Muu päätös 4893/2018

Julkinen hankinta (laitostekstiilien vuokrauspalvelu, Turku)

Antopäivä: 24.10.2018
Taltionumero: 4893
Diaarinumero: 1746/3/18
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2018:T4893

Asia Julkista hankintaa koskeva valituslupahakemus ja valitus

Valittaja Turun kaupunki

Päätös, jota valitus koskee

Markkinaoikeus 12.3.2018 nro 145/18

Asian aikaisempi käsittely

Turun kaupunki (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 6.5.2017 julkaistulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta tekstiilienvuokraus- ja pesulapalveluja koskevasta hankinnasta ajalle 1.1.2018–31.12.2022.

Hankinnan osan 2 "Laitostekstiilien vuokrauspalvelut" ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintailmoituksen mukaan ollut 6 075 000 euroa.

Turun kaupungin sosiaali- ja terveyslautakunta on 9.8.2017 tekemällään hankintapäätöksellä (§ 171) koskien laitostekstiilien vuokrauspalveluja valinnut Lindström Oy:n tarjouksen.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Markkinaoikeus, jossa Lännen Tekstiilihuolto Oy on ollut valittajana, Turun kaupunki vastapuolena ja Lindström Oy kuultavana, on valituksenalaisella päätöksellään kumonnut Turun kaupungin sosiaali- ja terveyslautakunnan 9.8.2017 tekemän hankintapäätöksen (§ 171) ja kieltänyt Turun kaupunkia tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön asettamansa 500 000 euron sakon uhalla. Markkinaoikeus on velvoittanut Turun kaupungin korvaamaan Lännen Tekstiilihuolto Oy:n oikeudenkäyntikulut 7 450 eurolla viivästyskorkoineen ja hylännyt Turun kaupungin vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

Markkinaoikeus on perustellut ratkaisuaan seuraavasti:

Perustelut

Sovellettavat oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 67 §:n mukaan tarjouspyyntö, neuvottelukutsu ja niiden liitteet on laadittava niin selviksi, että niiden perusteella voidaan antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankittavien palvelujen laajuus

Valittaja on esittänyt, että hankintayksikkö ei ole tarjouspyynnössä tai muissa hankinta-asiakirjoissa esittänyt riittävällä tarkkuudella hankittavien palvelujen laajuutta.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on harkintavaltaa määritellä tarjouspyyntöasiakirjoissa hankinnan kohde. Tarjouskilpailuun osallistuvien tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi hankinnan kohde tulee kuitenkin kuvata tarjouspyynnössä sellaisella tarkkuudella, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa ja että tarjouspyyntö tuottaa yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia.

Tarjouspyynnön kohdassa "Hankinnan kohteen kriteerit" on laitostekstiilien vuokrauspalvelun osalta pyydetty tarjoajia ilmoittamaan tarjoushinnat muodossa "€/kpl/vko" jakautuen eri tekstiileihin kuten "Liukuestesukka", "Sairaalasukka", "Aluspaita, hihaton", "Pitkähihainen aluspaita", "T-paita, lyhyt hiha", "Tyynyliina", "Tyynyliina, kahvoilla", "Tyynyn hygieniapäällinen, SL-1 luokka", "Lakana", "Lakana, jätti", "Liukulakana", "Poikkilakana" sekä "Liukulakana kiristysnauhalla".

Hankinta-asiakirjoihin sisältyneessä liitteessä 3 "Laitostekstiilien vuokrauspalvelut" on ollut taulukko, jossa on ilmoitettu muun ohella arvioidut tekstiilit nimikkeittäin, potilaspaikkamäärä sekä arvioitu keskimääräinen viikoittainen vaihtoväli toimipisteittäin. Taulukon sarakkeessa "Arvioidut tekstiilit nimikkeittäin" on ollut muun ohella mainintoja "Pyyhkeitä 40 kpl/vko, lakanoita 40 kpl/vko, tyynyliinoja 40 kpl/vko ja peittoja 40 kpl/viikko rullakoissa toimitettuna" sekä "Alusvaatteet, sukat, yöpuku (housut ja takki) 3 kpl/vko Lakana, pussilakana, tyynyliina ja kasvopyyhe 4 kpl/vko, kylpypyyhe 2 kpl/vko, keittiöpyyhkeitä, vuodesuoja ja liukulakana 2 kpl/vko".

Markkinaoikeus toteaa, että asiassa saadun selvityksen perusteella hankinta-asiakirjoihin sisältyneessä ja hankinnan laajuutta koskeneessa liitteessä 3 on esitetty osa hankinnan kohteeseen kuuluvista tekstiileistä yleisemmällä tasolla kuin tarjouspyynnön kohdassa "Hankinnan kohteen kriteerit". Erityisesti uudet tarjoajat eivät ole voineet hankinta-asiakirjojen perusteella tietää esimerkiksi sitä, tarkoitetaanko liitteen 3 maininnalla "alusvaatteet" hinnoittelussa eri kohtinaan huomioon otettuja tekstiilejä "Aluspaita, hihaton", "T-paita, lyhyt hiha" vai "Pitkähihainen aluspaita". Samoin epäselväksi on jäänyt se, onko hankinta-asiakirjojen liitteessä 3 olleella maininnalla "sukat" tarkoitettu liukuestesukkia vai sairaalasukkia tai maininnalla "tyynyliina" tyynyliinaa, tyynyliinaa kahvoilla vai mahdollisesti myös tyynyn hygieniapäällistä, josta ei ole ollut lainkaan erillistä mainintaa. Sekä voittaneen tarjoajan että valittajan tarjouksessa muun ohella liukuestesukkien ja sairaalasukkien sekä vastaavasti tyynyliinojen ja tyynyn hygieniapäällisten yksikköhintojen ero on ollut merkittävä. Sekä Lindström Oy:n että Lännen Tekstiilihuolto Oy:n tarjouksissa liukuestesukan yksikköhinta on ollut noin kolminkertainen verrattuna sairaalasukkaan ja tyynyn hygieniapäällisen yksikköhinta noin kaksinkertainen tyynyliinaan verrattuna.

