Muu päätös 586/2019

Asia Yleiskaavan hyväksymistä koskeva valitus

Valittaja A

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 10.11.2017 nro 17/0510/3

Asian aikaisempi käsittely

Kristiinankaupungin kunnanvaltuusto on 6.6.2016 (§ 31) tekemällään päätöksellä hyväksynyt Mikonkeitaan tuulivoimapuiston osayleiskaavan.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään A:n valituksesta kumonnut kaupunginvaltuuston päätöksen siltä osin kuin se koskee seuraavaa osayleiskaavan maa- ja metsätalousvaltaista aluetta koskevaan M-1-merkintään liittyvää yleiskaavamääräystä:

”Uusia asuin- tai lomarakennuksia tai muuta melusta häiriintyvää toimintaa ei saa alueelle sijoittaa. Alueella on voimassa MRL 43.2 § mukainen rakentamisrajoitus.”

Muilta osin hallinto-oikeus on hylännyt valituksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat säännökset

Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n 1 momentin mukaan kaavan tulee perustua kaavan merkittävät vaikutukset arvioivaan suunnitteluun ja sen edellyttämiin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus.

Mainitun lain 62 §:n 1 momentin mukaan kaavoitusmenettely tulee järjestää ja suunnittelun lähtökohdista, tavoitteista ja mahdollisista vaihtoehdoista kaavaa valmisteltaessa tiedottaa niin, että alueen maanomistajilla ja niillä, joiden asumiseen, työntekoon tai muihin oloihin kaava saattaa huomattavasti vaikuttaa, sekä viranomaisilla ja yhteisöillä, joiden toimialaa suunnittelussa käsitellään (osallinen), on mahdollisuus osallistua kaavan valmisteluun, arvioida kaavoituksen vaikutuksia ja lausua kirjallisesti tai suullisesti mielipiteensä asiasta.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 30 §:n 1 momentin mukaan lain 62 §:ssä tarkoitettu tilaisuuden varaaminen osallisille mielipiteensä esittämiseen kaavaa valmisteltaessa voidaan tehdä asettamalla valmisteluaineisto nähtäville ja varaamalla tilaisuus esittää mielipide määräajassa kirjallisesti tai suullisesti taikka erityisessä kaavaa koskevassa tilaisuudessa taikka muulla sopivaksi katsottavalla tavalla. Tässä yhteydessä voivat mielipiteensä esittää myös muut kunnan jäsenet.

Maankäyttö- ja rakennuslain 35 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavan tarkoituksena on kunnan tai sen osan yhdyskuntarakenteen ja maankäytön yleispiirteinen ohjaaminen sekä toimintojen yhteen sovittaminen. Yleiskaava voidaan laatia myös maankäytön ja rakentamisen ohjaamiseksi määrätyllä alueella.

Mainitun lain 36 §:n mukaan kunnan tulee huolehtia tarpeellisesta yleiskaavan laatimisesta ja sen pitämisestä ajan tasalla.

Mainitun lain 39 §:n 2 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on otettava huomioon:

1) yhdyskuntarakenteen toimivuus, taloudellisuus ja ekologinen kestävyys;

2) olemassa olevan yhdyskuntarakenteen hyväksikäyttö;

3) asumisen tarpeet ja palveluiden saatavuus;

4) mahdollisuudet liikenteen, erityisesti joukkoliikenteen ja kevyen liikenteen, sekä energia-, vesi- ja jätehuollon tarkoituksenmukaiseen järjestämiseen ympäristön, luonnonvarojen ja talouden kannalta kestävällä tavalla;

5) mahdollisuudet turvalliseen, terveelliseen ja eri väestöryhmien kannalta tasapainoiseen elinympäristöön;

6) kunnan elinkeinoelämän toimintaedellytykset;

7) ympäristöhaittojen vähentäminen;

8) rakennetun ympäristön, maiseman ja luonnonarvojen vaaliminen; sekä

9) virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyys.

Pykälän 4 momentin mukaan yleiskaava ei saa aiheuttaa maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle kohtuutonta haittaa.

Mainitun lain 77 a §:n mukaan rakennuslupa tuulivoimalan rakentamiseen voidaan 137 §:n 1 momentin estämättä myöntää, jos oikeusvaikutteisessa yleiskaavassa on erityisesti määrätty kaavan tai sen osan käyttämisestä rakennusluvan myöntämisen perusteena.

