Muu päätös 733/2019

Ympäristölupaa koskeva valitus (maankaatopaikka, Oulu)

Antopäivä: 28.2.2019
Taltionumero: 733
Diaarinumero: 6129/1/17
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2019:T733

Asia Valitus ympäristölupa-asiassa

Valittaja Oulun kaupungin yhdyskunta- ja ympäristöpalvelut

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 20.11.2017 nro 17/0534/3

Asian aikaisempi käsittely

Pohjois-Suomen aluehallintovirasto on 17.12.2015 viraston ympäristölupavastuualueella tehdyllä päätöksellä nro 182/2015/1 myöntänyt Oulun kaupungin yhdyskunta- ja ympäristöpalveluille ympäristöluvan koskien Kaakkurin maankaatopaikan toimintaa kiinteistöillä Järvelä 564-402-3-12, Havulinna 564-404-94-53, Välitalo 564-404-94-25 ja Uusitalo 564-404-94-21 sekä Metsokankaan puistojen yhteisellä alueella 564-28-9903-0 hakemukseen liitetyn suunnitelman mukaisesti. Päätökseen on liitetty siitä tarkemmin ilmenevät lupamääräykset 1–18, joista lupamääräykset 1, 8 sekä 15–18 kuuluvat seuraavasti:

1. Maankaatopaikalle saa sijoittaa ensisijaisesti rakennustoiminnasta tulevia pilaantumattomia maa- ja kiviaineksia (jätenimike 17 05 04).

Maankaatopaikalle sijoitettavan maa-ainesjätteen sisältämien haitta-aineiden pitoisuuksien on alitettava valtioneuvoston pilaantuneisuuden ja puhdistustarpeen arvioinnista (214/2007) antamassa asetuksessa säädetyt alemmat ohjearvot.

Alueelle saa läjittää maa-aineksia enintään 500 000 m3. Maankaatopaikan luiskakaltevuuden tulee olla 1:3 tai loivempi. Mäkien 1–4 täyttökorkeuksien tulee olla hakemukseen liitetyn geosuunnitelman (piirros nro R-4428/3, 20.12.2002) mukaiset.

Alueen tulee olla maisemoitu ja viimeistelty vuoden 2026 loppuun mennessä.

---------------------------------------------------------------------------------------

8. Maankaatopaikka-alueella muodostuvat valumavedet on johdettava niin, ettei niistä aiheudu haittaa tai vaaraa pohja- ja pintavesille.

Maankaatopaikka-alueelta poisjohdettavat pintavedet on kerättävä yhteen ja ne on käsiteltävä vähintään laskeutusaltaissa.

Laskeutusaltaat on mitoitettava alueelta kertyvien vesien määrän mukaisesti siten, että veden viipymä on riittävä kiintoaineen laskeuttamiseksi ennen veden johtamista ojastoon. Altaisiin laskeutunut liete on poistettava tarpeen mukaan. Poistettu liete on sijoitettava siten, ettei se pääse vesistöön. Altaiden tyhjennyksistä on pidettävä kirjaa. Ojat on pidettävä asianmukaisessa kunnossa.

Laskeutusaltaiden rakennesuunnitelmat mitoitustietoineen on toimitettava ELY-keskukselle tiedoksi ennen rakentamiseen ryhtymistä.

Luvan saajan on varmistettava, ettei toiminta-alueen vesien johtamisesta aiheudu haittaa muulle alueen alapuoliselle maankäytölle. Luvan saajan on osallistuttava laskuojien ja niiden rakenteiden kunnossapitoon siltä osin kuin kunnostuksen tarve johtuu toiminta-alueen vesien johtamisesta.

Mikäli vesien johtamisesta aiheutuu ennalta arvaamattomia seurauksia, toiminnanharjoittajan on ryhdyttävä viivytyksettä tarpeellisiin toimenpiteisiin tilanteen korjaamiseksi.

---------------------------------------------------------------------------------------

15. Toiminnanharjoittajan on tarkkailtava toiminnan vaikutuksia alueen pintavesien virtaussuunnassa alapuolisissa ojissa vähintään kaksi kertaa vuodessa otettavin vesinäyttein vuosina 2016 ja 2017. Näytteenottoajankohdat tulee ajoittaa kevään ja syksyn ylivirtaamakausiin. Vuodesta 2018 alkaen näytteet voidaan ottaa hakemuksessa esitetyllä tavalla kerran vuodessa.

Vesinäytteistä on analysoitava ainakin pH, kokonaistyppi, kemiallinen hapenkulutus, sähkönjohtokyky, sameus ja kiintoainepitoisuus sekä kokonaisöljyhiilivetypitoisuus.

Näytteenottajalla tulee olla riippumattoman sertifiointielimen hyväksymä pätevyys näytteenottoon. Näytteenotossa ja näytteiden analysoinnissa tulee käyttää vahvistettuja standardeja ja näytteet on analysoitava julkisen valvonnan alaisessa vesitutkimuslaboratoriossa. Tuloksista laadittavissa yhteenvedoissa on esitettävä tarkkailussa esiintyneet epävarmuustekijät sekä analyyseissä ja tulosten laskennassa käytetyt menetelmät.

Yksityiskohtainen toimintaa koskeva tarkkailusuunnitelma on toimitettava ELY-keskuksen hyväksyttäväksi vuoden 2016 helmikuun loppuun mennessä.

Vesinäytteiden analyysitulokset on toimitettava tiedoksi ELY-keskukselle ja Oulun kaupungin ympäristönsuojeluviranomaiselle kuukauden kuluessa näytteenotosta. ELY-keskus voi tarvittaessa vesinäytetulosten niin osoittaessa muuttaa tarkkailuohjelmaa.

