Muu päätös 4887/2018

Julkinen hankinta (maanmuokkaus- ja kunnostusojituspalvelut)

Antopäivä: 25.10.2018
Taltionumero: 4887
Diaarinumero: 5995/3/17 ja 6026/3/17


ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2018:T4887

Asia Julkista hankintaa koskevat valitukset

Valittajat 1) A, A -nimisen toiminimen haltijana (diaarinumero 5995/3/17)

2) Metsähallitus Metsätalous Oy (diaarinumero 6026/3/17)

Päätös, jota valitukset koskevat

Markkinaoikeus 7.11.2017 nro 675/17

Asian aikaisempi käsittely

Metsähallitus Metsätalous Oy (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 14.12.2016 julkaistulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta maanmuokkaus-, kunnostusojitus- ja puunkorjuupalveluiden hankinnasta 1.4.2017 alkaen.

Metsähallitus Metsätalous Oy on 13.1.2017 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut hankintaerän 10 osalta Oiva Kaivu Oy:n tarjouksen, hankintaerän 11a osalta B T:mi:n tarjouksen ja hankintaerän 11b osalta Tmi C:n tarjouksen. Hankintayksikkö on samalla päätöksellä sulkenut A:n tarjouskilpailusta.

Metsähallitus Metsätalous Oy on 22.2.2017 tekemällään hankintaoikaisupäätöksellä hylännyt A:n oikaisuvaatimuksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut valituksenalaisten hankintaerien osalta noin 650 000 euroa.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Markkinaoikeus, jossa A on ollut valittajana, Metsähallitus Metsätalous Oy vastapuolena ja C, B sekä Oiva Kaivu Oy kuultavina, on valituksenalaisella päätöksellään kumonnut Metsähallitus Metsätalous Oy:n 13.1.2017 tekemän hankintapäätöksen hankintaerien 10, 11a ja 11b osalta ja kieltänyt Metsähallitus Metsätalous Oy:tä tältä osin tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön asettamansa sakon uhalla. Markkinaoikeus on lisäksi velvoittanut Metsähallitus Metsätalous Oy:n korvaamaan A:n oikeudenkäyntikulut 1 760 eurolla viivästyskorkoineen ja hylännyt Metsähallitus Metsätalous Oy:n vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

Markkinaoikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Perustelut

Oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007, hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 71 §:n 1 momentin mukaan tarjoajat on rajoitetussa menettelyssä, neuvottelumenettelyssä ja kilpailullisessa neuvottelumenettelyssä valittava sekä ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuus arvioitava kaikissa hankintamenettelyissä ennalta ilmoitettuja, tarjoajien taloudelliseen ja rahoitukselliseen tilanteeseen, tekniseen suorituskykyyn tai ammatilliseen pätevyyteen liittyviä taikka muita objektiivisia ja syrjimättömiä perusteita noudattaen. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouskilpailusta tulee sulkea pois ehdokas tai tarjoaja, jolla ei ole teknisiä, taloudellisia tai muita edellytyksiä hankinnan toteuttamiseksi. Ehdokkaiden tai tarjoajien sulkemisessa tarjouskilpailun ulkopuolelle voidaan noudattaa soveltuvin osin myös, mitä ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuuden arvioinnista 52–59 §:ssä säädetään.

Hankintalain 54 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan hankintayksikkö voi päätöksellään sulkea tarjouskilpailun ulkopuolelle ehdokkaan tai tarjoajan, joka on ammattitoiminnassaan syyllistynyt vakavaan virheeseen, jonka hankintaviranomainen voi näyttää toteen.

Pykälän 2 momentin mukaan poissulkemista koskevassa harkinnassa voidaan ottaa huomioon muun muassa rikkomuksen tai laiminlyönnin vakavuus, yhteys hankinnan kohteeseen, kulunut aika, mahdolliset muut aiheutuneet seuraamukset sekä rikkomukseen tai laiminlyöntiin syyllistyneen mahdolliset korjaavat teot.

Hankintalain 54 §:n esitöiden (HE 50/2006 vp s. 97–98) mukaan pykäläehdotuksen tarkoituksena on vähentää toimittajan heikosta taloudellisesta asemasta johtuvia taloudellisia tai muista tekijöistä johtuvia riskejä, jotka liittyvät hankinnan toteuttamiseen. Hankintayksiköllä olisi harkintavalta poissulkemisperusteen käyttämisessä. Poissulkemisoikeuden käyttäminen ei edellyttäisi siitä mainittavan tarjouspyyntöasiakirjoissa tai hankintailmoituksessa, vaikkakin ilmoitus olisi suositeltava. Ehdokkaiden ja tarjoajien poissulkemisessa hankintayksikön tulisi noudattaa suhteellisuuden periaatetta. Koska tarjoajan sulkeminen tarjouskilpailusta on ankara toimenpide, tulisi poissulkemista koskevassa harkinnassa ottaa huomioon esimerkiksi rikkomuksen tai laiminlyönnin vakavuus, laatu ja laajuus, yhteys hankinnan kohteeseen, kulunut aika, mahdolliset muut aiheutuneet seuraamukset sekä rikkomukseen tai laiminlyöntiin syyllistyneen mahdolliset korjaavat teot. Tasapuolisen kohtelun ja syrjimättömyyden periaatteet edellyttävät, että poissulkemisperusteita sovelletaan samalla tavalla kaikkiin ehdokkaisiin tai tarjoajiin.

