Muu päätös 266/2019

Tuulivoimasähkön syöttötariffijärjestelmää koskeva asia

Antopäivä: 30.1.2019
Taltionumero: 266
Diaarinumero: 1162/3/18
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2019:T266

Asia Uusiutuvilla energialähteillä tuotetun sähkön tuotantotukea koskeva valitus

Valittaja Amperax Energie GmbH

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 6.2.2018 nro 18/0069/3

Asian tausta ja aikaisempi käsittely

Amperax Energie GmbH (jäljempänä myös yhtiö) on 23.10.2015 jättänyt uusiutuvilla energialähteillä tuotetun sähkön tuotantotuesta annetun lain (1396/2010, tuotantotukilaki) 15 §:ssä tarkoitetun hakemuksen voimalaitoksen Lotlax Vindpark syöttötariffijärjestelmään hyväksymiseksi.

Energiavirasto on 29.2.2016 tekemällään päätöksellä dnro 2220/712/2015 hyväksynyt Amperax Energie GmbH:n voimalaitoksen Lotlax Vindpark tuotantotukilain 15 §:n nojalla syöttötariffijärjestelmään.

Energiavirasto on 5.10.2016 tekemällään päätöksellä dnro 1062/712/2016 peruuttanut Amperax Energie GmbH:lle 29.2.2016 myönnetyn voimalaitoksen Lotlax Vindpark syöttötariffijärjestelmään hyväksymistä koskevan päätöksen 5.10.2016 lukien.

Energiavirasto on lausunut päätöksensä perusteluina muun ohella, että yhtiö on hakemuksessaan ja sen liitteissä antanut voimalaitoksen kaupallisen käyttöönottamisen ajankohdasta virheellisiä ja puutteellisia tietoja, jotka ovat olennaisesti vaikuttaneet Energiaviraston hyväksymispäätökseen ja siihen liittyvään harkintaan. Energiavirasto on päätöksessään katsonut asiassa näytetyn, että yhtiö on toiminut virheellisiä ja puutteellisia tietoja toimittaessaan tahallisesti tai vähintäänkin tuottamuksellisesti. Energiavirasto on katsonut päätöksessään, että tuotantotukilain 20 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaiset edellytykset hyväksymispäätöksen peruuttamiselle ovat täyttyneet.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin täällä on kysymys, hylännyt yhtiön valituksen.

Hallinto-oikeus on lausunut päätöksensä perusteluina tältä osin seuraavaa:

Oikeusohjeet

Uusiutuvilla energialähteillä tuotetun sähkön tuotantotuesta annetun lain (tuotantotukilaki) 7 §:n 1 momentin mukaan syöttötariffijärjestelmään voidaan hyväksyä tuulivoimala, biokaasuvoimala, metsähakevoimala ja puupolttoainevoimala, joka sijaitsee Suomessa tai Suomen aluevesillä ja on liitetty sähköverkkoon siellä sekä jolla on toiminnalliset ja taloudelliset edellytykset sähkön tuotannolle. Pykälän 2 momentin mukaan voimalaitoskohtaisista edellytyksistä järjestelmään hyväksymiselle säädetään 8–11 §:ssä.

Tuotantotukilain 14 §:n 1 momentin mukaan sähkön tuottajan on tehtävä syöttötariffijärjestelmään hyväksymistä varten hakemus Energiavirastolle. Pykälän 2 momentin mukaan hakemus on tehtävä ennen kuin tuulivoimala, biokaasuvoimala ja siihen biokaasua tuottava biokaasulaitos tai puupolttoainevoimala otetaan kaupalliseen käyttöön. Pykälän 3 momentin mukaan hakemuksessa on esitettävä viranomaisharkinnan kannalta tarpeelliset selvitykset sähkön tuottajasta, voimalaitoshankkeesta ja voimalaitoksesta. Tuulivoimalan, biokaasuvoimalan ja puupolttoainevoimalan hyväksymistä koskevassa hakemuksessa on ilmoitettava myös suunniteltu kaupalliseen käyttöön ottamisen ajankohta. Pykälän 4 momentin mukaan hakemukseen on liitettävä suunnitelma tukeen oikeuttavan sähkön tuotannon seurannasta. Hakemukseen on liitettävä myös todentajan varmennus momentissa lueteltujen edellytysten täyttymisestä.

Tuotantotukilain 15 §:n 1 momentin mukaan Energiavirasto hyväksyy voimalaitoksen syöttötariffijärjestelmään, jos hakemuksessa on osoitettu, että tässä laissa säädetyt edellytykset täyttyvät, että ennakkoilmoitus on tehty 13 §:n mukaisesti ja että hyväksymiselle ei ole tässä laissa säädettyä estettä.