Maankaatopaikkatoiminnalla tulee olla jätteen käsittelytoimintoja koskeva jätelain (646/2011) 120 §:n mukainen seuranta- ja tarkkailusuunnitelma. Ajantasainen tarkkailusuunnitelma on esitettävä valvontaviranomaiselle pyydettäessä.

16. Maankaatopaikan toiminnasta on pidettävä kirjaa. Kirjanpidosta sekä tarkkailusta on vuosittain helmikuun loppuun mennessä toimitettava yhteenveto ELY-keskukselle ja Oulun kaupungin ympäristönsuojeluviranomaiselle. Vuosiyhteenvedossa tulee esittää ainakin seuraavat tiedot:

- maankaatopaikalle sijoitetun materiaalin määrä (tonneina), laatu,

alkuperä ja toimituspäivä

- nykyinen ja jäljellä oleva täyttöala ja täyttömäärä

- alueelle tuotujen ja sieltä poistettujen ei hyväksyttyjen materiaalinen

laatu, määrä ja toimituspaikka

- toiminnassa tapahtuneet poikkeukselliset tilanteet ja muut havainnot

- tarkkailutulokset

- laskeutusaltaiden huoltotoimet.

17. Maankaatopaikka on maisemoitava hakemuksessa esitetyn suunnitelman mukaisesti. Luvan saajan on toteutettava maankaatopaikan lopullinen muotoilu vaiheittain läjitystyön etenemisen kanssa. Jälkihoitotöiden valmistuttua on toiminnanharjoittajan laadittava hankkeesta loppuraportti, joka on toimitettava ELY-keskukselle ja Oulun kaupungin ympäristönsuojeluviranomaiselle kolmen kuukauden kuluessa töiden päättymisestä. Valvontaviranomaisille on varattava mahdollisuus tarkastaa maisemoitu alue sen valmistuttua.

Alueen jälkihoitotoimenpiteitä ja vaikutusten tarkkailua on jatkettava toiminnan loputtua vähintään viiden vuoden ajan sen varmistamiseksi, että jälkihoitotyöt on tehty kestävällä tavalla eikä alueesta aiheudu ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa. Jälkihoitotoimenpiteiden ja tarkkailun päättämisen hyväksyy ELY-keskus luvan saajan esityksestä.

18. Toiminnanharjoittajan on toimitettava ELY-keskukselle 150 000 euron (ALV 0 %) vakuus asianmukaisen jätehuollon, tarkkailun ja toiminnan lopettamisessa tai sen jälkeen tarvittavien toimien varmistamiseksi. Vakuus on asetettava ELY-keskuksen eduksi sen hyväksymällä tavalla joko

a) omavelkaisena pankkitakauksena, jonka edunsaajana on ELY-keskus,

b) takausvakuutuksena, jonka on oltava sellainen niin sanottu first demand -takuu, jonka yksilöidyn euromäärän takuun antaja on velvollinen suorittamaan edunsaajalle sen ensimmäisestä vaatimuksesta tai

c) pankkitalletuksena, josta on toimitettava ELY-keskukselle talletustodistus kuittaamattomuussitoumuksella ELY-keskuksen hyväksi.

Vakuuden antajan on oltava luotto-, vakuutus- tai muu ammattimainen rahoituslaitos, jolla on kotipaikka Euroopan talousalueeseen kuuluvassa valtiossa. Vakuuden on oltava voimassa yhtäjaksoisesti tai määrävälein toistuvasti uusittuna vähintään kolme kuukautta vakuuden kattamien toimien suorittamisesta ja niiden ilmoittamisesta valvontaviranomaiselle. Jos vakuuden voimassaoloa jatketaan, uusiminen on tehtävä ennen edellisen vakuuskauden päättymistä.

Luvan saaja voi hakea vakuuden vapauttamista kokonaan tai osittain siltä osin kun maisemointityöt on tehty aluehallintovirastolta, kun toiminnanharjoittaja on täyttänyt sille määrätyt velvoitteet.

Toiminta saadaan aloittaa muutoksenhausta huolimatta lupapäätöstä noudattaen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään Oulun kaupungin yhdyskunta- ja ympäristöpalvelujen valituksen enemmälti hyläten muuttanut lupamääräyksiä 8 ja 16 sekä poistanut lupamääräyksen 18.

Muutettuina lupamääräykset kuuluvat seuraavasti (muutokset kursiivilla):

8. Maankaatopaikka-alueella muodostuvat valumavedet on johdettava niin, ettei niistä aiheudu haittaa tai vaaraa pohja- ja pintavesille.

(poistettu tekstiä)

Ojat on pidettävä asianmukaisessa kunnossa.

(poistettu tekstiä)

Luvan saajan on varmistettava, ettei toiminta-alueen vesien johtamisesta aiheudu haittaa muulle alueen alapuoliselle maankäytölle. Luvan saajan on osallistuttava laskuojien ja niiden rakenteiden kunnossapitoon siltä osin kuin kunnostuksen tarve johtuu toiminta-alueen vesien johtamisesta.

Mikäli vesien johtamisesta aiheutuu ennalta arvaamattomia seurauksia, toiminnanharjoittajan on ryhdyttävä viivytyksettä tarpeellisiin toimenpiteisiin tilanteen korjaamiseksi.

-------------------------------------------------------------------------------------

16. Maankaatopaikan toiminnasta on pidettävä kirjaa. Kirjanpidosta sekä tarkkailusta on vuosittain helmikuun loppuun mennessä toimitettava yhteenveto ELY-keskukselle ja Oulun kaupungin ympäristönsuojeluviranomaiselle.

