetettava määräaika, johon mennessä tämä on tehtävä. Lisäksi on tarvittaessa annettava toiminnan harjoittajan suunnitelman ja muun tiedon perusteella väliaikaiset määräykset ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi. Määräykset voidaan antaa tai toiminta kieltää, vaikka ilmoitusvelvollisuus olisi lyöty laimin.

Uuden ympäristönsuojelulain säätämiseksi annetun hallituksen esityksen 214/2013 mukaan pykälän soveltamisala rajautuisi onnettomuuksiin ja ennakoimattomiin tuotantohäiriöihin, rakennelman tai laitteen purkamiseen tai muuhun näihin rinnastettavaan toiminnasta riippumattomaan yllättävään ja poikkeukselliseen tilanteeseen. Lisäksi tilanteissa olisi odotettavissa joko ympäristöluvan tai säännösten vastainen tilanne tai välitön ja ilmeinen ympäristön pilaantumisen vaara tai tavanomaisesta poikkeavia välttämättömiä toimia jätehuollossa. Tällöin toiminnanharjoittajan olisi viipymättä ilmoitettava asiasta joko kunnan ympäristönsuojeluviranomaiselle tai valtion valvontaviranomaiselle. Toiminnanharjoittajan edellytetään toimittavan viranomaiselle myös suunnitelman päästöjen ja jätteiden sekä pilaantumisen rajoittamiseksi.

Viranomaisen olisi tehtävä asiassa päätös ja annettava tarpeelliset määräykset tilanteen palauttamiseksi lain sekä muiden säännösten ja määräysten mukaiseksi. Tilanteessa vaadittaville toimille olisi myös asetettava määräaika. Myös väliaikaisia määräyksiä poikkeuksellisessa tilanteessa voitaisiin käyttää. Päätöstä tehtäessä ja määräyksiä annettaessa noudatettaisiin 18 luvussa säädettyjä hallintopakkoa koskevia säännöksiä sekä maaperän ja pohjaveden puhdistamisen osalta 14 luvun säännöksiä. Vesistön merkittävää pilaantumista tai luontovahingon korjaamista koskeviin määräyksiin sovellettaisiin, mitä 176 §:ssä säädetään.

Hallituksen esityksessä todetaan, että vanhan ympäristönsuojelulain 62 ja 64 §:n muodostama kokonaisuus on mahdollistanut erilaiset tulkinnat ja soveltamiskäytäntö on ollut kirjavaa. Tästä on seurannut eriarvoista kohtelua eri alueilla. Erilainen tulkinta on johtanut tilanteeseen, jossa 62 ja 64 §:ää on joissakin tapauksissa käytetty luvasta poikkeamisen sisällöllisenä ja menettelyllisenä säännöksenä yli sen, mihin säännöksiä on niiden soveltamisala huomioon ottaen suunniteltu käytettäväksi. Ehdotettavalla muutoksella on tarkoitus selkeyttää säännösten soveltamista, mistä syystä voimassa olevien pykälien soveltamisalat on jaettu kahtia eri pykäliin: yhtäältä luvanvaraiset ja rekisteröitävät ja toisaalta muut toiminnat, joissa poikkeuksellinen tilanne voi johtaa ympäristön pilaantumisen vaaraan. Tulkinta- ja soveltamisongelmiin on kiinnitetty huomiota selvityksessä, jossa ympäristöministeriön toimeksiannosta on selvitetty Talvivaaran kaivoksen ympäristöongelmia ja viranomaisen toimintaa niiden valvonnassa (Turpeinen ja Rainio, Talvivaaraselvitys, ympäristöministeriön raportteja 2/2013).

Ehdotettavassa pykälässä säädettäisiin myös, että poikkeuksellisessa tilanteessa menettely olisi sama kuin hallintopakossa. Tavoite poikkeuksellisissa tilanteissa on sama kuin hallintopakossakin eli lain ja luvan mukaisen tilan palauttaminen määräajassa, joka toiminnanharjoittajalle asetetaan. Sekä määräysten sisältöä että niille varattavaa määräaikaa asetettaessa olisi noudatettava muun muassa hallinnon suhteellisuus- ja kohtuullisuusperiaatteita.

