Muu päätös 5116/2018

Kunnan henkilöstön siirrot kunnan organisaatiomuutoksessa (Pello)

Antopäivä: 6.11.2018
Taltionumero: 5116
Diaarinumero: 3638/3/16
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2018:T5116

Asia Kunnallisasiaa koskeva valitus

Valittajat A ja B

Päätös, jota valitus koskee

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 30.9.2016 nro 16/0752/2

Asian aikaisempi käsittely

Pellon kunnanvaltuusto on 15.12.2014 §:n 100 kohdalla käsitellyt asiaa, jonka otsikkona on ollut Pello 2020 – organisaation kokonaisuudistus; henkilöstö. Kunnanvaltuusto on hyväksynyt muun ohella seuraavat asiat:

- Pellon Palvelu Oy:öön siirtyy 1.1.2015 alkaen kunnanhallituksen esityksen ja päätöksen liitteenä olevan nimilistan mukainen henkilöstö liikkeenluovutusperiaatteella. Lisäksi Pellon Palvelu Oy:öön siirtyy kaksi henkilötyövuotta toimistotyötä: nämä ovat isännöitsijän ja toimistosihteerin tehtävät.

- Kuntakonsernin toimistotyö sijoittuu 1.1.2015 alkaen kunnanhallituksen esityksen ja päätöksen liitteen mukaisesti.

- Kunnan toimistotyön osalta muun ohella suunnittelijan virantoimitusvelvollisuutta muutetaan. Suunnittelijan virkanimike muutetaan 1.1.2015 alkaen toimistosihteerin virkanimikkeeksi. Viran tehtäväkohtainen palkka säilyy samana virantoimitusvelvollisuuden muuttamisen jälkeen.

- Kunnan esimiesorganisaatio sijoittuu 1.1.2015 alkaen kunnanhallituksen esityksen ja päätöksen liitteen mukaisesti.

A ja B sekä kaksi muuta henkilöä ovat valittaneet Pellon kunnanvaltuuston päätöksestä Pohjois-Suomen hallinto-oikeuteen ja vaatineet, että kunnanvaltuuston päätös kumotaan.

Valittajat ovat esittäneet vaatimuksensa tueksi, siltä osin kuin korkeimmassa hallinto-oikeudessa on kysymys, muun ohella seuraavaa:

Henkilöstöä ei ole kuultu siten kuin työnantajan ja henkilöstön välisestä yhteistoiminnasta kunnissa annettu laki edellyttää. Henkilöstölle ei ole annettu tosiasiallista vaikuttamisen mahdollisuutta yhtiöittämisen suhteen, koska yhtiöittämisen perusteita ei käsitelty henkilöstön ja työnantajan yhteistoimintaelimessä niin kuin edellä mainittu laki edellyttää. Henkilöstölle ei missään vaiheessa esitetty yhtiöittämisen vaihtoehtoja eikä niitä perusteita, joiden mukaan työntekijöiden ja viranhaltijoiden yhtiöön siirtäminen tapahtuu. Viranhaltijoiden ja työntekijöiden yhdenvertainen kohtelu on sen vuoksi vaarantunut. Asian valmistelussa on muutoinkin useassa yhteydessä valituskirjelmästä tarkemmin ilmenevällä tavalla menetelty työnantajan ja henkilöstön välisestä yhteistoiminnasta kunnissa annetun lain vastaisesti.

Suunnittelijan virantoimitusvelvollisuuden ja virkanimikkeen muuttamiselle ei ole kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain 24 §:ssä tarkoitettua tosiasiallista perustetta. Suunnittelijan tehtävät eivät liity mitenkään yhtiöihin. Suunnittelutyö ei ole kunnassa loppumassa tai vähenemässä vaan päinvastoin lisääntymässä. Työnantajan tiedossa on ollut, että suunnittelija on valmis laajentamaan tehtäväkenttäänsä esimerkiksi koko kunnan talouteen ja seurantaan.

Myöskään toimistosihteerin siirtämiselle Pellon Palvelu Oy:öön ei ole esitetty tosiasiallista perustetta. Toimistosihteerin osalta yhtiöön siirtyy alle yhden työpäivän työpanos kuukaudessa. Työ ei ole lähellekään loppumassa. Kysymyksessä on pääluottamusmiehen siirtäminen yhtiöön. Pääluottamusmies nauttii erityistä suojaa.

Luottamusmiehen virkasuhde voidaan irtisanoa kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain 35 §:n nojalla vain, jos niiden viranhaltijoiden ja työntekijöiden enemmistö, joiden luottamusmiehenä hän on, antaa siihen suostumuksensa. Virkasuhde voidaan irtisanoa saman lain 37 §:n perusteella vain, jos työ kokonaan päättyy eikä viranhaltijalle voida järjestää muuta työtä, joka vastaa hänen ammattitaitoaan, tai kouluttaa häntä muuhun työhön.

Pellon kunnassa, etenkin sosiaali- ja terveystoimessa, on noudatettu vapaaehtoisuuteen perustuvaa työnkiertoa. Nyt toimistoalan uudelleen järjestelyssä tätä periaatetta ei ole noudatettu.

Pellon kunnanhallitus on antanut lausunnon.

Valittajat ovat antaneet vastaselityksen ja toimittaneet lisäselvitystä.

Valittajat ovat 5.11.2015 toimittamassaan lisäselvityksessä pyytäneet, että hallinto-oikeus hankkii asian ratkaisemista varten kunnan Kuntatyönantajilta pyytämän muun muassa luottamusmiehen asemaa koskevan kannanoton.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus on hylännyt valittajien vaatimuksen Kuntatyönantajien muun muassa luottamusmiehen asemaa koskevan kannanoton hankkimisesta kunnalta.

Hallinto-oikeus on jättänyt tutkimatta valituksen siltä osin kuin siinä on vedottu työnantajan ja henkilöstön välisestä yhteistoiminnasta kunnissa annetun lain vastaiseen menettelyyn päätöstä valmisteltaessa.

Hallinto-oikeus on jättänyt tutkimatta valituksen siltä osin kuin se koskee suunnittelijan virkanimikkeen muuttamista.

Hallinto-oikeus on jättänyt tutkimatta 24.2.2015 toimitetussa lisäselvityksessä esitetyt esteellisyysväitteet, uuteen yhtiöön siirrettävän toimistosihteerin virka- ja työsuhteisiin liittyvät, valtuuston päätöksen täytäntöönpanoa koskevat väitteet sekä muiden toimistoalan viranhaltijoiden ja työntekijöiden virka- ja työsuhteisiin liittyvät väitteet.

Muilta osin hallinto-oikeus on tutkinut asian ja hylännyt valituksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään, siltä osin kuin korkeimmassa hallinto-oikeudessa on kysymys, seuraavasti:

Kuntatyönantajien lausunto

Hallintolainkäyttölain 33 §:n 1 momentin mukaan valitusviranomaisen on huolehdittava siitä, että asia tulee selvitetyksi, ja tarvittaessa osoitettava asianosaiselle tai päätöksen tehneelle hallintoviranomaiselle, mitä lisäselvitystä asiassa tulee esittää. Saman pykälän 2 momentin mukaan valitusviranomaisen on hankittava viran puolesta selvitystä siinä laajuudessa kuin käsittelyn tasapuolisuus, oikeudenmukaisuus ja asian laatu sitä vaativat.

Asiakirjoista saatava selvitys ja hallintolainkäyttölain 33 §:n säännös huomioon ottaen hallinto-oikeus katsoo, ettei Kuntatyönantajien muun muassa luottamusmiehen asemaa koskeva kannanotto ole tarpeen asian selvittämiseksi. Tämän vuoksi hallinto-oikeus hylkää valittajien vaatimuksen kannanoton pyytämisestä.

Tutkimatta jätetyt vaatimukset

Työnantajan ja henkilöstön välisestä yhteistoiminnasta kunnissa annetun lain 23 §:n mukaan puheena olevaan lakiin perustuvat riita-asiat ja hyvitysvaatimukset käsitellään yleisessä tuomioistuimessa. Näin ollen hallinto-oikeuden toimivaltaan ei kuulu sen tutkiminen, onko päätös syntynyt virheellisessä järjestyksessä sillä valituksessa esitetyllä perusteella, että asian valmistelussa ei ole menetelty työnantajan ja henkilöstön välisestä yhteistoiminnasta kunnissa annetun lain edellyttämällä tavalla.

Suunnittelijan virkanimikkeen muuttamista koskevalta osalta valtuuston päätös on luonteeltaan työnjohdollinen, kunnan sisäistä hallinto-organisaatiota koskeva päätös. Päätös ei tältä osin sisällä sellaista ratkaisua, josta kuntalain 91 §:n säännös huomioon ottaen voitaisiin tehdä kunnallisvalitus.

Kuntalain 90 §:n (1375/2007) 3 momentin mukaan valituksen perusteet on esitettävä valitusajassa. Valittajat ovat 24.2.2015 toimittamassaan lisäselvityksessä vaatineet valituksen, oikeastaan päätöksen, kumoamista sillä perusteella, että asiaa valmistelleen kunnanhallituksen kokoukseen on osallistunut esteellisiä henkilöitä. Lisäksi he ovat esittäneet Pellon Palvelu Oy:öön siirrettävän toimistosihteerin virka- ja työsuhteisiin liittyviä väitteitä sekä muiden toimistoalan viranhaltijoiden ja työntekijöiden virka- ja työsuhteisiin liittyviä väitteitä. Koska mainitut väitteet on tehty valitusajan päättymisen jälkeen, hallinto-oikeuden on jätettävä ne edellä mainitun lainkohdan nojalla tutkimatta.

Asiassa saatu selvitys

Kunnanhallituksen päätöksen 8.12.2014 § 352 esittelytekstin mukaan Pellon kunnassa on tarkoitus toteuttaa organisaatiouudistus, jonka seurauksena osa kunnan palveluista yhtiöitetään (kolme uutta yhtiötä) ja kuntaorganisaatioon jääneitä tehtäviä järjestellään uudelleen. Uudistus tulee voimaan 1.1.2015 ja se koskee sekä luottamusmiesorganisaatiota että operatiivista viranhaltija- ja toimenhaltijaorganisaatiota. Lautakuntien vähentämisellä ja prosessiorganisaatioon siirtymisellä tavoitellaan toiminnan tehostamista ja laadun parantamista, esimerkiksi purkamalla päällekkäisiä tehtäviä. Näillä toimenpiteillä kunta varautuu heikkeneviin taloudellisiin näkymiin. Organisaatiouudistuksen seurauksena osa kunnan henkilöstöstä siirtyy yt-neuvottelujen lopputuloksen johdosta uuteen perustettavaan yhtiöön Pellon Palvelu Oy:öön niin sanottuina vanhoina työntekijöinä liikkeenluovutuksen myötä. Yhtiöön siirtyvät muun muassa pesulan, siivoustoimen, liikuntapaikkojen, kalustehuollon, talonmiestyön, ravintokeskuksen ja keskitetyn kiinteistönhoidon yksikköjen henkilöstö. Lisäksi yhtiöön siirtyy kaksi henkilötyövuotta toimistotyötä. Nämä ovat isännöitsijän ja toimistosihteerin tehtävät.

Esittelytekstin mukaan liikkeenluovutuksen ja koko kunnan organisaatiouudistuksen myötä kuntakonsernin toimistotyötä on organisoitava uudestaan. Hallinnollisesti kaikki kunnan toimistotehtävät kuuluvat 1.1.2015 alkaen talous- ja hallintoyksikön alaisuuteen. Toimistotyön toimien ja virkojen virkanimikkeitä muutetaan. Suunnittelijan viran virantoimitusvelvollisuutta muutetaan ja suunnittelijan virkanimike muutetaan toimistosihteerin virkanimikkeeksi. Viran tehtäväkohtainen palkka säilyy samana virantoimitusvelvollisuuden muuttamisen jälkeen. Virantoimitusvelvollisuuden muuttaminen on perusteltua organisaatiouudistuksesta ja yhtiöihin siirtyvien toimistohenkilöiden aiheuttamasta töiden uudelleenjärjestelystä johtuen.