Vuosiyhteenvedossa tulee esittää ainakin seuraavat tiedot:

- maankaatopaikalle sijoitetun materiaalin määrä (tonneina), laatu,

alkuperä ja toimituspäivä

- nykyinen ja jäljellä oleva täyttöala ja täyttömäärä

- alueelle tuotujen ja sieltä poistettujen ei hyväksyttyjen materiaalinen

laatu, määrä ja toimituspaikka

- toiminnassa tapahtuneet poikkeukselliset tilanteet ja muut havainnot

- tarkkailutulokset

(poistettu tekstiä).

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettuja oikeusohjeita, hallituksen esitys, ympäristöministeriön muistio sekä Jätevakuusopas

Jätelain 5 §:n 1 momentin mukaan jätelaissa tarkoitetaan jätteellä ainetta tai esinettä, jonka sen haltija on poistanut tai aikoo poistaa käytöstä taikka on velvollinen poistamaan käytöstä.

Jätelakia koskevan hallituksen esityksen (HE 199/2010) mukaan jätedirektiivin 2 artiklan 1 kohdan c alakohdassa soveltamisalasta rajataan maa-aines ja muu luonnosta peräisin oleva aines, joka ei ole pilaantunut ja joka on kaivettu pois rakennustoimien aikana, kun on varmaa, että aines käytetään kaivupaikalla sellaisenaan rakentamistarkoituksiin. Säännöksessä tarkoitettu aines, joka käytetään varmasti ja jokseenkin välittömästi sellaisenaan taikka seulomalla tai muulla vastaavalla tavalla esikäsiteltynä rakentamistarkoituksiin kaivupaikalla tai muualla, täyttää harvoin jätteen yleiset tunnusmerkit eikä poikkeuksen sisällyttäminen jätelain soveltamisalaan ole siten tarpeellista.

Valtioneuvoston jätteistä antaman asetuksen 4 §:n mukaan liitteessä 4 säädetään luettelo yleisimmistä jätteistä sekä vaarallisista jätteistä (jäteluettelo).

Asetuksen liitteen 4 mukaan jäteluettelo on esimerkkiluettelo jätteistä. Nimikeryhmäotsikon 17 05 alle kuuluvat maa-ainekset (pilaantuneilta alueilta kaivetut maa-ainekset mukaan luettuina), kiviainekset ja ruoppausmassat. Jätenimikkeeseen 17 05 03* kuuluvat maa- ja kiviainekset, jotka sisältävät vaarallisia jätteitä. Nimikkeeseen 17 05 04 kuuluvat muut kuin nimikkeessä 17 05 03 mainitut maa- ja kiviainekset.

Ympäristöministeriön 3.7.2015 päivätyn muistion "Kaivetut maa-ainekset – jäteluonne ja käsittely" mukaan pilaantumattoman maa-aineksen voidaan katsoa tarkoittavan maaperästä kaivettua maa-ainesta, joka on luonnontilaista ja joka ei sisällä haitallisia aineita siten, että siitä voi aiheutua ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa. Tyypillisiin ympäristölupaa jätteen ammattimaisena tai laitosmaisena käsittelynä edellyttäviin maa-aineksen käsittelytoimintoihin kuuluu muun muassa maankaatopaikka. Maankaatopaikka on maa-ainesjätteelle tarkoitettu loppusijoitusalue, johon jätettä sijoitetaan pysyvästi ilman hyödyntämistarkoitusta.

Ympäristönsuojelulain (86/2000) 43 §:n 1 momentin mukaan luvassa on annettava tarpeelliset määräykset 1) päästöistä, päästöraja-arvoista, päästöjen ehkäisemisestä ja rajoittamisesta sekä päästöpaikan sijainnista, 2) jätteistä sekä niiden määrän ja haitallisuuden vähentämisestä, 3) toimista häiriö- ja muissa poikkeuksellisissa tilanteissa, 4) toiminnan lopettamisen jälkeisistä toimista, kuten alueen kunnostamisesta ja päästöjen ehkäisemisestä ja 5) muista toimista, joilla ehkäistään, vähennetään tai selvitetään pilaantumista, sen vaaraa tai pilaantumisesta aiheutuvia haittoja. Pykälän 3 momentin mukaan lupamääräyksiä annettaessa on otettava huomioon toiminnan luonne, sen alueen ominaisuudet, jolla toiminnan vaikutus ilmenee, toiminnan vaikutus ympäristöön kokonaisuutena, pilaantumisen ehkäisemiseksi tarkoitettujen toimien merkitys ympäristön kokonaisuuden kannalta sekä tekniset ja taloudelliset mahdollisuudet toteuttaa nämä toimet.

Ympäristönsuojelulain 43 a §:n mukaan jätteen käsittelytoiminnan harjoittajan on asetettava vakuus asianmukaisen jätehuollon, tarkkailun ja toiminnan lopettamisessa tai sen jälkeen tarvittavien toimien varmistamiseksi. Vakuus voidaan jättää vaatimatta muuta kuin kaatopaikkatoimintaa harjoittavalta, jos vakuudella katettavat kustannukset toimintaa lopetettaessa ovat jätteen määrä, laatu ja muut seikat huomioon ottaen vähäiset. Valtioneuvoston asetuksella voidaan antaa tarkempia säännöksiä tilanteista joissa ja seikoista, joiden perusteella vakuus voidaan jättää vaatimatta.

Ympäristönsuojelulain 43 b §:n 1 momentin mukaan vakuuden on oltava riittävä 43 a §:ssä säädettyjen toimien hoitamiseksi ottaen huomioon toiminnan laajuus, luonne ja toimintaa varten annettavat määräykset.