Tuotantotukilain 20 §:n 1 kohdan mukaan Energiavirasto voi peruuttaa hyväksymispäätöksen, jos hakemuksessa tai sen liitteessä on annettu virheellisiä tai puutteellisia tietoja, jotka ovat olennaisesti vaikuttaneet päätökseen tai muutoin siihen liittyvään harkintaan.

Tuotantotukilain 22 §:n 1 momentin mukaan sähkön tuottajan on viipymättä ilmoitettava Energiavirastolle 1) pysyvistä muutoksista, jotka koskevat voimalaitoskohtaisia lain 7–11 §:ssä säädettyä edellytystä tai hyväksymispäätöksessä annetun määräyksen perustetta ja 3) syöttötariffijärjestelmään hyväksytyn voimalaitoksen käyttöön ottamisen viivästymisestä.

Hallituksen esityksen (HE 152/2010 vp) hyväksymispäätöksen peruuttamista koskevan pykälän yksityiskohtaisten perusteluiden mukaan Energiamarkkinaviraston olisi harkittava hyväksymispäätöksen peruuttamista, jos hakemuksessa tai sen liitteessä on annettu virheellisiä tai puutteellisia tietoja, jotka ovat olennaisesti vaikuttaneet päätökseen tai muutoin siihen liittyvään harkintaan. Kyseeseen tulisivat lähinnä 7–11 ja 14 §:ssä tarkoitettuja seikkoja koskevat virheelliset tai puutteelliset tiedot. Peruuttaminen edellyttäisi sähkön tuottajan tahallista tai tuottamuksellista menettelyä.

Asiassa saatu selvitys

Hyväksymishakemuksen käsittelyn vaiheet

Valittaja on 23.10.2015 jättänyt tuotantotukilain mukaisen hakemuksen voimalaitoksen Lotlax Vindpark syöttötariffijärjestelmään hyväksymiseksi. Samaan hyväksymishakemukseen on hakemuksen käsittelyn yhteydessä yhdistetty Lålaxin tuuliturbiinit.

Valittaja on ilmoittanut hyväksymishakemuksessa, että voimalaitoksen suunniteltu kaupallisen käyttöönoton ajankohta on 31.3.2016. Valittaja on 5.2.2016 toimittanut hakemuksen liitteeksi rakennusaikataulun, jonka mukaan maanrakennus- ja perustustyöt, sähkötyöt ja kaikkien tuulivoimaloiden asennustyöt ovat valmiita 26.6.2016 mennessä.

Energiavirasto on pyytänyt hakemuskäsittelyn yhteydessä 19.2.2016 valittajalta selvitystä, onko 5.2.2016 ilmoitettu tieto aikataulusta edelleen ajan tasalla. Valittaja on 24.2.2016 vahvistanut, että 5.2.2016 toimitettu aikataulu on edelleen ajan tasalla, mutta sääolosuhteet tai muut vastaavat vaikutukset saattavat muuttaa rakennusaikataulua.

Energiavirasto on päätöksellään 29.2.2016 dnro 2220/712/2015 hyväksynyt valittajan Lotlax Vindpark tuulivoimalaitoksen syöttötariffijärjestelmään. Päätöksen mukaan voimalaitoksen suunniteltu käyttöönoton ajankohta on 31.3.2016. Päätös on annettu tiedoksi valittajalle 29.2.2016 ja se on tullut lainvoimaiseksi 30.3.2016.

Asian vaiheet hyväksymispäätöksen jälkeen

Valittajan Energiavirastolle 4.4.2016 toimittaman ilmoituksen mukaan rakentaminen ei ole edistynyt hakemuksen liitteenä toimitetun aikataulun mukaisesti. Ilmoituksen mukaan hanke on viivästynyt äärimmäisistä sääolosuhteista johtuvista syistä.

Energiavirasto on 14.4.2016 pyytänyt valittajalta selvitystä rakennusaikataulun muutoksesta ja siihen johtaneista syistä. Selvityksessä on pyydetty ilmoittamaan myös ajankohta, jolloin valittaja on havainnut rakennusaikataulun viivästyksen sekä voimalaitoksen suunniteltu kaupallisen käyttöönoton ajankohta. Valittajan Energiavirastolle 29.4.2016 toimittaman selvityksen mukaan voimalaitoksen rakennusaikataulun muutos johtuu kommunikaatiovirheestä valittajan hankintaosastotiimin ja tornin valmistajan välillä, joka ei ollut sisällyttänyt ankkurihäkkejä tornien alkuperäiseen sopimukseen. Valittaja on selvityksessä ilmoittanut, että rakennusaikataulun muutokseen johtanut virhe huomattiin valittajan konsulttina toimineen Finnish Consulting Groupin pyytäessä ankkurihäkkien piirustuksia suunnittelutyötä varten helmikuun alussa ja virheen aiheuttamat seuraukset rakennusaikatauluun tulivat valittajan johdon tietoon helmikuun lopussa.

