Muu päätös 1757/2019

Täytäntöönpanokieltohakemuksen hylkääminen

Antopäivä: 26.4.2019
Taltionumero: 1757
Diaarinumero: 4256/2/18
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2019:T1757

Asia Täytäntöönpanon keskeyttämistä koskeva hakemus

Hakija Kaavin kunnanhallitus

Päätös, jota hakemus koskee

Valtioneuvosto 16.8.2018 nro STM/1390/2018

Taustaa

Kaavin kunta on 29.8.2011 valtiovarainministeriölle antamassaan ilmoituksessa todennut, että se täyttää kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annetun lain (169/2007, jäljempänä puitelaki) mukaisen yhteistoimintavelvoitteen Juankosken, Leppävirran, Rautavaaran, Pielaveden, Keiteleen, Tervon ja Vesannon kuntien kanssa perustamansa yhteistoiminta-alueen perusteella.

Kunnat olivat 1.5.2009 voimaan tulleella perustamissopimuksella sopineet perusterveydenhuollon ja vanhusten laitoshoidon järjestämisvastuun siirtämisestä Pohjois-Savon sairaanhoitopiirin kuntayhtymälle. Kuntayhtymässä palveluista vastaa Pohjois-Savon sairaanhoitopiirin perusterveydenhuollon ja vanhusten laitoshoidon liikelaitos Kysteri. Juankosken kaupunki on yhdistynyt Kuopion kaupunkiin 1.1.2017 lukien eikä siten enää kuulu Kysteriin.

Kaavin kunnanvaltuusto on 14.11.2017 tehnyt päätöksen, jonka mukaan Kaavi eroaa perusterveydenhuollon liikelaitos Kysteristä 1.1.2019 lukien. Samassa yhteydessä kunnanvaltuusto on päättänyt, että Kaavi kilpailuttaa kunnan sosiaali- ja terveydenhuollon palvelut.

Valtioneuvoston päätös

Valtioneuvosto on yleisistunnossaan valituksenalaisella päätöksellään velvoittanut Kaavin kunnan järjestämään perusterveydenhuollon palvelut ja vanhusten laitospalvelut yhteistoiminnassa Keiteleen, Leppävirran, Pielaveden, Rautavaaran, Tervon ja Vesannon kuntien kanssa edelleen siten kuin kunnat ovat sopineet yhteistoiminnasta. Palvelujen järjestämisestä vastaa Pohjois-Savon sairaanhoitopiirin kuntayhtymän liikelaitos Kysteri.

Valtioneuvosto on määrännyt, että päätös on pantava heti täytäntöön mahdollisesta muutoksenhausta huolimatta.

Valtioneuvosto on perustellut päätöstään seuraavasti:

Kaavin kunta ei täytä väestöpohjaltaan kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annetun lain 5 §:ssä asetettuja väestöpohjavaatimuksia. Valtioneuvostolla on eräiden kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annetussa laissa säädettyjen velvoitteiden soveltamisesta annetun lain 1 §:n ja kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annetun lain 5 ja 5 a §:n nojalla toimivalta velvoittaa Kaavin kunta pysymään perusterveydenhuollon liikelaitos Kysterin jäsenenä. Perusterveydenhuollon liikelaitos Kysterin yhteistoiminta perustuu liikelaitoksessa mukana olevien kuntien (Kaavin, Keiteleen, Leppävirran, Pielaveden, Rautavaaran, Tervon ja Vesannon) päätökseen, jonka mukaan ne siirtävät perusterveydenhuollon ja vanhusten laitoshoidon järjestämisvastuun Pohjois-Savon sairaanhoitopiirin kuntayhtymän valtuuston 26.10.2009 päätöksellä perustetulle Kysteri-liikelaitokselle.

Yhden kunnan irtautuminen perusterveydenhuollon liikelaitos Kysteristä aiheuttaisi järjestämisvastuulle kuuluvien palvelujen järjestämisessä vaikeuksia koko yhteistoiminta-alueella. Itä-Suomen aluehallintoviraston ja usean jäsenkunnan näkemysten mukaan Kaavin eroamisella olisi sekä toiminnallisia että taloudellisia vaikutuksia kuntayhtymään jääville kunnille. Saatujen selvitysten mukaan Kaavin mahdollinen irtautuminen vaarantaisi yhteistoiminta-alueen asukkaiden peruspalveluiden toteutumisen ja rahoituksen. Lisäksi Kaavin mahdollinen irtaantuminen aiheuttaisi vaikeuksia erityisesti Rautavaaran asukkaiden palveluille ja niiden toteuttamisen kannalta. Rautavaaralaisia potilaita on tähän mennessä hoidettu Kaavin vuodeosastolla. Mikäli hoito joudutaan jatkossa ostamaan Kysterin ulkopuolelta, aiheutuu tästä huomattavia kustannuksia Kysterille.

