Muu päätös 587/2019

Tuulivoimaosayleiskaava (Isojoki, Mikonkeidas)

Antopäivä: 19.2.2019
Taltionumero: 587
Diaarinumero: 6043/1/17
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2019:T587

Asia Yleiskaavan hyväksymistä koskeva valitus

Valittajat A ja B

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 10.11.2017 nro 17/0509/3

Asian aikaisempi käsittely

Isojoen kunnanvaltuusto on 14.12.2015 (§ 36) tekemällään päätöksellä hyväksynyt Mikonkeitaan tuulivoimapuiston osayleiskaavan.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin asiasta on korkeimmassa hallinto-oikeudessa kysymys, hylännyt A:n ja B:n katselmuksen toimittamista koskevan vaatimuksen sekä heidän valituksensa kunnanvaltuuston päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään valituksen hylkäämisen osalta seuraavasti:

Osayleiskaavaratkaisu

Mikonkeitaan tuulivoimapuistohanke käsittää yhteensä 25 tuulivoimalaa, joista seitsemän sijaitsee Isojoen kunnan ja 18 Kristiinankaupungin kaupungin alueella. Tuulivoimapuiston osayleiskaavojen alueet rajautuvat toisiinsa.

Valituksenalainen tuulivoimaosayleiskaava on laadittu maankäyttö- ja rakennuslain 77 a §:n tarkoittamana oikeusvaikutteisena yleiskaavana. Kaavamääräysten mukaan osayleiskaavaa voidaan käyttää yleiskaavan mukaisten tuulivoimaloiden rakennuslupien myöntämisen perusteena tuulivoimaloiden alueilla (tv-alue). Tuulivoimaloiden kokonaiskorkeus saa olla enintään 210 metriä.

Suunnittelutilanne

Ympäristöministeriö on vahvistanut Etelä-Pohjanmaan maakuntakaavan tuulivoimaa koskevan I vaihekaavan 31.10.2016. Mikonkeidasta ei ole osoitettu vaihekaavassa tuulivoimaloiden alueeksi.

Muutoksenhakijoiden valituksissa tarkoitettu Soldatin torppa sijaitsee Kristiinankaupungin alueella ja se on osoitettu Pohjanmaan maakuntakaavassa virkistys/matkailukohteeksi. Kaavamerkinnän kuvauksen mukaan alue on tarkoitettu virkistys- ja matkailukäyttöön ja sitä koskevan suunnittelumääräyksen mukaan aluetta suunniteltaessa tulee erityisesti kulttuuri-, maisema- ja ympäristöarvot ottaa huomioon. Soldatin alue rajautuu Pohjanmaan ja Etelä-Pohjanmaan rajaan. Isojoki kuuluu Etelä-Pohjanmaan maakuntaan.

Valituksenalaisessa osayleiskaavassa Mikonkeitaan Isojoen puoleisen osa-alueen tuulivoimaloiden ohjeelliset paikat sijaitsevat noin 1,7−2,1 kilometrin etäisyydellä Soldatin torpan alueesta kaakkoon, itään ja koilliseen. Hankkeen Kristiinankaupungin puoleisen osa-alueen voimaloiden ohjeelliset paikat sijaitsevat lähimmillään noin 4,5 kilometrin etäisyydellä Soldatin torpan eteläpuolella.

Metsälän tuulivoimapuisto sijaitsee Soldatin torpan länsi- ja lounaispuolella. Rakenteilla oleva hanke käsittää 34 voimalaa. Lähimmät voimalat sijoittuvat alle kilometrin etäisyydelle.

Uttermossan suunniteltu tuulivoimapuisto sijoittuisi Soldatin torpan pohjoispuolelle. Hanke käsittää seitsemän voimalaa, joista lähimmät sijaitsisivat runsaan kilometrin etäisyydellä. Tuulivoimapuiston osayleiskaava on hyväksytty 12.12.2015 ja siitä on valitettu hallinto-oikeuteen.

Vuorovaikutus

Maankäyttö- ja rakennuslain 62 §:n 1 momentin mukaan kaavoitusmenettely tulee järjestää ja suunnittelun lähtökohdista, tavoitteista ja mahdollisista vaihtoehdoista kaavaa valmisteltaessa tiedottaa niin, että alueen maanomistajilla ja niillä, joiden asumiseen, työntekoon tai muihin oloihin kaava saattaa huomattavasti vaikuttaa, sekä viranomaisilla ja yhteisöillä, joiden toimialaa suunnittelussa käsitellään (osallinen), on mahdollisuus osallistua kaavan valmisteluun, arvioida kaavoituksen vaikutuksia ja lausua kirjallisesti tai suullisesti mielipiteensä asiasta.