Turpeinen – Rainio: Talvivaaraselvitys, ympäristöministeriön raportteja 2/2013

Talvivaaraselvityksen mukaan Talvivaaran toiminnassa on kysymys uudentyyppisestä kaivostoiminnasta Suomen oloissa. Metallien erottaminen malmista edustaa tekniikkaa, jota sovelletaan Suomessa ensimmäistä kertaa. Kaivostoimintaan liittyy myös metallitehdas kaivosalueella. Kysymys ei siten ole vakiintuneesta toiminnasta, jonka harjoittamisesta olisi jo paljon kokemusta (esim. metsäteollisuus). Kaivoksilla koko toiminnan "ylösajo" vie useita vuosia. Siinä on syytä varautua yllättävien ja ennakoimattomien tilanteiden syntyyn sekä uusien toimintatapojen ja prosessien käyttöönottoon, joista voi aiheutua myös yllättäviä seurauksia. Vakiintuneeseen tilanteeseen pääseminen vie pitempään kuin monilla muilla toimialoilla.

Talvivaaran kaivoksen toiminnassa on tapahtunut useita muutoksia ja sellaisia yllättäviä tilanteita, joita YVA-menettelyssä, ympäristölupaa haettaessa tai lupapäätöksessä ei osattu arvioida tai ottaa huomioon. Myös ympäristölupamääräyksiä on rikottu. Toisaalta yhtiö on pyrkinyt poistamaan syntyneitä ongelmia ja niitä on pyritty yhdessä valvojan kanssa hoitamaan. Tämä on johtanut myös siihen, että yhtiö on joutunut tekemään useita poikkeuksellisia tilanteita koskevia ympäristönsuojelulain 62 §:n (86/2000) mukaisia ilmoituksia ja pyytämään valvontaviranomaiselta lupaa poiketa tilapäisesti lupamääräyksistä. Myös lupamääräyksiä on jouduttu muuttamaan. Tämä puolestaan voi johtaa lupatilanteen kokonaiskuvan heikkenemiseen ja asian kokonaishallinnan vaikeutumiseen, koska yhden tai useamman osakysymyksen lupa-asiat ovat jatkuvasti vireillä joko lupaviranomaisessa tai valitustuomioistuimissa. Selvityksessä todetaan muun muassa, että Talvivaaran kaivoksen toiminnan suunnittelussa ja toiminnasta aiheutuvien ympäristöpäästöjen arvioinnissa sekä toiminnanharjoittajan käyttämien konsulttien asiantuntemuksessa on selvästi parantamisen varaa. Toiminnan kokonaissuunnittelussa olleet puutteet ovat johtaneet siihen, että on jouduttu turvautumaan ympäristönsuojelulain 62 §:n mukaisiin ilmoituksiin tai ympäristölupia on jouduttu muuttamaan useaan otteeseen.

Oikeudellinen arviointi

Aiemmassa Talvivaaran kaivosta koskevassa oikeuskäytännössä on katsottu muun muassa, että kipsisakka-altaan vuoto ja siitä seurannut jäteveden siirtäminen ja tilapäinen varastointi avolouhoksessa kaivospiirialueen sisällä on ollut ympäristönsuojelulain (86/2000) 62 §:n tarkoittama poikkeuksellinen tilanne (Vaasan hallinto-oikeus 2.5.2013 nro 13/0109/1), kun taas Kuusilampeen varastoitujen vesien johtamisessa vesistöön ei katsottu lainkohdan soveltuvan (korkein hallinto-oikeus 22.12.2014 taltio nro 4017). Jälkimmäisessä tapauksessa korkein hallinto-oikeus katsoi, että kysymys oli tuolloin ollut varautumisesta koko kaivosalueen vesien lisävarastointiin, eikä vesien johtamisen syynä ole ollut sellainen tilanne, jonka vuoksi vesien johtamiseen olisi tullut ryhtyä muualla kaivosalueella olevan poikkeuksellisen tai välittömän vaaran poistamiseksi. Kysymys ei myöskään ollut muusta sellaisesta tilanteesta, josta olisi ollut vaarana aiheutua hallitsemattoman tai välittömän päästön vuoksi vahinkoa, joka olisi vältettävissä vain ilmoituksen mukaisella Kuusilammen vesien johtamisella.

