Muu päätös 4156/2019

Julkinen hankinta (putkiurakka, Laukaa)

Antopäivä: 17.9.2019
Taltionumero: 4156
Diaarinumero: 237/3/18
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2019:T4156

Asia Julkista hankintaa koskeva valitus

Valittaja ESP Suomi Oy

Päätös, jota valitus koskee

Markkinaoikeus 8.12.2017 nro 764/17

Asian aikaisempi käsittely

Laukaan kunta on ilmoittanut 1.2.2016 julkaistulla kansallisella hankintailmoituksella ja 19.2.2016 julkaistulla korjausilmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta Koti-Kuuselan uudisrakennuksen putkiurakan kilpailuttamisesta.

Laukaan kunnan tekninen lautakunta on 16.3.2016 tekemällään hankintapäätöksellä (§ 27) valinnut ESP Suomi Oy:n tarjouksen.

Laukaan kunnan tekninen lautakunta on 10.5.2016 tekemällään päätöksellä ja hankintapäätöksellä (§ 55) valinnut JKL-Hana Oy:n tarjouksen perustellen päätöstään sillä, että valittaja on ilmoittanut kieltäytyvänsä tarjouspyynnön mukaisen urakkasopimuksen allekirjoittamisesta ja esittänyt sopimuksen tekemiselle lisävaatimuksia.

Laukaan kunnan tekninen lautakunta on 14.6.2016 tekemällään päätöksellä (§ 64) muun ohella hylännyt valittajan hankintaoikaisuvaatimuksen ja korjannut 10.5.2016 tekemäänsä hankintapäätöstä (§ 55) liittämällä päätökseen asiassa sovellettavan julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007, hankintalaki) 74 §:n mukaisen valitusosoituksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut 4 569 000 euroa, josta putkiurakan osuus on ollut noin 366 000 euroa.

Hankintasopimus on allekirjoitettu 23.5.2016.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Markkinaoikeus, jossa ESP Suomi Oy on ollut valittajana ja Laukaan kunta vastapuolena, on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt valituksen ja velvoittanut ESP Suomi Oy:n korvaamaan Laukaan kunnan oikeudenkäyntikulut 7 281,97 eurolla viivästyskorkoineen.

Markkinaoikeus on perustellut ratkaisuaan seuraavasti:

Perustelut

Sovellettavat oikeusohjeet

Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 68 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on ilmoitettava julkisesti avoimella tai rajoitetulla menettelyllä, neuvottelumenettelyllä taikka kilpailullisella neuvottelumenettelyllä toteutettavasta hankinnasta, palveluja koskevasta käyttöoikeussopimuksesta ja käyttöoikeusurakasta.

Mainitun pykälän 2 momentin mukaan valtioneuvoston asetuksella annetaan tarkemmat säännökset ilmoitusten lähettämisessä käytettävistä viestintävälineistä, ilmoitusten sisällöstä, julkaisemisesta ja muista ilmoitusvelvollisuuteen liittyvistä seikoista.

Julkisista hankinnoista annetun valtioneuvoston asetuksen (614/2007) 5 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan kansallisessa hankintailmoituksessa on oltava vähintään hankintayksikön hankinnalle antama nimi.

Valtioneuvoston asetuksen mainitun pykälän 2 momentin mukaan hankintojen sisällön määrittelyssä on käytettävä yhteisestä hankintasanastosta (CPV) annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa (EY) N:o 2195/2002 vahvistettua viitenimikkeistöä 2-numerotason tarkkuudella.

Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Pykälän 2 momentin 1 kohdan mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava hankinnan kohde noudattaen soveltuvin osin, mitä teknisistä eritelmistä lain 44 ja 45 §:ssä säädetään.

Pykälän 4 momentin mukaan, jos tarjouspyyntö ja hankintailmoitus eroavat sisällöltään toisistaan, noudatetaan sitä, mitä hankintailmoituksessa ilmoitetaan.

Hankintalain 44 §:n 1 momentin mukaan hankinnan sisältöä kuvaavat tekniset eritelmät on esitettävä hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä. Teknisten eritelmien on mahdollistettava tarjoajille yhtäläiset mahdollisuudet osallistua tarjouskilpailuun. Tekniset eritelmät eivät saa perusteettomasti rajoittaa kilpailua julkisissa hankinnoissa.

Hankintailmoitus ja tarjouspyyntöaineisto

Valittaja on esittänyt, että hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti, koska se on, valittajan ilmoitettua käsityksenään, ettei sprinkleriurakka kuulu putkiurakkaan, muuttanut 16.3.2016 tekemäänsä hankintapäätöstä valitsemalla 10.5.2016 tekemällään päätöksellä putkiurakan urakoitsijaksi valittajan sijaan tarjouskilpailussa toiseksi halvimman tarjouksen tehneen JKL-Hana Oy:n. Asiassa on näin ollen ensin arvioitava sitä, onko sprinkleriurakka hankintailmoituksen ja tarjouspyyntömateriaalin perusteella kuulunut putkiurakkaan.