Mainitun lain 77 b §:n mukaan laadittaessa lain 77 a §:ssä tarkoitettua tuulivoimarakentamista ohjaavaa yleiskaavaa, on sen lisäksi, mitä yleiskaavasta muutoin säädetään, huolehdittava siitä, että:

1) yleiskaava ohjaa riittävästi rakentamista ja muuta alueiden käyttöä kyseisellä alueella;

2) suunniteltu tuulivoimarakentaminen ja muu maankäyttö sopeutuu maisemaan ja ympäristöön;

3) tuulivoimalan tekninen huolto ja sähkönsiirto on mahdollista järjestää.

Mainitun lain 41 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavassa voidaan antaa määräyksiä, joita kaavan tarkoitus ja sen sisällölle asetettavat vaatimukset huomioon ottaen tarvitaan yleiskaava-aluetta suunniteltaessa tai rakennettaessa taikka muutoin käytettäessä (yleiskaavamääräykset). Yleiskaavamääräykset voivat muun ohessa koskea maankäytön ja rakentamisen erityistä ohjausta tietyllä alueella sekä haitallisten ympäristövaikutusten estämistä ja rajoittamista.

Mainitun lain 42 §:n 1 momentin mukaan yleiskaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa asemakaavaa sekä ryhdyttäessä muutoin toimenpiteisiin alueiden käytön järjestämiseksi.

Pykälän 2 momentin mukaan viranomaisten on suunnitellessaan alueiden käyttöä koskevia toimenpiteitä ja päättäessään niiden toteuttamisesta katsottava, ettei toimenpiteillä vaikeuteta yleiskaavan toteutumista.

Mainitun lain 43 §:n 1 momentin mukaan lupaa rakennuksen rakentamiseen ei saa myöntää siten, että vaikeutetaan yleiskaavan toteutumista. Lupa on kuitenkin myönnettävä, jos yleiskaavasta johtuvasta luvan epäämisestä aiheutuisi hakijalle huomattavaa haittaa eikä kunta tai, milloin alue on katsottava varatuksi muun julkisyhteisön tarkoituksiin, tämä lunasta aluetta tai suorita haitasta kohtuullista korvausta (ehdollinen rakentamisrajoitus). Haittaa arvosteltaessa ei oteta huomioon omistussuhteissa yleiskaavan hyväksymisen jälkeen tapahtuneita muutoksia, ellei niitä ole tehty yleiskaavan toteuttamista varten.

Pykälän 2 momentin mukaan yleiskaavassa voidaan määrätä, ettei yleiskaava-alueella tai sen osalla saa rakentaa niin, että vaikeutetaan yleiskaavan toteutumista (rakentamisrajoitus). Tällöin ei sovelleta, mitä 1 momentissa säädetään.

Pykälän 4 momentin mukaan mainitussa pykälässä säädetyistä rajoituksista johtuvasta lunastus- ja korvausvelvollisuudesta säädetään 101 ja 140 §:ssä.

Mainitun lain 101 §:n 1 momentin mukaan, jos maa 43 §:n 2 momentissa tarkoitetun määräyksen nojalla yleiskaavassa on osoitettu käytettäväksi muuhun tarkoitukseen kuin yksityiseen rakennustoimintaan eikä maanomistaja sen vuoksi voi kohtuullista hyötyä tuottavalla tavalla käyttää hyväkseen aluettaan, kunta tai, jos alue on kaavassa tarkoitettu tai osoitettu valtion tarpeisiin, tämä on velvollinen lunastamaan alueen tai suorittamaan haitasta korvauksen. Mainitussa momentissa tarkoitettu lunastus- tai korvausvelvollisuus voi koskea maa- ja metsätaloutta varten osoitettua aluetta vain, jos kaavassa on asetettu sen käyttöä koskevia erityisiä rajoituksia.

Suomen perustuslain 6 §:stä ilmenevää yhdenvertaisuusperiaatetta on sovellettava myös maankäyttö- ja rakennuslain mukaisessa kaavoituksessa. Periaate, jonka toteutumistapa viime kädessä riippuu kulloinkin kysymyksessä olevasta kaavamuodosta, edellyttää muun ohella, ettei alueiden omistajia kaavassa aseteta toisistaan poikkeavaan asemaan, ellei siihen kaavan sisältöä koskevat säännökset huomioon ottaen ole maankäytöllisiä perusteita.

Yleistä

Mikonkeitaan tuulivoimapuiston osayleiskaavan tarkoituksena on mahdollistaa tuulivoimapuiston rakentaminen ja rakennuslupien myöntäminen. Kaava-alueen pinta-ala on 1 469 hehtaaria. Kaava-alue on varattu pääkäyttötarkoitukseltaan maa- ja metsätalousvaltaiseksi alueeksi. Tuulivoimahanke käsittää yhteensä 25 tuulivoimalaa, joista 18 sijaitsee Kristiinankaupungin ja seitsemän Isojoen alueella. Tuulivoimapuiston osayleiskaavojen alueet rajautuvat toisiinsa.