Pykälän 2 momentin mukaan vuorovaikutuksesta kaavaa valmisteltaessa säädetään tarkemmin valtioneuvoston asetuksella.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 30 §:n 1 momentin mukaan lain 62 §:ssä tarkoitettu tilaisuuden varaaminen osallisille mielipiteensä esittämiseen kaavaa valmisteltaessa voidaan tehdä asettamalla valmisteluaineisto nähtäville ja varaamalla tilaisuus esittää mielipide määräajassa kirjallisesti tai suullisesti taikka erityisessä kaavaa koskevassa tilaisuudessa taikka muulla sopivaksi katsottavalla tavalla. Tässä yhteydessä voivat mielipiteensä esittää myös muut kunnan jäsenet.

Mikonkeitaan osayleiskaavaluonnos on ollut nähtävänä 30.4.–2.6.2014 ja osayleiskaavaehdotus 27.5.–26.6.2015. Osallisilla on ollut mahdollisuus esittää mielipiteensä kaavaluonnoksen ja -ehdotuksen johdosta. Muutoksenhakijat ovat tehneet kaavaehdotuksen johdosta muistutukset, joissa he ovat tuoneet esille nyt käsiteltävinä olevissa valituksissa esitettyjä seikkoja. Kaavan laatija on antanut muistutusten johdosta vastineet ja laatinut lisävalokuvasovitteet Soldatin alueelta. Yleisölle on lisäksi järjestetty tiedotus- ja keskustelutilaisuuksia tuulivoimapuistohankkeen johdosta. Tilaisuuksissa on voinut tutustua hankkeeseen ja esittää mielipiteensä. Myös (---) ja A ovat osallistuneet tilaisuuksiin ja esittäneet mielipiteensä.

Osayleiskaavan vaikutusten selvittäminen ja sisältövaatimukset

Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n 1 momentin mukaan kaavan tulee perustua kaavan merkittävät vaikutukset arvioivaan suunnitteluun ja sen edellyttämiin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus.

Pykälän 2 momentin mukaan kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia.

Pykälän 3 momentin mukaan tarkempia säännöksiä kaavan vaikutusten selvittämisestä voidaan antaa valtioneuvoston asetuksella.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 1 §:ssä säädetään kaavan vaikutusten selvittämisestä.

Maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n 1 momentin mukaan maakuntakaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa yleiskaavaa.

Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa maakuntakaava on otettava huomioon siten kuin siitä mainitussa laissa on edellä säädetty.

Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on otettava huomioon:

1) yhdyskuntarakenteen toimivuus, taloudellisuus ja ekologinen kestävyys;

2) olemassa olevan yhdyskuntarakenteen hyväksikäyttö;

3) asumisen tarpeet ja palveluiden saatavuus;

4) mahdollisuudet liikenteen, erityisesti joukkoliikenteen ja kevyen liikenteen, sekä energia-, vesi- ja jätehuollon tarkoituksenmukaiseen järjestämiseen ympäristön, luonnonvarojen ja talouden kannalta kestävällä tavalla;

5) mahdollisuudet turvalliseen, terveelliseen ja eri väestöryhmien kannalta tasapainoiseen elinympäristöön;

6) kunnan elinkeinoelämän toimintaedellytykset;

7) ympäristöhaittojen vähentäminen;

8) rakennetun ympäristön, maiseman ja luonnonarvojen vaaliminen; sekä

9) virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyys.

Pykälän 3 momentin mukaan edellä 2 momentissa tarkoitetut seikat on selvitettävä ja otettava huomioon siinä määrin kuin yleiskaavan ohjaustavoite ja tarkkuus sitä edellyttävät.

Pykälän 4 momentin mukaan yleiskaava ei saa aiheuttaa maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle kohtuutonta haittaa.

Maankäyttö- ja rakennuslain 77 b §:n mukaan laadittaessa lain 77 a §:ssä tarkoitettua tuulivoimarakentamista ohjaavaa yleiskaavaa, on sen lisäksi, mitä yleiskaavasta muutoin säädetään, huolehdittava siitä, että:

1) yleiskaava ohjaa riittävästi rakentamista ja muuta alueiden käyttöä kyseisellä alueella;

2) suunniteltu tuulivoimarakentaminen ja muu maankäyttö sopeutuu maisemaan ja ympäristöön;

3) tuulivoimalan tekninen huolto ja sähkönsiirto on mahdollista järjestää.