Ympäristönsuojelulain 43 c §:n 1 momentin mukaan ympäristöluvassa on annettava tarpeelliset määräykset 43 a §:ssä säädetystä vakuudesta ja sen asettamisesta.

Ympäristönsuojelulain 46 §:n 1 momentin mukaan luvassa on annettava tarpeelliset määräykset toiminnan käyttötarkkailusta sekä päästöjen, toiminnan vaikutusten ja toiminnan lopettamisen jälkeisen ympäristön tilan tarkkailusta. Luvassa on lisäksi annettava tarpeelliset määräykset jätelain 120 §:ssä säädetystä jätehuollon seurannasta ja tarkkailusta sekä jätteen käsittelyn seuranta- ja tarkkailusuunnitelmasta ja sen noudattamisesta. Tarkkailun toteuttamiseksi luvassa on määrättävä mittausmenetelmistä ja mittausten tiheydestä. Luvassa on myös määrättävä siitä, miten seurannan ja tarkkailun tulokset arvioidaan ja miten tulokset toimitetaan valvontaviranomaiselle. Toiminnanharjoittaja voidaan myös määrätä antamaan valvontaa varten muita tarpeellisia tietoja.

Jätelain 120 §:n 1 momentin mukaan edellä jätelain 118 §:n 1 momentissa tarkoitetun toiminnan harjoittajan on seurattava ja tarkkailtava järjestämäänsä jätehuoltoa säännöllisesti ja suunnitelmallisesti sen varmistamiseksi, että toiminta täyttää sille jätelaissa ja sen nojalla säädetyt ja määrätyt vaatimukset ja että valvontaviranomaiselle voidaan antaa toiminnan valvomiseksi tarpeelliset tiedot. Toiminnanharjoittajan on myös huolehdittava siitä, että jätehuollosta vastaavat henkilöt perehdytetään toiminnan seurantaan ja tarkkailuun ja että heille annetaan siitä riittävät tiedot. Toiminnanharjoittajan on viivytyksettä ryhdyttävä toimiin seurannan ja tarkkailun perusteella havaittujen toiminnan puutteiden poistamiseksi. Pykälän 2 momentin mukaan ympäristöluvanvaraisen jätteen käsittelytoiminnan harjoittajan on esitettävä lupaviranomaiselle suunnitelma jätteen käsittelyn seurannan ja tarkkailun järjestämisestä. Suunnitelmaan on sisällytettävä tarpeelliset tiedot jätehuollon seurannan ja tarkkailun järjestämiseksi. Jos käsiteltävän jätteen laatu tai määrä taikka käsittelyn järjestelyt muuttuvat, toiminnanharjoittajan on arvioitava ja tarvittaessa tarkistettava suunnitelmaa ja ilmoitettava tästä valvontaviranomaiselle.

Jätevakuusoppaan (ympäristöhallinnon ohjeita 5/2012) mukaan vakuuden riittävää määrää arvioitaessa lähtökohdaksi on otettava vakuuden tarkoitus eli vakuudella katettavaksi tarkoitettujen kustannusten määrä. Vakuudella voidaan kattaa vain sellaisia kustannuksia, jotka voidaan ennakoida vakuuden asettamisen hetkellä. Luvan hakijan tulisi esittää hakemuksessa oma arvionsa siitä, mitä toimenpiteitä vakuudella tulee kattaa ja minkä suuruinen vakuuden tulisi olla. Hallintokäytännössä on kaatopaikkojen ja kaivannaisjätteiden osalta yleistynyt käytäntö, jonka mukaan vakuus lasketaan kohteen pinta-alan perusteella. Muun jätteen käsittelytoiminnan vakuus lasketaan periaatteessa samalla tavalla kuin jätteen välittäjien vakuudet eli vakuuden on oltava riittävä kattamaan ne kustannukset, joita toiminnanharjoittajan hallussa oleva jätteen käsitteleminen aiheuttaa, jos toiminta yllättäen päättyy. Vakuuden määrän arvioinnin olisi perustuttava sellaiseen jätemäärään, joka toiminnanharjoittajalla keskimäärin olisi hallussaan. Lisäksi tulisi huomioida jätteiden laatu. Vakuusvaatimuksesta poikkeaminen voi olla perusteltua esimerkiksi silloin, kun jätteeksi luokiteltavaa materiaalia, jonka koostumus ja ympäristövaikutukset tunnetaan, aiotaan käyttää vakiintuneella tavalla maanrakennuksessa ja on selvää, ettei hankkeesta tule aiheutumaan merkittäviä jätehuoltokustannuksia.

Ympäristöministeriön muistio ja Jätevakuusopas eivät ole oikeudellisesti sitovia. Ne voidaan kuitenkin ottaa selvityksenä huomioon asiaa ratkaistaessa.

Saatu selvitys

Hakemus tarkoittaa ylijäämämaiden sijoittamista Kaakkurin kaatopaikan eteläpuolisille täyttömaille ja liitännäisalueille noin 7,5 kilometrin etäisyydelle Oulun keskustasta kaakkoon. Maankaatopaikka ei sijaitse pohjavesialueella. Lähimmät asuinrakennukset sijaitsevat noin 50 metrin etäisyydellä toiminta-alueesta etelään. Yleiskaavassa hankealue on urheilu- ja virkistyspalveluille varatulla alueella. Alueella ei ole voimassa olevaa asemakaavaa.

