Muu päätös 5878/2018

Poikkeamista rakentamisessa koskevat valitukset (Tornio)

Antopäivä: 14.12.2018
Taltionumero: 5878
Diaarinumero: 5602/1/17 ja 5746/1/17
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2018:T5878

Asia Poikkeamista rakentamisessa koskevat valitukset

Valittajat 1. A ja B

2. Tornion teknisten palvelujen lautakunta

Päätös, jota valitukset koskevat

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 26.10.2017 nro 17/0257/1

Asian aikaisempi käsittely

Tornion teknisten palvelujen lautakunta on 15.6.2016 tekemällään päätöksellä (§ 115) myöntänyt A:lle ja B:lle poikkeamisluvan kerrosalaltaan yhteensä 170 neliömetrin suuruisen omakotitalon ja tallirakennuksen rakentamiseksi Tornion kaupungissa Alavojakkalan kylässä sijaitsevalle Vaarantörmän tilalle 851-411-29-93 Tornionjoen rannalle ilman asemakaavaa tai sellaista oikeusvaikutteista yleiskaavaa, jossa on erityisesti määrätty yleiskaavan tai sen osan käyttämisestä rakennusluvan myöntämisen perusteena.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään Lapin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen (ELY-keskus) valituksesta kumonnut Tornion teknisten palvelujen lautakunnan päätöksen ja hylännyt A:n ja B:n hakemuksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentin mukaan meren tai vesistön ranta-alueeseen kuuluvalle rantavyöhykkeelle ei saa rakentaa rakennusta ilman asemakaavaa tai sellaista oikeusvaikutteista yleiskaavaa, jossa on erityisesti määrätty yleiskaavan tai sen osan käyttämisestä rakennusluvan myöntämisen perusteena.

Maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n 1 momentin mukaan kunta voi erityisestä syystä hakemuksesta myöntää poikkeamisen mainitussa laissa säädetystä tai sen nojalla annetusta rakentamista tai muuta toimenpidettä koskevasta säännöksestä, määräyksestä, kiellosta tai muusta rajoituksesta.

Maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n 2 momentin mukaan poikkeamista ei kuitenkaan saa myöntää, jos se:

1) aiheuttaa haittaa kaavoitukselle, kaavan toteuttamiselle tai alueiden käytön muulle järjestämiselle;

2) vaikeuttaa luonnonsuojelun tavoitteiden saavuttamista

3) vaikeuttaa rakennetun ympäristön suojelemista koskevien tavoitteiden saavuttamista.

Rakennushanketta ja alueen kaavatilannetta koskeva selvitys

Suunniteltu rakennushanke tarkoittaa pinta-alaltaan 6 245 neliömetrin suuruisen Vaarantörmän tilan RN:o 29:93 käyttämistä vakituiseen asumiseen. Rakennuspaikka sijaitsee Alavojakkalan kylässä Torniossa valtatien 21 ja Tornionjoen välisellä ranta-alueella. Alueelle on muodostunut tiivistä nauhamaista yhdyskuntarakennetta.

Vaarantörmän tila RN:o 29:93 on muodostunut emätiloiksi katsottavista tiloista Vaara RN:o 6:7 (rek. 31.7.1929), Törmä RN:o 7:2 (rek. 20.3.1929), Lehtoranta RN:o 29:11 (rek. 23.10.1933) ja Lehto RN:o 29:18 (rek. 11.2.1959). Emätiloilla on Tornionjoella mitoitusrantaviivaa noin 430 metriä. Rantaviiva on jakautunut tiloille RN:ot 29:41, 29:82, 29:85, 80:0, 82:0, 83:0, 83:1 ja 29:93. Rantavyöhykkeellä sijaitsee myös tila RN:o 29:55, joka ei ulotu rantaan. Valituksenalaisen teknisten palvelujen lautakunnan päätöksen mukaan kysymyksessä olevan poikkeamisluvan myötä mitoitukseksi muodostuu 21,1 rakennuspaikkaa emätilan rantaviivakilometriä kohden.