Vaikka tarjottujen tekstiilien hintojen välillä on ollut tarjousten sisällä myös edellä esitettyyn nähden vähäisempiä eroja, vaikka liitteen 3 tiedot ovat olleet arvioita ja vaikka osasta liitteen 3 mainintoja on voitu päätellä maininnan vastaavuus hinnoittelussa huomioon otettuihin tekstiileihin maininnan asiayhteydestä, ei hankinta-asiakirjoissa hankinnan laajuudesta selostettua voida kokonaisuudessaan pitää niin selvänä, että sen perusteella tarjoajat olisivat voineet tietää, kuinka suuri määrä kutakin tarjousten hintavertailussa huomioon otettua tekstiiliä on sisältynyt hankinnan kohteeseen. Kun lisäksi otetaan huomion eri tekstiilien yksikköhintojen väliset erot saapuneissa tarjouksissa, markkinaoikeus katsoo, että hankinta-asiakirjojen perusteella ei ole voitu antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Ei voida myöskään katsoa, että hankinnan laajuuden selostamisessa eri tekstiilien ilmoittaminen sellaisena kuin ne on listattu tarjouspyynnön kohdassa "Hankinnan kohteen kriteerit" olisi ollut hankinnan laatuun ja laajuuteen nähden kohtuuton toimenpide hankintayksikölle.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Edellä mainittu hankintamenettelyn virheellisyys sekä jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu. Näin ollen muutoksenhaun kohteena oleva hankintapäätös voidaan hankintalain 154 §:n 1 momentin nojalla kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Koska jo hankintamenettelyä koskevat hankinta-asiakirjat ovat olleet hankintasäännösten vastaisia, hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata vain siten, että hankinnasta järjestetään kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Mikäli Turun kaupunki aikoo edelleen toteuttaa tekstiilienvuokraus- ja pesulapalveluja koskevan hankinnan julkisena hankintana, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Hallintolainkäyttölain 74 §:n 2 momentin mukaan harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut. Asian näin päättyessä hankintayksikkö saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden jäsenet Pertti Virtanen, Markus Ukkola ja Jenni Ihalainen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Turun kaupunki on pyytänyt lupaa valittaa markkinaoikeuden päätöksestä ja vaatinut, että markkinaoikeuden päätös kumotaan ja Lännen Tekstiilihuolto Oy:n valitus Turun kaupungin sosiaali- ja terveyslautakunnan hankintapäätöksestä hylätään. Turun kaupunki on vaatinut myös Lännen Tekstiilihuolto Oy:n markkinaoikeudessa esittämän oikeudenkäyntikuluvaatimuksen hylkäämistä. Lisäksi Turun kaupunki on vaatinut, että Lännen Tekstiilihuolto Oy velvoitetaan korvaamaan Turun kaupungin oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa 2 080 eurolla ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa myöhemmin ilmoitettavalla määrällä viivästyskorkoineen. Turun kaupunki on vielä vaatinut, että markkinaoikeuden päätöksen täytäntöönpano kielletään, kunnes asia on korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaistu.

Valittaja on uudistanut asiassa aikaisemmin lausumansa ja lisäksi esittänyt vaatimustensa perusteluina muun ohella seuraavaa:

Markkinaoikeuden päätös poikkeaa merkittävästi Turun kaupungin pesula- ja tekstiilienvuokrauspalvelujen hankintaa koskevan korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen 13.1.2017 taltionumero 65 tulkintalinjasta. Markkinaoikeuden päätös merkitsisi, että hankintayksiköiden olisi lähes mahdotonta kilpailuttaa hankintojaan ilman yksityiskohtaisia tietoja hankittavien tavaroiden tai palveluiden volyymeistä. Jos hankintayksiköllä ei olisi hallussaan markkinaoikeuden päätöksessä edellytettyjä yksityiskohtaisia tietoja, hankintayksikön tulisi ilmoittaa tarjouspyynnössään heikoilla tiedoilla laatimansa volyymit. Virheelliset volyymitiedot johtaisivat epäselviin tarjouspyyntöihin ja virheellisiin tarjouksiin.