Pohjois-Pohjanmaan ympäristökeskus on 7.5.2003 antamallaan päätöksellä myöntänyt Oulun kaupungin tekniselle keskukselle ympäristöluvan ylijäämämaiden läjittämiselle ja hyödyntämiselle Kaakkurin kaatopaikan eteläpuolisten täyttömäkien ja liitännäisalueiden rakentamisessa. Lupamääräyksen 1 mukaan alueelle on saanut läjittää yhteensä noin 1,2 miljoonaa m3 ylijäämämaita siten, että alueen oli oltava maisemoitu ja viimeistelty lopullisesti 31.12.2013 mennessä.

Alueelle on sijoitettu maita noin 700 000 m3. Täyttötilaa on jäljellä vielä noin 500 000 m3. Toiminta jatkuu alueen pohjoispuolella olevan Kaakkurin kaatopaikan täyttötilavuuden loputtua. Alueelle sijoitetaan Oulun alueella asuin- ja infrarakentamisessa syntyviä puhtaita ylijäämämaita (jätenimike 17 05 04), joita ei voida sijoittaa niiden syntypaikalle. Läjitysmäärät voivat vaihdella vuosittain huomattavasti. Alueelle rakennetaan täyttökumpareita, joiden pinta-ala on noin 31 hehtaaria. Läjityksen loputtua alue maisemoidaan ja sitä voidaan hyödyntää virkistys- ja urheilukäytössä.

Läjitysalueen valumavedet kerääntyvät alueella sekä sen ympäristössä oleviin ojiin, josta vedet kulkeutuvat edelleen luontaisia vesireittejä pitkin. Läjitysalueen länsi- ja eteläosista kaatopaikan eteläpuolella sijaitsevan vuonna 2008 maisemoidun täyttömäen IV, vuonna 2008 maisemoidun täyttömäen III sekä osittain maisemoidun täyttömäen II valumavedet kulkeutuvat aluetta ympäröiviä ojastoja pitkin länteen Virtaojaan ja edelleen Myllyojan kautta Kempeleenlahteen. Itäosassa sijaitsevan täyttömäen I valumavedet virtaavat ojastoja pitkin Vasikkaojaan ja edelleen Kaupunginojaan. Virtaojaa ja Vasikkaojaa kuormittaa suljettu kaatopaikka sekä lähialueen muu maankäyttö, kuten rakennetut asuinalueet ja pellot.

Oikeudellinen arviointi

Vakuus

Aluehallintovirasto on 12.3.2015 päivätyllä kirjelmällä pyytänyt luvan hakijaa täydentämään hakemustaan muun muassa vakuuden osalta. Aluehallintoviraston kirjelmän mukaan vakuutta koskevan esityksen tulee perustua maankaatopaikan todellisiin sulkemis- ja jälkihoitokustannuksiin. Luvan hakija on aluehallintovirastoon 30.4.2015 saapuneessa hakemuksensa täydennyksessä esittänyt, että Kaakkuriin tuodaan vain pilaantumattomia maa-aineksia. Tämän vuoksi alueella ei luvan hakijan mukaan synny kaatopaikkaan verrattavaa jätehuollon tarvetta, joka vaatisi erityistä tarkkailua. Luvan hakijan mukaan alueelle ei myöskään jää poiskuljetettavia jätteitä, joiden kuljetuksesta tai käsittelystä aiheutuisi kustannuksia, eikä kyseessä ole kaatopaikkatoiminta.

Aluehallintovirasto on valituksen kohteena olevassa päätöksessä perustellut lupamääräyksessä 18 asettamaansa 150 000 euron suuruista vakuutta sillä, että kyseessä on jätteenkäsittelytoiminta, johon sovelletaan ympäristönsuojelulain 43 a §:ää. Aluehallintoviraston päätöksen perustelujen mukaan vakuus on asetettava maankaatopaikan asianmukaisen maisemoinnin varmistamiseksi ja toiminnan jälkitarkkailun järjestämiseksi.

Ympäristölupa on myönnetty Oulun kaupungin yhdyskunta- ja ympäristöpalveluille pilaantumattomien maa- ja kiviainesten sijoittamiselle yleiskaavassa urheilu- ja virkistyspalveluille varatulle alueelle. Toiminnanharjoittajan mukaan läjityksen loputtua alue maisemoidaan ja sitä voidaan hyödyntää virkistys- ja urheilukäytössä. Toiminnan aiemmassa ympäristöluvassa ei ole ollut vakuutta koskevia määräyksiä.

Hallinto-oikeus katsoo, että ympäristölupa tarkoittaa puhtaan maa- ja kiviaineksen, jonka koostumus ja ympäristövaikutukset tunnetaan, käyttämistä vakiintuneella tavalla maanrakentamiseen siten, ettei toiminnasta aiheudu merkittäviä jätehuoltokustannuksia. Näin ollen ja kun otetaan huomioon ympäristönsuojelulain 43 a §:ään sisältyvät vakuuden tarkoitusta ja sillä katettavia kustannuksia koskevat säännökset, hallinto-oikeus poistaa vakuutta koskevan lupamääräyksen 18.

Muut lupamääräysten muutosvaatimukset

Hallinto-oikeus toteaa, että valituksen kohteena olevassa päätöksessä maankaatopaikkaa ei ole luokiteltu pysyvän jätteen kaatopaikaksi. Alueella vastaanotettavat maa-ainekset kuuluvat hakemuksen ja asiassa esitetyn muun selvityksen perusteella jäteluettelon nimikkeeseen 17 05 04. Kyse on siten jätteestä. Lupamääräystä 1 ei ole syytä muuttaa.