Osayleiskaavassa on osoitettu pohjoiskoilliseen suuntautuva ohjeellinen 110 kV:n sähkönsiirtolinjan yhteystarve ja liittymissuunta. Merkinnällä ei ole ratkaistu linjan sijoitusta linjan myöhempää suunnittelua sitovalla tavalla. Linjan vaikutukset arvioidaan ja sen sijoitus ratkaistaan linjaa koskevassa myöhemmässä suunnittelussa ja lupamenettelyssä.

Vuorovaikutus

Mikonkeitaan tuulivoimapuiston osayleiskaavaluonnos on ollut kerran ja kaavaehdotus kaksi kertaa nähtävillä. Osallisilla on ollut mahdollisuus esittää mielipiteensä niiden johdosta. Yleisölle on lisäksi järjestetty tiedotus- ja keskustelutilaisuuksia tuulivoimapuistohankkeen johdosta.

A:lla on ollut mahdollisuus osallistua kaavoitukseen maankäyttö- ja rakennuslain edellyttämällä tavalla. Kaupunginvaltuuston päätös ei siten ole syntynyt tällä valituksessa esitetyllä perusteella virheellisessä järjestyksessä.

Rakentamisrajoitus ja kaavan vaikutusten selvittäminen

Osayleiskaavan vaikutuksia on selvitetty ja arvioitu Mikonkeitaan tuulivoimapuiston ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä ja osayleiskaavoituksessa. Ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä yhtenä arvioitavana vaihtoehtona ollut vaihtoehto VE2 on käsittänyt 26 tuulivoimalaa, kun hyväksytyt osayleiskaavat käsittävät yhteensä 25 voimalaa.

Mikonkeitaan tuulivoimaosayleiskaava on laadittu maankäyttö- ja rakennuslain 77 a §:n tarkoittamana oikeusvaikutteisena yleiskaavana. Kaavan suunnittelualue on osoitettu maa- ja metsätalousvaltaiseksi alueeksi M-1. Aluetta koskevan kuvauksen ja kaavamääräyksen mukaan alue on varattu pääasiassa metsätaloutta varten. Alueelle saa sijoittaa tuulivoimaloita niille erikseen osoitetuille alueille sekä niitä varten huoltoteitä ja teknisiä verkostoja. Lisäksi on määrätty, että uusia asuin- tai lomarakennuksia tai muuta melusta häiriintyvää toimintaa ei saa alueelle sijoittaa. Alueella on voimassa MRL 43 §:n 2 momentin mukainen rakentamisrajoitus.

Hallinto-oikeus toteaa, että osayleiskaavasta maanomistajille ja muille oikeuden haltijoille aiheutuvien haittojen ja rajoitusten on oltava perusteltuja, kun otetaan huomioon kaavan tarkoitus ja sisältö sekä ohjaustavoite. Yleiskaavassa on sinänsä mahdollista rajoittaa rakentamista melualueille ja käyttää ohjauskeinona maankäyttö- ja rakennuslain 43 §:n 2 momentissa säädettyä ehdotonta rakentamisrajoitusta. Yleiskaavan hyväksymispäätös on hallintopäätös, josta tulee riittävän selvästi käydä ilmi, miten sitä on pidettävä ohjeena toteutettaessa kaavaa maankäyttö- ja rakennuslain mukaisessa lupamenettelyssä sekä mainitun lain 101 §:n mukaisessa menettelyssä.

Kaavaselostuksessa on yleiskaavamerkinnän M-1 osalta todettu, että maa- ja metsätalousalueella mainitaan erikseen kaavan päätarkoitus eli tuulivoimaloiden sijoittamisen salliminen. Selostuksen mukaan samalla kielletään tuulivoimatuotannon kanssa ristiriidassa olevat toiminnot eli melusta ja välkkeestä häiriintyvä asuin- ja loma-asuminen. Kaavaselostuksesta ei ilmene, että alueen rakennusoikeuksia tai kaavasta maanomistajille aiheutuvaa hyötyä ja haittaa olisi selvitetty. Kaupunginhallituksen lausunnosta tai kaava-asiakirjoista ei ilmene, millä perusteella rakentamisrajoitus on ulotettu koko kaava-alueelle.