Energiavirasto on käynnistänyt 23.5.2016 päivätyllä kuulemiskirjeellä menettelyn hyväksymispäätöksen peruuttamiseksi tuotantotukilain 20 §:n 1 momentin nojalla. Valittaja on toimittanut 17.6.2016 lausuntonsa Energiavirastolle. Lausunnon mukaan päätöksen peruuttamiselle ei ole perusteita. Valittaja on muun ohella vaatinut Energiavirastoa suorittamaan hallintolain 38 §:n mukaisen katselmuksen osoittaakseen Energiavirastolle rakennustöiden olevan käynnissä.

Energiavirasto on valituksenalaisella 5.10.2016 tekemällään päätöksellä peruuttanut 29.2.2016 tekemänsä hyväksymispäätöksen päätöksentekopäivästä lukien.

Valituksenalaisen päätöksen perustelut

Valituksenalaisen päätöksen mukaan Energiavirasto on tehnyt hyväksymispäätöksen valittajan 23.10.2015 toimitetussa hakemuksessa sekä 5.2.2016 toimitetussa ja 24.2.2016 vahvistetussa rakennusaikataulussa annettujen tietojen perusteella. Energiavirastolla ei ole hyväksymishakemuksen jättämis- tai päätöksentekoajankohtana ollut perusteltua syytä epäillä valittajan ilmoittaman suunnitellun kaupallisen käyttöönoton toteutumista hyväksymishakemuksessa esitetyn mukaisesti. Todentajan 21.12.2015 päivätyn varmennusraportin mukaan laitoskäynti on tehty 15.10.2015 ja laitoskäyntipäivänä sähköasema Herrforsin 110 kV verkkoon oli valmiina ja tietyöt tehty. Lisäksi laitosyksiköt oli tilattu. Virastolle on selvinnyt kevään 2016 aikana, etteivät valittajan virastolle toimittamat tiedot rakennusaikataulusta pidä paikkansa ja että hanke tulee viivästymään yli vuoden alkuperäisestä aikataulusta. Virasto on katsonut viivästyksen olennaiseksi ja sille toimitettujen rakennusaikataulua koskevien tietojen olleen virheellisiä ja puutteellisia. Viraston mukaan valittajan hyväksymishakemuksen käsittelyä varten esittämät tiedot voimalaitoshankkeen rakentamisaikataulusta ovat olennaisesti vaikuttaneet syöttötariffijärjestelmään hyväksymistä koskevaan päätökseen. Lisäksi Energiavirasto on katsonut, että valittajan menettely asiassa on ollut tahallista tai vähintäänkin tuottamuksellista.

Energiavirasto toteaa päätöksessään, että tuotantotukilakia muutettiin 26.10.2015 voimaan tulleella muutoslailla ja muutoslakia koskevan hallituksen esityksen (HE 15/2015 vp) ja sen johdosta annetun talousvaliokunnan mietinnön 3/2015 sekä työ- ja elinkeinoministeriön muistion 21.9.2015 perusteella on selvää, että lainsäätäjän tarkoituksena on ollut irtautua syöttötariffijärjestelmästä tuulivoimalla tuotetun sähkön osalta vuodesta 2018 alkaen ja hallitun sulkemisen yhteydessä varmistaa, että asianmukaisesti ja tuotantotukilain 14 §:ssä säädetyllä tavalla jätetyt syöttötariffijärjestelmään hyväksymistä koskevat hakemukset käsitellään ensisijaisesti ennen kiintiöiden vahvistamista tuulivoimaloiden kokonaiskapasiteetista koskevia hakemuksia. Lainsäätäjän tarkoitus on ollut, että sellaisia syöttötariffijärjestelmään hyväksymistä koskevia hakemuksia, joita ei ole jätetty asianmukaisesti tai tuotantotukilain 14 §:n säännösten mukaisesti ei oteta tutkittavaksi, jotta ne eivät varaa kiintiötä asianmukaisesti kiintiöjonossa olevilta hankkeilta.

Energiaviraston päätöksessään esittämän mukaan tuotantotukilain ja muutoslain siirtymäsäännöksellä on ollut tarkoitus varmistaa, että voimalaitosta koskeva hyväksymishakemus on mahdollista tehdä ilman voimassaolevaa kiintiöpäätöstä tilanteessa, jossa voimalaitosta koskeva hanke on edennyt siihen vaiheeseen, että kiintiön vahvistamista koskevaa hakemusta ei ole mahdollista tehdä ja ratkaista ennen suunniteltua kaupallista käyttöönottoa. Hyväksymishakemusta ja hakemuksen perusteella tehtävää hyväksymispäätöstä ei tule tehdä sellaisen voimalaitoksen osalta, jonka suunniteltu kaupallinen käyttöönotto tai koekäyttö ei suunnitellusti tulisi alkamaan oikeuden syöttötariffiin alkaessa tuotantotukilain 16 §:n 1 momentin mukaisesti, kun hyväksymishakemus on merkittävästi etuajassa ennen suunniteltua kaupallista käyttöönottoa.