Hankintayksikkö on julkaissut kyseessä olevaa rakennusurakkaa koskevan kansallisen hankintailmoituksen HILMA-ilmoitusjärjestelmässä 1.2.2016. Hankintailmoituksessa on kohdassa Hankinnan kohde ilmoitettu hankinnan nimeksi ”Putkiurakka, Koti-Kuuselan uudisrakennus”. Kyseisessä kohdassa on edelleen asetettu tarjoajalle velvollisuus tutustua rakennushankkeeseen ennen tarjouksen jättämistä. Edelleen hankintailmoituksessa on kyseisessä kohdassa ilmoitettu hankinnan CPV-koodiksi hankinnan pääkohteen sekä lisäkohteen tai lisäkohteiden osalta ”Putkityöt 45330000-9”.

Hankintayksikön 22.1.2016 päivätty tarjouspyyntö on otsikoitu ”Putkiurakka” ja sen alussa on todettu, että tarjousta pyydetään Koti-Kuuselan uudisrakennuksen putkiurakasta. Tarjouspyynnön kohdassa ”Urakan sisältö” on sisällöksi todettu putkiurakka laskenta-asiakirjojen laajuudessa. Tarjouspyynnön kohdassa ”Urakkamuoto” on todettu, että urakkamuotona on jaettu urakka, jonka pääurakoitsijana toimii rakennusteknisten töiden urakoitsija ja tälle alistettuja sivu-urakoita ovat sähkö-, putki-, ilmanvaihto- ja automaatiourakka. Kyseisessä kohdassa on vielä todettu, että kaikki sivu-urakat käsitellään erillisinä ja että niistä tehdään urakkakohtaiset valintapäätökset ja urakkasopimukset.

Tarjouspyyntöön on lisäksi sisältynyt tarjouslomake, jolla urakkatarjous on tarjouspyyntöasiakirjojen mukaisella sisällöllä tullut tehdä ja asiakirjaluettelo, jossa sen alaotsikoiden mukaan on lueteltu urakkatarjouspyynnön ja urakkasopimuksen liitteet. Asiakirjaluettelossa on mainittu urakkatarjouslomake, urakkaohjelma, urakkarajaliite, työturvallisuusasiakirja, LVI-suunnitelmat, LVI-piirustusluettelon mukaiset selostukset ja suunnitelmat, purkusuunnitelmat ja piirustusluettelon mukaiset rakennesuunnittelijan laatimat purkusuunnitelmat.

Urakkaohjelman kohdassa 1.6 on mainittu hankkeen suunnittelijat, joiden osalta kohdassa LVI-suunnittelija on mainittu LVI-alan insinööritoimisto ja LVI-suunnittelija. Urakan laajuuden osalta urakkaohjelmassa on määritelty sivu-urakat, joita ohjelman kohdan 3.3 mukaan ovat putki-, ilmanvaihto-, sähkö- ja automaatiourakka. Putkiurakan osalta urakkaohjelmassa on täsmennetty, että siihen kuuluvat ”– – asiakirjaluettelossa mainittujen suunnitelmien mukaiset putkityöt täysin valmiiksi saatettuna sekä asiakirjaluettelossa mainittujen suunnitelmien mukaiset säätö- ja toimintakoetyö sekä käyttöopastus.”

Urakkaohjelman kohdassa 6.3 on ilmoitettu pääurakkana olevan rakennusurakan ja edellä mainittujen sivu-urakoiden osalta niiden välitavoitteet, joiden osalta suoritetaan valmiusastetarkastuksia ja jotka on sidottu maksueriin. Putkiurakan osalta välitavoitteet on määritelty siten, että niitä on yhteensä seitsemän. Viimeinen eli seitsemäs välitavoite on ollut ”Putkiurakkaan kuuluvat työt tehty urakka-asiakirjoissa esitetyssä laajuudessa.” Välitavoitteissa viisi ja kuusi on mainittu sprinklerijärjestelmä seuraavalla tavalla: ”5. Sprinklerijärjestelmän toteutussuunnitelmat ovat valmiit.” ja ”6. Sprinkleritarkastaja on tarkastanut laitteiston hyväksytysti.”

Urakkaohjelmassa on vielä määritelty työmaan hallintoa ja kohdassa 11.2 tähän liittyen urakoitsijan organisaatiota ja valtuuksia. Tältä osin on muun ohella määritelty ne työnjohtajat, jotka urakoitsijoiden on hyväksytettävä viranomaisilla. Tällaisina työnjohtajina on putkiurakoitsijan osalta mainittu kvv-työnjohtaja urakkaan kuuluville putkitöille ja tämän lisäksi on erikseen mainittu, että sprinkleriurakoitsijan tulee hyväksyttää vastuullinen työnjohtaja urakkaan kuuluville sprinkleriasennustöille.