Valituksenalaisen päätöksen liitteistä 1 ja 4 ilmenee, että kunnaninsinööri vastaa 1.1.2015 alkaen teknisestä tulosyksiköstä ja sinne sisällytetyistä tehtävistä elinvoimajohtajan alaisuudessa. Lisäksi hänelle kuuluvat rakennusvalvonnan ja -tarkastajan tehtävät. Kunnaninsinööri toimii myös kunnanhallituksen alaisuuteen perustettavien uusien yhtiöiden, Pellon Palvelu Oy:n, Pellon Energia Oy:n ja Pellon Lämpöverkko Oy:n toimitusjohtajana. Pellon Energia Oy:llä ja Pellon Lämpöverkko Oy:llä ei ole omaa henkilökuntaa, vaan ne ostavat tarvittavia palveluita kunnalta ja Pellon Palvelu Oy:ltä. Yhtiöt tuottavat kunnalle palveluja sopimusten perusteella. Kunta toimii tilaajana ja yhtiöt palveluntuottajina.

Oikeudellinen arviointi ja hallinto-oikeuden johtopäätökset

Kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain (viranhaltijalaki) 23 §:n mukaan toistaiseksi voimassa olevaan virkasuhteeseen ottamisesta päättävä kunnan viranomainen voi varattuaan viranhaltijalle tilaisuuden tulla kuulluksi päättää, että viranhaltijan virantoimitusvelvollisuutta muutetaan, jos toiminnan uudelleen järjestely tai muu perusteltu syy sitä edellyttää.

Viranhaltijalain 25 §:n 1 momentin mukaan työnantajan liikkeen luovutuksella tarkoitetaan kunnan tai kuntayhtymän toiminnallisen osan luo-vuttamista toiselle työnantajalle, jos luovutettava osa pysyy luovutuksen jälkeen samana tai samankaltaisena. Pykälän 2 momentin mukaan edellä 1 momentissa tarkoitetussa luovutuksessa työnantajan luovutushetkellä voimassa olevista virkasuhteista johtuvat oikeudet ja velvollisuudet siirtyvät uudelle omistajalle tai haltijalle. Jos luovutus tapahtuu yksityisoikeudelliselle yhteisölle tai säätiölle, siirtyvät viranhaltijat työsopimussuhteeseen luovutuksensaajan palvelukseen. Mitä edellä on lausuttu oikeuksien ja velvollisuuksien siirtymisestä, ei tällöin kuitenkaan koske niitä oikeuksia ja velvollisuuksia, jotka johtuvat nimenomaan virkasuhteesta eivätkä ole ominaisia työsuhteelle.

Hallinto-oikeus toteaa, että kunnalla on yhtiöittämisestä ja kunnassa toteutetusta organisaatiouudistuksesta johtuen ollut perusteltu tarve toiminnan tarkoituksenmukaiselle järjestämiselle ja töiden uudelleen organisoinnille. Kunnalla on varsin laaja harkintavalta sen suhteen, miten se toimintansa järjestää ja miten työt henkilökunnan kesken jaetaan. Suunnittelijan virantoimitusvelvollisuuden muuttamiselle on siten katsottava olleen viranhaltijalain 23 §:ssä tarkoitettu toiminnan uudelleen järjestelystä johtuva syy.

Kysymys on viranhaltijalain 25 §:n 1 momentissa tarkoitetusta tilanteesta, jossa kunnan toiminnallinen osa on luovutettu toiselle työnantajalle luovutettavan osan pysyessä luovutuksen jälkeen samana tai samankaltaisena. Ainakin osa toimistotehtäviä kunnassa tehneen toimistosihteerin tehtävistä on siirretty Pellon Palvelu Oy:öön. Näin ollen myös kyseinen toimistosihteeri on voitu siirtää toimistosihteerin tehtäviin yhtiöön edellä mainitun lainkohdan mukaisesti, vaikka tehtävät uudessa yhtiössä eivät täysin vastaisikaan hänen aikaisempia toimistosihteerin tehtäviään. Myös isännöitsijä on voitu siirtää kyseiseen yhtiöön mainitun lainkohdan nojalla.

Toisin kuin valituksessa on todettu, toimistosihteeriä, joka on toiminut myös pääluottamusmiehenä, ei ole irtisanottu, vaan hänet on siirretty Pellon Palvelu Oy:öön viranhaltijalain 25 §:n 1 momentissa tarkoitetun liikkeen luovutuksen yhteydessä. Mainitussa lainkohdassa tai muuallakaan viranhaltijalaissa ei ole säännöksiä, joiden mukaan pääluottamusmiestä tai luottamusmiestä olisi liikkeenluovutustilanteessa kohdeltava muihin viranhaltijoihin nähden poikkeavalla tavalla.

(---). Päätöstä ei ole kumottava myöskään sillä valituksessa esitetyllä perusteella, että kysymyksessä olisi hyvän hallintotavan vastainen järjestely ja että toimivalta ja vastuusuhteet eivät ole selkeät.

Valtuuston päätös ei ole lainvastainen valituksessa esitetyillä perusteilla eikä sitä ole valituksen johdosta kumottava.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Merja Velakoski-Kovalainen, Anna-Kaisa Marski ja Riitta Arjas, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A ja B ovat yhteisessä valituksessaan vaatineet, että valituksenalainen Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja valitus kaikilta osin tutkitaan sekä Pellon kunnanvaltuuston päätös 15.12.2014 (§ 100) kumotaan teknisen toimiston toimistosihteerin yhtiöön siirtämisen ja perusturvan suunnittelijan virantoimitusvelvollisuuden ja virkanimikemuutoksen osalta.

Valittajat ovat esittäneet vaatimuksensa tueksi muun ohella seuraavaa:

Pellon kunnanvaltuuston päätös toimistosihteeri B:n siirrosta yhtiöön ja suunnittelija A:n virantoimitusvelvollisuuden muuttamisesta on syntynyt virheellisessä järjestyksessä ja se on kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain, hallintolain, yhdenvertaisuuslain sekä valtuuston 12.11.2004 (§ 70) hyväksymän hallintosäännön, kunnanhallituksen 23.6.2008 (§ 126) hyväksymän Pellon henkilöstöpoliittisten periaatteiden sekä kunnanhallituksen 3.7.2006 hyväksymän tasa-arvosuunnitelman vastainen.

Pellon kunnan 12.11.2004 (§ 70) hyväksymän ja 15.12.2014 voimassa olleen hallintosäännön 20 §:n mukaan valtuusto päättää kunnanjohtajan valinnasta. Kunnanhallitus ja lautakunnat päättävät muiden vakinaisten alaistensa viran- ja toimenhaltijoiden valinnasta. Pellon kunnan toimistohenkilöt olivat siten joko kunnanhallituksen tai lautakuntien valitsemina näiden alaista henkilöstöä. Suunnittelija oli perusturvalautakunnan ja teknisen toimen toimistosihteeri teknisen lautakunnan alainen. Päätösvalta virantoimitusvelvollisuuden muuttamisen tai viranhaltijan yhtiöön siirtämisen osalta on kuulunut asianomaisille lautakunnille, ei valtuustolle. Valtuusto ei ole vuonna 2014 erikseen päättänyt, että se tulisi käyttämään päätösvaltaansa jo kunnanhallitukselle ja lautakunnille hallintosäännöllä delegoimansa päätösvallan osalta koskien toimistovirkojen ja -toimien järjestelyjä.

Valittajat ovat viitanneet kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain 12 §:ään ja yhdenvertaisuuslain 5 ja 7 §:ään sekä kunnanhallituksen 3.7.2006 hyväksymään kunnan tasa-arvosuunnitelmaan, jonka mukaan henkilöstövalinnoissa ja sijoittelussa johtoajatuksena on valittavan/sijoitettavan ansioituneisuus. Yhtiöittäminen ja organisaatiomuutos eivät voineet tehdä teknisen toimiston toimistosihteeriä tai perusturvan suunnittelijaa vähemmän kelpoisiksi tai soveltuviksi samoihin tai samankaltaisiin tehtäviin kunnassa kuin ne viran- tai toimenhaltijat, joilta kokemus mainituista tehtävistä puuttui. Viranhaltijoiden yhdenvertainen kohtelu ei ole toteutunut siinäkään, että esimerkiksi Pellon Serviisi Oy:n kirjanpito ja palkanlaskenta jäivät ilman perusteluja kunnan hoidettavaksi ja asianomaiset viranhaltijat ja työntekijät Pellon kunnan henkilöstöksi.

Valtuuston päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä, koska viranhaltijoita, kuten teknisen toimen toimistosihteeriä (B) ja perusturvan suunnittelijaa (A) ei ole asianosaisina kuultu hallintolaissa ja kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain 23 §:ssä edellytetyllä tavalla. Valtuuston päätöksessä ei ole mainintaa asianosaisten kuulemiseen liittyvistä kutsuista eikä muistioista eikä päätöksen liitteinäkään ole tällaisia asiakirjoja.

Pellon kunnassa on aikaisemmin ollut vakiintuneena käytäntönä, että asianosaisia kuullaan heitä koskevista nimike-/tehtävämuutoksista ja kuulemiset kirjataan ja vahvistetaan allekirjoituksin. Näin on toimittu muun muassa silloin, kun esimerkiksi kanslistin (A) virkanimike vuoden 2004 alusta lukien muutettiin toimistosihteeriksi ja kun toimistosihteerin virka muutettiin suunnittelijan viraksi vuonna 2006.

Toimistosihteeri B hoiti virkaansa useita vuosia kunnan teknisessä toimistossa ja sitä ennen kunnan palkkatoimistossa yli 20 vuotta moitteettomasti esimiehiltään saamansa henkilökohtaisen palautteen perusteella. Hänen teknisen toimen tehtävistään vain noin yhden työpäivän työmäärä kuukaudessa siirtyi perustettavaan yhtiöön, Pellon Serviisi Oy:öön. Teknisen toimen toimistosihteerin virkaan siirrettiin valtuuston päätöksellä asuntotoimiston toimistovirkailija siitä huolimatta, että hänellä ei ollut lainkaan kokemusta toimistosihteerin tehtävistä ja vaikka mainitun toimistovirkailijan asuntotoimiston toimistotehtävistä suuri osa siirtyi perustettavaan yhtiöön, Pellon Serviisi Oy:öön.

Suunnittelija A toimi viimeiset 20 vuotta (38 työvuodesta) perusturvalautakunnan sihteerinä ja perusturvan talouden seurannan ja suunnittelun tehtävissä. Nämä tehtävät valtuuston päätöksellä siirrettiin entiselle terveyskeskuksen toimistosihteerille, jolla ei ollut mainituista tehtävistä lainkaan aikaisempaa työkokemusta. Valtuuston päätöksellä muutettiin A:n virkanimike, virantoimitusvelvollisuutta ja virantoimituspaikka kunnanvirastosta terveyskeskukseen. Tulos- ja kehittämiskeskusteluista saamansa palautteen perusteella A:n viranhoidon on täytynyt olla moitteetonta. Suunnittelijan oli useita kertoja esimiesten taholta ja organisaatiouudistusprosessinkin aikana annettu ymmärtää, että hänen tehtäväkuvaansa talouden seurannassa ja suunnittelussa ollaan laajentamassa perusturvan lisäksi koko kunnan talouden suunnittelun ja seurannan suuntaan.

Valtuuston päätös ei sisällä selostusta tai liiteasiakirjaa niistä periaatteista, joiden perusteella siirto kunnan yhtiöön (teknisen toimen toimistosihteeri) tai virantoimitusvelvollisuuden muuttaminen (suunnittelija) on ollut perusteltua. Organisaatiouudistus ei sinällään ole ollut perusteltu syy toimistotyön uudelleen jakamiseen, sillä toimistotyön kokonaismäärä ei oleellisesti vähentynyt organisaatiouudistuksen ja yhtiöittämisen myötä. Yhtään toimistovirkaa tai -tointa suunnittelijan virka mukaan lukien ei lakkautettu uudistuksen takia.