Lisäksi esitöiden mukaan pykälän 1 momentin 4 kohdan mukainen ammattitoimintaan liittyvä vakava virhe olisi esimerkiksi työoloja tai työturvallisuutta koskevien kansallisten ja yhteisön säädösten tai sääntöjen rikkominen sekä työ- tai virkaehtosopimusten noudattamatta jättäminen. Rajat ylittävissä tapauksissa ammattitoimintaan liittyväksi vakavaksi virheeksi tai lainvastaiseksi teoksi voitaisiin katsoa myös palvelujen tarjoamisen yhteydessä tapahtuvasta työntekijöiden lähettämisestä työhön toiseen jäsenvaltioon annettuun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviin 96/71/EY perustuvan kansallisen lainsäädännön vastainen toiminta. Vakavaksi virheeksi voitaisiin katsoa myös ympäristölainsäädännön noudattamatta jättäminen.

Edelleen mainitun lainkohdan esitöiden mukaan henkilökohtaista työpanosta edellyttävissä palveluhankinnoissa poissulkemiseen oikeuttavana vakavana virheenä kysymykseen voisi tulla myös palveluntarjoamisesta vastaavan henkilön rikos-, laiminlyönti- tai vastaava teko, jos teolla on vaikutusta palveluntarjoajan luotettavuudelle palvelun tarjoamisessa. Suhteellisuuden vaatimusten huomioiminen edellyttää kuitenkin, että poissulkeminen ei ole kohtuuttomassa suhteessa teon vakavuuteen nähden. Ehdokkaan tai tarjoajan sulkeminen tarjouskilpailusta ammattitoimintaan liittyvän vakavan virheen johdosta on mahdollista vain silloin, jos hankintayksikkö voi tällaisen teon näyttää toteen.

Korkein hallinto-oikeus on käsitellyt ehdokkaan poissulkemista ammattitoimintaan liittyvän vakavan virheen vuoksi päätöksessään KHO 9.6.2004 taltio 1395. Poissulkemisen edellytyksen katsottiin olevan tilanteessa, jossa osallistumishakemuksen tehneen yrityksen laskutuksessa oli epäselvyyksiä, jotka oli oikaistu vasta hankintayksikön pyytämien ja laatimien selvitysten jälkeen. Ratkaisussa katsottiin laskutuksen virheettömyydellä olevan sillä tavoin merkitystä osapuolten keskinäisen luottamuksen kannalta, että siihen liittyvät epäselvyydet oikeuttivat yrityksen poissulkemiseen tarjouskilpailusta. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että poissulkeminen ei edellytä virheen kohdistumista siihen vetoavaan hankintayksikköön, joten poissulkeminen oli tapauksessa mahdollista, vaikka yhtiön toiminta oli siirretty samojen omistajien omistamaan toiseen yhtiöön.

Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä (tuomio 13.12.2012, Forposta ja ABC Direct Contact, C-465/11, EU:C:2012:801, 27 ja 28 kohta) on katsottu, että käsite ”virhe ammattitoiminnassa” kattaa kaikenlaisen virheellisen menettelyn, joka vaikuttaa kyseisen toimijan ammatilliseen luotettavuuteen, ja hankintaviranomainen voi todeta virheen ammattitoiminnassa millä tahansa perusteltavissa olevalla keinolla. Direktiivin 2004/18/EY 45 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan c alakohdasta poiketen säännöksen ensimmäisen alakohdan d alakohdassa mainittu ammattitoiminnassa tehdyn virheen toteaminen ei myöskään edellytä tuomiota, joka on tullut lainvoimaiseksi.

Unionin tuomioistuimen mukaan sitä, että taloudellinen toimija ei täytä sopimusvelvoitteitaan, voidaan lähtökohtaisesti pitää ammattitoiminnassa tehtynä virheenä. Vakavan virheen käsite on unionin tuomioistuimen mainitun tuomion mukaan ymmärrettävä siten, että se viittaa tavallisesti taloudellisen toimijan menettelyyn, joka ilmentää toimijan tietyn vakavuusasteen tuottamusta tai huolimattomuutta. Mikä tahansa sopimuksen tai sopimuksen osan virheellinen, epätäsmällinen tai puutteellinen täyttäminen taloudellisen toimijan puolelta voi mahdollisesti osoittaa tämän ammatillisen pätevyyden puutteita, muttei merkitse automaattisesti vakavaa virhettä. Vakavan virheen olemassaolon toteaminen edellyttää lähtökohtaisesti kyseisen taloudellisen toimijan asenteen konkreettista ja yksilökohtaista arviointia (tuomio 13.12.2012, Forposta ja ABC Direct Contact, EU:C:2012:801, 29–31 kohta).

Asian arviointi

Hankintayksikkö on pyytänyt tarjouksia maanmuokkaus-, kunnostusojitus- ja puunkorjuupalveluista vuodesta 2017 alkaen. Hankinnan kohde on rakentunut useasta hankintaerästä, joista on kustakin tullut jättää erillinen tarjous ja joihin on kuhunkin valittu oma toimittaja. Valintaperusteena on jokaisen erän osalta ollut halvin hinta.