Korkein hallinto-oikeus on samana päivänä tekemässään ratkaisussa KHO 2014:187 (22.12.2014 taltio 4016), jossa ympäristönsuojelulain (86/2000) 62 §:n mukaisen ilmoituksen tarkoituksena on ollut ehkäistä kevään sulamisvesistä aiheutuvien valumavesien johtamisesta Kortelammen patoalueelle aiheutuvia riskejä, katsonut, että yhtiön tekemä ilmoitus ei ole perustunut vaaran torjumiseksi välttämättömien toimien suorittamiseen, vaan tarkoituksena on ollut normalisoida koko kaivosalueen vesitase 2013 kesään mennessä. Korkein hallinto-oikeus ei katsonut 62 §:n soveltuvan tässäkään tilanteessa. ELY-keskus oli esittänyt muun muassa, että runsas sateinen kevät/kesä yhdessä sulamisvesien kanssa voisi aiheuttaa patoturvallisuusriskin. Korkein hallinto-oikeus totesi tämän johdosta, että asiakirjoihin ei sisältynyt yksityiskohtaista riskinarviointia tai patoviranomaisen antamaa arviota Kortelammen padon tai bioliuotusalueen varoaltaiden riskeistä, eikä muistakaan asiakirjoista voinut päätellä, että varoallastilavuus olisi ollut siten kriittisessä tilanteessa, että mitään muita toimenpiteitä kuin yhtiö on ilmoituksessaan esittänyt ei olisi voitu toteuttaa. Poikkeukselliseksi tilanteeksi lähinnä arvioitavissa oleva seikka oli useiden kuukausien kuluttua mahdollisesti aiheutuva onnettomuuden vaara. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että toimintaan liittyvien riskien poistamista ennakolta akuutiksi arvioitavissa olevaa vaaratilannetta laajemmalti ei voitu sallia ympäristönsuojelulain 62 §:n mukaisessa ilmoitusmenettelyssä.

Edelleen korkein hallinto-oikeus on viimeksi mainitussa päätöksessään korostanut, että ympäristönsuojelulain (86/2000) 62 §:n mukaista poikkeuksellisuutta, kun on kyse välittömästi ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavasta onnettomuusriskistä, voidaan arvioida kokonaisuutena siten, että päätös perustuu useisiin riskiä aiheuttaviin tekijöihin ja niiden yhteisvaikutukseen. Onnettomuuden vaaran on oltava tällöin ennakolta nähtävissä ja aikaväli onnettomuuteen sellainen, että toimiin on ryhdyttävä viivytyksettä. Keskeistä on rajoittua vain konkreettista riskiä aiheuttaviin tekijöihin ja välttämättömiin toimenpiteisiin onnettomuuden estämiseksi. Lisäksi on todettu, että uuden ympäristönsuojelulain 123 § vastaa olennaisilta osin erityisesti vanhan lain 62 §:n 1 momentin sanamuotoa ja koko 62 §:n tavoitteita.

Asiassa on siten kysymys siitä, onko kysymyksessä kokonaisuutena arvioituna tilanne, jossa on voitu soveltaa ympäristönsuojelulain 123 §:ää ja miltä osin.

Ilmoitukseen perustuvat poikkeukselliset juoksutukset on toteutettu ajanjaksolla 19.12.–31.12.2015. Normaalitilanteessa korkein sallittava vedenkorkeus eli HW-taso Kortelammen padolla on +204,20 m ja Latosuon padolla +191,70 m. Tilapäisesti sallitaan vedenkorkeuden nousu hätä-HW-tasolle, joka Kortelammella on +205,50 m ja Latosuolla +192,50 m. HW-tasoa pidetään ympäristöturvallisena tasona. Kortelammen pato on luokiteltu patoturvallisuuslain mukaisesti 1-luokkaan, joka onnettomuuden sattuessa aiheuttaa vaaran ihmishengelle ja terveydelle taikka huomattavan vaaran ympäristölle tai omaisuudelle. Latosuon pato on luokiteltu patoturvallisuuslain mukaisesti 2-luokkaan, joka onnettomuuden sattuessa saattaa aiheuttaa vaaraa terveydelle taikka vähäistä suurempaa vaaraa ympäristölle tai omaisuudelle. Lausunnossaan Kainuun ELY-keskus, joka toimii valtakunnallisena patoturvallisuusviranomaisena, katsoo, että Kortelammen ja Latosuon patoaltailla vedenpinnan tason laskeminen on 19.12.–31.12.2015 ollut ympäristö- ja patoturvallisuuden kannalta välttämätöntä.