Teknisen toimen toimistosihteeri B toimi C Pello ry:n valitsemana pääluottamusmiehenä Pellon kunnassa valtuuston päätöksentekohetkellä. Pellon kunta on hallinto-oikeudelle antamassaan lausunnossa todennut, ettei se ole estänyt B:tä toimimasta pääluottamusmiehenä koko kuntakonsernissa. Kuitenkin Pellon kunnan henkilöstökoordinaattori 27.2.2015 lähettämällään sähköpostilla ilmoitti Pellon Serviisi Oy:öön siirretyille pääluottamusmiehille, että he eivät Kuntatyönantajilta saadun tiedon perusteella voisi toimia pääluottamusmiehinä kunnan puolella. B on nauttinut pääluottamusmiehenä erityistä suojaa ja hänen yhtiöön siirtämisessään olisi tullut noudattaa viranhaltijalain 38 §:ää ja selvittää niiden viranhaltijoiden ja työntekijöiden enemmistön kanta yhtiöön siirtämiseen, joiden luottamusmiehenä hän toimi. Valtuuston päätös ei sisällä tällaista tietoa eikä liiteasiakirjaa.

Valitusprosessi hallinto-oikeudessa kesti vuoden ja yhdeksän kuukautta ja valtuuston lainvastaisella päätöksellä on vaikutettu negatiivisesti valittajien terveyteen ja taloudelliseen asemaan. Tämän vuoksi asian käsittelyn tulisi olla maksutonta.

Pellon kunnanhallitus on antanut selityksen ja vaatinut, että valitus jätetään tutkimatta siltä osin kuin siinä on katsottu valituksenalaisen päätöksen syntyneen virheellisessä järjestyksessä hallintolain ja kunnallisista viranhaltijoista annetun lain tarkoittaman kuulemisvelvollisuuden noudattamatta jättämisen tai yhdenvertaisuuslain, Pellon kunnan hallintosäännön, henkilöstöpoliittisten periaatteiden ja tasa-arvosuunnitelman vastaisuuden vuoksi. Mikäli valitusta ei näiltä osin jätettäisi tutkimatta, se on näiltäkin osin hylättävä. Muilta osin kunnanhallitus on vaatinut, että valitus joka tapauksessa hylätään.

Siltä osin kuin korkeimmalle hallinto-oikeudelle toimitetussa valituksessa on esitetty, että valituksenalainen päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä, koska asianosaisia viranhaltijoita ei ole kuultu hallintolaissa ja viranhaltijalaissa edellytetyllä tavalla, kysymys on uusista valitusperusteista. Hallinto-oikeudessa kuulemisen laiminlyönnin osalta viitattiin työnantajan ja henkilöstön välisestä yhteistoiminnasta kunnissa annettuun lakiin. Mainitun lain mukainen menettely poikkeaa olennaisesti hallintolain ja viranhaltijalain mukaisesta menettelystä, ja tämän vuoksi kysymys on uudesta valitusperusteesta.

Siltä osin kuin valituksessa on vedottu siihen, että B:n siirtäminen yhtiöön ja A:n virantoimitusvelvollisuuden muuttaminen ovat viranhaltijalain, yhdenvertaisuuslain, kunnan hallintosäännön, kunnassa vahvistettujen henkilöstöpoliittisten periaatteiden sekä kunnanhallituksen hyväksymän tasa-arvosuunnitelmankin vastaisia, kysymys on myös uusista valitusperusteista, joita ei ole esitetty hallinto-oikeudessa.

Kaikki edellä mainitut uudet valitusperusteet ja niihin sisältyvät väitteet on esitetty valitusajan päättymisen jälkeen ja ne on siksi jätettävä nyt korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitettyinä tutkimatta.

Siltä varalta, että korkein hallinto-oikeus tutkisi mainitut valitusperusteet, kunta on vastoin valituksessa väitettyä todennut noudattaneensa myös hallintolain ja viranhaltijalain säännöksiä samoin kuin yhdenvertaisuuslakia, kunnan hallintosääntöä, henkilöstöpoliittisia periaatteita ja tasa-arvosuunnitelmaa siirtäessään liikkeenluovutuksella toimistotehtäviä yhtiöön ja muuttaessaan virantoimitusvelvollisuutta ja virkanimikettä. Valitus on näiltä osin joka tapauksessa hylättävä.

Siltä varalta, että valituksessa katsottaisiin tarkoitettavan saada korkeimman hallinto-oikeuden tutkittavaksi asia myös siltä osin kuin hallinto-oikeus on päättänyt jättää sinne toimitetun valituksen tutkimatta, kunta on todennut hallinto-oikeuden päätyneen tutkimatta jättämistä koskevalta osalta oikeaan lopputulokseen.

Valitus ei anna aihetta hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen myöskään siltä osin kuin valitus on hylätty. Mitä tulee Kuntatyönantajien lausunnon hankkimiseen, asia on ollut hallinto-oikeudessa selvitettävissä ilman mainittua kannanottoa niin kuin se on selvitettävissä myös korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

A ja B ovat antaneet vastaselityksen.

Jotta oikeus toteutuisi, valitus tulee tutkia kaikilta esitetyiltä osin. Valituksessa ei ole kyse uusista valitusperusteista, vaan aikaisempien valitusperusteiden täydentämisestä.

Pellon kunta on väittänyt noudattaneensa hallintolain ja viranhaltijalain säännöksiä samoin kuin yhdenvertaisuuslakia, kunnan hallintosääntöä, henkilöstöpoliittisia periaatteita ja tasa-arvosuunnitelmaa siirtäessään liikkeenluovutuksella toimistotehtäviä yhtiöön ja muuttaessaan virantoimitusvelvollisuutta ja virkanimikettä. Kunta ei kuitenkaan ole perustellut väitettään eikä esittänyt erillisiä asiakirjoja väitteidensä tueksi, kuten asiakirjoja puheena olevien viranhaltijoiden (teknisen toimen toimistosihteeri, perusturvan suunnittelija) kuulemisista tai asianomaisten viranhaltijoiden toisiin tehtäviin siirtojen syistä ja perusteluista.

Pellon kunta ei ole kiistänyt valittajien väitteitä kunnassa vallinneista vakiintuneista voimassa olleen hallintosäännön mukaisista käytännöistä muun muassa viranhaltijoiden kuulemisessa. Se ei ole myöskään kiistänyt valittajien väitettä siitä, että valtuusto ei voimassa olleen hallintosäännön mukaan ole ollut oikea toimielin ratkaisemaan yksittäisten toimistohenkilöiden tehtävä- ja toimipaikkasijoittelua.

Pellon kunnan toimet asiassa ovat syrjineet valittajia. Asianomaiset viranhaltijat siirrettiin omissa tehtävissään pitkän työkokemuksen omaavina viranhaltijoina heitä asianmukaisesti kuulematta toisiin tehtäviin ja heidän tilalleen siirrettiin työkokemusta mainituista tehtävistä omaamattomat työntekijät.

A ja B ovat vielä valituksensa täydennykseksi otsikoimassaan kirjoituksessa todenneet, että Pellon kunta on hallinto-oikeudelle antamassaan 23.2.2015 päivätyssä lausunnossa väittänyt, ettei kunta ole erikseen kieltänyt pääluottamusmiehen oikeutta toimia pääluottamusmiehenä koko kuntakonsernissa 1.1.2015 lukien.

Kunnan lausuntoa valmistelleet virkamiehet ovat Kuntatyönantajien ja kunnan elinvoimajohtajan välillä 22.1.–17.2.2015 käytyjen sähköpostikeskustelujen perusteella kuitenkin tienneet, että kunnassa ja kunnan tytäryhtiössä pitää sopimuksen mukaan olla kummassakin oma pääluottamusmies. Virkamiehet ovat jättäneet kertomatta tämän tiedon päättäjille ja näin johtaneet päätöksentekijöitä harhaan kunnanhallituksen käsitellessä lausunnon antamista hallinto-oikeudelle.

Kunnanhallituksen lausunnon antamisen jälkeen yhtiöön siirretyille pääluottamusmiehille ilmoitettiin (kunnan henkilöstökoordinaattori 27.2.2015) KT Kuntatyönantajien edellä todettu kanta. Tällä ilmoituksella kunta esti B:n toimimisen pääluottamusmiehenä kunnassa.

Pääluottamusmiehenä toimineen toimistosihteerin tehtävät eivät siirtyneet liikkeenluovutuksen yhteydessä yhtiöön, vaan ne jäivät kuntaan. Niitä hoitamaan siirrettiin toinen toimistosihteeri. Tapahtunut virhe olisi ollut helposti korjattavissa siten, että yhtiöön siirretty toimistosihteeri/ pääluottamusmies olisi siirretty takaisin kuntaan, jossa hän olisi voinut hoitaa niitä tehtäviä, joita hän hoiti ennen yhtiöön siirtoaan, ja samalla toimia pääluottamusmiehenä.

Kunta on edellä todetun johdosta toiminut viranhaltijalain erityistä irtisanomissuojaa koskevan 38 §:n sekä kunnallisen yleisen virka- ja työehtosopimuksen (KVTES) VII luvun 7 §:n vastaisesti. Pääluottamusmiehenä toimineen toimistosihteerin siirtämiselle yhtiöön ei ollut pätevää syytä, koska hänen tehtävänsä jäivät kuntaan.

Pellon kunnanhallitus on ilmoittanut, ettei valittajien toimittama valituksen täydennys anna aihetta arvioida asiaa toisin kuin hallinto-oikeus on asiaa arvioinut.

Korkein hallinto-oikeus on varannut Pellon kunnanhallitukselle tilaisuuden lausua valittajien hallinto-oikeudelle antamassa vastaselityksessä esittämästä selvityksestä, jonka mukaan yhtiöön siirretyn virkasuhteessa olleen teknisen toimen toimistosihteerin pääasialliset tehtävät eivät olleet liikkeenluovutuksen kohteena, vaan ne siirrettiin entisen asuntotoimiston toimistovirkailijan tehtäväksi ja yhtiöstä osoitettiin muita toimistotehtäviä siirretylle toimistosihteerille, ja että suunnittelijan virka ei ole ollut niin kutsuttu perustoimistotehtävä, vaan palkkahinnoittelun osalta niin kutsuttu hinnoittelematon tehtävä. Lisäksi kunnanhallitusta on pyydetty esittämään vielä yksityiskohtainen selvitys niistä tehtävistä, jotka valittajille ovat kuuluneet ennen organisaatiouudistusta ja tiettyjen toimintojen yhtiöittämistä sekä näiden jälkeen.

Pellon kunnanhallitus on korkeimman hallinto-oikeuden pyynnöstä antamassaan lisäselvityksessä todennut muun ohella seuraavaa:

Pellon kunnalla ei ole käytettävissä vanhan organisaation teknisen toimistosihteerin vahvistettua tehtäväkuvausta. Käytössä on ainoastaan teknisen toimistosihteerin rekrytointi-ilmoituksessa 19.6.2012 ilmoitetut tehtävät (kaikki teknisen toimen hallintoon sisältyvät sihteerin tehtävät). Lisäksi käytettävissä on ollut B:n oma näkemys hänen tehtävistään teknisen toimiston toimistosihteerinä sekä organisaatiouudistuksen yhteydessä työnantajan muodostama uusi tehtäväkokonaisuus.

Entisen teknisen toimistosihteerin tehtävien muutoksessa on otettava huomioon organisaatiouudistuksen mukanaan tuomat muutokset, kuten se, että 1.1.2015 alkaen Pellon kunnassa ei ole ollut enää teknistä hallintokuntaa, vaan ainoastaan hyvinvointi- ja elinvoimapalvelut. Tästä johtuen myös toimistohenkilöstön työtehtävien sisältöihin ja vastuualueisiin tuli muutoksia. Ennen uusien tehtäväkokonaisuuksien muodostamista toimistohenkilöstö sai kertoa oman näkemyksensä muun muassa vanhan organisaation aikaisista omista tehtävistä ja toiveet tulevasta. Tehtävät muodostettiin toimiviksi kokonaisuuksiksi kokonaisarvioinnilla. Tehtävien muodostamisessa ja henkilöstön siirroissa pyrittiin huomioimaan muun muassa uuden organisaation tarpeet, henkilöstön omat näkemykset ja henkilöstön omat osaamisalueet ja henkilökohtaiset ominaisuudet.

