Muu päätös 41/2019

Tuulivoimaosayleiskaava (Lemi, Rutaho ja Repovuori)

Antopäivä: 10.1.2019
Taltionumero: 41
Diaarinumero: 2756/1/17
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2019:T41

Asia Yleiskaavaa koskeva valitus

Valittaja Lemin kunnanhallitus

Päätös, jota valitus koskee

Itä-Suomen hallinto-oikeus 8.5.2017 nro 17/0093/3

Asian aikaisempi käsittely

Lemin kunnanvaltuusto on 20.7.2015 tekemillään päätöksillä hyväksynyt Lemin pohjoisosien tuulivoimayleiskaavan osa-alueen 1, Rutaho (§ 18) ja osa-alueen 2, Repovuori (§ 19).

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Itä-Suomen hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin asiasta on korkeimmassa hallinto-oikeudessa kysymys, A:n ja hänen asiakumppaneidensa, Etelä-Karjalan luonnonsuojelupiiri ry:n ja sen asiakumppanin sekä B:n ja C:n valitusten johdosta kumonnut kunnanvaltuuston päätöksen 20.7.2015 (§ 18) sillä perusteella, että tuulivoimayleiskaava ei ohjaa riittävästi rakentamista ja muuta maankäyttöä alueella eikä kaavan vaikutuksia ja kaavan muiden sisältövaatimusten täyttymistä voida tästä syystä arvioida kaavaa varten tehtyjen selvitysten pohjalta.

Hallinto-oikeus on lisäksi A:n ja hänen muiden asiakumppaneidensa kuin D:n, Etelä-Karjalan luonnonsuojelupiiri ry:n ja sen asiakumppanin sekä B:n ja C:n valitusten johdosta kumonnut kaupunginvaltuuston päätöksen 20.7.2015 (§ 19) sillä perusteella, että tuulivoimayleiskaava ei ohjaa riittävästi rakentamista ja muuta maankäyttöä alueella eikä kaavan vaikutuksia ja kaavan muiden sisältövaatimusten täyttymistä voida tästä syystä arvioida kaavaa varten tehtyjen selvitysten pohjalta.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään näiltä osin seuraavasti:

Suunnittelualue ja valituksenalaisen kaavan sisältö

Lemin kunnan pohjoisosan tuulivoimaosayleiskaavan suunnittelualue käsittää kaksi osa-aluetta eli Rutahon ja Repovuoren alueet valtatien 13 molemmin puolin. Rutahon osa-alue 1 sijaitsee lähellä Savitaipaleen kunnan rajaa ja Repovuoren osa-alue 2 lähellä Taipalsaaren kunnan rajaa. Kaavan suunnittelualueelta on matkaa Lemin kirkonkylään noin 11 kilometriä ja Savitaipaleen kirkonkylään noin 9 kilometriä. Suunnittelualue on rakentamatonta ja pääosin metsätalouskäytössä olevaa aluetta. Alueella on yksityistie- / metsäautotieverkosto. Noin 1,3 kilometrin etäisyydellä Rutahon alueelle suunnitelluista voimaloista on loma-asutuskeskittymä Kaitajärven pohjoisosassa. Loma-asutusta on myös Kirventeenjärven pohjoisosassa. Lähimmät vakituiset asunnot (Hakomäki) sijaitsevat noin 650 metrin etäisyydellä ja loma-asutus reilun kilometrin etäisyydellä Repovuoren alueesta.