Hallinto-oikeus toteaa, että yleiskaavassa on koko kaava-aluetta koskevalla kaavamääräyksellä rajoitettu oleellisella tavalla kaava-alueiden maanomistajien oikeuksia. Rakentamisrajoitus koskee koko kaava-aluetta, vaikka kaava-alueen pohjoisosaan ei ole osoitettu tuulivoimaloiden sijoittamisen mahdollistavia alueita. Kun erityisesti otetaan huomioon kaava-alueen laajuus ja alueelle suunniteltu maankäyttö, ei hankkeesta laadittujen selvitysten perusteella voida arvioida sitä, onko koko M-1-alueen kattava rakentamisrajoitus tarpeen.

Edellä lausutun perusteella hallinto-oikeus katsoo, että kaavan perustana olevat selvitykset eivät täytä tältä osin maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ssä asetettuja vaatimuksia. Näin ollen ei myöskään voida arvioida, täyttääkö kaava kaikkien maanomistajien osalta maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 4 momentissa säädetyn kohtuullisuuden ja maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun vaatimukset. Kaupunginvaltuuston osayleiskaavan hyväksymistä koskeva päätös on tältä osin lainvastainen. Määräystä ei kuitenkaan ole pidettävä niin keskeisenä osana kaavaratkaisua, että osayleiskaavan hyväksymispäätös olisi tämän johdosta kumottava kokonaan.

Muut kysymykset

Yleiskaavan laatiminen kuuluu kunnan yksinomaiseen toimivaltaan. Tähän toimivaltaan kuuluu myös osayleiskaavan suunnittelualueesta päättäminen. Vaikka osayleiskaavan ensisijaisena tarkoituksena onkin alueiden kaavoittaminen tuulivoimatuotantoa varten, ei se ole ollut esteenä myös muiden alueiden sisällyttämiselle kaavaan.

Kaavamääräysten mukaan osayleiskaavaa voidaan käyttää yleiskaavan mukaisten tuulivoimaloiden rakennuslupien myöntämisen perusteena tuulivoimaloiden alueilla (tv-alue). Tv-alueita koskevan kaavamääräyksen mukaan voimaloiden rakenteiden ja siipien pyörimisalueen tulee sijoittua kokonaisuudessaan alueen sisäpuolelle. Tv-alueille on osoitettu tuulivoimaloiden ohjeelliset paikat, mutta voimaloiden rakennuspaikka määrätään voimaloita koskevassa rakennuslupamenettelyssä. Kun otetaan huomioon tv-alueiden rajaukset, voimaloiden rakennuspaikat voivat poiketa niille osoitetuista ohjeellisista paikoista, mutta tv-alueet on toisaalta rajattu niin, ettei rakennuspaikkoja voida siirtää merkittävästi lähemmäs häiriintyviä kohteita. Menettely on tuulivoimakaavoituksessa tyypillinen ja sinänsä hyväksytty oikeuskäytännössä.

Lähimmät asuinrakennukset sijaitsevat runsaan kilometrin ja lähimmät vapaa-ajan asuinrakennukset noin 1,5 kilometrin etäisyydellä tuulivoimaloille osoitetuista tv-alueista. Etäisyys A:n kiinteistöön 287-409-6-29, joka sijaitsee kaava-alueen ulkopuolella, on noin 2,4 kilometriä ja kaava-alueella osittain sijaitsevaan kiinteistöön 287-409-6-50 noin 1,8 kilometriä. A:n valituksessa mainittu maatila sijaitsee runsaan kilometrin ja Kaakkoolammi yli kahden kilometrin etäisyydellä lähimmistä tv-alueista. Osayleiskaavan maisemavaikutukset maatilalle on arvioitu lähes merkittäviksi. Maisemavaikutuksen muulle lähialueelle on arvioitu olevan korkeintaan kohtalainen. Mikonkeitaan koko tuuli-voimapuistoa koskevan melumallinnuksen mukaan tuulivoimaloiden arvioitu melu L_Aeq jää lähimpienkin asuinrakennusten kohdalla alle 40 dB:n (A) ja melutasot alittavat valtioneuvoston päätöksen 993/1992 mukaiset päivä- ja yöajan ohjearvot vakituisen asutuksen ja loma-asuinalueiden kohdalla. Varjostusmallinnuksen mukaan käytännön viitearvona usein pidetty kahdeksan tuntia vuodessa ylittyisi kahden Isojoen puolella sijaitsevan asuinrakennuksen kohdalla, kun maaston peitteisyyttä ei oteta huomioon. Kun maaston peitteisyys otetaan huomioon, mainittu viitearvo ylittyy toisen asuinrakennuksen kohdalla. Osayleiskaavan mainittuihin häiriintyviin kohteisiin kohdistuvia vaikutuksia ei voida pitää liiallisina.