Itä-Suomen aluehallintoviraston lausunnon perusteella on myös epäselvää, pystyttäisiinkö Kaavin kunnan asukkaiden tarvitsemat palvelut turvaamaan kunnan esittämällä tavalla. Kaavin asukasluku on noin 3 000 eli selvästi pienempi kuin puitelain edellyttämä vähintään noin 20 000 asukasta. Kaavin päätöksen toteutuminen vaikeuttaisi myös tulevan sosiaali- ja terveydenhuollon kokonaisuudistuksen toteuttamista ja toimeenpanoa Pohjois-Savon maakunnan alueella.

Valtioneuvoston päätös esitetään pantavaksi täytäntöön heti, koska Kaavin kunta aikoo irtaantua yhteistoiminta-alueesta jo 1.1.2019 lukien. Edellä esitettyjen perusteiden mukaisesti päätöksen täytäntöönpanoa ei voi lykätä, koska lykkääminen voisi vaarantaa yhteistoiminta-alueen asukkaiden perusterveydenhuollon ja vanhusten laitoshoidon asianmukaisen toteuttamisen ja olisi sen vuoksi yleisen edun vastainen.

Valtioneuvoston soveltamat säännökset

Laki eräiden kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annetussa laissa säädettyjen velvoitteiden soveltamisesta 1 § (1058/2017)

Laki kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta 5 ja 5 a §

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Kaavin kunnanhallitus on hakiessaan muutosta valtioneuvoston päätökseen vaatinut, että päätöksen täytäntöönpano keskeytetään, kunnes korkein hallinto-oikeus on käsitellyt asian.

Vaatimuksen tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Kaavin kunta on jäljempänä selostettavin kunnallisen itsehallinnon puitteissa tehdyin ratkaisuin valmistautunut tilanteeseen, jossa sitä ei ole velvoitettu jatkamaan valtioneuvoston päätöksessä mainittua yhteistoimintaa. Yhteistoiminta johtaisi myös kunnan talouden sietämättömiin vaikeuksiin.

Kaavin kunnanvaltuuston päätös erota perusterveydenhuollon liikelaitos Kysteristä on tehty 14.11.2017. Valtioneuvoston valituksenalainen päätös perustuu eräiden kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annetussa laissa säädettyjen velvoitteiden soveltamisesta annetun lain 1 ja 2 §:n muuttamisesta annettuun lakiin (1058/2017). Mainittu laki annettiin 28.12.2017 ja se tuli voimaan 1.1.2018. Se ei siis ole ollut voimassa Kaavin kunnan tehdessä eroamisratkaisunsa. Valtioneuvoston päätös on lainvastainen.

Lisäksi kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annetun lain (puitelaki) 5 a §, johon valtioneuvoston toimivalta velvoittaa kunnat yhteistoimintaan perustuu, antaa valtioneuvostolle harkintavaltaa päättää tai olla päättämättä kunnan liittämisestä yhteistoiminta-alueeseen.

Puitelain 5 §:n 3 momentissa tarkoitettu perusterveydenhuollon ja sosiaalihuollon alueen asukasmäärän minimi 20 000 ei ole ehdoton. Väestöpohjalle säädetyistä vaatimuksista voidaan poiketa, jos muun muassa toiminnallisen kokonaisuuden muodostaminen ei pitkien etäisyyksien vuoksi ole mahdollista tai jos kunnalle myönnetään oikeus poiketa väestöpohjavaatimuksesta sen vuoksi, että toiminnallisen kokonaisuuden muodostavan yhteistoiminta-alueen perustamiseksi on alueelliset olosuhteet huomioon ottaen tehty kunnissa riittävät päätökset.

Valtioneuvosto on ylittänyt harkintavaltansa rajan ja valtioneuvoston päätös on perustuslain 121 §:n 1 momentin sekä puitelain 5 ja 5 a §:n vastainen.

Vastoin Rautavaaran kunnan esittämää Kaavin erolla Kysteristä ei ole tekemistä rautavaaralaisten terveyden ja hyvinvoinnin edistämisen kanssa. Terveyden ja hyvinvoinnin edistäminen kuuluu kunkin kunnan omiin perustehtäviin.