Organisaatiouudistuksen yhteydessä B:lle osoitettiin uudessa organisaatiossa tehtävä, jonka arvioitiin parhaiten vastaavan B:n pitkää kokemusta ja laajaa osaamista. Työnantajan näkemyksen mukaan uusi tehtävä oli vaativampi kuin B:n aiempi tehtävä. Koska B oli itse tuonut esiin toivomuksen saada hoidettavakseen vaativampia tehtäviä ja koska toimintansa aloittaneessa kunnan tytäryhtiössä oli tarvetta B:n osaamiselle, hänen siirtämistään uusiin tehtäviin pidettiin perusteltuna.

Organisaatiouudistuksen toteuduttua toimistohenkilöstön kanssa muodostettiin uuden organisaation mukaiset tehtäväkuvat, jotka sekä esimies että työntekijä hyväksyivät. B:n tehtäväkuvan tekeminen jäi vaillinaiseksi hänen ilmoitettuaan sähköpostilla haluttomuutensa osallistua tehtäväkuvansa muodostamiseen.

Tehtäväkuvien perusteella koko toimistohenkilöstölle suoritettiin tehtävien vaativuuden arviointi. B:n kohdalla arviointi oli edellä mainitusta syystä johtuen varsin vaikeaa. Tehtävien vaativuuden arvioinnissa työnantajan näkemys oli, että uuden organisaation aikana B sai vaativampia tehtäviä kuin ennen organisaatiouudistusta. Tämä näkyi myös korkeampana tehtäväkohtaisena palkkana.

B teki sekä ennen että jälkeen organisaatiouudistuksen samankaltaisia toimistotehtäviä, tosin uuden organisaation aikana vaativampia kuin aiemmin.

Verrattaessa A:n 22.1.2002 (kanslisti) ja 4.1.2007 (suunnittelija) päivättyjä tehtäväkuvia, niissä on todettavissa joitain eroavaisuuksia. Perusturvan talouden heijastusvaikutus koko kunnan talouteen oli merkittävä, ja tehtävämuutosten tavoitteena oli vahvistaa aiempaa voimakkaammin perusturvan toiminnan ja talouden suunnittelua. Tavoitteen saavuttamisen edistämiseksi kunnanhallitus päätti 27.8.2007 (§ 260) nostaa suunnittelijan tehtäväkohtaista palkkaa. Kunnanhallitus katsoi, että A:n tehtävien vaativuus oli lisääntynyt, koska tehtäväkohtainen palkka määräytyy tehtävien vaativuuden mukaan. Vaikka tehtäväkohtaista palkkaa nostettiin, suunnittelijan tehtävät olivat vaativuudeltaan ja sisällöltään edelleen toimistotehtäviä.

Vuosien 2007–2009 kunnallisen yleisen virka- ja työehtosopimuksen mukaan toimistoalan hinnoittelutunnuksen 01TOI010 ryhmään kuuluivat vaativimmat ja vastuullisimmat toimistotyöt, jotka edellyttivät itsenäistä työskentelyä. Suunnittelijan työ oli juuri edellä mainitun kaltaista, ja A teki sitä osastopäällikön alaisuudessa. A kuului myös kanslistina toimiessaan edellä mainittuun hinnoittelutunnukseen. Toimivaltaisen viranomaisen päätöstä hinnoittelutunnuksen muuttamisesta hinnoittelemattomaksi ei ole olemassa. Kunnanhallitus ei tehnyt 27.8.2007 §:n 260 kohdalla päätöstä kyseisestä asiasta. Tästä huolimatta virkaa käsiteltiin myöhemmin palkkajärjestelmässä hinnoittelemattomana.

A:n tehtävät ovat olleet toimistotehtäviä 27.8.2007 tehdyn päätöksen jälkeen. Näin on ollut ennen organisaatiouudistusta sekä sen jälkeenkin. Uuden organisaation aloittaessa toimintansa 1.1.2015 tarkoitus oli tarkastella ja päivittää myös A:n tehtäväkuvausta muun toimistohenkilöstön ohella. Sitä ei kuitenkaan ehditty tehdä ja vahvistaa molemminpuolisesti, koska suunnittelija jäi virkavapaalle jo ennen organisaatiouudistuksen vahvistamispäivää. Sittemmin hänen virkasuhteensa on päättynyt.

A ja B ovat antaneet kunnanhallituksen lisäselvityksen johdosta vastineen.

Kunnanhallitus on lisäselvityksessään viitannut entisen kunnanjohtajan väitteeseen, että teknisen hallintokunnan lakkaaminen olisi perussyy A:n siirtämiselle toiseen tehtävään. Sana "hallintokunta" poistui käytöstä, mutta tekninen toimi ja toimisto sekä toimistosihteerin virka ovat kiistatta edelleenkin olemassa. Käytännössä tekninen lautakunta muuttui elinvoimalautakunnaksi.

Pääosa teknisen toimiston toimistosihteerin töistä säilyi kunnassa, vain murto-osa (osa laskutuksista) siirrettiin Pellon Serviisi Oy:n hoidettavaksi. Teknisen toimen toimistosihteerin tehtävissä ei tapahtunut merkittäviä muutoksia organisaatiouudistuksen vuoksi. Tämä selviää teknisen toimen toimistosihteerin tehtävälistasta, jota on vain vähän muokattu tehtävän uudelle hoitajalle paremmin sopivaksi, eikä kaikkia tehtäviä ole kirjattu listaan.

Muutetut tehtävänosat eivät olleet teknisen toimiston toimistosihteerille kuuluvia tai tälle välttämättä siirrettäviä tehtäviä, vaan ne olisivat voineet siirtyä erään toisen henkilön mukana Pellon Serviisi Oy:öön, kun tuo henkilö olisi siirtynyt sinne työparinsa isännöitsijän mukana.

Hyvin tärkeäksi oli koettu, että teknisen toimiston toimistosihteeri oli mukana lautakuntatyöskentelyssä sihteerinä. Sihteeri vastasi myös diaarioinnista ja muusta asiakirjahallinnosta. Sihteerin tehtävä annettiin kuitenkin henkilöstökoordinaattorille, jolla ei ollut sihteerin tehtävistä kokemusta, eikä hän ole osa teknisen toimen hallintoa.

Lisäselvityksessä mainittu “B:n oma näkemys hänen tehtävistään teknisen toimiston toimistosihteerinä" ei ole B:n oma näkemys, vaan työnantajan pyynnöstä laadittu selvitys teknisen toimiston toimistosihteerin tehtävistä. Kysymys on kokemukseen perustuvista todellisista työtehtävistä. Niistäkin selviää se tosiasia, että organisaatiouudistus ei aiheuttanut merkittäviä muutoksia teknisen toimiston toimistosihteerin tehtäviin.

Pellon Serviisi Oy:n toimistosihteerin tehtävistä B:llä ei ollut kokemusta eikä osaamista. Sen sijaan teknisen toimen toimistosihteerin tehtävät vastasivat parhaiten B:n senhetkistä kokemusta ja osaamista. Kenelläkään muulla ei ollut kokemusta ja osaamista juuri noista tehtävistä.

Yt-neuvotteluissa työntekijäosapuoli esitti, että perustettavat yhtiöt ostaisivat kunnalta kaiken toimistopalvelun kirjanpidon ja palkanlaskennan ohella. Palkanlaskentaa ei siirretty edes Pellon Serviisi Oy:n osalta, vaikka se on B:n erikoisosaamisalaa yli 25 vuoden kokemuksella. Entinen kunnanjohtaja on väittänyt, että B siirrettiin yhtiöön palkanlaskenta- ja kirjanpito-osaamisensa vuoksi. Kirjanpitokokemusta B:llä ei kuitenkaan ole.

B pyysi saada tulla asianmukaisesti kuulluksi heti siirtoaikeiden paljastuttua eli vasta yt-neuvottelujen jälkeen (siirroista ei puhuttu yt-neuvotteluissa), mutta häntä ei kuultu. Siirtäminen toiseen työsuhteiseen tehtävään edellyttää asianomaisen kuulemista ja kyseisen työsopimussuhteen hyväksymistä.

Väite haluttomuudesta osallistua Pellon Serviisi Oy:n toimistosihteerin tehtäväkuvauksen laadintaan ei pidä paikkaansa. Työnantaja oli tehnyt jokaisen tehtävän tehtäväkuvaukset, eikä ketään toimistosihteeriä pyydetty osallistumaan yhtiön toimistosihteerin tehtäväkuvauksen laadintaan. Kyseisen tehtävän vaativuuden arviointiin B katsoi olevansa esteellinen, koska hänellä ei ollut kokemusta kyseisistä töistä eikä häntä ollut opastettu taikka perehdytetty niihin.

Käytännössä toteutunut Pellon Serviisi Oy:n toimistosihteerin työ ei liene vaativampaa kuin teknisen toimen toimistosihteerin tehtävät. Entisen kunnanjohtajan irtisanottua B:n laittomasti lähes välittömästi järjestämänsä laittoman siirron jälkeen, yhtiöön palkattiin toimistosihteeriksi henkilö, jolla ei ole tehtävään vaadittua koulutusta.

B:n omasta toiveesta ilmenee, että hän halusi vaativampia tehtäviä nimenomaan teknisen toimen toimistosihteerinä. Niitä oli jo suunniteltukin, ja laskutuksen väheneminen olisi mahdollistanut sen. Kunnaninsinööri toivoi B:n jatkamista teknisen toimiston toimistosihteerinä.

Kokeneen viranhaltijan perusteeton syrjäyttäminen virastaan, johon hän oli tullut aiemmin valituksi, on työsyrjintää. Minkäänlaisia perusteluja sille, että B:n siirtäminen virkatehtävistään olisi ollut tarpeellista saati välttämätöntä, ei ole esitetty.

B:n pääluottamusmiesaseman mukaisesta palvelussuhdesuojasta esitettiin kunnanhallitukselle ja edelleen hallinto-oikeudelle virheellistä tietoa. Tämä paljastui, mutta kunnanhallitus työnantajan edustajana ei reagoinut siihen asianmukaisesti, eikä B:n laitonta irtisanomista saatu kunnanhallituksen käsiteltäväksi useista yrityksistä huolimatta.

Suunnittelija A:n virkanimikkeet Pellon kunnassa ovat olleet toimistovirkailija 1.12.1977 lukien, kanslisti 1.2.1978 lukien, toimistosihteeri 1.1.2004 lukien ja suunnittelija 1.1.2007 lukien.

Kunnanhallituksen päätöksestä 27.11.2006 (§ 372) muuttaa toimistosihteeri A:n tehtävänimike suunnittelijaksi 1.1.2007 käy hyvin selville, miksi virkanimikemuutos oli tarpeellinen. Tavoitteena on ollut, että tehtävänimike ja tosiasialliset tehtävät vastaavat toisiaan.

Kunnanhallitus vahvisti 27.8.2007 (§ 260) suunnittelijan tehtäväkohtaisen palkan 1.1.2007 lukien. Vahvistettu suunnittelijan tehtäväkohtainen palkka oli Pellon kunnan palkkahallinnosta saadun tiedon perusteella korkeampi kuin yhdenkään Pellon kunnan toimistoalan hinnoittelun mukaan määräytyvän viranhaltijan tai työntekijän tehtäväkohtainen palkka.

Kunnanhallituksen päätöstä 27.8.2007 (§ 260) on sovellettu siten, että suunnittelija katsottiin kuuluvaksi niin kutsuttuun hinnoittelemattomien palkkaryhmään 1.1.2007 lukien. Pellon kunnanhallitus hyväksyi toimistotyön työn vaativuuden arvioinnin 23.6.2008 (§ 195). Päätöksen liitteestä käy ilmi, ettei suunnittelijan virka kuulunut toimistoalan hinnoitteluun. Osoituksena siitä, että suunnittelijan virka oli niin kutsuttu hinnoittelematon, ovat muun muassa kunnanhallituksen hinnoittelemattomia koskevat palkkapäätökset 19.4.2010 (§ 124) ja 21.6.2010 (§ 226).