Alueen maankäyttöä ohjaa Tornion kaupunginvaltuuston 14.12.2009 hyväksymä Tornion yleiskaava 2021. Rakennuspaikka sijaitsee yleiskaavan kehitettävällä palvelukyläalueella (AT-1). Alue kuuluu lisäksi valtioneuvoston 5.1.1995 tekemän periaatepäätöksen mukaiseen valtakunnallisesti arvokkaaseen maisema-alueeseen ja on osa valtakunnallisesti merkittävää Vojakkalan kylän ja Tornionjoen kulttuurihistoriallista ympäristöä (RKY 2009).

Alueella ei ole voimassa asemakaavaa eikä maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentissa tarkoitettua yleiskaavaa.

Oikeudellinen arviointi poikkeamisen edellytyksistä

Vesistön ranta-alueelle rakentamisen tulee pääsääntöisesti perustua maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentissa tarkoitettuun asema- tai yleiskaavaan, joiden laatimisen yhteydessä selvitetään muun muassa rakennusoikeuksien tasapuolinen jakautuminen maanomistajien kesken. Ranta-alueiden kaavoituksia laadittaessa rakennusoikeuksien tasapuolista jakaantumista tarkastellaan yleensä niin sanotun emätilakohtaisen tarkastelun kautta.

Poikkeusmenettelyssä ei pääsääntöisesti voida myöntää yhtä paljon rakennusoikeutta kuin ratkaistaessa rakennusoikeuden määrää kaavoituksella. Tarkoituksena on näin turvata alueen suunnitteluvara kaavoituksessa. Myös poikkeamisen myöntämistä harkittaessa on otettava huomioon maanomistajien tasapuolisen kohtelun vaatimus. Poikkeamispäätöksin ei voida sallia niin tehokasta rakentamista, että muille maanomistajille ei voida kaavassakaan osoittaa vastaavia rakentamismahdollisuuksia.

Maankäyttö- ja rakennuslaissa ei ole säädetty asuinrakennusten enimmäismäärästä rantaviivakilometriä kohden. Maanomistajalla ei ole toisaalta myöskään säädetty oikeutta saada alueelleen tiettyä rakennusoikeutta. Vesistön rannalle rakennettaessa on muun ohella otettava huomioon alueen luonnonolosuhteet, vesistön laatu sekä virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyys.

Laaja-alaisen suunnittelun tarvetta lisättäessä rakennuspaikkoja kysymyksessä olevalla Tornionjoen ranta-alueella aiheuttavat alueen maisemalliset ja kulttuurihistorialliset arvot. Teknisten palvelujen lautakunnan liitteenä oleva Alavojakkalan kyläaluetta koskeva mitoituslaskelma ei anna maankäyttö- ja rakennuslain edellyttämällä tavalla riittävää perustaa maankäytön järjestämiseen yksittäisillä poikkeamispäätöksillä. Näin ollen ja kun otetaan huomioon alueelle kohdistuva rakentamispaine sekä Vaarantörmän tilan emätilan alueen kiinteistönmuodostuksesta, rakentamistilanteesta ja rantaviivan pituudesta saatu selvitys, rakennushankkeen toteuttaminen poikkeamismenettelyllä aiheuttaa maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n 2 momentissa tarkoitettua haittaa kaavoitukselle ja alueiden käytön muulle järjestämiselle. Koska mainitussa lainkohdassa säädettyjä oikeudellisia edellytyksiä haetun poikkeamisen myöntämiselle ei näin ollen ole ollut, teknisten palvelujen lautakunnan olisi tullut hylätä A:n ja B:n hakemus.

Kaavajärjestelmään ja poikkeamisharkintaan liittyy se erityispiirre, ettei rakennuskannan tiivistyessä poikkeamislupaa välttämättä enää voida myöntää, vaikka vastaavanlaisia lupia olisi aikaisemmin myönnetty. Kun poikkeamisluvan epäämiseen on hyväksyttävät maankäytölliset perusteet, ei ratkaisu ole yhdenvertaisuusperiaatteen vastainen. Asiassa ei näissä oloissa ole merkitystä sillä, että elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on mahdollisesti aikaisemmin hyväksynyt samankaltaisia poikkeamishakemuksia.

Oikeudellisia edellytyksiä haetun poikkeamisen myöntämiseen ei ole ollut.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Martti Raunio ja Anne-Mari Keskitalo. Esittelijä Ulla Tarvainen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

1. A ja B ovat valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja teknisten palvelujen lautakunnan päätös saatetaan voimaan.