Stormossenin suoalue tai muukaan osayleiskaava-alue ja sen välittömässä läheisyydessä oleva alue ei käsitä Natura 2000 -verkostoon kuuluvia kohteita, luonnonsuojelualueita tai suojeluohjelmien kohteita. Suoria vaikutuksia suoalueen kasvillisuuteen ei ole arvioitu muodostuvan. Hankkeella ei ole arvioitu olevan merkittäviä vaikutuksia suokokonaisuuden kasvillisuuteen ja luontoarvoihin. Linnustoon kohdistuvat vaikutukset ilmenevät elinympäristön muutoksina, rakentamisesta ja tuulivoimaloiden toiminnasta aiheutuvana häiriönä sekä voimaloiden este- ja törmäysvaikutuksina. Hankealueella esiintyvä pesimälinnusto on pääasiassa Suomessa yleisenä ja runsaana esiintyvää metsälintulajistoa, jonka ei arvioida olevan erityisen herkkää tuulivoimahankkeen aiheuttamille vaikutuksille. Vaikutukset pesimälinnustoon on arvioitu vähäisiksi. Suojelullisesti arvokkaan lintulajiston populaatiotasoille ei ole arvioitu aiheutuvan vaikutuksia. Hankealueella pesiviin petolintuihin kohdistuvat vaikutukset on arvioitu vähäisiksi tai korkeintaan paikallisesti kohtalaisiksi.

Osayleiskaavassa on edellä lausutun perusteella otettu huomioon maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla mahdollisuudet terveelliseen elinympäristöön sekä maiseman ja luonnonarvojen vaaliminen. A:n kiinteistön 287-409-6-50 alueelle osayleiskaavassa osoitettu liito-oravan lisääntymis- ja levähdyspaikka (s-1) on kaavamerkinnästä riippumatta suojeltu luonnonsuojelulain 49 §:n perusteella. Kun otetaan huomioon M-1-aluetta koskevan kaavamääräyksen kumoaminen, ei osayleiskaavan ole katsottava aiheuttavan maanomistajille kohtuutonta haittaa.

Kaupunginvaltuuston päätös ei ole yllä lausutun perusteella lainvastainen muutoin kuin kumotun kaavamääräyksen osalta. Valitus on tämän johdosta hylätty muilta osin.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut ja

Kuntalaki (365/1995) 90 § (1375/2007)

Hallintolaki 44 § 1 momentti ja 45 § 1 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Johan Hagman, Päivi Jokela ja Petri Forma, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja kaupunginvaltuuston päätökset kumotaan. Toissijaisesti ainakin voimaloiden numero 2, 5, 8, 10, 11, 13 ja 15 ohjeelliset sijoituspaikat on poistettava kaavasta ja kaavan pohjoisosaa on pienennettävä 300 hehtaarilla.

Vaatimuksensa tueksi A on esittänyt muun ohella seuraavaa:

A omistaa Stora Sandjärvellä kaksi kiinteistöä, joille on rantaosayleiskaavassa osoitettu rakennusoikeus vapaa-ajan asunnolle. Osa tästä alueesta on sisällytetty Mikonkeitaan kaava-alueeseen ilman A:n suostumusta, eikä A:ta ole kuultu asian johdosta.

Pohjoisosastaan ylisuuri kaava-alue rajoittaa rakentamista sekä virkistyskäyttöä Sandvikin kylän, Stora Sandjärven sekä Kaakkoolammin alueella. Stormossenin suokompleksin ympäröiminen tuulivoimaloilla on kyseenalaista.

Vähintään voimaloiden numero 2, 5, 8, 10, 13 ja 15 ohjeelliset sijoituspaikat on poistettava, koska voimaloista aiheutuva melu ja välke tulevat häiritsemään lähiasutusta ja maisemaa. Voimala 5 haittaisi lähimmän tilan lähimaisemaa ja karjaa, ja voimala 2 Kaakkoolammin rakentamista sekä virkistys- ja muuta käyttöä.

Tuulivoima-alueet ovat pinta-alaltaan ylimitoitettuja ja ne mahdollistavat voimaloiden rakennuspaikkojen mielivaltaisen siirtämisen. Kaavaa ei myöskään pitäisi hyväksyä ennen kuin sähkön siirto tuulivoima-alueelta on ratkaistu.

Kristiinankaupungin kaupunginhallitus on antanut selityksen, jossa se on viitannut asiassa aiemmin esittämäänsä.

A on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

Perustelut

Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Kari Kuusiniemi sekä oikeusneuvokset Mika Seppälä, Tuomas Kuokkanen, Taina Pyysaari ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Petri Hellstén.