Läjitysalueen muokkaamisen ei voida arvioida lisäävän merkittävästi alueelta lähtevän veden määrää tai laatua ja läjitysalueen kuormitus pintavesiin tulee ennalta arvioiden olemaan vähäistä. Näin ollen ja kun lisäksi otetaan huomioon asiassa esitetty selvitys läheisten pintavesien tilasta sekä maankaatopaikan käyttämättä oleva kapasiteetti, hallinto-oikeus on muuttanut lupamääräystä 8 edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla. Kun otetaan huomioon muut aluehallintoviraston antamat lupamääräykset, hallinto-oikeus katsoo, että lupamääräystä 8 ei ole syytä korvata vuonna 2003 myönnetyn ja vuoden 2013 loppuun asti voimassa olleen ympäristöluvan lupamääräyksellä 5.

Kun otetaan huomioon toiminnasta ja sen ympäristövaikutuksista esitetty selvitys, jätelain 120 § sekä ympäristönsuojelulain 46 §:n 1 momentti, lupamääräystä 15 ei ole syytä muuttaa muutoksenhakijan vaatimalla tavalla. Hallinto-oikeus toteaa, että valvontaviranomainen voi tarvittaessa muuttaa tarkkailusuunnitelman laajuutta ja kestoa, sovittaa yhteen saman alueen päällekkäisiä tarkkailuja sekä supistaa tarkkailua.

Kirjanpitoa ja raportointia koskevaa lupamääräystä 16 on muutettu ottaen huomioon lupamääräykseen 8 tehdyt muutokset.

Kun otetaan huomioon maankaatopaikka-alueen käyttö hakemuksessa tarkoitetun toiminnan jälkeen, lupamääräyksessä 17 asetettua viiden vuoden tarkkailuvelvoitetta ei ole syytä muuttaa.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Päivi Jokela, Merja Manninen ja Hanna Nieminen-Finne, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Oulun kaupungin yhdyskunta ja ympäristöpalvelut on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja hankkeeseen määrätty jätelain 120 §:n mukainen seuranta- ja tarkkailusuunnitelman laatimisvelvoite sekä viiden vuoden vaikutusten tarkkailumääräys poistetaan. Valittaja on myös vaatinut, että korkein hallinto-oikeus harkitsee ympäristöluvan tarpeellisuuden Kaakkurin liikuntamaan rakentamisessa tai vaihtoehtoisesti palauttaa asian Pohjois-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen harkittavaksi.

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Vaasan hallinto-oikeus on luokitellut Kaakkurin liikuntamaahan käytettävän maa-aineksen luokkaan 17 05 04, joka on maa-ainesjätettä. Hallituksen esityksessä jätelaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (199/2010 vp) todetaan, että kaivettu maa-aines ja muu luonnosta peräisin oleva aines, joka ei ole pilaantunut ja joka käytetään varmasti ja jokseenkin välittömästi sellaisenaan rakentamistarkoituksiin kaivupaikalla tai muualla, täyttää harvoin jätteen yleiset tunnusmerkit. Jätelain valmisteluasiakirjoista ilmenee, että kaivettua, pilaantumatonta maa-ainesta koskevaa soveltamisalan poikkeusta ei otettu jätelakiin erillisenä mainintana, koska pilaantumaton maa-aines ei ole jätettä eikä siihen sovelleta jätelakia.

Oulun kaupunki on selvittänyt kaikki maa-ainekseen liittyvät arviointiperusteet ja vaatinut, että liikuntapaikan rakentamiseen käytettävää maa-ainesta ei tule käsitellä jätteenä. Ympäristöministeriön ohjeissa (muistiot 3.7.2015 ja 19.12.2014) keskeisiä arviointiperusteita ovat:

1. Maa-aineksen sisältämät haitta-ainepitoisuudet eivät aiheuta ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa. Kaakkurin liikuntamaan rakentamiseen käytettävän maa-aineksen pilaantumattomuus varmistetaan sekä maan irrotuspaikalla että sijoitusalueella. Liikuntamaan alueelle tuotava rakennusaineen pilaantumattomuus selvitetään maaperätutkimuksilla ja näytteiden otolla. Tarkkailua on toteutettu Pohjois-Pohjanmaan ELY-keskuksen hyväksymän tarkkailusuunnitelman mukaisesti. Liikuntamaan rakentamisalueelle ei voi viedä pilaantuneita maita (valtioneuvoston asetuksessa 214/2007 määrätyt kynnysarvot alittuvat tai haitta-ainepitoisuus alittaa käyttö- tai sijoituspaikan taustapitoisuuden).

2. Maa-aineksen jatkokäyttö on varmaa. Pilaantumattoman maa-aineksen käytöstä Kaakkurin liikuntamaan rakentamiseen on suunnitelmat eikä maa-aines missään vaiheessa ole varastoituna. Maa-aines viedään suoraan irrottamispaikaltaan liikuntamaan rakennuspaikalle.

3. Jatkokäyttö on suunnitelmallista. Oulun kaupungin yleiskaavassa liikuntamaan alue on varattu urheilu- ja virkistyspalveluille. Pilaantumattoman maa-aineksen käytöstä on esitetty vuonna 2003 laaditut suunnitelmat, joita on toteutettu. Liikuntamaan rakentamiseen tarvittavan maa-aineksen määrästä on esitetty arvio ja esitetty, että rakentaminen edistyy sitä mukaa, kun maa-aineksen irrottamisesta saadaan tarvittava määrä rakentamiseen kelpaavaa pilaantumatonta maa-ainesta. Liikuntamaan rakentamisessa on edistytty niin, että täyttötilavuutta on jäljellä noin 450 000 m3.

4. Maa-aines voidaan jatkokäyttää sellaisenaan ilman muuntamistoimia. Kaakkurin liikuntamaan rakentamiseen tuotavaa maa-ainesta ei jatkokäsitellä ennen sen sijoittamista liikuntapaikan rakentamiseen. Ympäristöministeriön muistion mukaan (3.7.2015, s. 9) mahdollista on kuitenkin maa-aineksen rakennettavuusominaisuuksien parantaminen, eikä maa-aineksen status siitä muutu.