Kunnan lausuman liitteenä olevasta suunnittelijan tehtäväkuvasta käyvät ilmi suunnittelijan tehtävät. Valtuusto muutti 14.12.2014, oikeastaan 15.12.2014, §:n 100 kohdalla suunnittelijan virantoimitusvelvollisuutta poistamalla tehtävistä oleellisimmat ja laajimmat tehtäväkokonaisuudet, lautakunnan sihteerin tehtävät sekä talouden suunnitteluun ja seurantaan liittyvät tehtävät. Mainitut tehtävät annettiin toisen toimistosihteerin tehtäviksi. Tällä henkilöllä ei ollut lainkaan aikaisempaa kokemusta vastaavista tehtävistä. Valtuusto muutti myös suunnittelijan virkanimikkeen toimistosihteerin nimikkeeksi. Muutetut tehtävät käyvät ilmi valtuuston päätöksen liitteestä "Toimistohenkilökunta ja uudet tehtäväkuvat 1.1.2015 lukien".

Uudistuksen tarkoituksena oli vahvistaa talousosaamista Pellon kuntakonsernissa. Uudistuksen valmistelun aikana johtavat viranhaltijat – sekä kunnanjohtaja että sosiaali- ja terveysosaston osastopäällikkö – kertoivat suunnittelijalle suullisesti useaan otteeseen, että suunnittelijan talousosaamista halutaan hyödyntää laajemminkin kunnassa siten, että suunnittelijan talouden suunnittelu- ja seurantatehtävät kattaisivat koko kunnan talouden suunnittelu- ja seurantatehtävät. Suunnittelija siirrettiin kuitenkin niin sanottuihin "muihin toimistotöihin". Näin hänen ura- ja ansiokehityksensä estyivät.

Talousosaaminen ei uudistuksen myötä lisääntynyt, sillä Pellon kuntaan ollaan tällä hetkellä palkkaamassa määräaikaista talous- ja hallintopäällikköä.

Organisaatiouudistuksen myötä toimistohenkilöstön työn vaativuuden arviointi suoritettiin kevään 2015 aikana, ja uudet palkkaryhmät vahvistettiin 16.6.2015. Arvioinnissa olivat mukana myös yhtiöön siirretyn toimistosihteerin (B) ja terveyskeskukseen siirretyn toimistosihteerin (A) tehtävät siitä huolimatta, ettei uusia tehtäväkuvia ollut päivitetty.

Henkilöstökoordinaattorin tiedote osoittaa, että Pellon kunnan suunnittelijan tehtävä oli ollut asiantuntijatehtävä, sillä suunnittelijan tilalle siirretyn toimistosihteerin tehtävä hinnoiteltiin asiantuntijatehtäväksi (01ASI040). Koodi 01ASI040 tarkoittaa kunnallisen yleisen virkaehtosopimuksen liitteen 1 2 §:ää (Eräiden hallinnon asiantuntijatehtävien ja toimistoalan tehtävien palkkahinnoittelu, 01ASI040 Eräät hallinnon asiantuntijatehtävät). Tähän palkkahinnoittelukohtaan voivat kuulua esimerkiksi hallintosihteeri, koulutus-, talous-, henkilöstö-, viestinnänsuunnittelija, kehittämisen asiantuntija, kääntäjä ja tiedottaja.

Organisaatiouudistuksen valmistelun yhteydessä kunnanjohtaja toimitti 28.8.2014 valtuutetuille ja kunnanhallituksen jäsenille uuden organisaation päälinjat. Suunnittelija oli tässä vaiheessa vielä mukana taloustiimissä. Kunnan toimistohenkilöstöltä tiedusteltiin heidän tehtävistään ja toiveistaan uusista tehtävistä (vs. hallintojohtajan sähköposti kunnan toimistohenkilöstölle ja A:n vastaus kyseiseen sähköpostiin).

A sairastui organisaatiouudistuksen aiheuttaman syrjintäkokemuksen seurauksena vakavaan masennukseen ja päätyi ensin määräaikaiselle työkyvyttömyyseläkkeelle ja 1.4.2016 lukien toistaiseksi voimassa olevalle työkyvyttömyyseläkkeelle. Pellon kunnalle ei siten aiheudu vaikeuksia valtuuston päätöksen kumoamisesta.

Voimassa olleen hallintosäännön mukaan tehtäväkuvista päättäminen olisi kuulunut niille toimielimille, joiden alaisuudessa henkilöt päätöksentekohetkellä toimivat, ei valtuustolle. Sekä kunnanhallituksen jäsenet että valtuutetut luottivat kunnanjohtajan esittelyn laillisuuteen sekä siihen, että kunnan voimassa olevia sääntöjä noudatetaan.

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus päätti 25.6.2018 kumota Sodankylän kunnan päätöksen henkilön siirtämisestä toiseen tehtävään perusteena päätöksentekijän toimivallan ylitys ja työntekijän kuulemisen laiminlyöminen. B:n ja A:n tapauksessa on kysymys samoista kumoamisperusteista sekä työsyrjinnästä ja toimimisesta vastoin lakia.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus ei tutki valitusta siltä osin kuin sen mukaan päätösvalta virantoimitusvelvollisuuden muuttamiseen on kuulunut asianomaisille lautakunnille eikä valtuustolle. Valitusta ei tutkita myöskään siltä osin kuin sen mukaan valtuuston päätös on kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain 12 §:n, yhdenvertaisuuslain 5 ja 7 §:n sekä Pellon kunnanvaltuuston 12.11.2014 (§ 70) hyväksymän hallintosäännön ja Pellon kunnanhallituksen 23.6.2008 (§ 126) hyväksymän Pellon henkilöstöpoliittisten periaatteiden sekä Pellon kunnanhallituksen 3.7.2006 hyväksymän tasa-arvosuunnitelman vastainen eikä myöskään siltä osin kuin päätöksen on B:n osalta väitetty olevan kunnallisen yleisen virka- ja työehtosopimuksen VII luvun 7 §:n määräyksen vastainen.

2. Hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin hallinto-oikeus on jättänyt tutkimatta A:n ja B:n valituksen suunnittelijan virkanimikkeen muuttamisesta.

Hallinto-oikeudelle tehty valitus otetaan viivytyksen välttämiseksi tältä osin asiaa hallinto-oikeudelle palauttamatta korkeimmassa hallinto-oikeudessa välittömästi tutkittavaksi yhdessä muiden valitusperusteiden kanssa.

Muilta osin hallinto-oikeuden päätöstä jättää valitus tutkimatta ei muuteta.

3. Valitus hylätään muutoin. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

1. Tutkimatta jättäminen korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Valittajat ovat vasta korkeimmassa hallinto-oikeudessa eli valitusajan hallinto-oikeudessa jo päätyttyä vedonneet siihen, että kaupunginvaltuuston päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä, koska A:ta ja B:tä ei ole kuultu hallintolain ja kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain edellyttämällä tavalla. He ovat myös vasta korkeimmassa hallinto-oikeudessa vedonneet siihen, että kaupunginvaltuuston päätösvalta virantoimitusvelvollisuuden muuttamiseen on kuulunut asianomaisille lautakunnille eikä valtuustolle ja että valtuuston päätös on kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain 12 §:n, yhdenvertaisuuslain 5 ja 7 §:n sekä Pellon kunnanvaltuuston 12.11.2014 (§ 70) hyväksymän hallintosäännön ja Pellon kunnanhallituksen 23.6.2008 (§ 126) hyväksymän Pellon henkilöstöpoliittisten periaatteiden sekä Pellon kunnanhallituksen 3.7.2006 hyväksymän tasa-arvosuunnitelman vastainen. Samoin he ovat vasta korkeimmassa hallinto-oikeudessa vedonneet kunnallisen yleisen virka- ja työehtosopimuksen VII luvun 7 §:n määräykseen B:n pääluottamusmiesasemaan liittyen.

Kun otetaan huomioon, että valittajien on kuntalain (365/1995) 90 §:n (1375/2007) 3 momentin mukaan tullut esittää mainitun pykälän 2 momentissa tarkoitetut valituksen perusteet ennen valitusajan päättymistä ja että edellä todetuilta osin ei voida katsoa olevan kysymys aikaisemmin esitettyjen valitusperusteiden täydentämisestä, valitus on näiltä osin jätettävä tutkimatta.

2. Tutkimatta jättäminen hallinto-oikeudessa

Hallinto-oikeuden on ratkaisustaan ilmenevillä perusteilla ja siinä mainittujen oikeusohjeiden nojalla tullut jättää valitus tutkimatta siltä osin kuin siinä on vedottu työnantajan ja henkilöstön välisestä yhteistoiminnasta kunnissa annetun lain vastaiseen menettelyyn päätöstä valmisteltaessa sekä vasta valitusajan päättymisen jälkeen toimitetussa lisäselvityksessä esitetyt esteellisyyteen, uuteen yhtiöön siirrettävän toimistosihteerin virka- ja työsuhteisiin, valtuuston päätöksen täytäntöönpanoon sekä muiden toimistoalan viranhaltijoiden ja työntekijöiden virka- ja työsuhteisiin liittyvät valitusperusteet.

Pellon kunnanvaltuusto on 15.12.2014 (§ 100) tekemällään päätöksellä hyväksynyt, että kunnan toimistotyön osalta muun ohella suunnittelijan virantoimitusvelvollisuutta muutetaan ja lisäksi suunnittelijan virkanimike muutetaan toimistosihteeriksi. Koska virkanimikkeen muuttaminen kysymyksessä olevassa asiassa on liittynyt suunnittelijan virantoimitusvelvollisuuden muuttamiseen ja kunnanvaltuuston päätös virantoimitusvelvollisuuden muuttamista koskevalta osalta sisältää valituskelpoisen ratkaisun, hallinto-oikeuden ei olisi tullut jättää valitusta tutkimatta suunnittelijan virkanimikkeen muuttamista koskevalta osalta. Viivytyksen välttämiseksi valitus on tältä osin otettava korkeimmassa hallinto-oikeudessa välittömästi tutkittavaksi.

3. Pääasia

3.1 Asiakirjoista saatu selvitys ja kysymyksenasettelu

Pellon kunnanvaltuuston pöytäkirja 15.12.2014 (§ 100) on laadittu niin sanotun juoksevan pöytäkirjan muotoon, johon sisältyvät asian aikaisemmat käsittelyvaiheet kunnanhallituksessa 9.6.2014 (§ 190), kunnanvaltuustossa 16.6.2014 (§ 41), kunnanhallituksessa 9.9.2014 (§ 261), kunnanvaltuustossa 15.9.2014 (§ 60), kunnanhallituksessa 29.9.2014 (§ 283) ja kunnanhallituksessa 8.12.2014 (§ 352).

Valtuusto on kunnanhallituksen suorittaman valmistelun pohjalta 16.6.2014 (§ 41) päättänyt, että kunnan uusi organisaatio pohjautuu 1.1.2015 alkaen kahden vapaaehtoisen lautakunnan malliin. Kunnanhallituksen pöytäkirjan 9.9.2014 (§ 261) mukaan lisäksi on katsottu, että kuntalain 1.9.2013 voimaan tullut muutos ja sen mukanaan tuoma yhtiöittämisvelvollisuus vuoden 2014 loppuun mennessä tulee ottaa huomioon samassa organisaation kokonaisuudistuksessa (Pello 2020 -organisaation kokonaisuudistus). Kunnanvaltuusto on 15.9.2014 (§ 283) päättänyt hyväksyä Pello 2020 -organisaation kokonaisuudistuksen.