Tuulivoimayleiskaavan kumpikin osa-alue on osoitettu kokonaan maa- ja metsätalousvaltaiseksi alueeksi merkinnällä M-1. Merkinnän selityksen mukaan alue on varattu pääasiassa metsätaloutta varten. Määräyksen mukaan alueelle saa sijoittaa tuulivoimaloita niille erikseen osoitetuille alueille sekä niitä varten huoltoteitä ja teknisiä verkostoja. Osa-aluemerkinnöillä tv-4 (Rutaho) ja tv-2 (Repovuori) on osoitettu tuulivoimaloiden alueet M-1-alueelle. Osa-aluemerkinnän selityksen mukaan luku tv-merkinnän yhteydessä osoittaa, kuinka monta tuulivoimalaa kullekin erilliselle pistekatkoviivalla rajatulle osa-alueelle saadaan enintään sijoittaa. Merkintään liittyvien määräysten mukaan ennen kunkin tuulivoimalayksikön rakentamista on haettava ilmailulain 158 §:n mukainen lentoestelupa. Tuulivoimaloiden värityksen on oltava yhtenäinen ja vaalea, kuitenkin varustettuna ilmailuviranomaisen lentoesteluvan ehtojen mukaisin merkinnöin. Tuulivoimaloiden kaikkien rakenteiden tulee sijoittua osoitetuille tuulivoimaloiden alueille. Vaikutukset puolustusvoimien ilmavalvontaan on selvitettävä ennen tuulivoimapuiston toteuttamista. Kunkin tuulivoimalan ohjeellinen sijainti on osoitettu tv-4- ja tv-2-osa-alueille kohdemerkinnällä.

Kaava-alueille on osoitettu tv-osa-alueille johtavat yksityistiet / parannettavat tielinjaukset ja ohjeelliset uudet tielinjaukset. Repovuoren alueen M-1-alueelle on osoitettu luonnon monimuotoisuuden kannalta tärkeä alue (luo), maisemallisesti merkittävä alue (m), ohjeellinen ulkoilureitti ja suurjännitelinja.

Koko kaava-aluetta koskevien määräysten mukaan yleiskaava on laadittu maankäyttö- ja rakennuslain 77 a §:n tarkoittamana oikeusvaikutteisena yleiskaavana. Yleiskaavaa voidaan käyttää yleiskaavan mukaisten tuulivoimaloiden rakennusluvan myöntämisen perusteena tuulivoimaloiden alueilla (tv-alueilla). Yleismääräyksen mukaan rakennusluvat voidaan myöntää enintään kuudelle voimalalle. Kaavassa on myös määrätty, että meluhaittojen ehkäisemiseksi ja ympäristön viihtyisyyden turvaamiseksi alueen suunnittelussa ja toteuttamisessa on otettava huomioon voimassa olevat tuulivoimarakentamista koskevat melutasojen ohjearvot ja että tuulipuiston sisäinen sähkönsiirto on toteutettava maakaapeleina, mikäli maaperäolosuhteet sen mahdollistavat. Kaavassa on vielä kaksi tuulivoimaloiden huolto- ja rakentamisteiden sekä maakaapeleiden sijoittamista koskevaa määräystä.

Kaavaan ei sisälly määräystä tuulivoimaloiden suurimmasta sallitusta korkeudesta tai tuulivoimaloiden suurimmasta sallitusta korkeustasosta merenpinnasta.

Kaavan vaikutusten selvittämistä ja sisältövaatimuksia koskevat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n 1 momentin mukaan kaavan tulee perustua kaavan merkittävät vaikutukset arvioivaan suunnitteluun ja sen edellyttämiin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus. Pykälän 2 momentin mukaan kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia. Pykälän 3 momentin mukaan tarkempia säännöksiä kaavan vaikutusten selvittämisestä voidaan antaa valtioneuvoston asetuksella.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 1 §:n 1 momentin (895/1999) mukaan maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ssä tarkoitettuja kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus, aikaisemmin tehdyt selvitykset sekä muut selvitysten tarpeellisuuteen vaikuttavat seikat. Selvitysten on annettava riittävät tiedot, jotta voidaan arvioida suunnitelman toteuttamisen merkittävät välittömät ja välilliset vaikutukset:

1) ihmisten elinoloihin ja elinympäristöön;

2) maa- ja kallioperään, veteen, ilmaan ja ilmastoon;

3) kasvi- ja eläinlajeihin, luonnon monimuotoisuuteen ja luonnonvaroihin;

4) alue- ja yhdyskuntarakenteeseen, yhdyskunta- ja energiatalouteen sekä liikenteeseen;

5) kaupunkikuvaan, maisemaan, kulttuuriperintöön ja rakennettuun ympäristöön.

Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on otettava huomioon:

1) yhdyskuntarakenteen toimivuus, taloudellisuus ja ekologinen kestävyys;

2) olemassa olevan yhdyskuntarakenteen hyväksikäyttö;

3) asumisen tarpeet ja palveluiden saatavuus;

4) mahdollisuudet liikenteen, erityisesti joukkoliikenteen ja kevyen liikenteen, sekä energia-, vesi- ja jätehuollon tarkoituksenmukaiseen järjestämiseen ympäristön, luonnonvarojen ja talouden kannalta kestävällä tavalla;

5) mahdollisuudet turvalliseen, terveelliseen ja eri väestöryhmien kannalta tasapainoiseen elinympäristöön;

6) kunnan elinkeinoelämän toimintaedellytykset;

7) ympäristöhaittojen vähentäminen;

8) rakennetun ympäristön, maiseman ja luonnonarvojen vaaliminen; sekä

9) virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyys.

Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 3 momentin mukaan edellä 2 momentissa tarkoitetut seikat on selvitettävä ja otettava huomioon siinä määrin kuin laadittavan yleiskaavan ohjaustavoite ja tarkkuus sitä edellyttävät. Pykälän 4 momentin mukaan yleiskaava ei saa aiheuttaa maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle kohtuutonta haittaa.

Maankäyttö- ja rakennuslain 40 §:n 1 momentin mukaan yleiskaava esitetään kartalla. Kaavaan kuuluvat myös kaavamerkinnät ja -määräykset. Pykälän 2 momentin mukaan yleiskaavaan liittyy selostus, jossa esitetään kaavan tavoitteiden, eri vaihtoehtojen ja niiden vaikutusten sekä ratkaisujen perusteiden arvioimiseksi tarpeelliset tiedot siten kuin asetuksella tarkemmin säädetään.

Maankäyttö- ja rakennuslain 77 a §:n mukaan rakennuslupa tuulivoimalan rakentamiseen voidaan 137 §:n 1 momentin estämättä myöntää, jos oikeusvaikutteisessa yleiskaavassa on erityisesti määrätty kaavan tai sen osan käyttämisestä rakennusluvan myöntämisen perusteena.

Maankäyttö- ja rakennuslain 77 b §:n mukaan laadittaessa 77 a §:ssä tarkoitettua tuulivoimarakentamista ohjaavaa yleiskaavaa, on sen lisäksi, mitä yleiskaavasta muutoin säädetään, huolehdittava siitä, että:

1) yleiskaava ohjaa riittävästi rakentamista ja muuta alueiden käyttöä kyseisellä alueella;

2) suunniteltu tuulivoimarakentaminen ja muu maankäyttö sopeutuu maisemaan ja ympäristöön;

3) tuulivoimalan tekninen huolto ja sähkönsiirto on mahdollista järjestää.

Vaikutusten selvittäminen ja kaavan sisältövaatimusten täyttyminen

Kaavaa hyväksyttäessä voimassa olleita tuulivoimarakentamisen suunnittelua sekä voimaloiden aiheuttamia ympäristövaikutuksia koskevia säännöksiä ja viranomaisohjeita

Ympäristöministeriön antamassa ohjeessa 4/2012 "Tuulivoimarakentamisen suunnittelu" todetaan tuulivoimarakentamista suoraan ohjaavan yleiskaavan kaavamerkinnöistä ja -määräyksistä, että tuulivoimalan suurin sallittu kokonaiskorkeus määritellään tuulivoimarakentamista suoraan ohjaavassa yleiskaavassa esimerkiksi kaavamääräyksellä. Korkeuden määrittely on tarpeen muun muassa maisemavaikutusten tai lentoesterajapintojen vuoksi. Ohjeen mukaan tuulivoimarakentamisen vaikutusten merkittävyys riippuu kohdealueen herkkyydestä ja rakentamisen aiheuttaman muutoksen suuruudesta. Tähän vaikuttavat hankkeen koon lisäksi sijaintialue, sen ympäristöarvot sekä muu alueidenkäyttö.