Tarjouspyynnön perusteella tarjoajat ovat voineet muodostaa käsityksen hankinnan kohteesta, ennakoidusta arvosta ja sopimuskauden kestosta. Tarjouspyynnön liitteessä 3 on kuvattu yksityiskohtaisesti arvioidut tekstiilit nimikkeittäin, potilasmäärät ja arvioitu keskimääräinen vaihtoväli. Tekstiilit on ilmoitettu hankintayksikön hallussa olevien tietojen perusteella niin tarkasti kuin luotettavasti on ollut mahdollista. Yhdistämällä hankinta-asiakirjoista ilmenevät tiedot alalla ammattimaisesti toimiva elinkeinonharjoittaja on voinut arvioida palveluun tarvittavien tekstiilien volyymit ja muodostaa niiden perusteella harkitsemansa tarjoushinnat. Tarjouspyyntö on mahdollistanut yhteismitallisten ja vertailukelpoisten tarjousten jättämisen.

Hankintayksikkö on pyytänyt tarjoajia antamaan hinnan kullekin yksittäiselle laitostekstiilituotteelle. Hankintayksikkö ei ole voinut tyytyä hinnoitteluun, jossa kullekin laitostekstiiliryhmälle annettaisiin vain yksi hinta, koska yksittäisen tuoteryhmän välisten tuotteiden hinnoissa voi olla merkittäviä eroja. Hankintayksikkö on myös omien kokemustensa perusteella tiennyt laitostekstiilien tarpeen vaihtelevan potilaiden ja hoitolaitosten heterogeenisuuden mukaan, jolloin tuotekohtaiset volyymiarviot olisivat harhaanjohtavia ja totuudenvastaisia.

Vaikka hankintayksikkö ei ole kyennyt ilmoittamaan volyymiarvioita tuotekohtaisesti, tämä ei ole johtanut vertailukelvottomiin tarjouksiin, vaan alalla ammattimaisesti toimivat elinkeinonharjoittajat ovat ottaneet huomioon ilmoitetun tarkkuustason aiheuttaman riskin hinnoittelussaan.

Markkinaoikeuden tulkinta rajoittaisi hankintayksikön mahdollisuuksia kehittää hankintatoimintaansa ja sen vapautta määritellä hankinta parhaimmaksi katsomallaan tavalla.

Ottaen huomioon hankinnan ennakoidun arvon, keston, tarjoajalle asetutut soveltuvuusvaatimukset ja hankinnan vaativuuden, hankintayksikön ei ole ollut tarpeen määrittää kaikkia palvelun toteuttamiseen liittyviä yksityiskohtia. Hankintayksikkö voi luottaa alalla ammattimaisesti toimivan elinkeinonharjoittajan ammattitaitoon.

Markkinaoikeuden päätöksessä esitetyt tuotteiden väliset yksikköhintaerot ovat liiallisia. Tämän tyyppisissä hankinnoissa hintojen suuruusluokat ovat erittäin alhaisia. Markkinaoikeuden päätöksessä kahden tarjoajan hintojen eroista esitettyä ei ole pidettävä riittävänä osoittamaan, että tarjoukset eivät olisi yhteismitallisia ja vertailukelpoisia.

Hankintayksikkö on ilmoittanut tarjouspyynnössä kaiken hallussaan olevan tiedon. Yksityiskohtaisempien tietojen antaminen olisi perustunut epäluotettaviin arvioihin ja johtanut ongelmiin sopimuskaudella. Markkinaoikeus on asettanut tarjouspyynnön selvyydelle perusteettomia vaatimuksia ja tulkinnut hankintalakia virheellisesti.

Lindström Oy on valituslupahakemuksen ja valituksen johdosta antamassaan selityksessä lausunut muun ohella seuraavaa:

Turun kaupungin laitostekstiilien vuokrauspalveluiden kilpailutus on ollut alalle tyypillinen. Tarjouspyynnössä on määritelty hankinnan kokonaisarvon enimmäismäärä koko hankinnan kestoajalta. Lisäksi tarjouspyynnöstä ja sen liitteistä toimittajat ovat saaneet mittavasti tietoa hankinnan kohteesta.

Alalla on tyypillistä, että tieto tuotevolyymeista tuote- ja toimipaikkatasolla on epätarkkaa. Yksikkökohtaisesti tuotetarpeet eivät ole stabiileja, mikä estää tarkkojen tuote- ja toimipistekohtaisten volyymitietojen ilmoittamisen. Hankinnassa mukana olleiden toimipisteiden toiminta on myös heterogeenistä.

Vaikka hankinnan volyymitiedot on kuvattu nimikkeittäin, tuotekohtaisten yksikköhintojen pyytäminen on ollut hankintayksikön kannalta välttämätöntä vertailukelpoisen ja yhteismitallisen hintatiedon saamiseksi. Yksittäisen tuoteryhmän tuotteiden välillä on merkittäviä tuote- ja hintaeroja. Hinnoittelu pelkän tuoteryhmän perusteella olisi todennäköisesti ollut hankintayksikön kannalta epätaloudellinen ratkaisu. Tuoteryhmien yksittäisten tuotteiden osalta tuotenimikkeiden hintojen erot eivät ole johtuneet tarjouspyynnön epäselvyydestä vaan siitä, että kyseiset tuotteet ovat hinnaltaan, laadultaan ja käyttötarkoitukseltaan toisistaan poikkeavia. Tämä osoittaa yksikköhintojen pyytämisen hankintayksikön kannalta välttämättömäksi.

