Muu päätös 2890/2018

Koulun lakkauttamispäätöstä koskeva valitus (Jyväskylä)

Antopäivä: 15.6.2018
Taltionumero: 2890
Diaarinumero: 4972/3/17
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2018:T2890

Asia Kunnallisasiaa koskeva valitus

Valittajat Nyrölän kyläyhdistys ry, A, B, C ja D

Päätös, jota valitus koskee

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 15.9.2017 nro 17/0578/3

Asian aikaisempi käsittely

Jyväskylän sivistyslautakunta on 27.4.2016 tekemällään päätöksellä (§ 37) päättänyt lakkauttaa Nyrölän koulun 1.8.2016 lukien.

Sivistyslautakunta on 15.6.2016 tekemällään päätöksellä (§ 53) hylännyt Nyrölän kyläyhdistys ry:n ja sen asiakumppaneiden sivistyslautakunnan päätöksestä tekemän oikaisuvaatimuksen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hämeenlinnan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin nyt on kysymys, hylännyt Nyrölän kyläyhdistyksen ja sen asiakumppaneiden valituksen sivistyslautakunnan päätöksestä 15.6.2016 (§ 53).

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään tältä osin seuraavasti:

Vaikutusmahdollisuuksien varaamista ja tiedottamista koskevat valitusperusteet

Sovellettavat säännökset

Hallintolain 41 §:n 1 momentissa säädetään, että milloin asian ratkaisulla voi olla huomattava vaikutus muiden kuin asianosaisten elinympäristöön, työntekoon tai muihin oloihin, viranomaisen tulee varata näille henkilöille mahdollisuus saada tietoja asian käsittelyn lähtökohdista ja tavoitteista sekä lausua mielipiteensä asiasta.

Pykälän 2 momentin mukaan asian vireilläolosta ja vaikutusmahdollisuuksien varaamisesta on ilmoitettava asian merkityksen ja laajuuden kannalta sopivalla tavalla.

Pykälän 3 momentin mukaan asian vireilläolosta ei tarvitse ilmoittaa muun muassa silloin kun se on ilmeisen tarpeetonta.

Hallintolain 42 §:n mukaan tiedot suullisesti esitetyistä vaatimuksista ja selvityksistä, jotka saattavat vaikuttaa asian ratkaisuun, on kirjattava tai muulla tavoin rekisteröitävä.

Kuntalain (365/1995) 29 §:n 1 momentin mukaan kunnan on tiedotettava asukkailleen kunnassa vireillä olevista asioista, niitä koskevista suunnitelmista, asioiden käsittelystä, tehdyistä ratkaisuista ja niiden vaikutuksista.

Esitetty selvitys

Kaupunki on järjestänyt Nyrölän koulun tulevaisuudesta keskustelutilaisuuden Nyrölän koululla 20.4.2016 kello 18.00 alkaen. Tilaisuudesta on ilmoitettu oppilaiden huoltajille sähköpostilla Wilma-järjestelmän kautta 11.4.2016. Ilmoituksessa on todettu koulun oppilasmäärän vähenevän ensi syksynä ja kerrottu, että asian valmistelussa ollaan päätymässä siihen, että koulun jatkolle ei ole nykyisellä oppilasmäärällä taloudellisia edellytyksiä ja koulun oppilaat siirtyisivät Tikkakoskelle syksyllä 2016. Kaupunki on 12.4.2016 toimittanut oppilaiden huoltajille ja tiedotusvälineille tiedotteen, jossa on ollut tarkempia tietoja asian käsittelyn lähtökohdista, tavoitteista ja aikataulusta sekä koululla järjestettävästä keskustelutilaisuudesta. Asiasta on uutisoitu seuraavana päivänä paikkakunnalla yleisesti ilmestyvässä Keskisuomalaisessa.