Valittaja on jättänyt tarjouksen hankintaeristä 10, 11, 11a ja 11b. Tarjouspyynnön mukaan hankintaerä 11 on ollut vaihtoehtoinen hankintaerille 11a ja 11b. Tarjoukset on hyväksytty joko erään 11 tai eriin 11a ja 11b sen mukaan, kumpi vaihtoehto on ollut edullisempi. Hankintayksikkö on hankintapäätöksellään 13.1.2017 valinnut toimittajat muun ohella hankintaerille 10, 11a ja 11b. Samalla päätöksellä valittaja on suljettu tarjouskilpailusta hankintayksikön aiempien huonojen kokemusten perusteella. Valittajalle on 16.1.2017 lähetetty tarkemmat perustelut tarjouskilpailusta poissulkemiselle.

Valittaja on ensinnäkin vedonnut siihen, että hankintayksikkö ja valittaja ovat Oulun käräjäoikeudessa 20.9.2016 riita-asian yhteydessä tekemällään sovintosopimuksella sopineet, että valittaja saa osallistua hankintayksikön vastaisuudessa avaamiin kilpailutuksiin, eikä hankintayksiköllä ole tämän vuoksi ollut oikeutta sulkea valittajaa tarjouskilpailusta. Valittaja on myös esittänyt väitteitä siitä, että hankintayksikkö on rikkonut mainittua sovintosopimusta.

Markkinaoikeus toteaa, ettei hankintalaissa ole erityissäännöksiä siitä, miten tulee arvioida tilannetta, jossa hankintayksikkö on antanut sitoumuksen siitä, miten se tulee kohtelemaan tiettyä tahoa mahdollisessa tulevassa hankintamenettelyssä. Tältä osin markkinaoikeus huomauttaa kuitenkin, että hankintayksikön on tekemistään yksityisoikeudellisista sitoumuksista huolimatta noudatettava hankintatoimessaan hankintasäännöksiä, kuten hankintalain 2 §:stä johtuvaa tarjoajien tasapuolisen kohtelun periaatetta. Hankintayksikkö ei siten voi hankintasäännöksiä rikkomatta noudattaa esimerkiksi ennalta tekemäänsä sitoumusta, jos se johtaisi siihen, että hankintayksikkö kohtelisi kahta eri tarjoajaa samoissa olosuhteissa eri tavalla. Näin ollen asiassa esitetyllä osapuolten välisellä sovintosopimuksella ei ole itsenäistä merkitystä sen markkinaoikeudessa arvioitavan seikan kannalta, onko hankintayksiköllä ollut käytettävissään hankintasäännösten mukainen poissulkemisperuste.

Valittaja on esittänyt, että hankintayksikkö on sulkenut valittajan hankintasäännösten vastaisesti tarjouskilpailusta puuttuvan soveltuvuuden perusteella. Hankintayksikön mukaan perusteet poissulkemiselle ovat olleet olemassa.

Tarjoajan sulkeminen tarjouskilpailusta ammattitoimintaan liittyvän vakavan virheen vuoksi on mahdollista vain silloin, jos hankintayksikkö voi näyttää tällaisen menettelyn toteen. Hankintalaissa ei ole säännöksiä siitä, millaista näyttöä ja selvitystä hankintalain 54 §:n 1 momentin 4 kohdan soveltaminen edellyttää. Hankintayksikkö on toimittanut selvityksenä valittajan työn virheistä valittajalle lähettämänsä reklamaatiokirjeen 27.10.2016, sähköpostiviestit 17.10.2016 ja 27.10.2016 sekä Otso Metsäpalvelut Oy:n laatiman raportin, joissa on lueteltu työmaalla havaittuja virheitä.

Markkinaoikeus toteaa, että nyt kysymyksessä olevassa hankinnassa on ollut kysymys mätästys- ja kunnostusojitustöistä. Hankintayksikön väittämät virheet olisivat tapahtuneet metsäteiden rakentamisessa. Markkinaoikeus toteaa, että hankinnan kohteet ovat molemmat kaivinkonetöitä ja siten laadultaan samantyyppisiä. Näin ollen hankintayksikön viittaamat työt ovat olleet sellaisia, joissa mahdollisesti tapahtuneet virheet hankintayksikkö on sinänsä voinut ottaa huomioon myös nyt kysymyksessä olevia mätästys- ja kunnostusojitustöitä koskevassa tarjouskilpailussa.

Valittajan työnjäljessä on hankintayksikön vetoaman tarkastusraportin ja reklamaatioiden mukaan havaittu lukumääräisesti useita, mutta yksikään niistä ei ole ollut erikseen erityisen merkittävä. Valittajan työjäljessä havaitsemiensa puutteiden perusteella hankintayksikkö on vähentänyt valittajan loppulaskusta noin 5 000 euroa. Siten työssä havaitut puutteet ovat olleet taloudellisesti melko vähämerkityksellisiä. Puutteet eivät markkinaoikeudelle esitetyn selvityksen perusteella ole olleet kyseisten urakoiden luonne huomioon ottaen tavallisuudesta poikkeavia tai epätyypillisiä.