Voimalaitoksen kaupallinen käyttöönotto on ajankohta, jolloin vähintäänkin yhdellä myllyllä tuotetaan sähköä verkkoon pääasiallisena tarkoituksena sähkön myynti. Vaikka kaupallisen käyttöönoton ajankohta on arvio, tulee kaupallisen käyttöön ottamisen tapahtua tuotantotukilain 14 §:n nojalla hyväksymispäätöksen lainvoimaiseksi tuloa seuraavasta tariffijaksosta.

Energiavirasto on päätöksessään todennut, että jos sillä olisi ollut tieto voimalaitoksen tosiasiallisesta rakennusaikataulusta hyväksymishakemuksen jättämisajankohtana, se ei olisi tehnyt päätöstä voimalaitoksen hyväksymisestä syöttötariffijärjestelmään, vaan olisi tehnyt asiassa tutkimattajättämispäätöksen, joka olisi ollut ratkaisukäytäntönä yksiselitteinen ja hakijoita yhdenvertaisesti sekä tasapuolisesti kohteleva. Jos todellinen aikataulu olisi tullut viraston tietoon hakemuskäsittelyn aikana, virasto olisi hylännyt hyväksymishakemuksen sillä perusteella, että suunniteltu kaupallinen käyttöönotto ei toteudu hallituksen esityksen tarkoittamalla tavalla ja tämän vuoksi hallituksen esityksessä esitetty tarkoitussidonnaisuus ei täyty.

Energiavirasto on päätöksessä viitannut aikaisempaan ratkaisukäytäntöönsä, jonka mukaan tapauksissa, joissa syöttötariffijärjestelmään hyväksymistä koskeva hakemus on jätetty huomattavan aikaisin ennen suunniteltua kaupallista käyttöönottoa, Energiavirasto on tarkastellut hakemuksessa osoitetun aikataulun realistisuutta suhteessa oikeuden syöttötariffiin alkamiseen tuotantotukilain 16 §:n 1 momentin mukaisesti. Hyväksymispäätös on tehty hakijan eduksi, jos hakemus on jätetty keskimäärin noin kuusi kuukautta ennen suunniteltua kaupallista käyttöönottoa ja lain 14 §:n edellytykset hyväksymiselle ovat täyttyneet. Energiavirasto on noudattanut edellä mainittua tulkintaa vakiintuneesti ja tasapuolisesti.

Energiavirasto on katsonut tekemässään päätöksessä, että valittajan on ollut vielä helmikuussa 2016 mahdollista arvioida ankkurihäkkien puuttumisen vaikutus hankkeen valmistumiseen ja peruuttaa hyväksymishakemus liian aikaisessa vaiheessa jätettynä. Lisäksi valittaja on esittänyt 4.4.2016 Energiavirastolle, että rakennusaikataulun viivästyminen on johtunut äärimmäisistä sääolosuhteista.

Energiaviraston päätöksen perustelujen mukaan sille toimitettu aikataulu on ollut virheellinen ja puutteellinen ja viivästyksen syistä toimitetut tiedot ovat olleet keskenään ristiriidassa. Valittajan 29.4.2016 toimittaman selvityksen mukaan viivästys rakennusaikataulussa on ollut valittajan tiedossa helmikuun lopussa eli ennen hyväksymispäätöksen antamisajankohtaa 29.2.2016. Valittaja on jättänyt ilmoittamatta rakennusaikataulun viivästymisestä Energiavirastolle hyväksymiskäsittelyn yhteydessä ja siten toiminut asian vilpittömän ja totuudenmukaisen selvittämisen vaatimuksen vastaisesti. Valittaja on Energiaviraston 29.2.2016 tekemän päätöksen antamisajankohdan jälkeen laiminlyönyt tuotantotukilain 22 §:n 1 momentin mukaista sähkön tuottajan yleistä tiedonantovelvollisuutta jättäessään kertomatta virastolle rakennusaikataulun olennaisista muutoksista.