Sprinklerityöt on mainittu vielä urakkaohjelman kohdassa 15.1 ”Toimintakokeet”, jossa on toimintakokeiden suorittamisen osalta todettu, että ne on suoritettava LVI-, sähkö-, turva-, sprinkleri- ja automaatiotöiden osalta.

Urakkarajaliitteessä on määritelty kohdassa 1.4 keskeisimmät urakat samoin kuin urakkaohjelman kohdissa 3.3 ja 6.3. Urakkarajaliitteen kohdassa 3 on tämän jälkeen määritelty urakoitsijan velvollisuudet ja täsmennetty urakoiden väliset rajat edellä mainittujen pääurakan ja neljän sivu-urakan osalta. Kyseisessä kohdassa ei ole viitattu sprinklerijärjestelmään. Myöskään vastaanottotarkastusten tai eri urakoiden toimintakokeiden osalta ei kohdissa 5.2 ja 5.3 ole mainittu sprinklereitä. Koekäytön osalta on kuitenkin kohdassa 5.5 koekäytettävien järjestelmien osalta mainittu muun ohella palo- ja pelastusjärjestelmät. Erillisinä on mainittu myös vesi- ja viemärijärjestelmät.

Siltä osin kuin sekä valittaja että hankintayksikkö ovat oheistaneet kirjelmiinsä tarjouspyynnön liitteet, on niihin riidattomasti kuulunut vielä LVI-selostus, piirustusnumero L0002, jonka kohdassa G01.15 on todettu seuraavaa: ”Vesisammutushankinnat ja -työt Kuuluvat putkiurakkaan, Vesisammutushankintoihin ja -töihin liittyvistä asioista on erillinen vesisammutusselostus.” LVI-selostuksen kohdassa G7300 on lisäksi todettu ”VESISAMMUTUS(SPRINKLERI)LAITTEISTOT Erillinen selostus.” Vielä tarjouspyyntöön on riidattomasti ollut liitettynä asiakirja Piirustusluettelo, LVI-suunnittelu, numero L00001, mutta siinä ei ole mainittu sprinklerijärjestelmiä.

Siltä osin, kun tarjouspyynnön asiakirjaluettelossa on jo edellä todetulla tavalla mainittu LVI-suunnitelmat sekä LVI-piirustusluettelon mukaiset selostukset ja suunnitelmat, asianosaiset ovat esittäneet eriävät käsitykset niiden tarjoajille toimitetusta muusta kuin edellä mainitusta sisällöstä.

Hankintayksikkö on esittänyt, että tarjouspyynnön asiakirjaluettelossa mainitun laskenta-aineiston LVI-piirustusluettelon mukaisten selostusten ja suunnitelmien paperisena versiona tarjoajille toimitettu osa on sisältänyt sprinkleritoimitusta koskevan piirustusluettelon numero L00007 ja sammutusjärjestelmä-selostuksen numero 20410165-001 L70601. Hankintayksikön mukaan sammutusjärjestelmä-selostus on sisältänyt sprinkleriurakan yksityiskohtaisen kuvauksen.

Valittaja on puolestaan esittänyt, että sprinkleritoimitusta koskeva piirustusluettelo numero L00007 ja sammutusjärjestelmä-selostus numero 20410165-001 L70601 eivät ole sisältyneet tarjouspyyntöaineistoon. Tarjouspyyntöön liitettyyn asiakirjaan piirustusluetteloon numero L00001 on kirjattu putkiurakkaa koskevat piirustukset, mutta siihen ei ole sisältynyt sprinkleritoimituksen laskenta-asiakirjoja. Vastaavasti tarjouspyynnön liite ”LVV-selostus”, numero L0002, on sisältänyt putkiurakan työselityksen, mutta ei sprinkleriurakan työselitystä.

Asian arviointi

Markkinaoikeus toteaa hankintailmoituksen ja tarjoajien vastaanottamaan tarjouspyyntöaineistoon asianosaisten mukaan sisältyneen tarjouspyynnön, urakkaohjelman, urakkarajaliitteen ja LVI-selostuksen, piirustusnumero L0002, osalta seuraavan.

Hankintailmoituksessa hankinnan kohteena on ilmoitettu ainoastaan putkityöt, joiden osalta on CPV-koodiksi merkitty 45330000-9. Hankintailmoituksessa on ollut mahdollisuus ilmoittaa pääkohteen lisäksi lisäkohde tai -kohteet ja näitä koskevat CPV-koodit. Markkinaoikeus katsoo, että tilanteessa, jossa hankinta kattaa useita kokonaisuuksia, hankintayksikön tulisi sisällyttää hankintailmoitukseen kutakin hankinnan osaa koskevat CPV-koodit. Sprinkleriurakkaan liittyviä CPV-koodeja ovat Komission asetuksen numero 213/2008, yhteisestä hankintasanastosta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 2195/2002 sekä julkisista hankintamenettelyistä annettujen Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivien 2004/17/EY ja 2004/18/EY muuttamisesta ja yhteisen hankintasanaston tarkistuksesta mukaan 45343200-5 Palontorjuntalaitteiden asennustyöt, 45343210-8 CO2-sammuttimien asennustyöt, 45343220-1 Sammutuslaitteiden asennustyöt ja erityisesti 45343230-4 Sprinklerilaitteiston asennustyöt.