Markkinaoikeus toteaa edelleen, että hankintayksikkö ei ole edes väittänyt, että sen suorittama arviointi valittajan vakavasta virheestä ammattitoiminnassa perustuisi joihinkin muihin urakoihin kuin sen vetoamiin kolmeen urakkaan. Nyt poissulkemisen perusteena vedotut urakat on toteutettu kaikki noin yhden kuukauden sisällä eli käytännössä samana ajankohtana. Siten valittajan väitettyjen laiminlyöntien ei voida katsoa olleen luonteeltaan toistuvia ja hankintayksikön vetoama valittajan menettely on ollut verraten lyhytaikaista. Asiassa esitetyn selvityksen perusteella ei ole ilmennyt syytä todeta, että valittaja olisi kieltäytynyt korjaamasta puutteita.

Edellä esitetty sekä muu asiassa esitetty selvitys huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, etteivät hankintayksikön esittämät valittajan toiminnan puutteet ole olleet siinä määrin vakavia, että valittajan toimintaa voitaisiin kokonaisuutena arvostellen pitää sellaisena hankintalain 54 §:n 4 kohdan mukaisena vakavana virheenä ammattitoiminnassa, joka olisi oikeuttanut hankintayksikön sulkemaan valittaja tarjouskilpailusta. Hankintayksikkö on siten menetellyt virheellisesti sulkiessaan valittajan tarjouskilpailusta.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintalain 94 §:n 1 momentin mukaan, jos hankinnassa on menetelty hankintalain tai sen nojalla annettujen säännösten, Euroopan unionin lainsäädännön taikka Maailman kauppajärjestön julkisia hankintoja koskevan sopimuksen vastaisesti, markkinaoikeus voi:

1) kumota hankintayksikön päätöksen osaksi tai kokonaan;

2) kieltää hankintayksikköä soveltamasta hankintaa koskevassa asiakirjassa olevaa virheellistä kohtaa tai muuten noudattamasta virheellistä menettelyä;

3) velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä;

4) määrätä hankintayksikön maksamaan hyvitysmaksun asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä;

5) määrätä hankintayksikölle tehottomuusseuraamuksen;

6) määrätä hankintayksikön maksamaan valtiolle seuraamusmaksun;

7) lyhentää hankintasopimuksen sopimuskauden päättymään määräämänsä ajan kuluttua.

Hankintayksikön markkinaoikeudelle toimittamien sopimusten perusteella hankinta on järjestetty väliaikaisesti. Hankintasopimuksia ei siten ole allekirjoitettu. Näin ollen muutoksenhaun kohteena oleva hankintapäätös voidaan hankintalain 94 §:n 1 momentin nojalla soveltuvin osin kumota ja sen täytäntöönpano soveltuvin osin kieltää.

Hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata siten, että hankintayksikkö arvioi tarjoajien soveltuvuuden ja vertailee tarjoukset uudelleen ja tekee uuden perustellun hankintapäätöksen ottaen huomioon tästä päätöksestä ilmenevät seikat.

Tiedon antaminen asiakirjasta

Valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön toimittamaan sille valittajaa koskevat Puolangan alueen sisäiset raportit ojituksen onnistumisesta vuosilta 2012–2014.

Oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 7 §:n mukaan oikeudenkäyntiasiakirjalla tarkoitetaan valituskirjelmää tai muuta vireillepanoasiakirjaa, valituksen kohteena olevaa päätöstä sekä muuta hallintotuomioistuimelle hallintolainkäyttöasiassa toimitettua asiakirjaa. Oikeudenkäyntiasiakirja on myös hallintotuomioistuimen päätös ja muu sen hallintolainkäyttöasiassa laatima asiakirja sekä hallintotuomioistuimen diaari ja vastaava asiakirjarekisteri.

Markkinaoikeus toteaa, ettei valittajan vaatimia asiakirjoja ole toimitettu markkinaoikeudelle osana oikeudenkäyntiaineistoa. Markkinaoikeus ei myöskään ole katsonut asiakirjojen pyytämistä asian ratkaisemisen kannalta tarpeelliseksi. Asiassa ei siten ole kysymys oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 7 §:ssä tarkoitetun oikeudenkäyntiasiakirjan saamisedellytyksistä. Näin ollen valittajan vaatimus tiedon antamisesta asiakirjasta on hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut. Asian näin päättyessä hankintayksikkö saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

A, A -nimisen toiminimen haltijana on liiketoiminnastaan arvonlisäverovelvollinen ja sillä on oikeus vähentää oikeudenkäyntikuluihinsa sisältyvä arvonlisävero omassa verotuksessaan. Tämän vuoksi korvattavaksi vaadituista oikeudenkäyntikuluista on vähennettävä niihin sisällytetty arvonlisävero.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden jäsenet Kimmo Mikkola, Reima Jussila ja Eeva-Riitta Siivonen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

1) Diaarinumero 5995/3/17 (A:n valitus)

A on valituksessaan esittänyt seuraavaa:

Markkinaoikeus on kumonnut hankintapäätöksen hankintaerien 10, 11a ja 11b osalta ja tältä osin sakon uhalla kieltänyt tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön. Markkinaoikeus ei ole kuitenkaan ottanut huomioon vahinkoa, joka A:lle on syntynyt, kun sopimusta on täytetty vuoden ajan toisen urakoitsijan kanssa. Rahallinen korvaus pitää olla vähintään 10 prosenttia vuotuisesta urakkasummasta.

Metsähallitus Metsätalous Oy (jäljempänä myös hankintayksikkö) on A:n valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut valituksen hylkäämistä.