Keskustelutilaisuudessa palvelujohtaja on selvittänyt asian valmistelun senhetkistä tilannetta, perusteita koulun lakkauttamiselle, kuljetusjärjestelyitä, lakkauttamisen taloudellisia vaikutuksia ja valtuuston hyväksymiä pienten koulujen kriteereitä. Tikkakosken yhtenäiskoulun rehtori on tilaisuudessa kertonut alueen kuljetusjärjestelyistä ja koulun lakkauttamisen varalle laadituista suunnitelmista. Oppilaiden huoltajat ovat saaneet tilaisuudessa esittää asiasta mielipiteitään, joiden perusteella tilaisuudesta laadittuun muistioon on kirjattu yhteenvedonomaisesti keskusteluissa esille nousseita asioita. Tilaisuudessa on jätetty 14 oppilaiden vanhempien kirjallista kannanottoa. Toimialajohtaja on tilaisuudessa kehottanut toimittamaan muun kirjallisen aineiston kaupungin kirjaamoon viimeistään maanantaina 25.4.2017. Sivistyslautakunnalle on lähetetty ennen asian ratkaisua 13 kannanottoa tai selvitystä. Lisäksi sivistyslautakunnalle oli ennen edellä mainittua kuulemistilaisuutta toimitettu kaksi kannanottoa koulun toiminnan jatkamisen puolesta.

Oikeudellinen arviointi

Koulun lakkauttamisella voi olla huomattava vaikutus muiden kuin asianosaisten elinympäristöön, työntekoon tai muihin oloihin. Näille henkilöille on siten pitänyt hallintolain 41 §:n mukaisesti varata mahdollisuus saada tietoja koulun lakkauttamisen lähtökohdista ja tavoitteista sekä lausua mielipiteensä asiasta.

Oppilaiden vanhempien ja Nyrölän kylän muiden asukkaiden on ollut mahdollista esittää Nyrölän koululla järjestetyssä keskustelutilaisuudessa näkemyksensä asiasta paikalla olleille viranhaltijoille ja kahdelle sivistyslautakunnan jäsenelle. Edellä mainitusta keskustelutilaisuudesta laadittuun muistioon ei ole yksityiskohtaisesti kirjattu tilaisuudessa esitettyjen puheenvuorojen sisältöä. Tilaisuudesta poissa olleiden sivistyslautakannan jäsenten on kuitenkin ollut mahdollista saada tarkempia tietoja kaupungin asukkaiden mielipiteistä sivistyslautakunnalle toimitetuista lukuisista kirjallisista kannanotoista. Valituksessa on väitetty, että näistä kannanotoista vain kaksi olisi ollut esillä sivistyslautakunnan kokouksessa 27.4.2016. Vaikka kaupunki ei ole julkaissut Internetissä muita saatuja kannanottoja ja selvityksiä, ovat ne sivistyslautakunnan lausunnon mukaan olleet sivistyslautakunnan jäsenten käytettävissä. Näiden kannanottojen saapumisesta oli myös mainittu toimialajohtajan päätösesityksessä. Edellä todetun perusteella ei voida katsoa, että oppilaiden huoltajien ja muiden kaupungin asukkaiden vaikuttamismahdollisuuksien käyttäminen olisi estynyt edellä käsiteltyjen, valituksessa esille tuotujen seikkojen johdosta.

Kaupungille toimitetuissa kirjallisissa mielipiteissä on esitetty lukuisia kriittisiä huomautuksia koulun lakkauttamisen perusteiksi ilmoitetuista seikoista ja lakkauttamisen seurauksista. Esitettyjen kannanottojen määrästä ja niiden perusteluista on pääteltävissä, että kaupungin asukkailla on ollut vaikuttamismahdollisuuksien käyttämiselle varatun noin kahden viikon aikana mahdollista saada riittävästi tietoja mielipiteen ilmaisemista varten ja että he ovat myös voineet käyttää vaikuttamismahdollisuuksiaan.