Juoksutusten alkaessa Kortelammen ja Latosuon altaiden padoilla HW-taso oli jo ylitetty ja ympäristöturvallista tasoa ei olisi voitu saavuttaa ilman poikkeusjuoksutuksia. Altaiden vesiä olisi purkautunut ylivuotokynnysten kautta alapuolisiin vesistöihin vapaasti. Kortelammesta purkautuvat vedet eivät olisi täyttäneet voimassa olevan ympäristöluvan lupamääräyksen 8 vaatimuksia. Pitkäaikainen HW-tason ylitys altaiden vedenkorkeudessa olisi muodostanut riskin patojen stabiliteetille. Onnettomuuden vaara on siten ollut ennakolta nähtävissä ja poikkeusjuoksutuksiin on ollut ryhdyttävä viivytyksettä.

Vuoden 2015 sademäärän suuruus ja säätila loppuvuonna 2015 kaivosalueella vaikuttivat poikkeuksellisen vesitilanteen muodostumiseen altaissa. Säätila oli loppuvuonna lämmin ja sateinen. Marras-joulukuussa esiintyi kaksi sadejaksoa, joiden aikana aiemmin satanut lumi suli runsaiden vesisateiden vaikutuksesta. Mitattu sademäärä kaivosalueella oli 1 042 mm, mikä ylitti Ilmatieteen laitoksen lähihavaintoasemien koko seurantahistorian (vuodesta 1932) arvon. Havainnot sademääristä Ilmatieteen laitoksen lähiasemilla ovat pienempiä, mutta tukevat kuitenkin käsitystä poikkeuksellisesta sademäärästä. Talvivaaran olosuhteissa marras-joulukuun 2015 sääolojen yhdistelmää on pidettävä poikkeuksellisena.

Kortelammen ja Latosuon vesien varastoimisen muihin altaisiin kaivosalueella tai louhokseen padottuun altaaseen on estänyt altaiden täyttöaste. Kortelammesta ei ole voitu juoksuttaa vettä Vuoksen vesistön suuntaan, koska voimassaolevassa ympäristöluvassa (52/2013/1) oleva sulfaattikiintiö on täyttynyt 25.3.2015. Kortelammen altaan käsittelyä vaativia vesiä on siirretty Tammalammen puhdistamon kautta ja käsiteltyä vettä suoraan Torvelansuon altaiden kautta Latosuon altaalle. Vettä on siirretty niin paljon kuin Vaasan hallinto-oikeuden välipäätöksellä antama sulfaattikiintiö johtaa vesiä Nuasjärven purkuputken kautta on mahdollistanut. Veden siirtoon Kortelammen altaalta ja vapaan veden siirtoon kipsisakka-altailta Tammalammen vesienkäsittely-yksikölle käytetään samaa putkilinjaa, mikä vähentää siirtomahdollisuuksia Kortelammen altaalta, koska on otettava huomioon kipsisakka-altaiden vesien mahtuminen vuototilanteessa eteläisen käsittely-yksikön altaisiin. Kaivosalueella ei ole tilaa eikä soveltuvia maaston muotoja riittävän suurien uusien altaiden rakentamiseen. Kaivosalueella ei ole myöskään luonnonvesialtaita tai lampia, joita voitaisiin hyödyntää varastoimiseen.

Avolouhoksen pohjoisosaa ei ole tarkoitettu eikä vesitaseenkaan kannalta tarkoituksenmukaista käyttää vesien säilytyksen varotilana. Haihdunta on tehokkainta uusissa bioliuotuskasoissa ja tuoreeseen malmiin sitoutuu runsaasti vettä. Ympäristöluvan (141/2014/1) lupamääräyksen 6 mukaan avolouhokseen ei saa johtaa liuoskierron kemikaaliliuoksia.