Hankintayksiköllä on ollut hankintalain (348/2007) 54 §:n 1 momentin 4 kohdan mukainen oikeus sulkea A tarjouskilpailun ulkopuolelle.

Markkinaoikeus ei ole riittävästi tunnistanut toimialaa koskevia käytäntöjä. A:n hankintayksikölle aiemmin suorittamissa piennar- ja kesävarsiteiden rakentamistehtävissä on ollut merkittävästi virheitä lähes kaikissa työkohteissa. Virheet ovat kokonaisuutena arvioiden olleet olennaisia. Sopimuksen purkaminen ei ole ollut sopimusteknisesti mahdollista. Hankintayksikön toimittamat valokuvat osoittavat, että markkinaoikeus on arvioinut väärin sopimusrikkomusten ja virheiden vakavuutta.

A:n virheet korjanneiden yrittäjien näkemys on ollut, että virheiden korjaamisen sijaan olisi ollut helpompi tehdä uusi tierunko entisen rinnalle. A:lta on vähennetty arviolta 3 800 euroa tulevia korjauskustannuksia. Tämän perusteella kyseisen urakointisopimuksen töistä on maksettu noin 10 700 euroa. Korjauskustannukset ovat nousseet 9 500 euroon. Loppulaskusta tehtyä vähennystä ei voida pitää suhteellisesti vähäisenä sopimusseuraamuksena, eikä se osoita, että saatavan kuittaaminen olisi kaikkien A:n sopimusrikkomusten suuruutta kuvaava summa.

A:n virheiden vuoksi hankintayksikkö on tilannut Otso Metsäpalvelut Oy:ltä tarkastuksen. Tarkastuksessa on havaittu vähintään samat puutteet kuin mitä hankintayksikkö on havainnut.

A on kiistänyt virheet eikä ole suostunut korjaamaan työtään reklamoinnista huolimatta. Kyseisen kaltaiset urakkasopimukset ovat lyhytkestoisia, minkä vuoksi hankintayksikön keinot puuttua sopimusyrittäjien toimintaan sopimuskaudella ovat rajallisia. Se, että sopimusyrittäjä ei pysty suoriutumaan lyhytkestoisestakaan sopimuksesta, antaa perustellun syyn epäillä mahdollisuuksia selviytyä pidempiaikaisesta sopimuksesta. Virheiden kokonaisuutta voidaan pitää hankintalain mukaisena vakavana virheenä ammattitoiminnassa.

A on vasta asian tultua riitaiseksi esittänyt, että hänelle on osoitettu töitä, joita hän ei hallitse, eikä häntä ole opastettu riittävästi. A on itsenäisenä yrittäjänä vastuussa ammattitaidostaan ja työnsä laadusta. A:ta on joka tapauksessa ohjeistettu riittävästi. Työnjälki ei ole myöhemmissä kohteissa kuitenkaan parantunut. Hankintayksikkö on lähettänyt sopimuksen liitteineen A:lle etukäteen tutustuttavaksi.

A on pyytänyt korkeimmalta hallinto-oikeudelta, että hankintayksikkö toimittaa korjausurakoitsijan laskun sekä tiedon siitä, milloin korjaus on suoritettu.

A:n pyyntö on lähetetty Metsähallitus Metsätalous Oy:lle.

A on Metsähallitus Metsätalous Oy:n selityksen johdosta antamissaan vastaselityksissä viitannut markkinaoikeudessa esittämäänsä ja lausunut muun ohella seuraavaa:

Hankintayksikön selitys on vääristelevä. A on voinut tarjota kyseisiin urakoihin käräjäoikeuden vahvistaman sopimuksen perusteella.

A on pyytänyt tietoa korjauslaskusta. Korjaukset eivät ole voineet maksaa summaa, joka A:lta on virheellisin perustein vähennetty. Valokuvissa on korjattuja teitä, jotka on hyväksytty valmiiksi tarkastuksen jälkeen. Hankintayksikkö on vaatinut A:lta korjauksia 15.11.2016 mennessä kiireellisyyteen vedoten. Kohteet on korjattu vuotta myöhemmin.

Homesuon kohteen työn kesken jääminen ei ole johtunut A:sta, vaan maan pehmeydestä, mikä on estänyt tasoituksen syksyllä 2016. A oli luvannut polettaa kohteen tasaiseksi kesällä 2017. Otso Metsäpalvelut Oy:n raportissa ei ole otettu huomioon alueiden pehmeyttä. Lisäksi kohdat, jotka A ja tienrakennusesimies olivat sopineet tehtävän tietyllä lailla, on luokiteltu raportissa väärin tehdyiksi.

Raportissa on moitittu ojakauhan käyttämättä jättämistä, mutta ei ole otettu huomioon, että tienrakennusesimies oli kieltänyt nopeamman kauhan käytön, vaikka työohjeiden mukaan sitä olisi pitänyt saada käyttää.

A ei ole yrityksistä huolimatta saanut käyttöönsä Metsähallituksen sisäisiä raportteja, jotka olisivat näyttö A:n hyvästä työnjäljestä.

Monet valokuvaparit on otettu tien eri kohdasta. Lisäksi kuvakulmat on yritetty saada epäedullisiksi. Raivaamattomuus on sinänsä haitannut urakointia.