Energiaviraston näkemyksen mukaan asiassa ei ole näytetty hyväksyttävää syytä sille, että valittaja ei ole ilmoittanut rakennusaikataulun viivästymisestä tuotantotukilain 22 §:n 1 momentin mukaisesti viipymättä eikä sille, että valittaja ei ole noudattanut toiminnassaan hallintolain 31 §:n 2 momentin mukaista myötävaikuttamisvelvollisuutta. Tuotantotukilain 20 §:n 1 momentin mukaiset edellytykset hyväksymispäätöksen peruuttamiselle täyttyvät, koska hyväksymispäätös on perustunut valittajan hakemuksessa ja sen liitteissä antamiin virheellisiin ja puutteellisiin tietoihin hankkeen rakennusaikataulua koskien, ja tiedot ovat olennaisesti vaikuttaneet päätökseen ja siihen liittyvään harkintaan. Valittajan virastolle hyväksymispäätöksen jo tultua lainvoimaiseksi toimittaman selvityksen liitteenä oleva rakennusaikataulu poikkeaa olennaisesti valittajan hakemuskäsittelyn yhteydessä toimittamista tiedoista. Edellytykset hyväksymispäätöksen peruuttamiselle ovat tapauksessa täyttyneet.

Energiavirasto on päätöksessään katsonut, että luottamuksensuojan tai omaisuudensuojan periaatteilla ei ole käsillä olevassa asiassa merkitystä hyväksymispäätöksen peruuttamisen kannalta, koska valittajan toiminta on ollut olennaisesti tuotantotukilain ja hallintolain säännösten vastaista. Valittajalle ei siten ole Energiaviraston näkemyksen mukaan syntynyt sellaisia oikeutettuja odotuksia, joita kyseiset periaatteet voisivat suojata.

Valitusvaiheessa esitetty selvitys

Antamassaan lausunnossa Energiavirasto on todennut muun ohella, että valittajan esittämä kuvaus annetuista tiedoista ja tapahtumien kulusta on puutteellinen ja esitetyt väitteet osittain virheellisiä. Valittaja on myös annettujen tietojen ja tapahtumien kulun osalta jättänyt esittämättä asian käsittelyn kannalta merkityksellisiä vaiheita liittyen voimalaitoksen turbiinien vaihtamiseen, sen vaikutuksesta käsittelyaikatauluun ja rakennusaikataulua koskevat täydennyspyynnöt. Valittajaa on nimenomaisesti pyydetty täydentämään hyväksymishakemusta rakennusaikataulun osalta useammassa täydennyspyynnössä joulukuusta 2015 lähtien. Hyväksymispäätöksen lainvoimaiseksi tulon jälkeen valittaja on esittänyt kysymyksiä voimalaitoksen turbiinimallin vaihtamiseen liittyen ennen sen toimittamaa varsinaista ilmoitusta 4.4.2016 hankkeen aikataulun viivästymisestä, ja virasto on sen takia ryhtynyt selvittämään kyseistä aikataulumuutosta ja sen vaikutusta voimalaitoshankkeeseen tarkemmin.

Valittaja on vastaselityksessään tuonut esille muun muassa, että Energiavirasto on tulkinnut valituksen liitteitä virheellisesti. Valituksen liitteenä oleva 26.2.2016 päivätty kirje Ventur GmbH:lta osoittaa, että kommunikaatiossa on tapahtunut virhe, koska kirje on lähetetty Kaarstin kaupungissa sijaitsevaan valittajan pääkonttoriin. Valittajan voimalaitoksesta vastaavat henkilöt työskentelevät kuitenkin Itzehoen kaupungissa ja he saivat tiedon Ventur GmbH:n kirjeestä vasta maaliskuussa. Valituksen liitteenä oleva 29.12.2015 päivätty maaperätutkimuksia koskeva sähköposti osoittaa nimenomaan sen, että rakennustyöt ovat olleet käynnissä.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätökset

Asiassa on kysymys sen arvioimisesta, onko Energiavirastolla ollut tuotantotukilain 20 §:n 1 kohdassa säädetyt edellytykset peruuttaa valittajan tuulivoimalan syöttötariffijärjestelmään hyväksymistä koskeva päätös. Valittaja on valituksessaan esittänyt, ettei se ole antanut hakemuksen käsittelyn yhteydessä tuottamuksellisesti tai tahallisesti virheellistä tai puutteellista tietoa. Valittaja on valituksessaan lisäksi tuonut esiin, että rakennusaikataulun viivästyminen on johtunut ennakoimattomista syistä ja että valittaja on pyrkinyt minimoimaan viivästyksen aiheuttamat vahingot sekä täyttänyt velvollisuutensa ilmoittamalla viivästyksestä Energiavirastolle viipymättä. Hallinto-oikeudelle valittaja on lisäksi perustellut vaatimustaan luottamuksen- ja omaisuudensuojan näkökulmasta ja pitänyt peruuttamispäätöstä kohtuuttomana myös peruuttamisesta valittajalle aiheutuvan taloudellisen vahingon takia.