Tyypillisesti laitostekstiilejä koskevissa tarjouspyynnöissä ilmoitetaan hankinnan kokonaisarvon enimmäismäärä, suuntaa antavat volyymitiedot ja potilaspaikkojen määrä. Näiden tietojen perusteella alalla ammattimaisesti toimiva tarjoaja kykenee arvioimaan riittävällä tarkkuudella tuotekohtaiset volyymit ja tarjouksen tuotekohtaisen hinnan.

Lindström Oy:n selitys on lähetetty tiedoksi Lännen Tekstiilihuolto Oy:lle.

Lännen Tekstiilihuolto Oy on valituslupahakemuksen ja valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että valituslupahakemus ja valitus hylätään ja Turun kaupunki velvoitetaan korvaamaan yhtiön arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Lännen Tekstiilihuolto Oy on uudistanut markkinaoikeudessa esittämänsä ja lisäksi lausunut muun ohella seuraavaa:

Markkinaoikeuden päätös ei ole virheellinen. Hankinta-asiakirjoissa ei ole yksilöity hankinnan ennakoituja arvoja tai arvioitua kulutusta tuotekohtaisesti. Yksittäisen tuoteryhmän tuotteiden hinnoissa voi olla merkittäviä eroja. Lännen Tekstiilihuolto Oy:n tarjouksessa esimerkiksi liukuestesukkien hinta on ollut kolminkertainen sairaalasukkiin verrattuna. Tuotteiden hintojen erolla on olennainen merkitys palvelun kustannusrakenteeseen ja sitä kautta tarjousten laatimiseen. Tarjoajat eivät voi laatia vertailukelpoisia tarjouksia, jos hankinnan sisältöä ei ole riittävästi määritelty. Hankintayksikön esittämän mukaan hankinnan kohteen yksilöinti vaarantaisi kokonaistaloudellisesti edullisten tarjousten saamisen, mutta tämä ei voi olla peruste tarjouspyyntöasiakirjojen puutteellisuudelle.

Tarjouspyynnössä tuotteiden hinnoittelutapa on perustunut kiintiövuokraan eli siihen, että osa tuotteista on varattu hankintayksikön tarpeisiin koko ajan. Erityisesti tällaisissa tarjouspyynnöissä tiedot hankittavien tuotteiden ennakoiduista määristä ovat oleellinen osa tarjouspyyntöä. Kun hankinnan ennakoituja arvoja tai arvioitua kulutusta ei ole esitetty tuotekohtaisesti, annetut tarjoukset eivät ole olleet yhteismitallisia ja vertailukelpoisia. Hankinnan arvo on saatu hankintapäätökseen laskemalla yhteen eri tuotteiden osalta tarjouksessa ilmoitetut kappalehinnat viikkoa kohden eikä laskentatavassa ole otettu huomioon sitä, että toisia tuotteita hankintayksikkö tarvitsee useammin kuin toisia. Näiden tietojen perusteella hankintayksikkö ei ole voinut valita sille todellisuudessa halvimmaksi muodostuvaa tarjousta.

Tarjoajan ammattimainen osaaminen ei ole peruste sille, ettei hankinnan kohdetta tarvitsisi yksilöidä tarjouspyynnössä riittävän selvästi.

Lännen Tekstiilihuolto Oy:n selitys on lähetetty tiedoksi Lindström Oy:lle.

Turun kaupunki on antanut selitysten johdosta vastaselityksen, jossa se on ilmoittanut arvonlisäverottomiksi oikeudenkäyntikuluikseen korkeimmassa hallinto-oikeudessa 1 170 euroa sisältämättä mahdollista oikeudenkäyntimaksua.

Lännen Tekstiilihuolto Oy on ilmoittanut, ettei sillä ole lausuttavaa Turun kaupungin vastaselityksen johdosta.

Lindström Oy ei ole käyttänyt sille varattua tilaisuutta lausua Turun kaupungin vastaselityksen johdosta.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on myöntänyt valitusluvan ja tutkinut asian.

1. Markkinaoikeuden päätös kumotaan.

Korkein hallinto-oikeus tutkii enemmän viivästyksen välttämiseksi asiaa markkinaoikeudelle palauttamatta välittömästi Lännen Tekstiilihuolto Oy:n markkinaoikeudelle tekemässä valituksessa esittämät muut hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevat perusteet ja hylkää Lännen Tekstiilihuolto Oy:n valituksen markkinaoikeudessa.

Lännen Tekstiilihuolto Oy määrätään korvaamaan Turun kaupungin oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa 2 080 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.

Lännen Tekstiilihuolto Oy:n markkinaoikeudessa aiheutuneiden oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään. Turun kaupunki vapautetaan velvollisuudesta korvata Lännen Tekstiilihuolto Oy:n oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa.

2. Lännen Tekstiilihuolto Oy:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista korkeimmassa hallinto-oikeudessa koskeva vaatimus hylätään.

Lännen Tekstiilihuolto Oy määrätään korvaamaan Turun kaupungin oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa vaatimus enemmälti hyläten 3 000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.