Ensimmäisellä työmaatarkastuksella A:lle tuotiin kansio, joka sisälsi työmaaohjeet tienteosta. A huomasi tuolloin ohjeiden muuttuneen 1990-luvulta, jolloin hän oli rakentanut useita teitä Metsähallitukselle. A ymmärsi samalla metrihinnan olevan riittämätön suhteessa Homesuon tien rakentamisen vaatimuksiin.

Lisäksi kaivinkoneen kauhankallistus oli jumittunut ääriasentoon. A:n koneessa oli vasarahydrauliikka, vaikka siinä piti olla kallistushydrauliikka, mikä kävi ilmi vasta tuolloin. Koska korjaus olisi kestänyt pitkään, A oli tiedustellut tienrakennusesimieheltä, hyväksytäänkö erilainen työnjälki. A oli jatkanut töitä tienrakennusesimiehen luvalla.

Tienrakennusesimies oli viestissään epäillyt, ettei A:n käyttämällä kalustolla pystytä tekemään laadun täyttävää työtä, koska luiskakauhan kallistus oli jumittunut ja tietä saattoi olla vaikea saada tasoitetuksi.

Tienrakennusesimies ei ole kuitenkaan maininnut ojien epätasaisuudesta ja väärästä kaltevuudesta. Tienrakennusesimies on reklamoinut Homesuon kahdesta epätasaisesta pehmeästä kohdasta ja kalliokohdasta, johon maata ei ole löytynyt tiemaa-alueelta. A on kertonut, että siirrettyjen maiden pehmeyden takia tasoitusta ei voitu tehdä ennen maiden kuivamista.

Pohjankankaan tien tienrakennusesimies on hyväksynyt laskutettavaksi. Mölynkankaan tie on tehty kuten Pohjankangas. Mölynkankaassa on tienrakennusesimiehen mukaan ollut liian suuria kiviä ja liian jyrkkiä ojien kaltevuuksia, mutta hän ei ole kertonut tulevasta reklamaatiosta.

Tienrakennusesimies on antanut luvan korjata Kampsulammen tie suunnitelmista poikkeavalla tavalla. Tienrakennusesimies on vaatinut, että suon kohdalta kivennäismaata pitää kaivaa tienrunkoon puolen metrin kerros. Turvekerroksen alla on kivikko, josta ei löydy kivennäismaata. Sopimuksen mukaan A:n tehtäviin ei ole kuulunut etsiä kivennäismaata kauempaa, eikä sitä ole tarvinnut kaivaa tienrunkoon, jos turvekerros on riittävän paksu. Tienrakennusesimies on vaatinut kohdan korjaamista A:n kustannuksella, mistä A on kieltäytynyt. Lisäksi tienrakennusesimies on vaatinut kaivamaan maata lisää tienrunkoon. A:n koneen voimat ovat loppuneet maan kovuuden vuoksi.

Aholan kohdetta tehdessä A:lle on 27.10.2016 lähetetty reklamaatio Kampsulammesta ja Mölynkankaasta. Internetyhteyden puuttumisen vuoksi A on saanut tiedon reklamaatiosta vasta myöhemmin. Tienrakennusesimies on ilmoittanut teettävänsä A:lla yhden ylimääräisen tien. Tuodessaan sitä koskevat kartat 1.11.2016 hän on tarkastanut Aholan kohteen kehottaen tasoittamaan yhden pehmeän suokohdan. A on kertonut, ettei tehtävä onnistu, koska sitä aikaisemmin yrittäessä kone on painunut suohon. Tienrakennusesimies on tuolloin ilmoittanut korjauttavansa pätkän A:n kustannuksella. Myöhemmin tienrakennusesimies on reklamoinut muistakin tien osuuksista. Ylimääräinen kohde on jäänyt toteuttamatta, koska koneen siirto olisi ollut liian vaarallista lumisateen aiheuttamien liukkaiden tieosuuksien vuoksi.

A:n työnteko olisi pitänyt keskeyttää heti eikä jälkikäteen vähentää laskusta summaa, jonka olisi pitänyt riittää kaikkiin korjauksiin. A ei ole suostunut tekemään ilmaiseksi kuin sopimukseen kuuluvat työt. Lisäksi korjaukset olisi pitänyt suorittaa 15.11.2016 mennessä, mikä olisi ollut mahdotonta. Antamalla töiden jatkua, tarjoamalla ylimääräistä kohdetta ja reklamoimalla vasta myöhemmin hankintayksikkö on hyväksynyt työnjäljen. Petollinen sovintosopimus on tehty pyrkien pääsemään A:sta eroon.

A:n vastaselitys on lähetetty tiedoksi Metsähallitus Metsätalous Oy:lle.

Muut lausumat

Metsähallitus Metsätalous Oy on antanut A:n vastaselitysten johdosta lausuman, jossa yhtiö on lausunut muun ohella seuraavaa:

A:n väitteet ovat virheellisiä. Ojakauhan käyttöä ei ole kielletty. A:lle ei ole annettu lupa jatkaa töitä virheellisellä kalustolla. Hankintayksikkö on kertonut A:lle, etteivät puutteet välineistössä muodosta perustetta laatuvaatimusta heikomman työnjäljen hyväksymiselle, eikä hankintayksikkö ole hyväksynyt vaatimuksia täyttämättömiä kohteita.