Valittaja on 24.2.2016 vahvistanut Energiavirastolle aikataulun, jonka mukaan voimalaitoksen suunniteltu kaupallisen käyttöön ottamisen ajankohta on 31.3.2016. Valittaja on ilmoittanut Energiavirastolle rakennusaikataulun viivästymisestä huhtikuun alussa 2016. Ilmoituksen mukaan viivästys johtuu äärimmäisistä sääolosuhteista. Valittajan 29.4.2016 toimittaman selvityksen mukaan viivästys johtuu inhimillisestä kommunikaatiovirheestä ja sen takia tehdystä puutteellisesta tilauksesta, joka on tullut valittajan johdon tietoon helmikuun lopussa 2016. Rakennusaikataulusta ja voimalaitoksen rakentamisen etenemisestä saadun selvityksen perusteella on ilmeistä, että voimalaitoksen rakennustyöt eivät ole 24.2.2016 edenneet siihen vaiheeseen, että Energiavirastolle ilmoitettu suunniteltu kaupallisen käyttöönoton ajankohta olisi voinut toteutua. Kun lisäksi otetaan huomioon se, että rakennuksenaikataulu on hyväksymispäätöksen jälkeen annetun arvion mukaan ollut viivästymässä yli vuoden helmikuussa 2016 ilmoitetusta, on ilmeistä, että valittajan Energiavirastolle hakemuksen käsittelyn yhteydessä antamat tiedot ovat olleet puutteellisia ja virheellisiä. Energiavirastolle annettujen tietojen puutteellisuus tai virheellisyys on johtanut siihen, että virasto on tehnyt hyväksymispäätöksen, jota se ei olisi tehnyt, jos sillä olisi ollut käytettävissään riittävät ja oikeat tiedot hankkeen rakennusaikataulusta ja rakentamisen edistymisestä.

Voimalaitoksen rakentamiseen vaikuttava viivästys on valittajan mukaan huomattu jo ennen Energiaviraston hyväksymispäätöksen tekemistä, mutta siitä on ilmoitettu virastolle vasta yli kuukauden päästä siitä, kun viivästys on kiistatta ollut valittajan johdon tiedossa. Valittajan voidaan katsoa toimineen vähintäänkin tuottamuksellisesti jättäessään toimittamatta Energiavirastolle todelliset tiedot hankkeen aikataulusta. Kaikki asiassa saatu selvitys huomioiden hallinto-oikeus katsoo, että hakemuksen yhteydessä on annettu virheellisiä ja puutteellisia tietoja rakennusaikataulusta ja tiedot ovat olennaisesti vaikuttaneet päätösharkintaan hyväksymispäätöstä tehtäessä. Virheellisen ja puutteellisen tiedon perusteella tehty hyväksymispäätös ei ole aikaansaanut valittajalle oikeutettuja odotuksia päätöksen pysyvyyteen. Edellä kerrotuin perustein Energiavirasto on voinut tuotantotukilain 20 §:n 1 kohdan nojalla peruuttaa tekemänsä hyväksymispäätöksen. Viraston päätöstä ei ole syytä muuttaa.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut sekä

Laki uusiutuvilla energialähteillä tuotetun sähkön tuotantotuesta 1 ja 4 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Outi Niemi, Vesa Heikkilä, joka on myös esitellyt asian, ja Taina Haanperä.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Amperax Energie GmbH on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa hallinto-oikeuden päätöksen ja Energiaviraston päätöksen sekä pysyttää syöttötariffijärjestelmään hyväksymistä koskevan Energiaviraston päätöksen.

Yhtiö on vaatimustensa tueksi uudistanut asiassa aiemmin lausumansa. Lisäksi yhtiö on lausunut muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeudella ei ole ollut perustetta hylätä yhtiön valitusta. Päätöksen peruuttamiselle tuotantotukilain 20 §:ssä asetetut oikeudelliset edellytykset eivät asiassa täyty. Peruuttamispäätös tulee siten kumota lainvastaisena.

Energiavirastolla ei ole ollut tuotantotukilain nojalla velvollisuutta peruuttaa hyväksymispäätöstä. Tuotantotukilaki tarjoaa mahdollisuuden hyväksymispäätöksen peruuttamiseen, jota Energiaviraston tulisi käyttää harkintavaltansa puitteissa vain vakavien ja olennaisten laiminlyöntien ja rikkomusten seurauksena.

Yhtiön tarkoitus ei ole ollut erehdyttää Energiavirastoa tai antaa tahallisesti virheellistä tai puutteellista tietoa päätöksenteon perustaksi. Tämän vuoksi yhtiön tahallisen tai tuottamuksellisen menettelyn edellytys ei tapauksessa täyty. Jotta hyväksymispäätös olisi voitu peruuttaa, olisi tullut olla ilmeistä, että yhtiö on tahallisesti tai tuottamuksellisesti antanut Energiavirastolle virheellisiä tai puutteellisia tietoja. Energiavirasto ja hallinto-oikeus eivät ole perusteluissaan tuoneet esille, millä tavalla yhtiön toiminta on ollut tahallista tai tuottamuksellista.