Käänteisosmoosilaitoksella ei kannattanut joulukuun 2015 olosuhteissa tuottaa puhdistettua vettä enempää kuin metallien talteenottolaitos kulutti, koska muutoin sulfaattipitoinen rejekti olisi vaikuttanut Tammalammen vesienkäsittelyyn. Käänteisosmoosilaitoksen puhtaan veden tuotantokapasiteetti olisi edustanut vain vähäistä osaa tarvittavasta poikkeusjuoksutuksesta.

Vesien lisääntymiseen altaissa on osaltaan vaikuttanut Vaasan hallinto-oikeuden välipäätös, jonka seurauksena Kortelammen ja Latosuon altaiden vesiä ei ole voitu johtaa Nuasjärven purkuputkeen sadantaa vastaavaa määrää.

Hallinto-oikeus toteaa, että vertailtaessa yllä selostettuja Vaasan hallinto-oikeuden ja korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisujen perusteluja nyt valituksenalaisen päätöksen tekoajankohtana vallinneeseen tilanteeseen, voidaan sen perusteella, mitä on selvitetty sademääristä, yllättävästä lumien sulamisesta marras-joulukuussa 2015, veden noususta patoaltaissa ja patoturvallisuusviranomaisen kannanotoista, arvioida, että patoturvallisuus on vaarantunut selvästi enemmän kuin aiemmissa soveltamistilanteissa ja vaara riskien toteutumisesta on ollut konkreettinen ja ajallisesti lähellä. Patoturvallisuuslainsäädäntö ei sisällä merkittävää toimivaltaa onnettomuustilanteiden varalta. Suppeaksi tarkoitetusta soveltamisalastaan huolimatta ympäristönsuojelulain 123 §:n tarkoittamaa ilmoitusmenettelyä täytyy, ympäristönsuojelulain 1 §:n 1 kohdasta ilmenevä lain tarkoitus huomioon ottaen, voida käyttää nyt käsillä olevan kaltaisessa tilanteessa, kun sillä voidaan ehkäistä hallitsemattomasta päästöstä aiheutuvat merkittävät vaarat ihmishengelle ja terveydelle tai ympäristölle ja omaisuudelle, eikä vaihtoehtoisia toimenpiteitä vesien johtamiseen kaivosalueen sisällä ole ollut käytettävissä.

Yhteenveto

Talvivaaran kaivoksessa on kysymys Suomessa ensimmäistä kertaa käytettävästä tekniikasta, jonka ympäristövaikutukset on jälkikäteen katsottuna arvioitu merkittävissä määrin virheellisesti. Tämä on johtanut siihen, että kaivoksella on toistuvasti jouduttu turvautumaan ilmoituksiin ympäristöluvasta poikkeamiselle. Poikkeamisilmoitusmenettely on nimensä mukaisesti tarkoitettu poikkeukseksi, ei säännönmukaisesti käytettäväksi. Ympäristönsuojelulain tarkoitus huomioon ottaen ei ympäristönsuojelulain 123 §:ää kuitenkaan ole perusteltua tulkita siten, että se estäisi mittavan ympäristövahingon ehkäisemiseksi välttämättömät toimenpiteet. Ilmoituksessa tarkoitettu tilanne on täyttänyt odottamattomuuden tunnusmerkit. Sadannan suuruus, poikkeuksellinen sää useine sulamisjaksoineen, toiminnan luonne, mahdottomuus voimassa olevien lupien mukaan helpottaa vesitilannetta ja muutokset toiminnasta vastaavassa tahossa muodostavat yhdistelmän, johon Terrafame Oy ei ole voinut tuossa tilanteessa kohtuudella varautua muulla tavalla. Suunnitellut toimenpiteet ja niihin ryhtyminen viivytyksettä on ollut välttämätöntä nähtävissä olevan konkreettisen onnettomuusriskin takia. Asian kiireellisyyden vuoksi tilannetta ei ole ollut mahdollista korjata ympäristölupaa muuttamalla. Ilmoitus on ollut siten perusteltua tehdä ympäristönsuojelulain 123 §:n mukaisesti.