Kohteista on reklamoitu suullisesti ja kirjallisesti. Kirjallisista reklamaatioista ensimmäinen on annettu 17.10.2016. A:n kanssa on keskusteltu ojien epätasaisuudesta ja virheellisestä kaltevuudesta sekä ohjeistettu maa-ainesten ottamisesta tiealueelta ja sen vierestä. A:lle on kohteita työmaakäynneillä tarkastettaessa reklamoitu puutteista ja ilmoitettu, että korjauskehotus lähetetään vielä sähköpostitse. A:lle on annettu ohjeet puutteiden korjaamiseksi ja ilmoitettu, että mikäli puutteita ei korjata, työt teetetään toisella urakoitsijalla ja vähennetään A:n urakointipalkkiosta.

Materiaalista on valittu kuvat, jotka kuvaavat samaa paikkaa, vaikkakin eri kuvakulmista. Raivaustarvetta kohteissa ei ole ollut merkittävästi.

Metsähallitus Metsätalous Oy:n lausuma on lähetetty tiedoksi A:lle.

A on antanut lausuman, jossa hän on lausunut muun ohella seuraavaa:

Käräjäoikeudessa tehtyyn sopimukseen ei ole kirjattu, millaisia urakoita tehtäisiin. Myöhemmin on osoittautunut, että kaikki työt olisivat tienrungon tekoa eikä ojitusta tai mätästystä, joihin A:n kalusto oli hankittu. Käräjäoikeudessa A:lle oli kerrottu, että urakassa olisi yksi tienparannusurakka, jonka A oli suunnitellut tekevänsä tutulta urakoitsijalta lainaamallaan koneella.

Tienrakennuksessa kivennäismaalla on tärkeää, ettei syöpymisvaaran vuoksi jätetä liian jyrkkiä ojaluiskia. Sopimuksen ja ohjeiden mukaan hyväksyttävällä kauhalla on kyseinen ongelma, ja on ymmärrettävää, miksi hankintayksikkö ei halua kauhaa käytettävän. Kauha on ylivoimainen nopeudessa ja valvovan viranomaisen ohjeistuksen sallima. Lisäksi urakkahinnat on laskettu kyseisen kauhan käytön mukaan.

Kalusto ei ole ollut virheellinen metsäojitukseen ja mätästykseen, joihin se on hankittu ja joihin sitä asiassa on tarjottu.

A:n lausuma on lähetetty tiedoksi Metsähallitus Metsätalous Oy:lle.

A on toimittanut lisälausuman, joka on lähetetty tiedoksi Metsähallitus Metsätalous Oy:lle.

2) Diaarinumero 6026/3/17 (Metsähallitus Metsätalous Oy:n valitus)

Metsähallitus Metsätalous Oy on valituksessaan ja sen täydennyksessä vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa markkinaoikeuden päätöksen ja velvoittaa A:n korvaamaan hankintayksikön oikeudenkäyntikulut korkoineen.

Hankintayksikkö on esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

A on työskennellyt hankintayksikölle piennar- ja kesävarsiteiden rakentamistehtävissä 5.10.–1.11.2016. A:n työskentelyssä on ollut runsaasti virheellisyyksiä lähes kaikissa tarkasteltavina olleissa kohteissa. A:ta on opastettu ja vaadittu toimimaan sopimusten mukaisella tavalla.

A:n työn laadusta on teetetty ulkopuolisella tarkastus sen selvittämiseksi, täyttääkö työnjälki kyseisiin tehtäviin liittyvät yleiset määräykset ja sopimuksen mukaiset laatuvaatimukset. Raportin mukaan A:n työssä on lukuisia puutteellisuuksia. A on katsonut, että hänen työssään ei ole ollut virheitä ja on kieltäytynyt korjaamasta virheitä. A:ta on reklamoitu.

Hankintayksikön luottamus A:n kykyyn tehdä sopimuksen mukaista työtä on vakavasti menetetty. Hankintayksikkö on vähentänyt A:lle maksettavista urakointimaksuista osan kohteiden sopimuksen mukaiseen kuntoon saattamista varten.

A:ta on varoitettu ja kehotettu korjaamaan virheellinen suoritus. Hankintayksikkö on käyttänyt ensisijaisesti lievemmän puuttumisen keinoja vailla tulosta. A:lla on ollut tiedossaan aikaisemmat käräjäoikeuteen päätyneet sopimuserimielisyydet, jolloin sopimuksen täyttämisessä huolellisuusvelvoite on ollut korostunutta. A ei ole edes pyrkinyt korjaamaan puutteita niistä kirjallisesti tiedon saatuaan.

Markkinaoikeus on arvioinut näytön virheellisesti tai jättänyt osan siitä huomioimatta sekä tehnyt virheellisiä johtopäätöksiä. Markkinaoikeus ei ole riittävästi tunnistanut toimialaa koskevia käytäntöjä ja sitä, millaisia työn puutteita voidaan arvioida tavallisuudesta poikkeaviksi tai epätyypillisiksi.

Hankintayksikön keinot puuttua sopimusyrittäjien toimintaan sopimuskaudella ovat rajallisia. Kieltäytyminen virheiden korjaamisesta voi ilmetä myös passiivisuutena tai virheiden korjaamisen hitautena. A:n toimintaa voidaan kokonaisuutena arvioiden pitää vakavana virheenä ammattitoiminnassa.