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Hakemuksen hylkääminen on maanomistajien tasapuolisen kohtelun vaatimuksen vastaista. ELY-keskus on vuonna 2011 myöntänyt viereiselle kiinteistölle asuinrakentamista koskevan poikkeamisluvan. Vuonna 2010 lupaa ei myönnetty kummallekaan.

Vojakkalan AT-1-ranta-alueen nykytilanteen mitoitusluvuista käy ilmi, että joissakin paikoissa mitoitusluku on jopa kaksinkertainen verrattuna valittajien kiinteistön mitoituslukuun. Alueella on sallittu rakentaminen paljon pienemmällekin rakennuspaikalle, jossa oma ranta.

Rakennuspaikalle on jo rakennettu kunnallistekniikka. Hanke täydentää ja tiivistää olemassa olevaa kyläasutusta ja edistää kylän kehittämistä ja säilymistä viihtyisänä. Rakentaminen sopii hyvin ympäristöön ja maisemaan. Rakennuspaikka on kooltaan yleiskaavan määräyksen mukainen. Rakennukset on sijoitettu niin, että kaavanmukainen rakentaminen toteutuu mahdollisimman hyvin.

Kaupungilla ei ole muita suunnitelmia alueelle. Kaupungin mitoituslaskelma on järkevä, koska siinä otetaan huomioon vain rakennuspaikan rantaviiva. Alue on lähellä kaupunkia, joten sen kuuluukin olla tiiviimmin rakennettu. Rakentaminen ei aiheuta haittaa. Rakennuspaikka ei ole kulttuurihistoriallisesti erityisen arvokas. Lautakunta on myöntänyt lupia muillekin kiinteistöille, joille ELY-keskus ei ollut aiemmin lupaa myöntänyt, eikä ELY-keskus ole valittanut uusista myönteisistä päätöksistä.

2. Tornion teknisten palvelujen lautakunta on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja lautakunnan päätös saatetaan voimaan.

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Alavojakkalan AT-1-kyläalue on erityisominaisuuksiensa pohjalta määritetty omaksi mitoitukselliseksi kokonaisuudekseen, jonka alueella tapahtuva mahdollinen poikkeamispäätöstä edellyttävä rakentaminen ohjautuu jatkossa yleiskaavan ja alueen emätilamitoitukseen perustuvan laskelman pohjalta. Jos poikkeuslupahankkeen myötä nouseva emätilamitoitusluku jää alueen laskennallisen maksimitilanteen keskiarvon alapuolelle, voidaan hankkeeseen suhtautua myönteisesti. Jos emätilamitoitusluku nousee keskiarvon yläpuolelle, ei lupaa voida myöntää.

Kyseisellä AT-1-alueella keskiarvollinen emätilamitoitusluku on 19,6. Alueella on kuusi rakentamatonta rantaan rajoittuvaa rakennuspaikkaa. Jos rakentaminen sallitaan jokaiselle rakennuspaikalle, koko alueen keskiarvollinen emätilamitoitusluku on 21,4. Hakemuksen kohteena olevan tilan emätilamitoitusluku on 21,1.

ELY-keskus on kehittänyt emätilakohtaiseen tarkasteluun perustuvan laskentamallin, jota esitetään nyt kehitettäväksi kuntakohtaiseksi, paikalliset olosuhteet huomioivaksi järjestelmäksi.

Yleiskaavan mukaisesti rakentamiselta vapaaksi jäävät ranta-alueet sijaitsevat Alavojakkalan AT-1-alueen pohjoispuolella (MY-alueet). Alavojakkalan AT-1-alueen eteläpuoleinen alue on määrätty asemakaavoitettavaksi alueeksi, jonka yhteydessä varmistetaan riittävät viher- ja virkistysalueet sekä rakentamiselta vapaaksi jäävät ranta-alueet.