Saadun selvityksen perusteella jää epäselväksi, onko valituksessa mainitussa lääkärintodistuksien salaamisessa ollut kyse kyseisiä asiakirjoja koskevien tietopyyntöjen epäämisestä vai ainoastaan siitä, ettei asiakirjoja ole julkaistu kaupungin Internet-sivuilla. Kyseiset asiakirjat eivät joka tapauksessa ole olleet koulun lakkauttamista koskevan esityksen perusteena, eikä kaupungin voida niitä koskevilla toimenpiteillään katsoa estäneen kaupungin asukkaita saamasta tietoja koulun lakkauttamista koskevan asian käsittelyn lähtökohdista ja tavoitteista tai lausumasta mielipidettään asiasta. Kunnan päätösten valmisteluaineiston julkaiseminen Internetissä on kuntalain (365/1995) 29 §:ssä tarkoitettua tiedottamista. Kunnan harkinnassa on, miten ja missä laajuudessa tällaista tiedottamista toteutetaan. Kaupunki on mainitun harkintavaltansa nojalla voinut päättää, että kysymyksessä olevia lääkärintodistuksia ei valituksessa tarkoitetusta suostumuksesta huolimatta julkaista Internetissä sivistyslautakunnan pöytäkirjan liitteinä.

Nyrölän koulun oppilaiden huoltajille ja muille asiaan osallisille on edellä todetuin tavoin annettu selvitys koulun lakkauttamista koskevan asian käsittelyn lähtökohdista ja perusteista 20.4.2016 pidetyssä tiedotus- ja kuulemistilaisuudessa, ja he ovat voineet esittää asiasta mielipiteensä sekä kyseisessä tilaisuudessa että erikseen kirjallisesti. Jyväskylän kaupunki on hallintolain 41 §:n mukaisesti varannut kyseisessä lainkohdassa tarkoitetuille henkilöille mahdollisuuden saada tietoja asian käsittelyn lähtökohdista ja tavoitteista. Kaupungin menettely vaikuttamismahdollisuuksien varaamisessa on näillä ja muilla edellä todetuilla perusteilla täyttänyt kyseisen lainkohdan asettamat vähimmäisvaatimukset.

Sivistyslautakunnan päätös ei ole syntynyt riittävien vaikutusmahdollisuuksien varaamatta jättämisen tai tiedottamisen puutteiden vuoksi virheellisessä järjestyksessä.

Valmistelun riittävyyttä koskevat valitusperusteet

Kuntalaissa ei ole tarkemmin säädetty, miten lautakunnan päätösten valmistelu tapahtuu. Hallintolain 31 §:n mukaan viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot ja selvitykset.

Sivistyslautakunnan päätöksen 27.4.2016 § 37 pohjana olleen toimialajohtajan päätösehdotuksen perusteluissa on selvitetty perusteita koulun lakkauttamiselle ja arvioitu valtuuston 22.4.2013 pienten koulujen toiminnan jatkamiselle asettamien kriteerien täyttymistä. Päätösesityksen mukaan opetusresurssin valmistelussa on arvioitu, että lukuvuonna 2016–2017 Nyrölän koulussa olisi 16 oppilasta luokilla 1–4. Esityksen mukaan koulun lakkauttaminen saattaisi säästää perusopetuksen käyttötalouden menoja 200 000 eurolla vuodessa. Päätösehdotuksen perusteluissa on katsottu, että Nyrölän koulun oppilasmäärän kehityksen ja Sepän lukion käytössä Tikkakosken yhtenäiskoululla aiemmin olleiden tilojen vapautumisen vuoksi on perusteltua lakkauttaa Nyrölän koulu ja siirtää sen oppilaat Tikkakosken yhtenäiskoululle. Sivistyslautakunnan kokousasiakirjoissa ovat olleet toimialajohtajan esityksen lisäksi kaupungin asukkaiden ja muiden henkilöiden kaupungille toimittamat kirjalliset kannanotot, muistio kuulemistilaisuudesta ja selvitys Nyrölän koulun käyttötalouden tunnusluvuista. Viimeksi mainitussa asiakirjassa on vertailun vuoksi esitetty myös kaupungin muiden pienten koulujen osalta tietoja muun muassa oppilaiden ja henkilöstön määristä, oppilasennusteista, tilavuokrista, siivouskustannuksista ja kaupungin kustannuksella kuljetettavien oppilaiden määristä.