Hyväksymispäätöksen peruuttaminen on ollut hallintoprosessin perusperiaatteiden vastainen tilanteessa, jossa Energiaviraston käytettävissä olisi ollut myös lievempiä keinoja. Hyväksymispäätöksen peruuttaminen on poikkeuksellisen ankara seuraamus käsillä olevassa tilanteessa, jossa yhtiöllä ei ole enää mahdollisuutta päästä tuulivoiman syöttötariffijärjestelmän piiriin. Lisäksi parhaillaan vireillä oleva tuotantotukilain muutos (HE 175/2017 vp) on muotoiltu siten, ettei yhtiöllä tule olemaan lakiehdotuksen mukaan mahdollisuutta osallistua uuteen uusiutuvan energian tukijärjestelmän kilpailutukseen. Yhtiön käsityksen mukaan muita vastaavia tapauksia ei ole, joten uutta tukijärjestelmää koskevalla rajoituksella on haluttu nimenomaisesti estää yhtiön osallistuminen uusiutuvan energian tukijärjestelmän tarjouskilpailuun.

Yhtiön johto ei ole suomalaista eikä suomenkielentaitoista. Tämä on väistämättä johtanut epätarkkuuksiin viestinnässä. Lisäksi kyseinen seikka on vaikuttanut siihen, että yhtiön johto ei ole ymmärtänyt, että pieni virhe tai epätarkkuus aikatauluissa voi johtaa edellä kuvatun kaltaisiin poikkeuksellisen merkittäviin seuraamuksiin. Rakennusaikataulut perustuvat aina arvioon, johon tulee väistämättä muutoksia hankkeiden edetessä. Hyväksymispäätöksen peruuttaminen ei ole oikeasuhtainen seuraamus jo itsessään arvioon perustuvan rakennusaikataulun muutoksesta. Peruuttamispäätöksen kaltaiset seuraamukset pienestä virheestä eivät ole omiaan luomaan vakaata ja ennustettavaa investointiympäristöä ulkomaisille tai suomalaisille toimijoille.

Yhtiö ei ole hakemuksen käsittelyn yhteydessä antanut tuottamuksellisesti tai tahallisesti virheellistä tai puutteellista tietoa. Voimalaitoksen rakennusaikataulun viivästyminen on johtunut ennakoimattomista syistä, joiden aiheuttaman vahingon yhtiö on pyrkinyt minimoimaan. Yhtiö on toimittanut Energiavirastolle hakemuskäsittelyn aikana kaiken asian ratkaisun kannalta merkityksellisen tiedon ennen hyväksymispäätöksen tekemistä. Lisäksi yhtiö on sille säädettyjen velvoitteiden mukaisesti ilmoittanut viivästyksestä Energiavirastolle heti, kun viivästyksen kesto on voitu arvioida.

Yhtiö on 24.2.2016 vahvistanut Energiavirastolle asiassa aikaisemmin toimitetun rakennusaikataulun ilmoittaen samalla, että aikataulu voi viivästyä sääolosuhteista tai muista vastaavista olosuhteista johtuvista syistä. Energiaviraston olisi tullut ottaa tämä ilmoitus huomioon hyväksymispäätöstä tehdessään.

Yhtiö on 4.4.2016 ilmoittanut Energiavirastolle, että voimalaitoksen rakentaminen ei ole edistynyt aikataulun mukaisesti sääolosuhteiden vuoksi. Yhtiö on edelleen 29.4.2016 vastatessaan Energiaviraston 14.4.2016 päivättyyn selvityspyyntöön ilmoittanut rakennusaikataulun muutoksen johtuneen viestinnässä tapahtuneesta virheestä yhtiön hankintatiimin ja tuulivoimalan tornin valmistajan välillä, minkä vuoksi tornin valmistaja ei ole sisällyttänyt tarpeellisia ankkurihäkkejä alkuperäiseen sopimukseen. Yhtiö on vastauksessaan Energiavirastolle todennut, että kaikki ankkurihäkkien puuttumisen aiheuttamat seuraukset rakennusaikatauluun ovat tulleet yhtiön johdon tietoon helmikuun lopussa. Toteamuksella yhtiö on viitannut mahdollisiin seuraamuksiin ilman vaihtoehtoisia ratkaisuja. Yhtiön helmikuun 2016 lopussa saama tieto ankkurihäkkeihin liittyvän viestintävirheen vaikutuksista ei ole ollut luonteeltaan sellainen, että sen perusteella olisi voitu tehdä luotettava arvio virheen vaikutuksesta voimalaitoksen rakennusaikatauluun ennen kuin kaikki vaihtoehtoiset ratkaisut on selvitetty.