Yhtiöittämisvelvollisuuden vuoksi osa kunnan toimintana tuolloin toteutetusta palvelusta tuotetaan jatkossa osakeyhtiöissä (kolme uutta yhtiötä) ja kuntaorganisaatioon jääneitä tehtäviä järjestellään uudelleen. Uudistus tulee voimaan 1.1.2015. Organisaatiouudistuksen 1.1.2015 jälkeen Pellon kunnassa toimii Pellon Palvelu Oy, Pellon Energia Oy ja Pellon Lämpöverkko Oy, jotka ovat Pellon kunnan 100-prosenttisesti omistamia yhtiöitä. Lautakuntien vähentämisellä ja prosessiorganisaatioon siirtymisellä tavoitellaan toiminnan tehostamista ja laadun parantamista, esimerkiksi purkamalla päällekkäisiä tehtäviä. Näillä toimenpiteillä kunta varautuu heikkeneviin taloudellisiin näkymiin.

Kunnanhallitus on kokouksessaan 29.9.2014 (§ 283) päättänyt yhteistoimintaneuvottelujen aloittamisesta 8.10.2014 alkaen sekä niiden päättymisestä 19.11.2014. Kunnanhallituksen pöytäkirjan 8.12.2014 (§ 352) mukaan yhtiöihin siirtyvälle henkilökunnalle on järjestetty keskustelutilaisuus 25.11.2014 ja mainitulle henkilöstölle varattu mahdollisuus tulla yksilöllisesti kuulluksi heidän niin halutessaan. Työnantaja on jo ennen neuvottelujen aloittamista ilmoittanut, ettei yhteistoimintaneuvotteluilla tavoitella henkilötyövuosien vähentämistä kuntakonsernissa, vaan neuvottelut on aloitettu toteutettavan organisaation kokonaisuudistuksen vuoksi, joka koskee sekä luottamusmiesorganisaatiota että operatiivista viranhaltija- ja toimenhaltijaorganisaatiota.

Yhteistoimintaneuvottelujen lopputuloksen johdosta osa kunnan henkilöstöstä siirtyy uuteen perustettavaan yhtiöön Pellon Palvelu Oy:öön niin sanottuina vanhoina työntekijöinä liikkeenluovutuksen myötä. Yhtiöön siirtyvät muun muassa seuraavat yksiköt henkilöstöineen: pesula, siivoustoimi, liikuntapaikat, kalustehuolto, talonmiestyö, ravintokeskus ja keskitetty kiinteistönhoito. Lisäksi yhtiöön siirtyy kaksi henkilötyövuotta toimistotyötä, muun muassa toimistosihteerin tehtävät.

Kunnanhallituksen pöytäkirjan mukaan liikkeenluovutuksen ja koko kunnan organisaatiouudistuksen myötä kuntakonsernin toimistotyötä on organisoitava uudestaan. Toimistotyön toimien ja virkojen virkanimikkeitä muutetaan. Suunnittelijan viran virantoimitusvelvollisuutta muutetaan ja suunnittelijan virkanimike muutetaan toimistosihteerin virkanimikkeeksi. Virantoimitusvelvollisuuden muuttaminen on perusteltua organisaatiouudistuksesta ja yhtiöihin siirtyvien toimistohenkilöiden aiheuttamasta töiden uudelleenjärjestelystä johtuen.

Pellon kunnanvaltuusto on valituksenalaisella päätöksellään 15.12.2014 (§ 100) hyväksynyt, että Pellon Palvelu Oy:öön siirtyy 1.1.2015 esityksen ja sen liitteenä 2 olevan nimilistan mukainen henkilöstö liikkeenluovutusperiaatteella. Lisäksi valtuusto on hyväksynyt, että Pellon Palvelu Oy:öön siirtyy edellä mainitut kaksi henkilötyövuotta toimistotyötä ja että kuntakonsernin toimistotyö sijoittuu 1.1.2015 alkaen kunnanhallituksen esityksen ja päätöksen liitteen mukaisesti. Valtuusto on myös hyväksynyt, että kunnan toimistotyön osalta muun ohella suunnittelijan virantoimitusvelvollisuutta ja virkanimike muutetaan 1.1.2015 alkaen edellä todetun mukaisesti. Viran tehtäväkohtainen palkka säilyy samana virantoimitusvelvollisuuden muuttamisen jälkeen.

Koko Pellon kunnan organisaation uudistaminen on merkinnyt sitä, että uusi organisaatio on 1.1.2015 alkaen perustunut kahden vapaaehtoisen lautakunnan malliin eli kunnassa on valtuuston ja kunnanhallituksen lisäksi hyvinvointilautakunta ja elinvoimalautakunta aikaisempien neljän osaston (sivistys, tekninen, perusturva, yleishallinto) sijasta. Hallinnollisesti kaikki kunnan toimistotehtävät kuuluvat 1.1.2015 alkaen talous- ja hallintoyksikön alaisuuteen. Aikaisemmassa organisaatiossa toimistohenkilöstö oli keskitetty yleishallinnon alaisuuteen. Ratkaisut ovat Pellon kunnanhallituksen hallinto-oikeudelle antaman lausunnon mukaan perustuneet kokonaisarviointiin ja järkevien toiminnallisten kokonaisuuksien rakentamiseen. Tehtävien muodostamisessa ja henkilöstön siirroissa pyrittiin kunnan mukaan ottamaan huomioon muun muassa uuden organisaation tarpeet, henkilöstön omat näkemykset ja henkilöstön omat osaamisalueet ja henkilökohtaiset ominaisuudet.

Asiakirjoista saatavan selvityksen mukaan A on ennen organisaatiouudistusta toiminut muun muassa perusturvan toimistosihteerinä, jonka nimike 1.1.2007 oli muutettu suunnittelijaksi tavoitteena vahvistaa aiempaa voimakkaammin perusturvan toiminnan ja talouden suunnittelua ja seurantaa. Suunnittelijana A:n virantoimituspaikka on ollut sijoitettuna Pellon kunnanvirastoon. Suunnittelijan asiakirjoihin liitetyn tehtäväkuvauksen mukaan tehtävänä on ollut toiminnan suunnittelu ja seuranta, talouden suunnittelu ja seuranta, rahoitushakemusten ja tilitysten suorittaminen sekä tilastojen kokoaminen ja toimittaminen, kustannuslaskenta ja taksojen koordinointi (päivittäminen ja tiedottaminen), perusturvan lautakunnan sihteerin tehtävät, perusturvan arkistovastuuhenkilön tehtävät (arkiston ylläpito ja supistaminen) sekä muut esimiehen antamat projektiluonteiset tehtävät.

Saadun selvityksen mukaan suunnittelijan virkaa on palkkajärjestelmässä käsitelty hinnoittelemattomana.

Organisaatiouudistuksen jälkeen A on sijoitettu hyvinvointilautakunnan alaisuuteen toimistosihteeriksi terveyskeskukseen, jossa hänen päätehtävikseen on osoitettu hyvinvointilautakunnan toimistotehtävät, kustannuslaskenta ja erikoissairaanhoidon kustannusten seuranta, rahoitushakemukset sekä muina tehtävinä arkistointi ja muut työnantajan määräämät tehtävät.

B, joka on ollut myös C Pello ry:n pääluottamusmies Pellon kunnassa, on toiminut toimistosihteerinä teknisessä toimessa, jossa hänen tehtävänään organisaatiouudistuksen valmistelun yhteydessä toimistotyön osalta suoritetun tehtäväkartoituksen mukaan on ollut osastopäällikön, rakennustarkastajan ja rakennusmestarin tukeminen, esityslistojen ja pöytäkirjojen laatiminen, diaariointi ja asioiden etsiminen diaarista sekä kaikki teknisen toimen toimistotehtävät (asuntotoimea lukuun ottamatta).

B on toimintojen yhtiöittämisen ja organisaatiouudistuksen jälkeen liikkeenluovutusperiaatteella siirretty Pellon Palvelu Oy:öön, jossa hänen päätehtävikseen on osoitettu konsernin palveluiden markkinointi ja myynti sekä Kiinteistö Oy Pellon Vuokra-asuntojen, Pellon Palvelu Oy:n, Pellon Energia Oy:n ja Pellon Lämpöverkko Oy:n toimistotehtävät.

Asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaistavana, onko A:n virkatehtävien ja virkanimikkeen muuttamisessa ollut kysymys sellaisista muutoksista, jotka on voitu toteuttaa virantoimitusvelvollisuuden muuttamista koskevan viranhaltijalain 23 §:n nojalla. Jos katsotaan, että kysymys on ollut sellaisesta tehtävämuutoksesta, joka on ollut toteutettavissa virantoimitusvelvollisuuden muuttamisena, asiassa on vielä arvioitava, onko virantoimitusvelvollisuuden muuttamiselle ollut viranhaltijalain 23 §:ssä tarkoitettu perusteltu syy.

Lisäksi asiassa on ratkaistavana, onko toimistosihteeri B:n siirtäminen Pellon Palvelu Oy:öön voinut perustua viranhaltijalain 25 §:n 1 momentissa tarkoitettuun liikkeen luovutukseen. Asiassa on tältä osin arvioitava, voidaanko teknisen toimen toimistosihteerin tehtävien katsoa olleen osa sitä toiminnallista kokonaisuutta, johon yhtiöittäen toteutettu liikkeenluovutus on kohdistunut.

3.2 Sovellettavat oikeusohjeet

3.2.1 Kansallinen lainsäädäntö

Kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain (viranhaltijalaki) 23 §:n mukaan toistaiseksi voimassa olevaan virkasuhteeseen ottamisesta päättävä kunnan viranomainen voi varattuaan viranhaltijalle tilaisuuden tulla kuulluksi päättää, että viranhaltijan virantoimitusvelvollisuutta muutetaan, jos toiminnan uudelleen järjestely tai muu perusteltu syy sitä edellyttää.

Hallituksen esityksessä viranhaltijalaiksi (HE 196/2002 vp) on sanotun lain 23 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu muun muassa seuraavaa:

"Työnantajan työnjohto- ja valvontaoikeuteen eli direktio-oikeuteen kuuluu tyypillisesti oikeus määrätä miten, missä ja milloin työtä tehdään, sekä oikeus työnteon ja työtulosten laadun valvontaan. Säännöksessä annettaisiin työnantajalle oikeus muuttaa virantoimitusvelvollisuutta laajemmin kuin mihin sillä olisi oikeus pelkästään normaalin direktio-oikeuden perusteella. Säännöksen lähtökohtana on toiminnan ja virkatehtävien sopeuttaminen muuttuviin tilanteisiin, tarpeisiin ja olosuhteisiin. Kunnan on julkisyhteisönä voitava kaikissa tilanteissa turvata sille kuuluvien tehtävien tarkoituksenmukainen ja tehokas hoitaminen. Näin ollen ehdotetaan, että kunnan viranomainen, joka päättää virkasuhteen täyttämisestä toistaiseksi, voisi päättää, että viranhaltijan virantoimitusvelvollisuutta muutetaan tai viranhaltijan virkatehtäviä järjestellään uudelleen, jos toiminnan uudelleen järjestely tai muu perusteltu syy sitä edellyttää. Säännöksessä tarkoitettua perusteltua syytä arvioidaan kunnan hallinnon tarpeiden perusteella. Säännös ei edellyttäisi viranhaltijan suostumusta, mutta viranhaltijalle olisi varattava tilaisuus tulla kuulluksi ennen kuin muutoksesta lopullisesti päätetään.

Mikäli työnantajan toiminnan tai hallinnon uudelleenjärjestelyt merkitsevät niin laajoja viranhaltijoiden tehtävien muutoksia, että virka voidaan katsoa sisällöltään ja luonteeltaan uudeksi viraksi, virka tulee yleensä lakkauttaa ja perustaa uusi virka. Tällöin viranhaltijan asema määräytyy lakiehdotuksen 37 §:n mukaisesti."

Viranhaltijalain 25 §:n 1 momentin mukaan työnantajan liikkeen luovutuksella tarkoitetaan kunnan tai kuntayhtymän toiminnallisen osan luovuttamista toiselle työnantajalle, jos luovutettava osa pysyy luovutuksen jälkeen samana tai samankaltaisena. Pykälän 2 momentin mukaan edellä 1 momentissa tarkoitetussa luovutuksessa työnantajan luovutushetkellä voimassa olevista virkasuhteista johtuvat oikeudet ja velvollisuudet siirtyvät uudelle omistajalle tai haltijalle. Jos luovutus tapahtuu yksityisoikeudelliselle yhteisölle tai säätiölle, siirtyvät viranhaltijat työsopimussuhteeseen luovutuksensaajan palvelukseen. Mitä edellä on lausuttu oikeuksien ja velvollisuuksien siirtymisestä, ei tällöin kuitenkaan koske niitä oikeuksia ja velvollisuuksia, jotka johtuvat nimenomaan virkasuhteesta eivätkä ole ominaisia työsuhteelle.