Yleiskaavassa aluetta ei määritetty asemakaavoitettavaksi alueeksi johtuen sen jo tiiviin nauhamaiseksi muotoutuneesta yhdyskuntarakenteesta, jossa on kattava kunnallistekninen verkosto ja nauhamaista rakennetta tukeva kiinteistöjaotus. Lisäksi pihapiirit ja niille vievät kulkuyhteydet sekä pihapiirien ulkopuolelle jäävät viheralueet, pienviljelyalueet, metsittyneet pellot ja vanhat metsiköt ovat vakiintuneet. Näin ollen Tornion yleiskaavassa Vojakkalan tarkennusalueella esitetty maankäyttö on pääosin nykytilanteen toteava eikä maankäytön suunnitelmallinen järjestäminen tuo vähäistä suurempaa lisäarvoa, vaan olisi luonteeltaan nykytilanteen toteava.

Myönteinen poikkeamispäätös perustuu kokonaisharkintaan, joka tukee Tornion voimassa olevan yleiskaava 2021:n Vojakkalan tarkennusaluetta ja tarkentaa sitä muun muassa tasapuolisen kohtelun varmistamisen osalta, ottaen huomioon varovaisuusperiaatteen ja mahdollistaa oikeusvaikutteisen osayleiskaavan tai asemakaavan laadinnan alueelle (kaavoitusvara).

Poikkeamisen erityisinä syinä on maankäytöllisiä tavoitteita tukevia seikkoja. Hanke täydentää ja tiivistää Tornion yleiskaavan tavoitteiden ja periaatteiden mukaisesti olevaa vakituista nauhamaista kyläasutusta ja edistää Vojakkalan kylän kehittymistä ja säilymistä viihtyisänä. Hanke hyödyntää alueelle rakennettua yhdyskuntateknistä verkostoa (vesi- ja viemäriverkosto, sähkö, kevyen liikenteen väylä). Rakennuspaikan koko täyttää yleiskaavan määräyksen ja on riittävä pysyvän asutuksen edellyttämien toimintojen järjestämiseksi. Rakennuspaikka sijoittuu jo rakennettujen rakennuspaikkojen väliin alueelle, jota käytännössä ei enää ole voinut hyödyntää vapaa-alueena jokamiehen oikeuksin.

ELY-keskus on myöntänyt viereiselle kiinteistölle asuinrakentamista koskevan poikkeamisluvan. Keskenään samassa asemassa olevia poikkeusluvan hakijoita on kohdeltava yhdenmukaisesti. On emätilatarkasteluun perustuvan tasapuolisuusvaatimuksen vastaista, että jonkun hakemus hyväksytään ja toisen hylätään.

Poikkeuksen myöntäminen ei johda tasapuolisuuden vaarantumiseen eri emätilojen välillä eikä vaikeuta samasta emätilasta erotettujen rakentamattomien lohkotilojen mahdollisuuksiin rakentaa. Lautakunnan käyttämä mitoituslaskelma antaa riittävän perustan maankäytön järjestämiseen yksittäisillä poikkeuspäätöksillä.

Hallinto-oikeus ei ole perusteluissaan esittänyt selvitystä siitä, miten poikkeamismenettely aiheuttaisi haittaa kaavoitukselle ja alueiden käytön muulle järjestämiselle. Pelkkä ylimalkainen toteaminen ei ole peruste katsoa oikeudellisten edellytysten puuttuvan.

Aiemmin poikkeamisharkinnassa ei voitu päättää samaan tapaan kuin kaavoituksessa ensin tietyistä mitoitusperusteista ja sitten ratkaista yksittäisiä hakemuksia soveltaen tuota perustetta. 1.4.2016 voimaan tulleen lainmuutoksen myötä mainitunlaiset perusteet saattaa hyväksyä vain kunta sille kaavoitusviranomaisena kuuluvan harkintavallan nojalla. Kunta voi päättää poikkeamisesta, joka pohjautuu poikkeamislupaviranomaisen määrittämään rantaviivan laskentamenetelmään ja kilometrikohtaiseen enimmäistehokkuuteen.

ELY-keskus on antanut lausunnon.

A ja B ovat antaneet selityksen ja vastaselityksen.

Tornion teknisten palvelujen lautakunta on antanut selityksen ja vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitukset hylätään. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

Perustelut

Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Kari Kuusiniemi sekä oikeusneuvokset Hannu Ranta, Mika Seppälä, Taina Pyysaari ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Liisa Leiniö.

 
Julkaistu 14.12.2018