Edelleen tarjouspyynnössä hankinnan kohteena on mainittu ainoastaan putkiurakka ja mainittu sivu-urakoina sähkö-, putki-, ilmanvaihto- ja automaatiourakka. Urakkaohjelmassa sivu-urakat on määritelty samalla tavalla. Toisin kuin tarjouspyynnössä urakkaohjelmassa on kuitenkin mainittu sprinkleriurakkaan liittyviä tietoja. Se, että putkiurakan osalta on mainittu kaksi sprinklerijärjestelmään liittyvää välitavoitetta, viittaa siihen, että sprinkleriurakka ja putkiurakka liittyisivät jollain tavalla toisiinsa. Toisaalta urakkaohjelmassa on määritelty ne työnjohtajat, jotka urakoitsijoiden on hyväksytettävä viranomaisilla. Tältä osin on putkiurakoitsijan osalta mainittu kvv-työnjohtaja liittyen urakkaan kuuluviin putkitöihin. Tämän lisäksi on erikseen ja eri kohdassa mainittu, että sprinkleriurakoitsijan tulee hyväksyttää vastuullinen työnjohtaja urakkaan kuuluville sprinkleriasennustöille. Samoin sprinklerityöt on erotettu omaksi ryhmäkseen urakkaohjelman kohdassa 15.1, jonka mukaan toimintakokeet on suoritettava LVI-, sähkö-, turva-, sprinkleri- ja automaatiotöiden osalta.

Urakkarajaliitteessä on puolestaan koekäytettävien järjestelmien osalta mainittu muun ohella palo- ja pelastusjärjestelmät ja tämän lisäksi on erillisinä järjestelminä mainittu vesi- ja viemärijärjestelmät.

Sprinkleritoimitusta koskevassa piirustusluettelossa, numero L00007, on lueteltu sprinklerijärjestelmän piirustukset, mukaan lukien sammutusjärjestelmä-selostus numero L70601. Sammutusjärjestelmäselostuksessa on todettu muun ohella, että sammutusjärjestelmäurakkaan kuuluu korkeapainevesisumu-sammutuslaitteiston tarvikkeet ja asentaminen käyttökuntoon. Kyseisessä kohdassa on edelleen todettu, että urakoitsijan on oltava Turvallisuus- ja kemikalioviraston, oikeastaan kemikaaliviraston, valtuuttama vesisumusammutuslaitteistojen suunnittelu- ja asennusliike. Sammutusjärjestelmäselostuksessa numero L70601 ei kuitenkaan ole viitattu putkiurakkaan tai siihen, että sprinkleriurakka olisi putkiurakan osa.

Johtopäätöksenään tarjouspyyntöaineiston sisällöstä ja siitä, onko sprinkleriurakka sen perusteella kuulunut putkiurakkaan sen osana, markkinaoikeus toteaa seuraavan.

Urakkaohjelmassa on tosin mainittu sprinkleritoimitus välitavoitteiden osalta tavalla, joka viittaa sen liityntään putkiurakkaan. Kokonaisuutena arvioiden tarjouspyynnön, urakkaohjelman ja urakkarajaliitteen, joissa on edellä todetulla tavalla ollut myös useita sprinkleriurakan erillisyyteen viittaavia kirjauksia, perusteella ei ole kuitenkaan ollut pääteltävissä, että sprinkleriurakka olisi osa putkiurakkaa.

LVI-selostuksessa, piirustusnumero L0002, on kuitenkin jo edellä todetulla tavalla todettu kohdassa G01.15, että vesisammutushankinnat ja -työt kuuluvat putkiurakkaan ja että niihin liittyen on erillinen vesisammutusselostus.

Sprinkleritoimitusta koskevassa, oikeastaan koskevan, piirustusluettelon, numero L00007, ja sammutusjärjestelmä-selostuksen, numero L70601, osalta markkinaoikeus toteaa ensiksi, että hankintayksikön saamien kirjallisten tarjousten perusteella ei ole pääteltävissä, sisältyykö muihin kuin valittajan tarjoukseen sprinkleritoimitus. Näin ollen kirjallisten tarjousten perusteella ei myöskään ole pääteltävissä, onko sprinkleritoimi-tusta koskeva piirustusluettelo, numero L00007, ja sammutusjärjestelmä-selostus, numero L70601, sisältynyt siihen tarjouspyyntöaineistoon, joka tarjoajille on paperisena toimitettu.