Ilmoituksen mukaisten poikkeusjuoksutusten aikana juoksutettava vesi on ollut puhdistettua ja täyttänyt ympäristöluvan määräykset (52/2013/1). Poikkeusjuoksutusten lisäkuormitus on ollut pieni eikä siitä ole arvioitu syntyneen haittoja purkureitin vesistöjen tilaan tai virkistyskäyttöön. Ajan kulumisen ja ilmoituksen tarkoittamien juoksutusten päättymisen johdosta asiaa ei ole aihetta palauttaa ELY-keskukselle erillisten määräysten antamiseksi poikkeamisen johdosta. Luvan muutos on valituksenalaisena vireillä korkeimmassa hallinto-oikeudessa Vaasan hallinto-oikeuden annettua 28.4.2016 päätöksen 16/0091/2 valituksista, joita oli tehty Pohjois-Suomen aluehallintoviraston 24.4.2015 antamasta päätöksestä nro 43/2015/1.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Marjatta Korsbäck, Lasse Känsälä ja Patrick Sahlström, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Ylä-Savon SOTE kuntayhtymän ympäristölautakunta on valituksessaan vaatinut, että Vaasan hallinto-oikeuden päätös kumotaan.

Lautakunta on esittänyt vaatimuksensa tueksi muun ohella seuraavaa:

Tilanne ei ole ollut ympäristönsuojelulain 123 §:n mukainen poikkeuksellinen tilanne, vaan jatkumoa vuonna 2015 tehdyille ympäristöluvan vastaisille juoksutuksille, joiden tarkoituksena on ollut normalisoida kaivosalueen vesitasetta ja joiden avulla jätevesien määrä mahdollisimman nopeasti puolitettiin kaivosalueella. Lautakunta on yhtynyt Kainuun ELY-keskuksen näkemykseen, jonka mukaan ylimääräisiä juoksutuksia ei voida toistuvasti hyväksyä yllättäviä, toiminnasta riippumattomia poikkeuksellisia tilanteita silmällä pitäen säädetyn ympäristönsuojelulain 123 §:n perusteella.

Kainuun elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue yhdessä ELY-keskuksen patoturvallisuusviranomaisen kanssa on antanut lausunnon, jossa se on katsonut Vaasan hallinto-oikeuden tulkinnan oikeaksi.

Terrafame Oy on antanut vastineen, jonka mukaan valitus on hylättävä. Poikkeuksellisen syyn käsilläoloa tulee arvioida tapauskohtaisesti tapahtumahetkellä vallinneet olosuhteet kokonaisuutena huomioiden. Kyseessä on ollut eri tekijöiden, kuten Vaasan hallinto-oikeuden välipäätöksen, vuoden 2015 runsaan sademäärän, loppuvuoden 2015 poikkeuksellisen säätilan sekä Talvivaara Sotkamo Oy:n konkurssin ja Terrafame Oy:n rajoitetun toiminta-ajan yhteissummana syntynyt yllättävä tilanne, jonka johdosta on poikkeuksellisesta ja toiminnanharjoittajasta riippumattomasta syystä aiheutunut tilanne, josta on aiheutunut välitöntä ja ilmeistä pilaantumisen vaaraa. Kyse ei ole ollut jatkumosta, vaan Terrafame Oy on kaivoksen toiminnan haltuun saatuaan aktiivisesti pyrkinyt hallitsemaan vesitilannetta. Ilman joulukuun poikkeuksellisia sulamiskausia ei lisäjuoksutuksia Terrafame Oy:n laskelmien mukaan olisi joulukuussa tarvittu.

Ylä-Savon SOTE kuntayhtymän ympäristölautakunta on antanut vastaselityksen.

Merkitään, että korkein hallinto-oikeus on tänään antamillaan eri päätöksillä (diaarinumerot 1157/1/17 ja 1158/1/17) ratkaissut Ylä-Savon SOTE kuntayhtymän ympäristölautakunnan valitukset Vaasan hallinto-oikeuden 17.2.2017 antamista päätöksistä, joista toinen (nro 17/0048/2) on koskenut Talvivaara Sotkamo Oy:n konkurssipesän ympäristönsuojelulain mukaista ilmoitusta ylimääräisistä juoksutuksista ja toinen (nro 17/0051/2) Terrafame Oy:n ylimääräiseen juoksutukseen liittyvää hallintopakkoasiaa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

Perustelut

Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä ja Jaakko Autio sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Olli Dahl ja Anna-Liisa Kivimäki. Asian esittelijä Päivi Korkeakoski.

 
Julkaistu 28.5.2018