Toimialajohtajan päätösesityksestä ilmenee, että laskelmat koulun lakkauttamisella saavutettavista säästöistä koskevat lakkauttamisen vuoksi säästyviä perusopetuksen käyttötalouden menoja. Sivistyslautakunnan lausunnon mukaan arvio säästyvistä tilakustannuksista perustuu siihen, että sivistyksen toimiala maksaa koulun tilojen käytöstä kaupungin Tilapalvelut-liikelaitokselle 65 700 euroa vuodessa. Rakennuksessa sijaitsevan asunnon vuokratuotot eivät myöskään ole sisältyneet sivistyksen toimialan käyttötalouteen. Sivistyslautakunta on lausunnossaan katsonut, että kyläläisten lahjoitusten pois jäämisen vaikutusta ruokahuollon kustannuksiin on vaikea arvioida. Valituksessa esitettyjen tietojen perusteella on joka tapauksessa arvioitavissa, ettei kyseisellä seikalla ole koulun lakkauttamisella tavoiteltavien säästöjen suuruusluokan vuoksi ollut olennaista merkitystä asiassa. Arvio koulun lakkauttamisella saavutettavista säästöistä on henkilöstömenojen osalta perustunut siihen, että koululla työskennelleen määräaikaisen viranhaltijan virkasuhdetta ei jatketa. Lakkaavan koulun oppilaat on ollut tarkoitus sijoittaa olemassa oleviin opetusryhmiin, eikä asiassa ole ilmennyt, että koulun lakkauttaminen olisi aiheuttanut tarvetta palkata uutta opetushenkilöstöä tai lisätä tuntiopettajien opetustuntien määrää.

Toimialajohtajan päätösehdotuksen perusteluissa on selostettu Tilapalvelut-liikelaitokselta saatuja tietoja rakennuksen kunnossa ilmenneistä puutteista ja epäkohdista. Päätösehdotusta ei kuitenkaan ole perusteltu koulurakennuksen kunnostustarpeilla ja niiden kustannuksilla, vaan perusteluissa on päinvastoin tuotu esiin, että kiinteistön korjaustarve ei ole merkittävä.

Nyrölän koulussa on järjestetty opetusta perusopetuksen vuosiluokkien 1–4 oppilaille. Valituksessa tarkoitettuja 5. luokalla syksyllä 2016 aloittavia kahta oppilasta ei ollut otettu Nyrölän koulun oppilaiksi, eikä kaupunki ole myöskään perusopetuslain mukaan ollut velvollinen osoittamaan heille koulupaikkaa sellaisesta koulusta, jossa ei yleensä järjestetä opetusta 5. luokan oppilaille. Oppilasmäärän ilmoittamista seuraavan lukuvuoden arvioidun todellisen oppilasmäärän mukaisena ei voida pitää valituksessa väitetyllä tavalla harhaanjohtavana. Lisäksi tieto siitä, että oppilaiden vanhemmilla on ollut toisenlainen käsitys oppilasmäärän oikeasta laskentatavasta, on ilmennyt sivistyslautakunnalle toimitetuista kirjallisista kannanotoista, ja se on siten ollut sivistyslautakunnan käytettävissä päätöstä tehtäessä.

Asian ratkaisevan toimielimen toimivaltaan kuuluu arvioida, pitääkö se suoritettua valmistelua sisällöllisesti riittävänä asian ratkaisemiseksi. Sivistyslautakunta on asiassa suoritetun valmistelun pohjalta ottanut asian ratkaistavakseen ja pitänyt siten asiassa saamiaan selvityksiä riittävinä, jotta se on voinut päättää Nyrölän koulun lakkauttamisesta. Asian valmistelua ja esittelyä ei edellä todetun perusteella voida pitää sillä tavoin puutteellisena tai harhaanjohtavana, ettei sivistyslautakunnalla olisi ollut edellytyksiä arvioida toimialajohtajan esityksen sisältöä ja merkitystä. Sivistyslautakunnalla on edellä selostetun asian valmistelun perusteella ollut asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot ja selvitykset.