Melutason ohjearvoista annetun valtioneuvoston päätöksen (993/1992) 1 §:n mukaan päätöstä sovelletaan meluhaittojen ehkäisemiseksi ja ympäristön viihtyisyyden turvaamiseksi maankäytön, liikenteen ja rakentamisen suunnittelussa sekä rakentamisen lupamenettelyssä. Päätöksessä esitetyt melutasoja koskevat ohjearvot eivät ole sitovia, vaan enimmäisarvot ovat ohjeellisia. Ohjearvoja on kuitenkin oikeuskäytännössä pidetty yleisesti jokapäiväisessä elinympäristössä suurimpina hyväksyttävinä melutasoina. Päätöksessä on annettu ulkomelulle A-painotetun ekvivalenttitason (LAeq) päiväohjearvo (klo 7–22) ja yöohjearvo (klo 22–7) alueiden herkkyyden mukaan sekä vastaavat päiväohjearvot ja yöohjearvot sisämelulle muun muassa asuinhuoneissa.

Ympäristöministeriön ohjeessa 4/2012 on todettu valtioneuvoston melutason ohjearvoista antamaan päätökseen viitaten, että päätös ei sovellu suoraan tuulivoimamelun häiritsevyyden arviointiin. Tuulivoimarakentamisesta saatujen kokemusten ja melun häiritsevyystutkimusten perusteella on todettu, että näiden melutason ohjearvojen käyttäminen suunnittelussa johtaa liian suureen meluhäiriöön. Tuulivoimarakentamisen meluvaikutusten minimoimiseksi on olennaista sijoittaa tuulivoimalat riittävän kauas asutuksesta ja muista meluvaikutuksille herkistä kohteista. Tuulivoimarakentamisen suunnittelussa suositellaan käytettäväksi tässä ohjeessa esitettäviä suunnitteluohjearvoja. Suunnitteluohjearvoilla pyritään varmistamaan, ettei tuulivoimaloista aiheudu kohtuutonta häiriötä ja että esimerkiksi asuntojen sisämelutasot pysyvät asumisterveysohjeen mukaisina. Ohjeessa on esitetty ulkomelun A-painotetun ekvivalenttitason (LAeq) suunnitteluohjearvo erikseen päivä- ja yöajalle eri alueiden herkkyyden mukaan. Ohjeen mukaan sisämelutasot voidaan arvioida ulkomelutasojen perusteella ottamalla huomioon rakennusten vaipan ääneneristävyys.

Ympäristöministeriö on antanut ympäristönsuojelulain (86/2000) 108 §:n ja 117 §:n nojalla ohjeen tuulivoimaloiden melun mallintamisesta (2/2014). Ohje on tullut voimaan 28.2.2014 ja on voimassa toistaiseksi. Ohjetta voidaan hyödyntää meluvaikutusten ja melulle altistumisen arvioinnissa muun muassa yksityiskohtaisessa kaavoituksessa ja rakennuslupaharkinnassa. Ohjeen kohdassa, joka koskee melumallinnusta yksityiskohtaisessa kaavoituksessa, todetaan, että tuulivoimaloiden koolle on ilmoitettava yksityiskohtaiset ja vaihtoehtoiset tiedot kuten tuulivoimaloiden lukumäärä ja paikat, nimellisteho, korkeus, roottorin halkaisija ja melupäästötiedot, joita voidaan käyttää tuulivoimaloiden melutason arviointiin mallintamalla. Melumallinnustarkastelu perustuu oppaan mukaan tuulivoimaloiden melupäästön ylärajatarkasteluun.

Ympäristöministeriön ohjeen 4/2012 mukaan tuulivoimarakentamisen merkittävimmät vaikutukset kohdistuvat yleensä maisemaan. Maisemakuvan muutosten ja siten maisemavaikutusten taso on sidoksissa tuulivoimaloiden näkyvyyteen sekä maiseman ominaisuuksiin ja sen sietokykyyn. Tuulivoimaloiden näkyvyyteen vaikuttavat ohjeen mukaan ilman selkeyden ja valo-olosuhteiden lisäksi muun muassa tuulivoimaloiden koko. Selkeällä ja kuivalla säällä noin 100 metriä korkea tuulivoimalan torni ja roottorin lavat voidaan erottaa 5–10 kilometrin etäisyydellä tuulivoimalasta. Arvioinnissa tulee ottaa huomioon myös lentoestevalojen yöaikaista maisemaa muuttavat vaikutukset.