5. Maa-aines täyttää liikuntapaikkarakentamisen tekniset vaatimukset. Kaakkurin liikuntamaan alueelle voidaan tuoda vain ainesta, joka täyttää suunnitellun rakentamisen kriteerit.

Pilaantumattoman maa-aineksen sijoittaminen Kaakkurin liikuntamaan rakentamiseen on maa-aineksen hyödyntämistä liikuntapaikan rakentamisessa. Ympäristöministeriön muistion (3.7.2015, s. 11) mukaan tällaisen maa-aineksen käsittelyyn tai käyttöön ei sovelleta jätelakia.

Vaasan hallinto-oikeus on käsitellyt Kaakkurin liikuntamaa-aluetta pysyvänä maankaatopaikkana. Ympäristöministeriön muistiossa 3.7.2015 (s. 22) kohdassa 6.2. käsitellään maankaatopaikan käsitettä. Maankaatopaikalla tarkoitetaan maa-ainesjätteelle tarkoitettua loppusijoitusaluetta, johon jätettä sijoitetaan pysyvästi ilman hyödyntämistarkoitusta.

Valtioneuvoston asetuksessa kaatopaikoista (331/2013) todetaan 2 §:ssä, että "asetusta ei sovelleta paikkaan, jonne sijoitetaan vain pilaantumatonta maa-ainesjätettä tai kaivannaisjätteistä annetun valtioneuvoston asetuksen (190/2013) soveltamisalaan kuuluvaa jätettä."

Yhteenvetona Oulun kaupunki toteaa, että maankaatopaikkana pidetään aluetta, joka on maa-ainesjätteelle tarkoitettu loppusijoitusalue, johon jätettä sijoitetaan pysyvästi ilman hyödyntämistarkoitusta.

Kaakkurin liikuntamaa-aluetta ei voi pitää maankaatopaikkana, vaan liikuntamaa-alueen rakentamisena, jossa hyödynnetään sellaisia kaivettuja pilaantumattomia maa-aineksia, jotka soveltuvat liikuntamaan rakentamiseen. Tämä on myös jätelain ensisijainen tarkoitus – pilaantumaton maa-aines hyödynnetään sille sopivaan maanrakentamiseen.

Kun Vaasan hallinto-oikeus on soveltanut Kaakkurin liikuntamaahankkeeseen jätelakia ja kaatopaikka-asetusta, on se joutunut ottamaan päätökseen myös jätelain 120 §:n mukaisen määräyksen kaatopaikan seuranta- ja tarkkailuvelvoitteesta. Lainkohdan mukaan jätelain 118 §:n 1 momentissa tarkoitetun toiminnanharjoittajan on seurattava ja tarkkailtava järjestämäänsä jätehuoltoa säännöllisesti ja suunnitelmallisesti. Vaasan hallinto-oikeus ei ole ilmoittanut, mikä kohta 118 §:n 1 momentin kohdista soveltuisi seuranta- ja tarkkailusuunnitelman velvoitteisiin.

Koska Kaakkurin liikuntamaan rakentamisessa ei tule soveltaa jätelakia eikä kaatopaikka-asetusta, ei myöskään jätelain 120 §:n mukainen seuranta- ja tarkkailusuunnitelman laatiminen eikä viiden vuoden vaikutusten tarkkailumääräys ole perusteltua.

Oulun kaupunki on ympäristöluvan jatkohakemuksessaan selvittänyt Kaakkurin liikuntamaan rakentamista ja sinne vietävää maa-ainesta ja sen tutkimusta irrotuspaikallaan ja sijoituspaikallaan. Kun jatkoluvan hakeminen tuli ajankohtaiseksi, oli oikea aika esittää myös ympäristöluvan tarpeellisuuden harkintaa tilanteessa. Vuoden 2003 ympäristöluvassa todettiin nimenomaisesti, ettei toimintaan sovelleta kaatopaikkamääräyksiä.

Ympäristöministeriön ohjeistuksessa (muistio 19.12.2014, s. 9−10) maa-aineen luokitusta voidaan tarkastella uudelleen ja muuttunut luokitus tulee huomioida lupapäätöksessä. Vaasan hallinto-oikeus on osittain hyväksynyt kaupungin valituksen, mutta jättänyt jäteluokituksen ja kaatopaikkamääräysten soveltamiseen liittyvät määräykset päätökseensä. Oulun kaupungin käsityksen mukaan pilaantumattoman maa-aineksen käyttäminen suoraan maanrakentamisessa ei edellytä jätelain eikä kaatopaikkamääräysten soveltamista. Näin ollen lupaviranomaisen tulee harkita ympäristöluvan tarpeellisuutta Kaakkurin liikuntamaan rakentamisessa, kun viranomainen päättää jatkoluvasta.

Oulun seudun ympäristötoimi liikelaitoksen johtokunta on antanut vastineen, jossa se on todennut, ettei sillä ole huomautettavaa Vaasan hallinto-oikeuden päätöksestä.

Pohjois-Suomen aluehallintoviraston ympäristölupavastuualue on ilmoittanut, ettei se anna lausuntoa asiasta.

Pohjois-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue on ilmoittanut, ettei sillä ole lisättävää asiassa aiemmin antamiinsa lausuntoihin.