Laissa ei ole säädetty, että kouluverkkoa koskevien ratkaisujen valmistelun yhteydessä tulisi tehdä erillinen selvitys asian ratkaisun vaikutuksista lapsiin. Lapsen oikeuksia koskevan yleissopimuksen 3 artiklan 1 kappaleen mukaan hallintoviranomaisten toimissa, jotka koskevat lapsia, on ensisijaisesti otettava huomioon lapsen etu. Kaupunki on edellä kerrotuin tavoin ennen asian ratkaisemista varannut asianomaisten koulun oppilaiden huoltajille mahdollisuuden saada tietoja asian käsittelyn lähtökohdista ja tavoitteista sekä lausua mielipiteensä asiasta. Valituksenalaisen asian valmistelussa on lisäksi valituksenalaisen päätöksen perusteluista ja sivistyslautakunnan lausunnosta ilmenevän perusteella kiinnitetty huomiota myös lasten etuun liittyviin näkökohtiin. Asian valmistelua ja sivistyslautakunnan päätöstä koulun lakkauttamisesta ei edellä lausuttu huomioon ottaen voida pitää lapsen oikeuksia koskevan yleissopimuksen vastaisena.

Sivistyslautakunnan päätös koulun lakkauttamisesta ei ole syntynyt puutteellisen valmistelun vuoksi virheellisessä järjestyksessä.

Päätöksen sisällöllinen lainmukaisuus

Kuntalain (365/1995) 90 §:n 2 momentin mukaan kunnallisvalituksen saa tehdä sillä perusteella, että:

1) päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä;

2) päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa; tai

3) päätös on muuten lainvastainen.

Perusopetuslain 6 §:n 1 momentin mukaan opetus tulee kunnassa järjestää siten, että oppilaiden matkat ovat asutuksen, koulujen ja muiden opetuksen järjestämispaikkojen sijainti sekä liikenneyhteydet huomioon ottaen mahdollisimman turvallisia ja lyhyitä. Esiopetusta järjestettäessä tulee lisäksi ottaa huomioon, että opetukseen osallistuvilla lapsilla on mahdollisuus käyttää päivähoitopalveluita.

Hallintolain 6 §:n mukaan viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.

Sivistyslautakunnan päätöksen 27.4.2016 § 37 esittelytekstissä on todettu, että kaupungin talouden on tavoitteena olla tasapainossa vuoteen 2017 mennessä ja keskeinen talouden tasapainottamisen keino on palveluverkkojen jatkuva kehitystyö. Esittelytekstin mukaan Nyrölän koulun oppilasmääräkehityksen ja Tikkakosken koulun tilamäärän vuoksi on perusteltua lakkauttaa Nyrölän koulu ja siirtää oppilaat Tikkakosken yhtenäiskouluun, jonne he mahtuvat ja jonne oppilaiden kuljetukset ovat järjestettävissä järkevästi toiminta ja kustannukset huomioiden. Esittelytekstissä on arvioitu, että koulun lakkauttamisella olisi mahdollista säästää perusopetuksen käyttötalouden menoja noin 200 000 euroa vuodessa. Sivistyslautakunnan valituksenalaisen päätöksen esittelytekstissä säästöjen suuruudeksi on arvioitu noin 180 000 euroa. Esittelytekstissä on kuljetusjärjestelyjen osalta todettu muun muassa, että syksyllä 2016 Nyrölään saadaan uusi linja-autoreitti, jolloin oppilaat pääsevät Nyrölästä Tikkakoskelle kouluun myös kello yhdeksäksi, mikä tulee vähentämään taksikuljetusten määrää. Esittelytekstin mukaan lukujärjestykset pyritään tekemään niin, että pienten oppilaiden koulupäivät ovat mahdollisimman lyhyet, ja kaikkien oppilaiden osalta huolehditaan siitä, että lakisääteiset koulumatkaan käytetyt ajat eivät ylity.