Ohjeen 4/2012 mukaan auringon paistaessa tuulivoimalan takaa aiheutuu valon ja varjon vilkkumista eli välkevaikutusta. Tällöin roottorin lapojen pyöriminen aiheuttaa liikkuvan varjon, joka voi tuulivoimalan koosta, sijainnista ja auringon kulmasta riippuen ulottua jopa 1–3 kilometrin päähän tuulivoimalasta. Suomessa ei ole määritelty välkevaikutukselle raja-arvoja tai suosituksia. Ohjeen mukaan välkevaikutusten arvioinnissa on suositeltavaa käyttää apuna muiden maiden suosituksia välkkeen rajoittamisesta.

Ohjeen 4/2012 mukaan tuulivoimarakentamisen vaikutukset linnustoon voidaan jakaa kolmeen luokkaan: häirintä- ja estevaikutukset, törmäyskuolleisuus ja elinympäristömuutokset. Merkittävimpiä näistä vaikutuksista ovat tuulivoimaloiden aiheuttamat häirintä- ja estevaikutukset lintujen pesimä- ja ruokailualueilla, niiden välisillä lentoreiteillä sekä muuttoreiteillä.

Saatu selvitys ja oikeudellinen arviointi

Lemin pohjoisosan tuulivoimayleiskaavan selostuksen kohdan 6.2 "Tuulivoimapuiston rakenteet" mukaan tuulivoimaloiden napakorkeus on todennäköisesti noin 145 metriä ja roottorin halkaisija noin 130 metriä, jolloin lapojen pituus olisi noin 65 metriä ja tuulivoimalan lakikorkeus olisi noin 210 metriä. Lakikorkeus voi olla myös hieman suurempi. Kaavoituksen yhteydessä tehdyissä mallinnuksissa ja selvityksissä on selostuksen mukaan käytetty todennäköistä voimalaitostyyppiä.

Tuulivoimayleiskaavaa varten tehtyjen melu- ja varjostusmallinnusten raportin (FCG Suunnittelu ja tekniikka OY, 6.5.2015) mukaan melu on mallinnettu noudattaen ympäristöministeriön ohjetta 2/2014 "Tuulivoimaloiden melun mallintaminen". Äänenpainetasot ja varjostukset on mallinnettu käyttäen voimalaitoksia, joiden napakorkeus on 144 metriä ja roottorin halkaisija 131 metriä.

Kaavaselostuksen mukaan Repovuoren osa-alueen ohjeelliset tuulivoimaloiden paikat sijaitsevat lähimmillään noin 650 metrin etäisyydellä Hakomäessä sijaitsevista asuinrakennuspaikoista ja loma-asutus on keskittynyt reilun kilometrin etäisyydelle Repovuoren voimaloista ja noin 1,3 kilometrin etäisyydelle Rutahon voimaloista. Hallinto-oikeus toteaa karttatarkastelun perusteella, että Hakomäen lähin asuinrakennus sijaitsee noin 550 metrin etäisyydellä Repovuoren osa-alueen tv-2-alueen reunasta ja että Savitaipaleen kunnan puolella oleva lähin asuinrakennus (Kuusela) sijaitsee noin 600 metrin etäisyydellä Rutahon osa-alueen tv-4-alueen reunasta.

Maankäyttö- ja rakennuslain 77 a §:n tarkoituksena on mahdollistaa rakennusluvan myöntäminen yleiskaavassa osoitetuille tuulivoimaloille ilman edeltävää asemakaavoitusta tai erillisiä suunnittelutarveratkaisuja. Maankäyttö- ja rakennuslain 77 b §:n 1 kohdan mukaan laadittaessa 77 a §:ssä tarkoitettua tuulivoimarakentamista ohjaavaa yleiskaavaa, on sen lisäksi, mitä yleiskaavasta muutoin säädetään, huolehdittava siitä, että yleiskaava ohjaa riittävästi rakentamista ja muuta alueiden käyttöä kyseisellä alueella.

Tuulivoimayleiskaavan selvitysten laatua ja riittävyyttä arvioitaessa on otettava huomioon, että hyväksyttyä yleiskaavaa voidaan käyttää suoraan tuulivoimaloiden rakennusluvan myöntämisen perusteena. Selvitysten on täytettävä sellaiset edellytykset, että niiden perusteella voidaan arvioida, onko alueelle mahdollista sijoittaa kaavan mukaiset kaavamerkinnät ja -määräykset huomioon ottaen tuulivoimaloita siten, että yleiskaava täyttää sille asetetut muun ohella turvallisen ja terveellisen elinympäristön mahdollisuuksien sekä maiseman ja luonnonarvojen vaalimisen huomioon ottamisesta sekä muut yleiskaavan ja tuulivoimarakentamista koskevan yleiskaavan sisältövaatimukset.