Kuten edellä on todettu, tarjouspyynnön asiakirjaluettelossa, jonka alaotsikkona on ollut ”Urakkatarjouspyynnön liitteet Urakkasopimuksen liitteet”, ei ole mainittu sprinkleritoimitusta, vaan ainoastaan urakkatarjouslomake, urakkaohjelma, urakkarajaliite, työturvallisuusasiakirja, laadunvarmistusasiakirja, LVI-suunnitelmat sekä LVI-piirustusluettelon mukaiset selostukset ja suunnitelmat, purkusuunnitelmat ja piirustusluettelon mukaiset rakennesuunnittelijan laatimat purkusuunnitelmat. Sen sijaan urakkasopimuksen urakka-asiakirjaluettelossa on teknisiä asiakirjoina mainittu lisäksi piirustusluettelon mukaiset sprinklerisuunnitelmat. Se seikka, että sprinkleriurakkaan liittyvät suunnitelmat on mainittu urakkasopimuksen asiakirjaluettelossa tarjouspyynnön asiakirjaluettelossa mainittujen asiakirjojen lisäksi, viittaa siihen, että sprinkleritoimitusta koskeva piirustusluettelo, numero L00007 ja sammutusjärjestelmä-selostus, numero L70601, eivät ole olleet tarjouspyynnön paperisessa liitemateriaalissa, mistä syystä ne on vielä erikseen haluttu mainita urakkasopimuksen liiteasiakirjoina.

Kyseessä olevan rakennushankkeen urakat on kilpailutettu julkisena hankintana. Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on laaja harkintavalta asettaessaan julkisen hankinnan kohdetta koskevia vaatimuksia ja määritellessään hankinnan kohteen. Hankintayksikön tulee kuitenkin ottaa huomioon hankintalain 2 §:n 1 momentissa ilmaistut vaatimukset olemassa olevien kilpailuolosuhteiden hyväksikäyttämisestä ja tarjousmenettelyyn osallistuvien tasapuolisesta ja syrjimättömästä kohtelusta samoin kuin hankintalain 44 §:n 1 momentissa ilmaistu vaatimus siitä, että teknisten eritelmien on mahdollistettava tarjoajille yhtäläiset mahdollisuudet osallistua tarjouskilpailuun.

Vaikka hankintailmoituksessa, jonka julkaisemisen kautta mahdollisilla tarjoajilla on ensisijaisesti ollut tilaisuus saada tieto julkisena hankintana kilpailutettavasta rakennusurakasta, ei ole mainittu sinänsä suunnittelun, työselityksen ja vaadittavan viranomaisvaltuutuksen osalta erillistä sprinkleriurakkaa, jonka ei ole esitetty rakennusalan elinkeinotoiminnassa vakiintuneesti muodostavan osaa putkiurakasta, markkinaoikeus katsoo kuitenkin, että tarjoajille toimitettuun tarjouspyyntömateriaaliin asianosaisten mukaan sisältyneessä LVI-selostuksen, piirustusnumero L0002, kohdassa G01.15 ollut yksiselitteinen maininta siitä, että vesisammutushankinnat ja -työt kuuluvat putkiurakkaan ja että niihin liittyen on erillinen vesisammutusselostus, on riittävällä tavalla ilmaissut alan elinkeinonharjoittajina toimiville tarjouksen tehneille rakennusliikkeille sprinkleriurakan olevan osa putkiurakkaa. Valittajan asiana on ollut huolehtia siitä, että se on perehtynyt kaikkiin tarjouspyyntöasiakirjoihin riittävällä tavalla antaakseen sitoumuksen urakan toteuttamisesta. Näin ollen hankintayksikkö ei ole menetellyt hankintasäännösten vastaisesti sulkiessaan tarjouskilpailusta valittajan tarjouksen sillä perusteella, että se ei ole sisältänyt sprinkleriurakkaa.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muun ohella, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen, Ville Parkkari ja Markus Ukkola.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Valitus

ESP Suomi Oy (jäljempänä myös valittaja) on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa markkinaoikeuden päätöksen, määrää hankintayksikön maksamaan valittajalle hyvitysmaksua 54 000 euroa ja velvoittaa hankintayksikön korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen.

Valittaja on esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Hankintailmoituksen ja tarjouspyynnön mukaan hankintaan ei ole sisältynyt sprinkleriurakkaa, joten hankintapäätös on virheellinen. Urakkasopimukseen sisältynyt sprinkleriurakkaa koskeva täydennys on toimitettu valittajalle vasta tarjouskilpailun jälkeen. Sopimus on poikennut hankintailmoituksesta ja tarjouspyynnöstä asiakirjaluetteloineen siten, että siihen on lisätty sprinkleriurakka (liite nro 16 sammutusjärjestelmäselostus 22.1.2016 ja liite nro 17 sprinkleripiirustusten 22.11.2016 osalta ”LVI-piirustukset, piirustusluettelon mukaiset ja sprinkleripiirustukset piirustusluettelon mukaiset” eli markkinaoikeuden päätöksessä asiakirjat numero L00007 ja L70601).