Opetuksen järjestäjänä toimivan kunnan harkinnasta riippuu, ylläpitääkö se esimerkiksi tiheää kouluverkkoa perusopetuksen antamiseksi vai järjestääkö se opetuksen antamisen tapahtuvaksi harvemmissa toimintayksiköissä koulukuljetusjärjestelyjen avulla. Nyrölän kylän sijainnin ja asiakirjoista ilmenevän selvityksen perusteella ei ole aihetta olettaa, että koulukuljetuksia ei olisi Nyrölän koulun lakatessa enää mahdollista järjestää perusopetuslain salliman oppilaan päivittäisen koulumatkan enimmäiskeston puitteissa. Tarvittaessa kaupungin on mahdollista lisätä taksin käyttöä kuljetusten järjestämisessä, kuten sivistyslautakuntakin on valituksenalaisen päätöksensä perusteluissa huomauttanut. Asiassa esitetty selvitys ei muutoinkaan osoita, että kaupunki ei kykenisi koulun lakkaamisen jälkeen järjestämään oppilaiden opetusta lain edellyttämällä tavalla.

Kunta päättää sille kuuluvan itsehallinnon nojalla palveluverkoistaan. Tähän päätösvaltaan kuuluu myös sen arvioiminen, onko tehtävä ratkaisu kunnan asukkaiden edun mukainen. Nyrölän koulun lakkauttamista on perusteltu sen pienellä oppilasmäärällä ja sillä, että Tikkakosken yhtenäiskoulusta oli vapautunut tiloja perusopetuksen käyttöön. Kaupunki on näistä syistä katsonut tarkoituksenmukaiseksi lakkauttaa Nyrölän koulun säästöjen aikaan saamiseksi. Sivistyslautakunta on voinut tässä tarkoituksessa päättää koulun lakkauttamisesta. Se, onko päätöksellä todellisuudessa saatavissa tavoitellun suuruisia säästöjä, koskee päätöksen tarkoituksenmukaisuutta.

Sivistyslautakunta on tehnyt päätöksensä koulun lakkauttamisesta sille kuuluvan harkintavallan nojalla ja rajoissa. Päätös ei ole valituksessa esitetyillä perusteilla syntynyt virheellisessä järjestyksessä eikä muutenkaan lainvastainen. Sivistyslautakunnan päätökseen ei voi hakea muutosta kunnallisvalituksin tarkoituksenmukaisuusperusteella.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Perusopetuslaki 32 § 2 momentti

Kuntalaki (410/2015) 147 § 1 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Maija-Liisa Marttila, Jussi-Pekka Lajunen, joka on myös esitellyt asian, ja Riikka Kolkkala.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Nyrölän kyläyhdistys ry ja sen asiakumppanit ovat valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden ja sivistyslautakunnan päätökset kumotaan. Vaatimuksensa tueksi muutoksenhakijat ovat esittäneet, että virkamiehet ovat antaneet virheellisiä tietoja mediaan. Tiedotusvälineille annettuja virheellisiä tietoja yhteensä 1,5 miljoonan euron kouluun kohdistuvista korjauksista ei ole missään vaiheessa oikaistu ja näin ollen koulu on saatu näyttämään vain suurelta kuluerältä suurelle yleisölle. Tietoja ei ole oikaistu myöskään sivistyslautakunnalle missään vaiheessa.

Jyväskylän sivistyslautakunta on antanut lausunnon.

Nyrölän kyläyhdistys ry ja sen asiakumppanit ovat antaneet vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

Perustelut

Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Mika Seppälä ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Joonas Ahtonen.

 
Julkaistu 15.6.2018