Hallinto-oikeus toteaa, ettei valituksenalaisen tuulivoimayleiskaavan kaavakartassa tai kaavamerkinnöissä ja -määräyksissä ole määritelty tai rajoitettu tuulivoimaloiden suurinta sallittua kokonaiskorkeutta tai muutakaan korkeutta millään tavoin. Yleiskaavan sallimaa tuulivoimaloiden rakennusoikeutta ei ole muutoinkaan rajoitettu sitovasti muulla tavoin kuin osoittamalla suurehkot tv-2- ja tv-4-alueet, joille tuulivoimaloiden kaikkien rakenteiden tulee sijoittua ja määräämällä, että kaavan toteuttamisessa on otettava huomioon tuulivoimarakentamista koskevat melutasojen ohjearvot. Kaava sallii siten rakentaa kokonaiskorkeudeltaan niin suuria voimaloita kuin se teknisesti ja taloudellisesti on mahdollista kaavassa osoitetuilla alueilla.

Edellä selostetuista ympäristöministeriön ohjeista ilmenee, että tuulivoimaloiden koolla, erityisesti niiden korkeudella, on merkitystä tuulivoimaloiden aiheuttamiin vaikutuksiin ihmisten elinoloihin ja elinympäristöön, eläinlajeihin, maisemaan ja muihin voimaloiden aiheuttamiin ympäristövaikutuksiin. Kun otetaan lisäksi huomioon asutuksen läheisyys suunniteltuihin tuulivoimaloiden rakennuspaikkoihin ja se, ettei suurinta sallittua korkeutta ole määrätty kaavassa, hallinto-oikeus arvioi, ettei tuulivoimayleiskaava ohjaa maankäyttö- ja rakennuslain 77 b §:n 1 kohdassa edellytetyllä tavalla riittävästi rakentamista ja muuta alueiden käyttöä kaava-alueella. Koska kaava ei ohjaa riittävästi tuulivoimaloiden korkeutta ja muuta kokoa, kaavaa varten tehtyjen selvitysten pohjalta ei ole mahdollista arvioida maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n ja vastaavan asetuksen 1 §:n edellyttämällä tavalla kaavan toteuttamisen merkittäviä välittömiä ja välillisiä vaikutuksia koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia. Tehtyjen selvitysten pohjalta ei näin ollen ole myöskään mahdollista arvioida, täyttääkö valituksenalainen tuulivoimayleiskaava turvallisen ja terveellisen elinympäristön mahdollisuuksien sekä maiseman ja luonnonarvojen vaalimisen huomioon ottamista koskevat sekä muut yleiskaavan ja tuulivoimarakentamista koskevan yleiskaavan sisältövaatimukset.

Johtopäätös

Lemin pohjoisosan tuulivoimayleiskaava ei ohjaa maankäyttö- ja rakennuslain 77 b §:n 1 kohdassa edellytetyllä tavalla riittävästi rakentamista ja muuta alueiden käyttöä kaava-alueella. Kaavaa varten tehtyjen selvitysten pohjalta ei ole mahdollista arvioida maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n ja vastaavan asetuksen 1 §:n edellyttämällä tavalla kaavan toteuttamisen vaikutuksia eikä sitä, täyttääkö valituksenalainen tuulivoimayleiskaava turvallisen ja terveellisen elinympäristön mahdollisuuksien sekä maiseman ja luonnonarvojen vaalimisen huomioon ottamista koskevat sekä muut yleiskaavan ja tuulivoimarakentamista koskevan yleiskaavan sisältövaatimukset. Tämän vuoksi kunnanvaltuuston valituksenalaiset päätökset on kumottava lainvastaisina. Kaavapäätösten kumoutuessa mainituilla perusteilla lausunnon antaminen valittajien muista valitusperusteista raukeaa lukuun ottamatta niitä vaatimuksia ja valitusperusteita, jotka on jätetty tutkimatta tai hylätty.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut sekä