Markkinaoikeuden päätöksen mukaan hankintailmoitus ja tarjouspyyntö eivät ole sisältäneet sprinkleriurakkaa eikä muiden tarjoajien tarjouksista ole ollut pääteltävissä, ovatko ne sisältäneet sprinkleritoimitusta.

Markkinaoikeus on kuitenkin ristiriitaisesti päätynyt siihen, että tarjoajille toimitettuun tarjouspyyntömateriaaliin sisältyneessä LVI-selostuksen piirustusnumero L0002 kohdassa G01.15 on mainittu vesisammutushankintojen ja -töiden kuulumisesta putkiurakkaan. Epäselväksi on jäänyt, mihin markkinaoikeus on perustanut sen, että L0002 olisi ylipäänsä ja asianosaisten mukaan sisältynyt tarjouspyyntömateriaaliin. Kyseisen piirustuksen puuttuminen on ollut valituksen peruste. Sprinkleripiirustuksen ja -työselostuksen puuttuminen käy suoraan ilmi myös tarjouspyynnön asiakirjaluettelosta.

Markkinaoikeus on päätynyt vastakkaiseen lopputulokseen esillä olevaa asiaa vastaavassa asiassa (markkinaoikeuden päätös nro 763/17), jossa hankintayksikön todettiin menetelleen julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Ero nyt esillä olevan asian arviointiin on perustunut siihen, että LVI-selostuksen kohdassa G01.15 on ollut maininta vesisammutushankinnoista ja -töistä osana putkiurakkaa. Itse putkiurakan hankintoja ja töitä koskevassa kohdassa G01.12 vesisammutusjärjestelmä ei ole sisältynyt putkitöihin.

Hankintailmoitus, tarjouspyyntö ja sen liitteenä ollut tarjouslomake ovat olleet selviä ja vastanneet alan kauppatapaa. Alan RT-ohjeistuksen mu-kaan LVI-urakoihin ei sisälly sprinkleriurakka ilman nimenomaista erillistä mainintaa.

Valittajalle on kilpailutuksen jälkeen toimitettu urakkasopimusasiakirja ja sen liitteenä sprinkleriurakan suunnitelmat ja työselitys, jotka eivät ole sisältyneet tarjouspyynnön asiakirjaluetteloon ja siten tarjouspyyntöön. Sopimukseen jälkikäteen liitetyillä asiakirjoilla ei ole merkitystä arvioitaessa hankintamenettelyn lainmukaisuutta.

Koska valittaja on tehnyt halvimman tarjouksen, hankintapäätös, jolla valittajan tarjous on hylätty ja toiseksi halvin tarjous hyväksytty, on virheellinen. Hyvitysmaksun määräämiselle korotettuna on olemassa erityiset syyt. Hankintayksikön menettely on ollut virheellistä, koska hankintayksikkö on lisännyt tarjouskilpailun päätyttyä hankinnan kohteeseen sprinkleriurakan ja toimittanut valittajalle allekirjoitettavaksi tarjouspyyntöä vastaamattoman hankintasopimuksen. Markkinaoikeuden ratkaisu valituksen hylkäämisestä ja hyvitysmaksun määräämättä jättämisestä on virheellinen. Valittajalla olisi ollut todellinen mahdollisuus päästä toimittajaksi alkuperäisessä, virheettömässä menettelyssä.

Selitys

Laukaan kunta (jäljempänä myös hankintayksikkö) on valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että korkein hallinto-oikeus hylkää valittajan vaatimukset ja velvoittaa valittajan korvaamaan hankintayksikön oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen. Lisäksi hankintayksikkö on pyytänyt, että asiassa toimitetaan suullinen käsittely.

Hankintayksikkö on lausunut perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Asiassa on riitaa siitä, mitä asiakirjoja tarjouspyyntö on sisältänyt ja onko ammattimaisen tarjoajan tullut tarjouspyyntöaineiston perusteella ymmärtää, että putkiurakkaan sisältyy myös sprinkleritoimitus. Suullisella todistelulla hankintayksikkö tulee näyttämään, että tarjouspyyntö on sisältänyt riidanalaiset asiakirjat ja putkiurakkaan on sisältynyt sprinkleritoimitus.

Markkinaoikeuden päätöstä ei tule muuttaa. Markkinaoikeuden johtopäätös sprinkleritoimituksen kuulumisesta putkiurakkaan on oikea. Markkinaoikeus on katsonut, että tarjouspyyntöaineistoon on riidattomasti sisältynyt LVI-selostus piirustusnumero L0002. Kyseisen asiakirjan kohdassa G01.15 on todettu, että vesisammutushankinnat ja -työt kuuluvat putkiurakkaan ja että niihin liittyvistä asioista on erillinen vesisammutusselostus, joka on vielä erikseen mainittu LVI-selostuksen kohdassa G7300. Vesisammutusselostuksella tarkoitetaan sammutusjärjestelmäselostusta L70601, jossa on kuvattu sprinkleritoimituksen sisältö. Kyseinen asiakirja on toimitettu valittajalle putkiurakkaa koskevan tarjouspyyntöaineiston osana paperikopioina. Tarjoajille on toimitettu kaikkia urakoita koskeva laskenta-aineisto myös muistitikulla. Putki-urakkaa koskevaan laskenta-aineistoon on sisältänyt sprinklerijärjestelmän suunnitelmat, jotka on lueteltu piirustusluettelossa nro L00007.