Yhtiön antamat tiedot eivät ole olleet keskenään ristiriitaisia.

On selvää, että rakennustyön kannalta olennaisten komponenttien puuttuminen aiheuttaa jonkinasteisen viivästyksen. Tämän vuoksi yhtiö on ryhtynyt heti selvittämään, miten virheen vaikutuksia pystytään lieventämään ja mitä vaihtoehtoisia ratkaisuja on käytettävissä. Asianmukaisten selvitysten tekeminen ja vaihtoehtoisten ratkaisujen löytäminen on vienyt useamman viikon. Yhtiön on tullut ensin tehdä tilaus ja saada vahvistus toimitusajasta ennen kuin arvio uudesta rakennusaikataulusta on ollut tehtävissä. Vasta näiden selvitysten valmistuttua virheen lopullinen vaikutus rakennusaikatauluun on saatu selville.

Yhtiöllä on vankka kokemus tuulivoima-alasta. Yhtiön hakemusprosessin aikana toimittama rakennusaikataulu on ollut toteuttamiskelpoinen, ja rakennusaikataulun viivästymiseen johtaneet vaikeudet alkoivat keväällä 2016. Yhtiö on tehnyt parhaansa minimoidakseen toteuttamiskelpoiseen aikatauluun kohdistuneet valitettavat viivästykset.

Tietynsisältöinen aikataulu ei myöskään ole edellytys syöttötariffijärjestelmään hyväksymiseksi. Tuotantotukilaki edellyttää ainoastaan arviota suunnitellun kaupallisen käyttöönoton ajankohdasta. Syöttötariffijärjestelmä ei voi lähteä siitä, että siihen hyväksyttävien voimalaitosten rakennusprojektit eivät voi venyä. Kaikkeen rakennustoimintaan sisältyy riski, että aikatauluihin tulee merkittäviäkin muutoksia. Tuulivoimarakentaminen ei ole tästä poikkeus. Normaalisti merkittävissä rakennusprojekteissa rakennusaikataulut arvioidaan kuukausien, tai korkeintaan viikkojen tarkkuudella.

Yhtiö on toiminut tiedossaan olleiden seikkojen puitteissa vilpittömästi sekä myötävaikutusvelvollisuutensa mukaisesti. Yhtiö ei ole tietoisesti jättänyt tiedottamatta Energiavirastoa aikataulun muutoksista. Yhtiö on hyväksymispäätöksen peruuttamiseen asti toiminut vilpittömässä mielessä vieden voimalaitoksen rakentamisprojektia eteenpäin.

Yhtiöllä on laaja kokemus alan hankkeista sekä kokemukseen perustuvaa tietotaitoa aikataulumuutosten hallinnasta ja toteuttamiskelpoisuudesta. Hyväksymispäätöksen peruuttaminen ei ole oikeasuhtainen seuraamus rakennusaikataulun muutoksista, joiden tarkka ennakoiminen ei ole ollut mitenkään mahdollista. Viranomaisten toiminnan ennustettavuus sekä päätösten oikeasuhtaisuus ovat edellytyksiä vakaan investointiympäristön syntymiselle.

Energiavirasto on valituksen johdosta antamassaan lausunnossa vaatinut, että korkein hallinto-oikeus hylkää Amperax Energie GmbH:n valituksen sekä pysyttää hallinto-oikeuden päätöksen ja Energiaviraston 5.10.2016 tekemän hyväksymispäätöstä koskevan peruutuspäätöksen.

Energiavirasto on vaatimuksensa tueksi uudistanut 5.10.2016 tekemässään peruutuspäätöksessä ja hallinto-oikeudelle toimittamissaan lausunnoissa lausumansa. Lisäksi Energiavirasto on lausunut muun ohella , että yhtiön valitus on perusteeton. Energiaviraston tekemä peruutuspäätös ja hallinto-oikeuden antama päätös ovat lainmukaisia. Energiavirasto on noudattanut asiaan soveltuvia säännöksiä ja ottanut huomioon niitä koskevista lainvalmisteluasiakirjoista ilmenevät perustelut sekä suhteuttanut harkintavallan käyttönsä yleisiin hallinto-oikeudellisiin periaatteisiin.

Amperax Energie GmbH on antanut vastaselityksen, joka on toimitettu tiedoksi Energiavirastolle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

Perustelut

Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut, perusteluissa mainitut oikeusohjeet ja lisäksi hallintolain 6 § sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Kari Kuusiniemi sekä oikeusneuvokset Leena Äärilä, Vesa-Pekka Nuotio, Timo Räbinä ja Anne Nenonen. Asian esittelijä Riitta Hämäläinen.

 
Julkaistu 30.1.2019