Kuntalaki (365/1995) 90 § (1375/2007)

Kuntalaki (419/2015) 145 §, 146 § 1 momentti ja 147 § 1 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Riikka Tiainen, Terhi Helttunen ja Ritva Schiestl, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Lemin kunnanhallitus on valituksessaan vaatinut ensisijaisesti, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja kunnanvaltuuston päätöksistä tehdyt valitukset hylätään. Kunnanhallitus on toissijaisesti vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja kunnanvaltuuston päätökset saatetaan voimaan sillä tavoin muutettuina, että yleiskaavamääräyksiin lisätään määräys, jonka mukaan tuulivoimalan lakikorkeus ei saa ylittää 210 metriä.

Vaatimustensa tueksi kunnanhallitus on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Tuulivoimarakentamisen sijoittumista ja voimaloiden kokoa kaava-alueilla rajoittaa kaavamääräys, jonka mukaan meluhaittojen ehkäisemiseksi ja ympäristön viihtyvyyden turvaamiseksi alueen suunnittelussa ja toteuttamisessa on otettava huomioon voimassa olevat tuulivoimarakentamista koskevat melutason ohjearvot. Oikeudellisesti sitovien tv-2-ja tv-4-alueiden sisälle on merkitty ohjeelliset tuulivoimaloiden rakennuspaikat. Kunnan tarkoituksena ei ole ollut, että voimaloiden sijoittaminen tv-2- ja tv-4-alueiden sisällä olisi täysin vapaata, vaan kaavakartalla osoitetut tuulivoimaloiden ohjeelliset sijainnit ovat olleet kunnanvaltuustossa kaavan toteuttamisen ja lainmukaisuuden arvioinnin lähtökohtana. Yleiskaava ohjaa siten riittävällä tavalla alueen maankäyttöä.

Maankäyttö- ja rakennuslaki ei edellytä, että tuulivoimaloiden rakennuspaikat tulisi osoittaa yksityiskohtaisella tavalla sitovina rakennuspaikkoina, vaan riittävää on suunnittelualueen tapauskohtaisiin olosuhteisiin perustuva tarkkuus. Kunnanvaltuusto on käyttänyt tuulivoimayleiskaavan hyväksyessään sille maankäyttö- ja rakennuslain perusteella kuuluvaa kaavoituksellista harkintavaltaa.

Kaavan perusteena olevat selvitykset täyttävät maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ssä säädetyt vaatimukset. Kunnanvaltuusto on laadittujen selvitysten perusteella voinut arvioida riittävällä tavalla kaavan vaikutuksia.

Mikäli korkein hallinto-oikeus vastoin Lemin kunnan näkemystä katsoo, että maankäyttö- ja rakennuslaki edellyttää tuulivoimayleiskaavan riittävältä ohjaavuudelta nimenomaista kaavamääräystä tuulivoimaloiden suurimmasta sallitusta kokonaiskorkeudesta, kunnanhallitus on pyytänyt korkeinta hallinto-oikeutta maankäyttö- ja rakennuslain 203 §:ssä tarkoitettuna muutoksenhaun yhteydessä tehtävänä vähäisenä tarkistuksena lisäämään tuulivoimayleiskaavaan kaavamääräyksen, jonka mukaan tuulivoimalan lakikorkeus ei saa ylittää 210 metriä.

Lemin kunnanvaltuuston tarkoituksena on kaavaselostuksen perusteella ollut sallia kaavan toteuttaminen 210 metriä korkeilla tuulivoimaloilla. Tuulivoimaloiden kokonaiskorkeutta koskeva kaavamääräys siten ainoastaan tarkentaisi jo hyväksyttyä kaavaratkaisua. Valitusten käsittelyyn kulunut aika huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos asia palautettaisiin kunnalle ainoastaan mainitun kaavamääräyksen lisäämiseksi kaavaan.