Mikonkeitaan osayleiskaavassa on osoitettu tuulivoimaloiden alueet aluerajausmerkinnällä tv. Merkintää koskevan kaavamääräyksen mukaan voimaloiden rakenteiden ja siipien pyörimisalueen tulee sijoittua kokonaisuudessaan alueen sisäpuolelle. Tuulivoimaloiden alueille on lisäksi merkitty voimaloiden ohjeelliset paikat. Voimaloiden tarkat rakennuspaikat määrätään rakennuslupamenettelyssä tehtävien tarkempien selvitysten perusteella. Hallinto-oikeus toteaa, että menettely on tuulivoimarakentamisen suunnittelua koskevien ympäristöministeriön ohjeiden (4/2012 ja 5/2016) mukainen ja tuulivoimakaavoituksessa tavanomainen.

YVA-menettely ei ole kaavoituksen edellytys eikä osa kaavoitusmenettelyä. Kaavan vaikutuksien selvittämiseen ja kaavoituksessa noudatettavaan vuorovaikutukseen sovelletaan maankäyttö- ja rakennuslain sekä maankäyttö- ja rakennusasetuksen säännöksiä. Tähän nähden valituksissa esitetyillä YVA-menettelyä koskevilla seikoilla ei ole merkitystä arvioitaessa sitä, onko Isojoen kunnanvaltuuston osayleiskaavan hyväksymispäätös syntynyt oikeassa järjestyksessä. YVA-menettelyssä kertyneet selvitykset voidaan kuitenkin ottaa huomioon osayleiskaavan vaikutuksia arvioitaessa.

Tuulivoimapuiston osayleiskaavan vaikutusten arviointi perustuu hankkeen YVA-menettelyssä laadittuihin selvityksiin ja vaikutusten arviointiin. Kaavoitusmenettelyssä on lisäksi laadittu tarkennetut melu- ja varjostusmallinnukset, näkymäalueselvitys ja valokuvasovitteita.

Osayleiskaavoituksessa laadittujen tarkennettujen melu- ja varjostusmallinnusten mallinnustulokset laskentapisteittäin sekä melu- ja varjostuskartat on liitetty kaava-asiakirjoihin. Yksi mallinnusten laskentapisteistä sijaitsee Soldatin alueella. Melu- ja varjostuskartat sekä mallinnustulosten yhteenveto on esitetty myös kaavaselostuksessa ja niistä selviää havainnollisesti hankkeen arvioidut melu- ja varjostusvaikutukset.

Ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä on selvitetty myös kaavan maisemavaikutuksia kaava-alueen ympäristöön sekä vaikutuksia (---) ja A:n matkailuyrityksen toimintaan. Arviointiselostuksen mukaan Soldatin aluetta ei ole inventoitu maisemallisesti tai kulttuurihistoriallisesti arvokkaaksi kohteeksi. Alueen asuinrakennuksen ja kahvilan välisestä havaintopisteestä avautuvasta näkymästä laadittujen valokuvasovitteiden mukaan osa Isojoen puolen voimaloista tulisi osittain näkymään alueelle. Läheisen Tönijärven pohjoispäästä laadittujen kuvasovitteiden mukaan tuosta havaintopisteestä tulisi taas näkymään osittain osa hankkeen Kristiinankaupungin puoleisen osa-alueen voimaloista. Voimaloiden maisemavaikutuksen ei tämän perusteella voida arvioida olevan hallitseva tai Soldatin alueen maiseman sietokyvyn ylittävä. Arviointiselostuksessa tuulivoimapuiston on arvioitu jossain määrin haittaavan yrityksen asiakkaiden viihtyvyyttä ja yrityksen toimintaedellytyksiä. Hallinto-oikeus katsoo, että valitusperusteena esitetyn maisemavaikutuksen ei voida arvioida merkittävästi vähentävän Soldatin torpan alueen viihtyisyyttä ja soveltuvuutta luontomatkailuun perustuvan elinkeinotoiminnan harjoittamiselle.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätökset

Kaavoituksessa maankäytön eri tavoitteet ja kaavalle asetetut vaatimukset on otettava huomioon siinä määrin kuin laadittavan kaavan tavoite ja tarkkuus sekä kaavan sisällölle säädetyt vaatimukset sitä edellyttävät. Kaavoituksessa sovitetaan yhteen erilaisia maankäytön tavoitteita ja kaavoitukselle asetettuja vaatimuksia, jotka voivat olla keskenään ristiriitaisia. Kaavan laatimisen edellytyksenä ei ole, että kaavan toteuttamisesta ei aiheutuisi lainkaan haitallisia seuraamuksia.