Markkinaoikeus on arvioinut puutteiden ja niiden taloudellisen merkityksen virheellisesti. Markkinaoikeus ei ole arvioinut oikein urakkatyypin luonnetta. Urakoinnit on tehtävä pienessä aikaikkunassa, jossa mahdollisuudet päättää urakointi kesken sopimuskauden ovat vähäiset.

Markkinaoikeus on arvioinut väärin rikkomusten taloudellisen arvon. A:n loppulaskusta vähennetty summa (noin 5 000 euroa) ei vastaa hankintayksikön kärsimää koko vahinkoa tai osoita virheiden vähäistä merkitystä. Virheiden korjaamiseen välillisesti käytetty hankintayksikön työaika tulee huomioida arvioinnissa. Merkittävät virheet lykkäävät puun toimitusmahdollisuuksia ja kyseenalaistavat hankintayksikön mainetta toimialalla.

A:n toiminta korjaamisessa on ollut passiivista. Kokonaisarvioinnissa on otettava huomioon myös, että vaikka kyseessä on ollut lyhytkestoinen sopimus, on sopimus sisältänyt useamman kohteen, eikä A:n työnjälki ole parantunut niiden välillä. Näyttökynnystä harkinnanvaraiselle poissulkemiselle ei tulisi asettaa markkinaoikeuden päätöksen edellyttämälle tasolle.

A on Metsähallitus Metsätalous Oy:n valituksen johdosta antamissaan selityksissä viitannut markkinaoikeudessa esitettyyn ja lisäksi lausunut muun ohella seuraavaa:

Sisäiset raportit A:sta osoittaisivat työn hyvän laadun, mutta hankintayksikkö ei ole antanut niitä vuosien kyselyistä huolimatta. A:lle on aiheutunut lainvastaisista sopimuksista suuret vahingot. Väite siitä, että A on passiivinen ja kieltäytynyt korjaamasta virheitä, ei pidä paikkaansa. Jos tilaaja huomaa työnjäljen mielestään huonoksi, työt täytyy lopettaa, ettei kummallekaan osapuolelle tule ylimääräisiä kuluja töiden jatkamisesta.

Vähennetty summakaan ei ole riidaton. Kyseisten teiden varrelta saatava puumäärä on vähäinen. Hankintayksikön mainetta kyseenalaistavat muut seikat.

A on pyytänyt korkeinta hallinto-oikeutta miettimään hänelle rahallista korvausta siitä menetyksestä, jonka hankintayksikön epäoikeudenmukainen kohtelu on tullut hänelle maksamaan.

Metsähallitus Metsätalous Oy on A:n selitysten johdosta antamassaan vastaselityksessä viitannut soveltuvin osin asiassa diaarinumero 5995/3/17 antamaansa selitykseen ja lisäksi kiistänyt A:n esittämät väitteet ja korvausvaatimukset.

A ei ole käyttänyt hänelle varattua tilaisuutta lausuman antamiseen Metsähallitus Metsätalous Oy:n vastaselityksen johdosta, mutta on tiedustellut, kieltäytyykö hankintayksikkö antamasta laskua, jota hän on pyytänyt asiassa diaarinumero 5995/3/17.

A:n tiedustelu on lähetetty tiedoksi Metsähallitus Metsätalous Oy:lle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus hylkää A:n vaatimuksen korjausurakoitsijan laskun esittämisestä ja korjaustöiden suorittamisajankohdan selvittämisestä.

2. Korkein hallinto-oikeus ei tutki A:n vahingonkorvausvaatimusta.

3. Korkein hallinto-oikeus on muilta osin tutkinut asian. A:n ja Metsähallitus Metsätalous Oy:n valitukset hylätään. Markkinaoikeuden päätöstä ei muuteta.

4. Metsähallitus Metsätalous Oy:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1. Vaatimuksen hylkääminen

A on korkeimmassa hallinto-oikeudessa vaatinut Metsähallitus Metsätalous Oy:tä esittämään korjausurakoitsijan laskun ja selvittämään korjaustöiden suorittamisajankohdan.

Kun otetaan huomioon asiassa esitetty selvitys, korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos sekä hallintolainkäyttölain 33 § ja 42 § (799/2015), A:n vaatiman asiakirjan tai selvityksen esittäminen ei ole asian selvittämiseksi tarpeen. Tämän vuoksi A:n vaatimus on hylättävä.

2. Vaatimuksen tutkimatta jättäminen

A on Metsähallitus Metsätalous Oy:n valituksen johdosta antamassaan selityksessä pyytänyt korkeinta hallinto-oikeutta harkitsemaan hänelle rahallista korvausta siitä menetyksestä, jonka hankintayksikön epäoikeudenmukainen kohtelu on tullut hänelle maksamaan.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että A:n vaatiman korvauksen osalta kysymys on vahingonkorvausvaatimuksesta. Kyseinen vaatimus on julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007, hankintalaki) 107 §:n (321/2010) perusteella jätettävä korkeimman hallinto-oikeuden toimivaltaan kuulumattomana tutkimatta.

3. Pääasia

Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät markkinaoikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, markkinaoikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

4. Oikeudenkäyntikulut

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentti, Metsähallitus Metsätalous Oy:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Eija Siitari, Outi Suviranta, Timo Räbinä, Pekka Aalto ja Ari Wirén. Asian esittelijä Hannamaria Nurminen.

 
Julkaistu 25.10.2018