Viranhaltijalain säätämiseen johtaneessa hallituksen esityksessä (HE 196/2002 vp) on 25 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu muun ohella seuraavaa:

"Liikkeen luovutuksella tarkoitettaisiin kunnan tai kuntayhtymän toiminnallisen osan luovuttamista toiselle työnantajalle, jos luovutettava osa pysyy luovutuksen jälkeen samana tai samankaltaisena. Tarkoituksena on, että liikkeen luovutuksen määritelmä vastaisi työsopimuslain vastaavaa määritelmää, vaikka säännöksen sanamuoto poikkeaakin työsopimuslain määritelmästä. Sanamuodon poikkeaminen on perusteltua, koska kysymys on julkishallinnon toimintojen järjestämisestä eikä niinkään yritystoiminnan muutoksista.

Liikkeen luovutuksen edellytysten täyttyminen tulee ratkaistavaksi yksittäistapauksittain kokonaisharkintaa käyttäen. Huomioon on otettava erityisesti, millaisesta toiminnallisesta osasta on kysymys, onko rakennuksia, irtaimistoa tai muuta sellaista aineellista omaisuutta luovutettu, minkä arvoinen aineeton omaisuus on luovutushetkellä ollut, onko pääosa henkilöstöstä otettu toiminnan uuden harjoittajan palvelukseen, onko asiakaskunta siirtynyt toiminnan mukana sekä se, miten samanlaista ennen luovutusta ja sen jälkeen harjoitettu toiminta on ollut, ja vielä se, kuinka pitkän ajan tämä liiketoiminta mahdollisesti on ollut keskeytyneenä. Toimintakokonaisuuden on oltava lisäksi järjestetty pysyväksi, eikä se saa rajoittua yksinomaan tietyn hankkeen toteuttamiseen. Eri arviointiperusteille annettava painoarvo vaihtelee sen mukaan, millaisesta toiminnasta on kysymys. Erityisesti silloin, kun toimintakokonaisuus pystyy jollain aloilla harjoittamaan toimintaansa ilman huomattavaa aineellista tai aineetonta omaisuutta, tällaisten omaisuuserien siirtymistä ei lähtökohtaisesti saa asettaa toimintakokonaisuuden säilymisen edellytykseksi. Tällöin huomiota on kiinnitettävä muun muassa siihen, ottaako toiminnan uusi harjoittaja palvelukseensa sekä lukumääräisesti että pätevyydeltään olennaisen osan edeltäjänsä erityisesti näihin työtehtäviin osoittamasta henkilöstöstä. Kaiken kaikkiaan liiketoimintakokonaisuuden käsite viittaa Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen mukaan sellaiseen henkilöiden ja muiden tekijöiden muodostamaan organisoituneeseen yhdistelmään, jonka avulla on mahdollista harjoittaa omiin itsenäisiin tavoitteisiinsa tähtäävää toimintaa.

Pykälän 2 momentissa ehdotetaan säädettäväksi, että liikkeen luovutuksessa työnantajan luovutushetkellä voimassa olevista virkasuhteista johtuvat oikeudet ja velvollisuudet siirtyisivät liikkeen uudelle omistajalle tai haltijalle. Oikeuksien siirtyminen ei koskisi virkasuhteen oikeudelliseen luonteeseen sinänsä kuuluvia oikeuksia kuten esimerkiksi lakiehdotuksen 44 §:ssä säädettäväksi ehdotettua virkasuhteen jatkumista. Viranhaltijat siirtyisivät automaattisesti luovuttajan palveluksesta luovutuksensaajan palvelukseen ja heidän virkasuhteensa ehdot säilyisivät entisinä liikkeen luovutuksesta huolimatta. Jos luovutus tapahtuu muulle kuin julkisyhteisölle, siirtyvät viranhaltijat työsuhteisiksi työntekijöiksi luovutuksensaajan palvelukseen. Viranhaltijalla ei olisi oikeutta vastustaa siirtymistä yksipuolisesti ja jäädä luovuttajan palvelukseen. Jos viranhaltija ei haluaisi siirtyä luovutuksensaajan palvelukseen, hän voisi kuitenkin irtisanoa virkasuhteensa lakiehdotuksen 39 §:n 2 momentin mukaisesti normaalia lyhyemmällä irtisanomisajalla.

(---)

Liikkeen luovutusta koskeva säännös määrittelee viranhaltijoiden aseman silloin, kun toiminta siirtyy toiselle työnantajalle. Jos toiminnan siirtämisestä säädetään lailla, laissa voidaan luonnollisesti säätää myös esimerkiksi henkilöstön asemasta nyt ehdotetusta pykälästä poiketen."

3.2.2 Liikkeenluovutusdirektiivi

Liikkeen luovutusta koskeva neuvoston direktiivi 77/187/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna 29.6.1998 annetulla neuvoston direktiivillä 98/50/EY, on sittemmin korvattu neuvoston direktiivillä 2001/23/EY työntekijöiden oikeuksien turvaamista yrityksen tai liikkeen taikka yritys- tai liiketoiminnan osan luovutuksen yhteydessä koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentämisestä (liikkeenluovutusdirektiivi 2001/23/EY). Liikkeenluovutusdirektiivin 12 artiklan 2 kohdasta käy ilmi, että viittauksia kumottuun direktiiviin 77/187 on pidettävä viittauksina liikkeenluovutusdirektiiviin sen liitteessä II olevan vastaavuustaulukon mukaisesti.

Liikkeenluovutusdirektiivin 2001/23/EY 1 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaan direktiiviä sovelletaan yrityksen tai liikkeen taikka yritys- tai liiketoiminnan osan luovuttamiseen toiselle työnantajalle sopimukseen perustuvan luovutuksen taikka sulautumisen kautta.

Direktiivin 1 artiklan 1 kohdan b alakohdan mukaan direktiivissä tarkoitettuna luovutuksena pidetään oman identiteettinsä säilyttävän taloudellisen yksikön luovuttamista, jolla tarkoitetaan pää- ja sivutoimisen taloudellisen toiminnan harjoittamiseksi järjestettyä resurssikokonaisuutta.

Direktiivin 1 artiklan 1 kohdan c alakohdan mukaan direktiiviä sovelletaan taloudellista toimintaa harjoittaviin julkisiin tai yksityisiin yrityksiin riippumatta siitä, tavoittelevatko ne voittoa. Sanotun kohdan mukaan direktiivissä tarkoitettuna luovuttamisena ei kuitenkaan pidetä hallintoviranomaisten uudelleenorganisointia eikä hallinnollisten tehtävien siirtoa hallintoviranomaiselta toiselle.

3.3 Oikeudellinen arviointi

3.3.1 A:n virantoimitusvelvollisuuden muuttaminen

Kuten edellä kohdasta "3.1 Asiakirjoista saatu selvitys ja kysymyksenasettelu" ilmenee, Pellon kunnassa on valituksenalaisella valtuuston päätöksellä päätetty 1.1.2015 toteuttaa samanaikaisesti kunnan sisäinen organisaatiouudistus sekä tiettyjen toimintojen yhtiöittäminen. Pellon kunnan uusi organisaatio on 1.1.2015 alkaen perustunut kahden vapaaehtoisen lautakunnan malliin eli kunnassa on valtuuston ja kunnanhallituksen lisäksi hyvinvointilautakunta ja elinvoimalautakunta aikaisempien neljän osaston (sivistys, tekninen, perusturva, yleishallinto) sijasta. Tähän liittyen myös toimistohenkilöstön, muiden ohella suunnittelijan, tehtäviä on järjestelty uudelleen.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että kunnan harkinnassa sinänsä on, miten se järjestää hallintonsa ja sille kuuluvien tehtävien hoidon. Viranhaltijalaissa ei ole säädetty tähän liittyvistä rajoituksista, vaan siitä, millä edellytyksillä työnantajan päättämät tehtävien ja toiminnan uudelleenjärjestelyt voivat olla perusteena viranhaltijan virkasuhdetta koskeville ratkaisuille.

Viranhaltijalain 23 §:n lähtökohtana on toiminnan ja virkatehtävien sopeuttaminen muuttuviin tilanteisiin, tarpeisiin ja olosuhteisiin. Työnantaja voi viranhaltijalain 23 §:n nojalla muuttaa viranhaltijan tehtäviä ilman hänen suostumustaankin, jollei virka muutu tällöin sisällöltään ja luonteeltaan uudeksi viraksi.

Kuten edellä kohdasta "3.1 Asiakirjoista saatu selvitys ja kysymyksenasettelu" ilmenee, Pellon kunnanvaltuuston 15.12.2014 (§ 100) tekemän päätöksen johdosta muutettiin A:n virkanimike, virkatehtäviä ja virantoimituspaikka.

A:n virantoimitusvelvollisuutta on muutettu siten, että hänen tehtävänsä on muuttunut kunnanvirastoon sijoitetun perusturvalautakunnan sihteerin sekä muun muassa perusturvan talouden seurannan ja suunnittelun tehtävistä terveyskeskuksen toimistosihteerin tehtäviksi, jolloin hänen päätehtäviään ovat olleet hyvinvointilautakunnan toimistotehtävät, kustannuslaskenta ja erikoissairaanhoidon kustannusten seuranta, rahoitushakemukset sekä muina tehtävinä arkistointi ja muut työnantajan määräämät tehtävät.

Kun otetaan huomioon, että A:n tehtäviin myös suunnittelijana ovat kuuluneet rahoitushakemusten ja tilitysten suorittaminen sekä tilastojen kokoaminen ja toimittaminen, kustannuslaskenta ja taksojen koordinointi (päivittäminen ja tiedottaminen) sekä perusturvan arkistovastuuhenkilön tehtävät, uusien tehtävien ei voida katsoa olennaisesti eroavan virkaan aiemmin kuuluneista tehtävistä. Asiaa ei ole tältä osin aihetta arvioida toisin sillä perusteella, että suunnittelijan virkaa on saadun selvityksen perusteella palkkajärjestelmässä käsitelty hinnoittelemattomana eli palkkahinnoittelun ulkopuolisena virkana. Tehtävämuutos on siten ollut toteutettavissa viranhaltijalain 23 §:n virantoimitusvelvollisuuden muuttamista koskevan säännöksen nojalla.

Kunnalla on edellä todetun perusteella kunnassa toteutetusta organisaation kokonaisuudistuksesta johtuen ollut perusteltu tarve toiminnan tarkoituksenmukaiselle järjestämiselle ja töiden uudelleen organisoinnille. Suunnittelijan virantoimitusvelvollisuuden muuttamiselle on siten ollut viranhaltijalain 23 §:ssä tarkoitettu toiminnan uudelleen järjestelystä johtuva perusteltu syy. Virantoimitusvelvollisuuden muuttamisen yhteydessä myös viran tehtävänimikettä ja virantoimituspaikkaa on voitu muuttaa. Kunnanvaltuuston päätös ei ole tältä osin kuntalain (365/1995) 90 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla lainvastainen.

3.3.2 B:n siirtäminen Pellon Palvelu Oy:n (sittemmin Pellon Serviisi Oy:n) palvelukseen

B:tä, joka on toiminut myös C Pello ry:n pääluottamusmiehenä, ei ole irtisanottu, vaan hänet on siirretty Pellon Palvelu Oy:öön viranhaltijalain 25 §:n 1 momentissa tarkoitetun liikkeen luovutuksen yhteydessä. Tämän vuoksi korkein hallinto-oikeus katsoo samoin kuin hallinto-oikeus, että valittajien viittaama viranhaltijalain 38 §:n erityistä irtisanomissuojaa koskeva säännös ei tule asiassa sovellettavaksi.