Joidenkin rautavaaralaisten potilaiden osastohoito on siirtynyt Kaaville Juankosken kaupungin Kuopioon liittämisen myötä. Juankoski sijaitsee Rautavaaran ja Kaavin välissä. Syrjäistä sijaintiaan korostanut Rautavaaran kunta on omien toimiensa seurauksena lakkauttanut vuodeosastonsa ja muuttanut sen palveluasumisen yksiköksi. Ratkaisu oli epäilemättä virhe, ja kuntien pitkä etäisyys toisistaan johtaa muun muassa siihen, että Kaavin kunnan maksutaakka muodostuu kohtuuttomaksi.

Rautavaara ei kärsi haittaa Kaavin erosta, sillä Rautavaara ja Kysteri voivat perustaa Rautavaaralle esimerkiksi samanlaisen hoitosoluratkaisun, jollaisia Pohjois-Karjalan sosiaali- ja terveyspalvelujen kuntayhtymä toteuttaa Pohjois-Karjalassa pieniin kuntiin.

Kaavin kunnan taloussuunnitelma on saatettava tasapainoon kuntalain 110 §:n mukaisesti. Jos Kaavi pakotettaisiin valtioneuvoston päätöksen mukaisella lainvastaisella tavalla yhteistyöhön, kunta ei voisi toteuttaa tuota velvoitetta. Tällä on harkintavallan rajaa asetettaessa merkitystä, koska kunnalla on paitsi perustuslain turvaama itsehallinto, myös velvollisuus noudattaa kuntien päätöksentekoa ohjaavaa kuntalakia.

Kaavin kunnan yksityistämisratkaisussa ydinsisältönä on kustannustehokkaan toiminnan hakeminen ja sitä kautta syntyvät merkittävät säästöt. Kaavin kunnan alijäämä on kasvamassa merkittävästi. Merkittävin selittävä tekijä on terveydenhuollon kustannukset, erityisesti erikoissairaanhoidon kustannusten kasvu verrattuna palvelunsa ulkoistaneisiin kuntiin. Esimerkiksi palvelunsa yksityistäneen Rantasalmen erikoissairaanhoidon kustannukset ovat kahdessa vuodessa vähentyneet 30 prosenttia.

Kysterin taholta säästökeinoja ei ole esitetty. Kaavin ja Rautavaaran perusterveydenhuollossa lääkäriresurssi on kaksinkertainen verrattuna perusterveydenhuoltonsa yksityistäneisiin kuntiin. Taloudellinen rasitus Kysterissä olisi Kaaville paitsi sietämätön myös tarpeeton.

Vuosien 2017 ja 2018 tilanteessa Kaavin kunnalla oli voimassa olevan lainsäädännön mukainen mahdollisuus toimia kuten kunta itsehallinnollisena yksikkönä toimii. Kysteristä irrottautumisen tarkoituksena oli sote-palveluiden yksityistäminen sote-kustannusten alentamiseksi taloudellisessa tilanteessa, joka on sietämätön ja johtaa kuntalain 110 §:n vastaiseen tilanteeseen.

Valtioneuvoston päätös johtaa Kaavin kunnan talouden sellaiseen kiristymiseen, joka ilmiselvästi vaikeuttaa kunnan itsemääräämisoikeutensa puitteissa ilmaisemaa tahtoa pysyä itsenäisenä kuntana. Päätöksen tosiasiallinen sisältö sivuuttaa kuntien yhdistämistä tai kuntajaon muita muutoksia koskevat kuntajakolaissa tarkoitetut toimenpideperusteet. Päätös voidaan tosiasiallisilta vaikutuksiltaan nähdä myös kuntajakolain vastaisena.

Sosiaali- ja terveysministeriö on antanut valituksen johdosta lausunnon, jossa se on muun ohella vastustanut valtioneuvoston päätöksen täytäntöönpanon keskeyttämistä. Kunta on perustellut vaatimustaan täytäntöönpanon keskeyttämisestä sellaisilla toimilla, joihin se on ryhtynyt tietoisena siitä, että tavoitteena on ollut pitää yhteistoiminta-alueet koossa maakunta- ja soteuudistukseen saakka.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus hylkää täytäntöönpanon keskeyttämistä koskevan hakemuksen.