A ja hänen asiakumppaninsa ovat antaneet selityksen, jossa on esitetty valituksen hylkäämistä ja lausuttu muun ohella seuraavaa:

Tuulivoimaloiden enimmäiskorkeutta koskevan kaavamääräyksen lisääminen ei ole riittävä toimenpide varmistamaan, että kaava ei toteutuessaan aiheuttaisi lähialueen maanomistajille kohtuutonta haittaa. Voimaloiden ohjeelliset sijaintipaikat sijaitsevat lähimmillään noin 600 metrin etäisyydellä asuinkiinteistöistä ja kaava lisäksi mahdollistaa tuulivoimaloiden sijaintipaikkojen muuttamisen kaava-alueella. Kaavan perusteella ei ole mahdollista arvioida, täyttävätkö suunnitellut tuulivoimalat niille annettuja ohjeistuksia ja rajoituksia.

Suomen luonnonsuojeluliitto Etelä-Karjala ry ja Etelä-Karjalan lintutieteellinen yhdistys ry ovat antaneet selityksen, jossa ne ovat esittäneet valituksen hylkäämistä, viitanneet asiassa aiemmin lausumaansa sekä todenneet lisäksi muun ohella seuraavaa:

Yleiskaava ei ole perustunut riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin. Selvitykset on laadittava kaavan koko vaikutusalueelta.

Kaavaa laadittaessa ei ole riittävällä tavalla huomioitu, että tuulivoimalat sijoittuisivat valtakunnallisesti merkittävimmälle lintujen itäiselle päämuuttoreitille. Kaavaa varten laaditut selvitykset eivät anna riittävää tietoa alueen linnustosta eivätkä alueen merkittävyydestä itäisellä päämuuttoreitillä.

B ja C ovat antaneet selityksen, jossa he ovat esittäneet valituksen hylkäämistä ja lausuneet muun ohella seuraavaa:

Tuulivoimaloiden lakikorkeuden määrittely ei ole riittävä peruste kaavan hyväksymiselle. Yleiskaavan valmistelu ei ole täyttänyt kunnan jäsenten osallistamisperiaatetta ja sen valmistelu on tehtävä alusta asti uudelleen.

Lemin kunnanhallitus on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. Lemin kunnanhallituksen vaatimus tuulivoimaloiden lakikorkeutta koskevan kaavamääräyksen lisäämisestä hylätään.

2. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

1. Maankäyttö- ja rakennuslain 203 §:n mukaan muutoksenhakuviranomainen voi tehdä kaavaan ja rakennusjärjestykseen oikaisunluonteisia korjauksia. Muutoksenhakuviranomainen voi kunnan tai maakunnan liiton suostumuksella tehdä kaavaan myös vähäisiä tarkistuksia, jos tarkistuksilla ei ole vaikutusta muiden kuin siihen suostuneiden etuun tai oikeuteen.

Kun otetaan huomioon, että hyväksyttyyn yleiskaavaan ei ole sisältynyt lainkaan määräyksiä tuulivoimaloiden suurimmasta sallitusta korkeudesta, tuulivoimaloiden suurinta korkeutta koskevan kaavamääräyksen lisäämisellä on olennaista vaikutusta hyväksytyn kaavaratkaisun sisältöön ja kaavan toteuttamisesta aiheutuviin vaikutuksiin. Kysymys ei siten ole luonteeltaan teknisestä tai muutoin oikaisunluonteisesta korjauksesta. Kun lisäksi otetaan huomioon, että vaaditulla muutoksella on vaikutusta myös muiden kuin lisäystä vaatineen kunnan oikeuteen ja etuun, Lemin kunnanhallituksen vaatimus kaavamääräyksen lisäämisestä on maankäyttö- ja rakennuslain 203 § huomioon ottaen hylättävä.

2. Kun otetaan huomioon tuulivoimaloiden kokonaiskorkeutta koskevan rajoituksen puuttumisesta sekä kaavakartalla osoitettujen tuulivoimaloiden alueiden laajuudesta yhdessä aiheutuva osayleiskaavan ohjausvaikutuksen yleispiirteisyys, osayleiskaava ei ohjaa maankäyttö- ja rakennuslain 71 b §:n 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla riittävästi rakentamista ja muuta alueiden käyttöä kaava-alueilla.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Kari Kuusiniemi sekä oikeusneuvokset Hannu Ranta, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Taina Pyysaari. Asian esittelijä Petri Hellstén.

 
Julkaistu 10.1.2019