3. Lausuminen markkinaoikeuden päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta raukeaa.

Perustelut

1. Pääasiaratkaisu

1.1 Kysymyksenasettelu korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaistava ensinnä kysymys siitä, onko Turun kaupunki menetellyt laitostekstiilien vuokrauspalveluiden (hankinnan ryhmä 2) hankintaa koskevan tarjouspyynnön laatimisessa valituksenalaisessa markkinaoikeuden päätöksessä katsotulla tavalla julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on myös kysymys siitä, onko hankintayksikkö menetellyt muutoin hankinnassa julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti Lännen Tekstiilihuolto Oy:n valituksessaan markkinaoikeudessa esittämällä tavalla.

1.2 Sovellettavat oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 3 §:ssä on säädetty julkisissa hankinnoissa noudatettavista periaatteista ja 67 §:ssä tarjouspyynnön laatimisesta siten kuin markkinaoikeuden valituksenalaisesta päätöksestä ilmenee.

Hankintalain 93 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on valittava kokonaistaloudellisesti edullisin tarjous. Kokonaistaloudellisesti edullisin on tarjous, joka on hankintayksikön kannalta hinnaltaan halvin, kustannuksiltaan edullisin tai hinta-laatusuhteeltaan paras.

1.3 Tarjouspyyntö

Tarjouspyynnön kohdassa II.1.4 "Lyhyt kuvaus" on ilmoitettu, että Turun kaupungin hankinta- ja logistiikkakeskus pyytää Turun kaupungin hyvinvointitoimialan toimeksiannosta tarjouksia tekstiilihuoltopalveluista ja että hankinnan kohteena ovat Turun kaupungin hyvinvointitoimialan tekstiilienvuokraus- ja pesulapalvelut.

Saman kohdan mukaan hankinta on jaettu kolmeen ryhmään, joista ryhmä 2 on ollut "Laitostekstiilien vuokrauspalvelu". Kohdassa on myös ilmoitettu, että hankinnasta tehdään sopimus yhden palveluntuottajan kanssa/ryhmä. Edelleen kohdassa on ilmoitettu, että liitteessä 1 on ilmoitettu toimipaikat ja että tuotteita hankitaan todellisten tarpeiden mukaan eikä tilaaja sitoudu tiettyyn hankintamäärään tai -arvoon.

Hankinnan ryhmää 2 koskevan tarjouspyynnön kohdan II.2.4 "Kuvaus hankinnasta" mukaan hankinnan kohteena ovat laitostekstiilien vuokrauspalvelut sisältäen kokonaisvaltaisen huolto- ja toimitusprosessin. Laitostekstiilejä ovat muun muassa potilastekstiilit, liinavaatteet ynnä muut. Lisäksi kohdassa on ilmoitettu, että liitteessä 3 on kuvattu palvelun tarve toimipaikkakohtaisesti.

Tarjouspyynnön kohdassa II.2.5 hankintasopimuksen tekoperusteeksi on ilmoitettu hinta. Lisäksi tarjouspyynnön kohdassa "Päätöksenteon perusteet" on ilmoitettu, että annetuista tarjouksista valitaan ryhmittäin hinnaltaan halvin. Hinnan enimmäispisteet ovat 100. Peruspalvelun enimmäispisteet ovat 60, hyllytyspalvelun 5 ja tilauspalvelun 35 pistettä.

Tarjouspyynnön kohdassa II.2.6 on arvioitu kysymyksessä olevan hankinnan osan arvonlisäverottomaksi arvoksi 6 075 000 euroa ja ilmoitettu kestoksi 1.1.2018–31.12.2022.

Tarjouspyynnön kohdassa "Hankinnan kohteen kriteerit" on yksilöity ne laitostekstiilit, joiden osalta perus-, hyllytys- ja tilauspalvelun hintoja (€/kpl/vko) on pyydetty. Kyseiset tuotteet ovat olleet liukuestesukka; sairaalasukka; miesten lyhytlahkeiset alushousut; miesten pitkälahkeiset alushousut; aluspaita, hihaton; t-paita, lyhyt hiha; pitkähihainen aluspaita; avopaita; trikooyöpuvun housut; trikooyöpuvun takki; aamutakki; hygieniahaalari; oloasun housut, unisex, resorit lahkeessa; oloasun housut, unisex, suoralahje; oloasun takki unisex; froteepyyhe; froteepyyhe, pieni; pellavapyyhe; lakana; lakana, jätti; liukulakana; poikkilakana; tyynyliina; pussilakana; vuodesuoja; tyynyliina, kahvoilla; liukupinnallinen vuodesuoja inco; liukulakana kiristysnauhalla; laitospeite, SL-1 luokka; kennohuopa, SL-1 luokka; tyyny, SL-1 luokka; tyyny hygieniapäällinen, SL-1 luokka; lasten peitto, SL-1 luokka ja lasten tyyny, SL-1 luokka. Kullekin edellä mainitulle tekstiilille on määritelty vaatimukset.

Tarjouspyynnön kohdan "Hinta ja kaupalliset ehdot" mukaan laskutusperuste on €/kpl/vko. Viikkovuokraa maksetaan jokaisesta tilaajalle vuokratusta tuotteesta. Ryhmän 2 osalta hinta sisältää tekstiilien hankinnan, pesun, tahranpoiston, viimeistelyn, mahdollisen korjauksen sekä tekstiilien uusimisen. Palvelun hintaan kuuluu myös kuljetus ja siihen tarvittavat asianmukaiset välineet (muun muassa rullakot ja pyykkisäkit). Ryhmien 1–3 osalta palvelun hinta sisältää palvelun tuottamisen kannalta tarvittavat tartuntavaarallisten pyykkien pakkaus- ja kuljetusvälineet.