Mikonkeitaan tuulivoimapuiston osayleiskaavoituksessa ja sitä edeltäneessä ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä tehtyjä selvityksiä ja tutkimuksia on, siltä osin kuin niistä on valituksissa esitetyn johdosta kyse, pidettävä riittävinä sen arvioimiseksi, täyttyvätkö maankäyttö- ja rakennuslain tuulivoimarakentamista ohjaavaa yleiskaavaa koskevat edellytykset osayleiskaavan ohjaustavoite, tarkkuus ja arvioidut vaikutukset huomioon ottaen. Selvitykset ja arvioinnit ovat olleet osallisten arvioitavissa maankäyttö- ja rakennuslain ja -asetuksen vaatimukset täyttävässä vuorovaikutusmenettelyssä myös muutoksenhakijoiden osalta. Kunnanvaltuuston valituksenalainen päätös ei ole esitetyillä perusteilla syntynyt virheellisessä järjestyksessä.

Alueen tuulivoima-alueeksi osoittaminen maakuntakaavoituksessa ei ole ollut edellytyksenä Mikonkeitaan osayleiskaavan laatimiselle, mikäli kaavalle säädettyjen edellytysten voidaan muuten arvioida täyttyvän. Pohjanmaan maakuntakaava on otettu Soldatin torpan osalta huomioon maankäyttö- ja rakennuslain edellyttämällä tavalla. Voimaloiden sijoittelun tarkkuus osayleiskaavassa on tv-alueiden rajaukset huomioon ottaen riittävä suunnittelun tässä vaiheessa.

Kaavan vaikutuksista tehtyjen selvitysten ja niiden arviointien perusteella on katsottava, että kaava on mahdollista toteuttaa niin, että tuulivoimarakentamista koskevan yleiskaavan sisältövaatimukset voidaan täyttää tässä asiassa käsitellyiltä osin. (---) ja A:n elinkeinotoiminnan edellytykset on otettu huomioon riittävässä määrin. Hallinto-oikeus katsoo asiassa esitetyn selvityksen perusteella, että kaavaratkaisusta ei aiheudu muutoksenhakijoille maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 4 momentissa tarkoitettua kohtuutonta haittaa.

Kunnanvaltuuston päätös ei ole yllä lausutun perusteella lainvastainen. Valitukset on tämän johdosta hylätty.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut ja

Kuntalaki (365/1995) 90 § (1375/2007)

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Johan Hagman, Päivi Jokela ja Petri Forma, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A ja B ovat valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden ja kunnanvaltuuston päätökset kumotaan. Korkeimman hallinto-oikeuden on toimitettava asiassa katselmus.

Vaatimustensa tueksi A ja B ovat viitanneet asiassa aiemmin esittämäänsä sekä lausuneet lisäksi muun ohella seuraavaa:

A omistaa Soldatin torpan retkeily- ja virkistysalueen. Alue on maakuntakaavassa osoitettu virkistys/matkailukohteeksi ja alueella harjoitetaan matkailuyritystoimintaa. B omistaa 12,9 hehtaarin maa-alueen Isojoen Tönijärven rannalla. A on vuokrannut tästä alueesta 3,3 hehtaaria.

Osayleiskaava haittaa alueen kehittämistä. Mikonkeidasta ei ole Etelä-Pohjanmaan maakuntakaavassa osoitettu tuulivoima-alueeksi, koska sitä ei ole pidetty siihen soveltuvana. Kaavan vaikutusten arviointi ei ole täyttänyt maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n edellytyksiä. Matkailuyrityksen kehittämissuunnitelmia ei ole selvitetty kaavan vaikutusten arviointia varten, vaan alue on tarkoituksellisesti yritetty ohittaa sekä ympäristövaikutusten arvioinnin että kaavaprosessin aikana.

Isojoen kunnanhallitus on antanut selityksen, jossa on esitetty valituksen hylkäämistä.

A ja B ovat antaneet vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. Vaatimus katselmuksen toimittamisesta hylätään.

2. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

Perustelut

1. Hallintolainkäyttölain 41 §:n mukaan asian selvittämiseksi voidaan toimittaa katselmus. Kun otetaan huomioon asiakirjoista saatava selvitys, katselmuksen toimittaminen ei ole asian selvittämiseksi tarpeen.

2. Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Kari Kuusiniemi sekä oikeusneuvokset Mika Seppälä, Tuomas Kuokkanen, Taina Pyysaari ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Petri Hellstén.

 
Julkaistu 19.2.2019