Valittaja on vasta valituksessaan korkeimmalle hallinto-oikeudelle esittänyt, että LVI-selostus piirustusnumero L0002 olisi toimitettu sille vasta tarjouskilpailun jälkeen.

Markkinaoikeus on virheellisesti katsonut, että piirustusluettelon L00007 ja sammutusjärjestelmäselostuksen L70601 sisältyminen paperiseen tarjouspyyntöaineistoon on jäänyt epäselväksi. Markkinaoikeus ei ole ottanut huomioon, että valittaja on jättänyt alkuperäiseen tarjouspyyntö- ja laskenta-aineistoon perustuvan lisätyötarjouksen sprinkleritoimituksesta lyhyessä ajassa. Tämä osoittaa, että aineisto on ollut riittävän selkeä ammattimaiselle tarjoajalle. Kopiolaitoksen laskutustiedoista ilmenee, että esimerkiksi asiakirjat L00001, L0002, L00007 ja L70601 ovat sisältyneet putkiurakkaan.

Hankintayksikkö ei ole sulkenut valittajaa pois tarjouskilpailusta, vaan korjannut hankintapäätöstä uudella päätöksellä, koska halvimman tarjouksen jättänyt valittaja oli kieltäytynyt tarjouspyynnön mukaisen urakkasopimuksen tekemisestä ja esittänyt lisävaatimuksia sopimuksen tekemiselle.

Valitus on perustunut siihen, ettei tarjouspyynnön asiakirjaluettelossa ole ollut mainintaa sprinklerityöselostuksesta eikä -piirustuksista. Väite on virheellinen.

Muut tarjoajat ovat sisällyttäneet tarjouspyyntöaineiston perusteella tarjouksiinsa sprinkleritoimituksen. Hankintayksikölle laskenta-aikana esitetyissä kysymyksissä ei ole tullut esiin, että sprinkleritoimituksen kuulumisesta putkiurakkaan olisi epäselvyyttä.

RT-ohje ei ole merkityksellinen arvioitaessa putkiurakan sisältöä valituksen kohteena olevassa hankinnassa. Sprinkleritoimituksen sisällyttäminen putkiurakkaan ei ole poikkeuksellista.

Sprinkleritoimituksen mainitseminen hankintailmoituksessa ei ole ollut pakollista, vaan hankintaa koskevat tarkemmat tiedot voidaan antaa tarjouspyyntöaineistossa. Valittaja ei ole osallistunut hankintailmoituksessa mainittuun esittelytilaisuuteen eikä esittänyt kysymyksiä, vaan laiminlyönyt selonottovelvoitteensa ja myötävaikuttanut siihen, että valittajan tarjous ei ole ollut vaatimusten mukainen.

Tarjouspyynnön liitteenä ovat olleet asiakirjaluettelo (liite 1) ja tarjouslomake (liite 2). Tarjouspyynnön liitteenä olevat laskenta-asiakirjat ovat sisältäneet seuraavat tarjouspyyntöasiakirjat: tarjouspyynnön asiakirjaluettelo, 22.1.2016; urakkatarjouslomake, urakkaohjelma 22.1.2016, urakkarajaliite, 22.1.2016; työturvallisuusasiakirja, 22.1.2016; laadunvarmistusasiakirja, 22.1.2016; purkusuunnitelmat, 22.1.2016; piirustusluettelo L00001, LVI-suunnittelu, 22.1.2016 (sis. putkiurakkaan liittyvät suunnitelmat kuten LVI-järjestelmien työselostuksen L0002, 22.1.2016) ja piirustusluettelo L00007, LVI-suunnittelu, 22.1.2016 (sis. putkiurakkaan liittyvät sprinklerijärjestelmän suunnitelmat kuten automaattisammutusjärjestelmien työselostuksen L70601, 22.1.2016).

Sprinkleritoimitus on sisällytetty putkiurakoitsijan vastuulle tarjouspyyntöaineistossa ja myös kaupallisissa asiakirjoissa, kuten urakkaohjelman kohdassa 6.3.

Valittaja on virheellisesti väittänyt, ettei tarjouspyynnön asiakirjaluettelo ole sisältänyt sprinklerityöselitystä eikä -suunnitelmia. Asiakirjaluettelossa ei ole yksilöity otsikkotasolla putkiurakkaan kuuluvia kymmeniä yksittäisiä suunnitelmia tai piirustuksia, mutta on mainittu otsikkotasolla LVI-piirustusluettelon mukaiset selostukset ja suunnitelmat.