Tarjouspyynnön liitteenä 3 olleessa taulukossa on laitostekstiilien vuokrauspalveluiden osalta ilmoitettu muun ohella kustannuspaikat, toimipisteet, arvioidut tekstiilimäärät nimikkeittäin, potilaspaikkamäärät ja arvioitu keskimääräinen vaihtoväli (krt/vko) sekä tieto siitä, mitkä palvelut (perus-, hyllytys- tai tilauspalvelu) sisältyvät toimipisteeseen. Liitteessä on todettu, että kohdassa "Arvioidut tekstiilit nimikkeittäin" ilmoitetut määrät tulee kertoa potilaspaikkamäärällä ja ottaa huomioon keskimääräinen vaihtoväli/viikko.

Taulukon kohdassa "Arvioidut tekstiilit nimikkeittäin" on markkinaoikeuden päätöksessä todetulla tavalla ilmoitettu muun ohella seuraavan kaltaiset toimipaikkakohtaiset tiedot: Polikliinisten palvelujen kustannuspaikkaan kuuluvan lääkinnällisen kuntoutuksen osalta on ilmoitettu: "Pyyhkeitä 40 kpl/vko, lakanoita 40 kpl/vko, tyynyliinoja 40 kpl/vko ja peittoja 40 kpl/vko rullakoissa toimitettuna". Asumis- ja päihdepalvelujen yksikköjen kustannuspaikkaan kuuluvan Sillankorvan Ensisuojan osalta on ilmoitettu: "Alusvaatteet, sukat, yöpuku (housut ja takki) 3 kpl/vko Lakana, pussilakana, tyynyliina ja kasvopyyhe 4 kpl/vko, kylpypyyhe 2 kpl/vko, keittiöpyyhkeitä, vuodesuoja ja liukulakana 2 kpl/vko". Lisäksi on mainittu kyseisten toimipisteiden potilaspaikkamäärä ja tekstiilien arvioitu keskimääräinen vaihtoväli.

1.4 Oikeudellinen arviointi

Hankinnan kohteen määrittely tarjouspyyntöasiakirjoissa

Markkinaoikeus on valituksenalaisessa päätöksessään katsonut, että vaikka tarjottujen tekstiilien hintojen välillä on ollut myös vähäisempiä eroja, liitteen 3 tiedot ovat olleet arvioita ja osasta liitteen 3 mainintoja on voitu asiayhteydestä päätellä vastaavuus hinnoittelussa huomioon otettaviin tekstiileihin, ei hankinta-asiakirjoissa hankinnan laajuudesta selostettua voida kokonaisuudessaan pitää niin selvänä, että sen perusteella tarjoajat olisivat voineet tietää, kuinka suuri määrä kutakin tarjousten hintavertailussa huomioon otettua tekstiiliä on sisältynyt hankinnan kohteeseen. Markkinaoikeus on katsonut, että kun lisäksi otetaan huomion eri tekstiilien yksikköhintojen väliset erot saapuneissa tarjouksissa, hankinta-asiakirjojen perusteella ei ole voitu antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Markkinaoikeus on tuonut päätöksensä perusteluissa lisäksi esille sen, ettei voida katsoa, että hankinnan laajuuden selostamisessa eri tekstiilien ilmoittaminen sellaisena kuin ne on listattu tarjouspyynnön kohdassa "Hankinnan kohteen kriteerit" olisi ollut hankinnan laatuun ja laajuuteen nähden kohtuuton toimenpide hankintayksikölle. Edellä todetun vuoksi markkinaoikeus on kumonnut hankintapäätöksen ja kieltänyt sen täytäntöönpanon.

Turun kaupungin valituksen mukaan tarjouspyyntö on mahdollistanut vertailukelpoisten tarjousten antamisen. Tekstiilit on ilmoitettu hankintayksiköllä olevien tietojen perusteella niin tarkasti kuin luotettavasti on ollut mahdollista ilmoittaa. Tekstiilien tarve vaihtelee potilaiden ja hoitolaitosten heterogeenisuuden mukaan, jolloin tuotekohtaiset volyymiarviot olisivat epäluotettavia ja harhaanjohtavia. Tarjouspyyntöasiakirjojen perusteella alalla ammattimaisesti toimiva tarjoaja on voinut arvioida palveluun tarvittavien tekstiilien volyymit, muodostaa niiden perusteella tarjoushinnat ja ottaa ilmoitetun tarkkuustason aiheuttaman riskin huomioon hinnoittelussaan.