Siltä osin kuin B on siirretty Pellon Palvelu Oy:n palvelukseen asiaa on arvioitava liikkeenluovutussäännösten pohjalta.

Kuten edellä on todettu, osa kunnan toiminnoista on samanaikaisesti kunnan sisäisen organisaatiouudistuksen kanssa ulkoistettu perustamalla kolme kunnan täysin omistamaa yhtiötä eli Pellon Palvelu Oy, Pellon Energia Oy ja Pellon Lämpöverkko Oy. Pellon Palvelu Oy:öön siirtyvät seuraavat yksiköt henkilöstöineen: pesula, siivoustoimi, liikuntapaikat, kalustehuolto, talonmiestyö, ravintokeskus, keskitetty kiinteistönhoito. Päätöksen mukaan Pellon Palvelu Oy:öön siirtyy myös kaksi henkilötyövuotta toimistotyöstä eli isännöitsijän ja toimistosihteerin tehtävät. Toimistosihteerin tehtävillä on tarkoitettu B:n hoitamia teknisen toimen toimistosihteerin tehtäviä.

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan liikkeenluovutusdirektiivi 2001/23/EY koskee julkisoikeudellisen viranomaisen tekemää liiketaloudellista toimintaa harjoittavan yksikön luovuttamista, jos kyseiseen toimintaan ei liity julkisen vallan käyttöä (muun muassa yhdistetyt asiat C-173/96 ja C-247/96, Hidalgo ym, tuomion 24 kohta ja asia C-343/98 Collino ja Chiappero, tuomion 32 kohta). Julkishallinnossa luonteeltaan taloudellista toimintaa harjoittavan henkilöstön siirtäminen tällaisessa tilanteessa kuuluu siten mainitun direktiivin soveltamisalaan.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että edellä mainittujen Pellon kunnan toimintojen yhtiöittämisessä on kysymys viranhaltijalain 25 §:n 1 momentissa tarkoitetusta liikkeenluovutuksesta. Liikkeen luovutuksen myötä luovutuksensaajan palvelukseen siirtyvä henkilöstö määräytyy lain mukaan lähtökohtaisesti sen perustella, sisältyvätkö heidän tehtävänsä luovutuksen kohteena olevaan toiminnalliseen kokonaisuuteen. B:n asemaa edellä todetun perusteella arvioitaessa asiassa on siten arvioitava, voidaanko teknisen toimen toimistosihteerin tehtävien katsoa olleen osa sitä toiminnallista kokonaisuutta, johon yhtiöittäminen on kohdistunut.

Työsopimuslakiin sisältyvien liikkeenluovutussäännösten esitöiden (HE 157/2000 vp, 10 §:n yksityiskohtaiset perustelut) mukaan ratkaistaessa sitä, ketkä työntekijät kuuluvat luovutettavaan osaan, Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaisesti kiinnitettäisiin huomiota yrityksen muodolliseen organisaation eikä siihen, missä määrin työntekijän työtehtävät ovat käytännössä liittyneet luovutettuun osaan (asia C-186/83, Botzen).

Edellä mainitussa ratkaisussaan asiassa Botzen unionin tuomioistuin totesi muun muassa, että silloisen direktiivin 77/187/ETY 3 artiklan 1 kohta ei soveltunut työntekijöihin, jotka olivat liikkeen luovutuksen piiriin kuulumattoman hallinnollisen osaston palveluksessa, mutta suorittivat tiettyjä työtehtäviä luovutettavan osan hyväksi (tuomion kohta 16).

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että silloin kun luovutuksen kohteena on vain liikkeen osa, siirtyminen koskee henkilöstön osalta lähtökohtaisesti luovutettavaan osaan kuuluvaa henkilöstöä.

Pellon kunnan yhteistoimintaneuvottelujen päätöstilaisuudesta 19.11.2014 laaditusta pöytäkirjasta ilmenee, että yhtiöiden toimistotehtäviin on katsottu liittyvän isännöinti, yhtiöiden toimistotyöt, laskutus, tiliöinti sekä uutena tehtävänä yhtiön markkinointi ja myynti.

Kuten edellä kohdasta "3.1 Asiakirjoista saatu selvitys ja kysymyksenasettelu" ilmenee, B:n tehtäviin teknisen toimen toimistosihteerinä ennen organisaatiouudistusta ja samanaikaisesti toteutettua yhtiöittämistä ovat kuuluneet kaikki teknisen toimen toimistotehtävät (asuntotoimea lukuun ottamatta).

Kun otetaan huomioon asiakirjoissa oleva selvitys kunnan toimintojen kokonaisuudistuksesta, johon on liittynyt myös kunnan toimistohenkilöstön tehtävien uudelleen järjestäminen, kuten lautakuntien määrän vähentäminen ja toimistohenkilökunnan lautakunnan kokouksiin liittyvien tehtävien uudelleen järjestäminen, ja se, mitä edellä on todettu yhtiöiden toimintojen edellyttämistä toimistotehtävistä, sekä selvitys B:n aikaisemmin hoitamista toimistotehtävistä, joiden painopisteenä B on pitänyt juuri lautakuntatyöskentelyä lakkautetussa teknisessä lautakunnassa, B:n tehtävien voidaan näissä oloissa katsoa kuuluneen yhtiöittämisen kohteena olevaan toiminnalliseen kokonaisuuteen, vaikka hänen pääasiallisesti hoitamansa toimistosihteerin tehtävät eivät saadun selvityksen mukaan ole siirtyneet Pellon Palvelu Oy:öön. Kunnanvaltuuston päätös ei myöskään tältä osin ole kuntalain (365/1995) 90 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla lainvastainen.

3.3.3 Johtopäätös

Näillä perusteilla ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asiaa ratkaistaessa on toimitettu äänestys. Äänestyslausunto ja esittelijän eriävä mielipide ilmenevät päätöksen liitteestä.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Eija Siitari, Alice Guimaraes-Purokoski, Outi Suviranta, Timo Räbinä ja Pekka Aalto. Asian esittelijä Riitta Kreula.

Äänestyslausunto

Eri mieltä olleen oikeusneuvos Outi Suvirannan äänestyslausunto, johon oikeusneuvos Alice Guimaraes-Purokoski yhtyi:

"Olen samalla kannalla kuin enemmistö siltä osin kuin valitus on korkeimmassa hallinto-oikeudessa jätetty tutkimatta sekä hylätty siltä osin kuin hallinto-oikeus on jättänyt valituksen tutkimatta muutoin paitsi suunnittelijan virkanimikkeen muuttamista koskevalta osalta. Olen samalla kannalla kuin enemmistö myös siltä osin kuin hallinto-oikeuden päätös on kumottu siltä osin kuin hallinto-oikeus on jättänyt tutkimatta valituksen suunnittelijan virkanimikkeen muuttamista koskevalta osalta ja valitus on tältä osin otettu korkeimmassa hallinto-oikeudessa välittömästi tutkittavaksi sekä valitus hylätty suunnittelijan virantoimitusvelvollisuuden ja virkanimikkeen muuttamista koskevalta osalta.

Siltä osin kuin valitus koskee teknisen toimistosihteerin siirtämistä Pellon Palvelu Oy:öön kumoan hallinto-oikeuden päätöksen ja lausun siltä osin kuin asiassa on arvioitava, voidaanko teknisen toimen toimistosihteerin tehtävien katsoa olleen osa sitä toiminnallista kokonaisuutta, joka on yhtiöittämisen myötä ollut liikkeenluovutuksen kohteena, seuraavaa:

Asiassa sovellettavat oikeusohjeet ja asiakirjoista saatu selvitys ilmenevät muutoin edeltä enemmistön päätöslauselmasta, mutta täydennän liikkeen luovutusta koskevan viranhaltijalain 25 §:n tulkinnassa huomioon otettavaa unionin tuomioistuimen niin kutsuttua liikkeenluovutusdirektiiviä koskevaa oikeuskäytäntöä seuraavasti:

Oikeuskäytännön mukaan direktiivillä pyritään mahdollisuuksien mukaan varmistamaan työsopimuksen tai työsuhteen jatkuminen muuttumattomana luovutuksensaajan kanssa sen estämiseksi, etteivät luovutuksen kohteena olevat työntekijät joudu luovutuksen vuoksi huonompaan asemaan (ks. esimerkiksi asia C-343/98, Collino ja Chiappero, 37 kohta ja yhdistetyt asiat C-173/96 ja C-247/96 Sánchez Hidalgo ym, 21 kohta). Unionin tuomioistuimen mukaan siltä osin kuin tietyillä työvoimavaltaisilla toimialoilla yhteisen toiminnan piirissä pysyvästi työskentelevien työntekijöiden ryhmä voi muodostaa taloudellisen yksikön, tällainen yksikkö voi säilyttää identiteettinsä luovutuksen jälkeenkin, kun uusi työnantaja muun ohella ottaa palvelukseensa sekä lukumääräisesti että pätevyyden osalta olennaisen osan siitä henkilökunnasta, jota sen edeltäjä oli erityisesti osoittanut hoitamaan näitä tehtäviä. Liikkeenluovutuksen kysymyksessä ollen olennainen osa samasta henkilökunnasta suorittaa samoja työtehtäviä (asiaC-463/09 CLECE vastaan Maria Socorro MartinValor, 36–37 kohta).

Liikkeen luovutuksessa lainsäädännön lähtökohtana on, että luovutuksensaajan palvelukseen siirtyvä henkilöstö määräytyy sen perusteella, sisältyvätkö heidän tehtävänsä luovutuksen kohteena olevaan toiminnalliseen kokonaisuuteen. Silloin kun luovutuksen kohteena on vain liikkeen osa, lähtökohtana on, että siirtyminen koskee luovutettavaan osaan kuuluvaa henkilöstöä.

Kuten enemmistön päätöslauselman kohdasta "Asiakirjoista saatu selvitys ja kysymyksenasettelu" ilmenee, Pellon kunnan organisaation kokonaisuudistuksen yhteydessä kunnan toimistohenkilöstön tehtäviä on organisoitu uudelleen ja tehtävänimikkeitä on muutettu 1.1.2015 alkaen. Hallinnollisesti kaikki kunnan toimistotehtävät kuuluvat mainitusta ajankohdasta alkaen talous- ja hallintoyksikön alaisuuteen. Toimistotyöntekijät ovat siten organisaatiouudistuksen jälkeen B:tä ja isännöitsijän tehtäviä hoitanutta henkilöä lukuun ottamatta edelleen olleet kunnan palveluksessa.

B on ennen organisaatiouudistusta ja yhtiöittämistä työskennellyt teknisen toimen toimistosihteerinä. Hänen tehtäviinsä ovat kuuluneet kaikki teknisen toimen toimistotehtävät (asuntotoimea lukuun ottamatta). Asiakirjoista ilmenee, että yhtiöiden toimistotehtäviin on katsottu liittyvän isännöinti, yhtiöiden toimistotyöt, laskutus, tiliöinti sekä uutena tehtävänä yhtiön markkinointi ja myynti. Pellon Palvelu Oy:ssä on siten ollut tarve myös toimistotyöntekijälle. Kysymys ei kuitenkaan ole ollut unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä tarkoitetulla tavoin samoista toimistotehtävistä, joita B teknisen toimen toimistosihteerinä on pääasiallisesti hoitanut, vaan tarkoitus on ollut osoittaa hänelle pääosin muita toimistotehtäviä.

Näissä oloissa B:n ei voida katsoa kuuluneen siihen henkilöstöön, joka liikkeenluovutussäännösten perusteella on siirtynyt perustetun Pellon Palvelu Oy:n palvelukseen. B.tä ei edellä todetun johdosta ole vastoin tahtoaan voitu siirtää Pellon Palvelu Oy:öön. Valtuuston päätös on siten tältä osin kuntalain (365/1995) 90 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla lainvastainen."

Asian esittelijän esittelijäneuvos Riitta Kreulan esitys asian ratkaisemiseksi oli samansisältöinen kuin oikeusneuvos Outi Suvirannan äänestyslausunto.

 
Julkaistu 6.11.2018