Oulun kaupungin yhdyskunta ja ympäristöpalvelut on ilmoittanut, ettei sillä ole vastaselityksenä uutta lausuttavaa asiaan.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Oulun kaupunki on 23.6.2014 hakenut Pohjois-Suomen aluehallintovirastolta toistaiseksi voimassa olevaa ympäristölupaa rakentamisen yhteydessä syntyvän pilaantumattoman maa-aineksen (jäteluokka 17 05 04) läjittämiseen Kaakkurin kaatopaikan eteläpuolisten ja liitännäisalueiden ylijäämämaiden sijoitusalueelle. Pilaantumattoman maa-aineksen läjittämiselle kyseiselle alueelle on ollut aiemmin vuoteen 2013 saakka voimassa ollut Pohjois-Pohjanmaan ympäristökeskuksen 7.5.2003 myöntämä ympäristölupa. Alueelle on tällä hetkellä sijoitettu maita noin 700 000 m3 ja täyttötilavuutta on jäljellä vielä noin 500 000 m3.

Hakemuksen mukaan alueelle voidaan sijoittaa myös maa-ainesjätteitä, joiden haitta-ainepitoisuudet ylittävät PIMA-asetuksessa (Valtioneuvoston asetus 214/2007) määritellyt kynnysarvot, mutta alittavat asetuksessa määritellyt alemmat ohjearvot. Alueelle ei oteta vastaan pilaantuneita maa-aineksia.

Hakemuksen mukaan läjityksen loputtua läjitysaluetta voidaan hyödyntää virkistys- ja urheilukäytössä, ja alue kuuluu oleellisena osana Kaakkurin liikuntamaahankkeeseen. Ylijäämämaiden sijoitusalueista ja alueiden jälkikäytöstä uuden Oulun alueella tehdyssä ympäristövaikutusten arviointiselostuksessa (Ramboll Finland Oy 2014) on Kaakkurin sijoitusalueen osalta todettu, että "Kaakkurin liikuntamaan suunnitelma on tehty vuonna 2001, mutta suunnitelman tarkemmasta toteuttamisesta ei ole tietoa. Sijoitusalue on suunniteltu siten, että se voidaan tarvittaessa liittää liikuntamaan suunnitelmiin. Sijoitusalueelle ei ole liikuntamaan suunnitelmassa esitetty mitään erityisiä toimintoja, vaan itään on jätetty laajennusmahdollisuus."

Asiassa saadun selvityksen perusteella korkein hallinto-oikeus katsoo, että hakemuksen mukainen toiminta on ympäristölupavelvollista ympäristönsuojelulain (86/2000) 28 §:n 2 momentin 4 kohdan ja ympäristönsuojeluasetuksen 1 §:n 1 momentin 13 d) kohdan perusteella pilaantumattoman maa-aineksen maankaatopaikkana.

Läjitettävän maa-aineksen jäteluonnetta arvioitaessa ohjeena voidaan pitää ympäristöministeriön muistiota kaivetun maa-aineksen jäteluonteesta ja käsittelystä (3.7.2015). Muistion mukaan maa-aineksen jäteluonteen arviointikriteereinä ovat: maa-aineksen sisältämät haitta-ainepitoisuudet eivät aiheuta ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa, maa-aineksen jatkokäyttö on varmaa, jatkokäyttö on suunnitelmallista ja että maa-aines voidaan jatkokäyttää sellaisenaan ilman muuntamistoimia.

Suunnitelmallisen jatkokäytön edellytyksenä on muun muassa se, että suunnitelmalla voidaan osoittaa, että maa-aineksen käytölle on olemassa todellinen tarve. Suunnitelmalla osoitetaan, että maa-aines korvaa aidosti kyseiseen tarkoitukseen käytettävää muuta ainesta.

Oulun kaupunki on valituksessaan vedonnut suunnitelmallisen jatkokäytön osalta Kaakkurin liikuntamaasuunnitelmaan sekä Oulun kaupungin yleiskaavaan, jossa liikuntamaan alue on varattu urheilu- ja virkistyspalveluille. Kaupunki ei ole kuitenkaan esittänyt tarkempaa selvitystä muun muassa siitä, mitä muuta ainesta Kaakkurin alueelle läjitettävä pilaantumaton maa-aines korvaa liikuntamaan rakentamisessa.

Korkein hallinto-oikeus katsoo asiassa saadun selvityksen perusteella, ettei pilaantumattoman maa-aineksen jatkokäyttö Kaakkurin kaatopaikan eteläpuolisilla alueilla ole sillä tavoin suunnitelmallista, että maa-aineksen läjittäminen korvaisi jonkun muun aineksen tuomisen alueelle liikuntamaan rakentamista varten. Vaikka aluetta voidaan myöhemmin hyödyntää virkistys- ja urheilukäyttöön, ympäristölupahakemuksen mukaisen toiminnan ensisijaisena tavoitteena ei saadun selvityksen perusteella kuitenkaan ole Kaakkurin liikuntamaan rakentaminen, vaan rakentamisessa syntyvien ylijäämämaiden läjittäminen sopivaan paikkaan. Näin ollen läjitettävässä maa-aineksessa kyse on jätelain 5 §:ssä tarkoitetusta jätteestä.

Koska kyse on jätelain mukaisen jätteen ammattimaisesta käsittelystä, on myös jätelain 120 §:n mukaisen seuranta- ja tarkkailuvelvoitteen asettaminen ollut perusteltua. Selvyyden vuoksi korkein hallinto-oikeus toteaa, että Pohjois-Suomen aluehallintovirasto ja Vaasan hallinto-oikeus eivät ole soveltaneet asiassa valtioneuvoston asetusta kaatopaikoista (331/2013).

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Tuomas Kuokkanen, Taina Pyysaari ja Jaakko Autio sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Jukka Horppila ja Kirsi Kostamo. Asian esittelijä Päivi Korkeakoski.

 
Julkaistu 28.2.2019