Lännen Tekstiilihuolto Oy:n selityksen mukaan tiedot hankittavien tuotteiden ennakoiduista määristä ovat oleellinen osa tarjouspyyntöä hinnoittelutavan perustuessa siihen, että osa tuotteista on varattu hankintayksikön tarpeisiin. Kun hankinnan ennakoituja arvoja tai arvioitua kulutusta ei ole esitetty tuotekohtaisesti, annetut tarjoukset ovat vertailukelvottomia.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että tarjouspyyntöasiakirjoissa on ilmoitettu yksityiskohtaista tietoa laitostekstiilien vuokrauspalveluiden sisällöstä ja palveluun sisältyvistä laitostekstiileistä. Tarjouspyynnön liitteessä 3 on ilmoitettu arvio vuokrauspalvelun kohteena olevista tekstiileistä nimikkeittäin ja niiden määristä. Toimipistekohtaiset määrät ovat olleet riittävällä tarkkuudella pääteltävissä kyseisessä liitteessä toimipistekohtaisesti ilmoitetun potilaspaikkamäärän ja arvioidun keskimääräisen vaihtovälin perusteella. Liitteessä 3 ilmoitetuista kustannuspaikkaa ja toimipistettä koskevista tiedoista on ilmennyt myös se, mihin ja millaista toimintaa harjoittaviin Turun kaupungin hyvinvointitoimialaan kuuluviin yksiköihin laitostekstiilit tulevat toimitettaviksi.

Kuten markkinaoikeuden päätöksessä on todettu, tarjouspyynnön liitteessä 3 mainitut tekstiilit on osittain ilmoitettu yleisemmällä tasolla kuin tarjouspyynnön kohdassa "Hankinnan kohteen kriteerit" mainitut tekstiilit. Ainakin peitto, lakana, tyynyliina, sukat ja alusvaatteet ovat olleet nimikkeiltään sellaisia tekstiilejä, jotka tarjouspyynnössä on yksilöity tarkemmin kuin liitteessä 3. Tarjouksessa on tullut antaa hinnat tarjouspyynnössä mainituille tekstiileille. Esimerkiksi liitteessä 3 mainittujen sukkien osalta tarjouksessa hinta on tullut ilmoittaa erikseen sairaalasukille ja liukuestesukille.

Tarjouspyynnön mukaiset tuotteiden nimikkeet eivät siten ole kaikilta osin tarkkuudeltaan vastanneet tarjouspyynnön liitteessä 3 ilmoitettuja nimikkeitä. Liitteen 3 kustannuspaikkaa ja toimipistettä koskevien tietojen perusteella tarjoajat ovat kuitenkin voineet tehdä päätelmiä siitä, mitä mahdollista tarjouspyynnössä tarkemmin määriteltyä tekstiilituotetta todennäköisimmin tarvitaan missäkin toimipisteessä. Lisäksi tarjoajat ovat voineet tarjouspyyntöasiakirjoja tarkastelemalla arvioida, mitä tekstiilituotetta mahdollisesti tullaan vuokraamaan suuria määriä ja mitä tuotetta mahdollisesti vähemmän, sekä arvioida, millä viikkovuokrahinnalla minkäkin tarjouspyynnössä mainitun tekstiilituotteen ovat valmiit tarjoamaan.

Vaikka tarjouspyynnön liitteessä 3 ilmoitetut määräarviot ovat osittain koskeneet yleisemmällä tasolla ilmoitettuja tekstiilinimikkeitä kuin tarjouspyynnössä ilmoitetut nimikkeet, alalla ammattimaisesti toimivat tarjoajat ovat voineet tarjouspyyntöasiakirjoissa annettujen tietojen perusteella tehdä laskelmia ja arvioita vuokrattavien laitostekstiilien määristä. Kun lisäksi otetaan huomioon kysymyksessä olevan hankinnan luonne, ne tiedot, jotka tarjouspyyntöasiakirjoissa on hankinnasta ilmoitettu sekä se, että kaikilla tarjoajilla on ollut käytettävissään samat tiedot tarjousta laatiessaan, korkein hallinto-oikeus katsoo toisin kuin markkinaoikeus, että tarjoajat ovat saaneet tarjouspyynnön perusteella riittävät tiedot vertailukelpoisten tarjousten antamiseksi. Tarjouspyyntöä ei ole pidettävä määrittelyiltään niin yleisluonteisena, että se ei olisi ollut omiaan tuottamaan vertailukelpoisia tarjouksia.

Markkinaoikeuden ei näin ollen olisi valituksenalaisessa päätöksessään mainitsemillaan perusteilla tullut pitää tarjouspyyntöä virheellisenä eikä siitä syystä kumota hankintapäätöstä ja kieltää sen täytäntöönpanoa.

Asian ottaminen välittömästi korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi

Markkinaoikeuden päätös on kumottava. Asia olisi palautettava markkinaoikeudelle sen arvioimiseksi, onko hankintamenettely ollut virheellistä Lännen Tekstiilihuolto Oy:n markkinaoikeudelle tekemässään valituksessa esittämillä muilla perusteilla. Enemmän viivästyksen välttämiseksi asia on kuitenkin syytä ottaa korkeimmassa hallinto-oikeudessa sanotuilta osin välittömästi ratkaistavaksi.