Perustelut

Sovellettavat säännökset

Hallintolainkäyttölain 31 §:n 1 momentin mukaan päätöstä, johon saa hakea muutosta valittamalla, ei saa panna täytäntöön ennen kuin se on saanut lainvoiman. Pykälän 2 momentin mukaan päätös voidaan kuitenkin panna täytäntöön lainvoimaa vailla olevana, jos laissa tai asetuksessa niin säädetään tai jos päätös on luonteeltaan sellainen, että se on pantava täytäntöön heti, tai jos päätöksen täytäntöönpanoa ei yleisen edun vuoksi voida lykätä.

Kun valitus hallintolainkäyttölain mukaiselle valitusviranomaiselle on tehty, valitusviranomainen voi hallintolainkäyttölain 32 §:n 1 momentin nojalla kieltää päätöksen täytäntöönpanon tai määrätä sen keskeytettäväksi tai antaa muun täytäntöönpanoa koskevan määräyksen.

Täytäntöönpanon keskeyttämisen harkinta

Kaavin kunta on valituksenalaisella valtioneuvoston päätöksellä velvoitettu järjestämään perusterveydenhuollon palvelut ja vanhusten laitospalvelut yhteistoiminnassa Keiteleen, Leppävirran, Pielaveden, Rautavaaran, Tervon ja Vesannon kuntien kanssa edelleen sillä tavoin kuin kunnat ovat sopineet yhteistoiminnasta. Palvelujen järjestämisestä vastaa Pohjois-Savon sairaanhoitopiirin kuntayhtymän liikelaitos Kysteri. Valtioneuvosto on määrännyt päätöksen pantavaksi täytäntöön välittömästi.

Harkittaessa valituksenalaisen päätöksen täytäntöönpanon keskeyttämistä on hallintolainkäyttölain 31 §:n 2 momentin ja 32 §:n 1 momentin mukaisesti otettava huomioon, aiheutuuko tällaisesta päätöksestä yleiselle tai yksityiselle edulle sellaista haittaa tai oikeudenmenetystä, joka ylittää päätöksen täytäntöönpanon sallimisesta yleiselle edulle koituvan hyödyn.

Valtioneuvoston päätöksen mukaan yhden kunnan irtaantuminen perusterveydenhuollon liikelaitos Kysteristä aiheuttaisi palvelujen järjestämisessä vaikeuksia koko yhteistoiminta-alueella. Lisäksi Kaavin mahdollinen irtautuminen aiheuttaisi vaikeuksia erityisesti Rautavaaran asukkaiden palveluille ja niiden toteuttamiselle. Rautavaaralaisia potilaita on tähän mennessä hoidettu Kaavin vuodeosastolla. Mikäli hoito joudutaan jatkossa ostamaan Kysterin ulkopuolelta, tästä aiheutuu huomattavia kustannuksia Kysterille. Valtioneuvosto on viitannut myös tuolloin esillä olleeseen tarpeeseen olla vaikeuttamatta sosiaali- ja terveydenhuollon kokonaisuudistuksen toteuttamista maakunnan alueella.

Kaavin kunnanhallitus on valituksessaan puolestaan tuonut esille, että kunnan heikko taloustilanne on johtanut päätökseen irtautua yhteistoiminta-alueesta. Yhteistoiminta-alueesta irtautumalla kunnan on mahdollista turvata lainmukaisten kunnan taloutta koskevien velvoitteidensa toteuttaminen. Irtaantumisesta ei aiheudu haittaa Rautavaaran kunnalle, koska Rautavaaralle voidaan perustaa mainitun kunnan ja Kysterin yhteistyönä samanlaisia hoitoratkaisuja kuin mitä on toteutettu Pohjois-Karjalassa pienissä kunnissa.

Kun otetaan huomioon edellä mainitut valtioneuvoston päätöksessään esittämät yleisen edun toteuttamiseen liittyvät näkökohdat sekä Kaavin kunnanhallituksen tähän liittyen esittämä, korkein hallinto-oikeus katsoo, että päätöksen täytäntöönpanon keskeyttäminen ei oikeudenkäynnin tarkoituksen turvaamiseksi ole tarpeen.

Edellä mainituilla perusteilla Kaavin kunnanhallituksen täytäntöönpanon keskeyttämistä koskeva hakemus on korkeimman hallinto-oikeuden välipäätöksellä hylättävä.

Korkein hallinto-oikeus antaa päätöksensä pääasiassa myöhemmin erikseen.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Eija Siitari, Outi Suviranta, Janne Aer, Petri Helander ja Toomas Kotkas. Asian esittelijä Riitta Kreula.

 
Julkaistu 26.4.2019