Muut markkinaoikeudessa esitetyt hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevat perusteet

Lännen Tekstiilihuolto Oy on markkinaoikeudessa esittänyt, että asiassa ei ole selvitetty kokonaistaloudellisesti edullisinta tarjousta, koska hintavertailussa kappalehinnat/viikko on laskettu yhteen ottamatta huomioon, että hankintayksikkö tarvitsee toisia tuotteita useammin kuin toisia.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että hankintayksiköllä on laaja harkintavalta sen suhteen, miten se katsoo tarkoituksenmukaisimmaksi toteuttaa hankintansa. Hankintayksikkö on voinut harkintavaltansa rajoissa määrittää tarjousten vertailun suoritettavaksi tarjouspyynnössä ilmoittamallaan tavalla. Asiassa ei ole käynyt ilmi, ettei hankintayksikkö olisi suorittanut tarjousten vertailua tarjouspyynnössä etukäteen ilmoitetun mukaisesti. Korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole tältä osin menetellyt hankintasäännösten vastaisesti.

Lännen Tekstiilihuolto Oy on markkinaoikeudessa lisäksi esittänyt, että hankinnan kohteena olevien laitostekstiilien vuokrauspalvelujen hinnoittelutapaa on muutettu kesken hankintamenettelyn kalliimpiin kustannuksiin johtavalla tavalla.

Asiakirjoista ilmenevän perusteella hankintayksikkö on keskeyttänyt laitostekstiilien vuokrauspalvelua koskevan aikaisemman kilpailutuksensa ja aloittanut uuden hankintamenettelyn. Uudessa hankintamenettelyssä tarjousten hinnoitteluperustetta ja tarjousten vertailutapaa on muutettu aikaisempaan kilpailutukseen nähden. Korkein hallinto-oikeus toteaa, ettei hankintayksikkö ole muuttanut hinnoittelua kesken hankintamenettelyn, sillä uudessa hankintamenettelyssä on ollut kysymys aiempaan hankintamenettelyyn nähden erillisestä ja itsenäisestä hankintamenettelystä. Kun otetaan lisäksi huomioon edellä hankintayksikön harkintavallasta todettu, korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole tältä osin menetellyt Lännen Tekstiilihuolto Oy:n esittämin tavoin hankintasäännösten vastaisesti.

Lännen Tekstiilihuolto Oy on markkinaoikeudessa vielä esittänyt, että tarjouspyynnön liitteenä olleessa sopimusluonnoksessa ei ole otettu huomioon edellä todettua hinnoittelutavan muutosta. Lännen Tekstiilihuolto Oy on lausunut, että toimitusvarmuutta ja tilausmenettelyä koskevat lausekkeet ovat olleet tarpeettomia ja että tarjouspyyntö ja sopimusluonnos ovat tältä osin keskenään ristiriitaisia.

Turun kaupunki on markkinaoikeudessa lausunut muun ohella, että sopimusluonnokseen on jäänyt epäolennaisia mainintoja toimitusvarmuudesta ja tilausmenettelystä, mutta nämä virheet ovat olleet epäolennaisia ja niiden korjaaminen on mahdollista hankintasopimuksessa.

Kun otetaan huomioon se tarjouspyynnön kohdasta "Sopimusmenettely" ilmenevä, että sopimusluonnoksen epäselväksi jääneitä yksityiskohtia voidaan tarpeen mukaan täsmentää hankintapäätöksen tekemisen jälkeen, sekä Lännen Tekstiilihuolto Oy:n mainitsemien seikkojen vähäinen merkitys nyt kyseessä olevan hankinnan kannalta, korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei tarjouspyyntöä tältä osin ole Lännen Tekstiilihuolto Oy:n esittämin tavoin pidettävä epäselvänä.

1.5 Oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa

Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä tässä pykälässä ja 75 §:ssä säädetään asianosaisesta, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen.

Kun otetaan huomioon asian laatu sekä erityisesti korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen lopputulos, olisi kohtuutonta, että Turun kaupunki joutuisi markkinaoikeudessa pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Tämän vuoksi markkinaoikeuden päätös on kumottava myös siltä osin kuin markkinaoikeus on hylännyt Turun kaupungin oikeudenkäyntikuluvaatimuksen. Lännen Tekstiilihuolto Oy on hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin nojalla velvoitettava korvaamaan Turun kaupungin oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa viivästyskorkoineen edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

Kun otetaan huomioon asian laatu sekä erityisesti korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen lopputulos, ei ole kohtuutonta, että Lännen Tekstiilihuolto Oy joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa markkinaoikeudessa vahinkonaan. Markkinaoikeuden päätös on tämän vuoksi kumottava myös siltä osin kuin Turun kaupunki on velvoitettu korvaamaan Lännen Tekstiilihuolto Oy:n oikeudenkäyntikulut. Turun kaupunki on vapautettava velvollisuudesta korvata Lännen Tekstiilihuolto Oy:n oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa.

2. Oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos Turun kaupunki joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan kokonaisuudessaan. Tämän vuoksi Lännen Tekstiilihuolto Oy on hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin nojalla määrättävä korvaamaan Turun kaupungin oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen korkeimman hallinto-oikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentti, Lännen Tekstiilihuolto Oy:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

3. Täytäntöönpanon kieltämistä koskeva vaatimus

Asian tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi ei markkinaoikeuden päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta ole tarpeen lausua.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Niilo Jääskinen, Timo Räbinä, Anne Nenonen, Pekka Aalto ja Ari Wirén. Asian esittelijä Hannamaria Nurminen.

 
Julkaistu 24.10.2018