LVI-piirustusluettelossa L00007 on lueteltu seuraavat asiakirjat: sprinklerijärjestelmä, suojausaluekaavio, korkeapainesumujärjestelmä; automaattiset sammutusjärjestelmät, pohjapiirustus, kellari; automaattiset sammutusjärjestelmät, pohjapiirustus, 1. kerros; automaattiset sammutusjärjestelmät, pohjapiirustus, 2. kerros; automaattiset sammutusjärjestelmät, järjestelmäkaavio, sammutuslaitekeskus ja automaattiset sammutusjärjestelmät, työselostus.

LVI-suunnittelun piirustusluettelot ja niissä mainitut asiakirjat on toimitettu valittajalle muistitikulla paperisen laskenta-aineiston yhteydessä. Valittajan on paperisen laskenta-aineiston perusteella tullut ymmärtää, että sprinkleritoimitus sisältyy putkiurakkaan, koska sprinkleritoimitusta koskevat piirustukset ja työselitykset ovat olleet putkiurakkaa koskevan paperisen laskenta-aineiston joukossa.

Sprinkleritoimituksen sisältyminen putkiurakkaan on käynyt ilmi urakkaohjelmasta. Sprinkleritoimitus mainitaan putkiurakan välitavoitteita koskevassa kohdassa 6.3. Urakkaohjelman useissa kohdissa on mainittu hankkeen urakoiksi pää-, sähkö-, ilmanvaihto-, putki- ja rakennusautomaatiourakat. Urakkaohjelmassa rakennuttaja ei ole määritellyt sprinkleriurakkaa tilaajan hankinnaksi.

Urakkarajaliitetäydennyksen 10.2.2016 kohdassa 3.1 on tarkennettu nykyisen sprinklerikeskuksen toiminnan varmistamisen vastuita urakoittain. Vastuu varmistamisesta on osoitettu putkiurakoitsijalle, sähköurakoitsijalle sekä rakennusurakoitsijalle.

Valittajan vasta korkeimmassa hallinto-oikeudessa esittämä väite siitä, että LVI-selostus L0002 olisi puuttunut tarjouspyyntömateriaalista, ei ole uskottava. Tarjouksen antaminen pelkästään putkiurakkaan sisältyvistä putkitöistä olisi ollut mahdotonta ilman kyseistä olennaista laskenta-asiakirjaa.

Mainitun LVI-selostuksen kohdassa G01.15 on todettu, että vesisammutushankinnat ja -työt kuuluvat putkiurakkaan. Kohdassa G7300 on mainittu, että sprinkleritoimituksesta on lisäksi erillinen työselitys. Laskenta-asiakirjoihin on liitetty sammutusjärjestelmäselostus L70601. Koska valittajan viittaamassa LVI-selostuksen kohdassa G01.12 ei ole käsitelty vesisammutushankintoja tai -töitä, ei niitä ole tuossa LVI-selostuksen kohdassa mainittu. Vesisammutushankinnat ja -työt on käsitelty erillisessä vesisammutusselostuksessa, johon on kuitenkin viitattu LVI-selostuksen kohdassa G01.15.

Valittaja on tarjousaikana tiedustellut Promist Oy:ltä tarjousta sprinkleritoimituksesta, mikä myös osoittaa, että tarjouspyyntöaineisto on sisältänyt tarvittavan laskenta-aineiston sprinkleritoimituksesta.

Valittajan hyvitysmaksuvaatimus on kiistetty perusteeltaan ja määrältään. Valittaja on kieltäytynyt perusteettomasti urakkasopimuksen tekemisestä ja siten peruuttanut sitovat tarjouksensa eikä ole tutustunut kohteeseen hankinta-asiakirjoissa edellytetyllä tavalla. Tarjoaja tulisi viimeksi mainitulla perusteella sulkea tarjouskilpailusta. Valittaja ei ole myöskään tehnyt halvinta tarjousta. Valittajan tarjoushinta lisättynä sprinkleritoimituksella olisi ylittänyt JKL-Hana Oy:n tarjouksen. Valittaja on lisätyötarjouksella pyrkinyt parantamaan tarjoustaan.

Vastaselitys

ESP Suomi Oy on hankintayksikön selityksen johdosta antamassaan vastaselityksessä vaatinut hankintayksikön vaatimusten hylkäämistä ja lausunut muun ohella seuraavaa:

Hankintayksikön olisi tullut käyttää hankintailmoituksessa sprinkleritoimituksille määriteltyä LVI-urakoista erillistä CPV-nimikkeistöä sanallisen kuvauksen ”sprinkleriurakka” ja putkiurakkaa koskevan hankinnan kohteen määrittelyn lisäksi.

Tarjoajille ei ole muodostunut selonottovelvollisuutta, koska hankintailmoituksessa kohteeksi on määritelty vain putkiurakka. Putkiurakan laajuus on ollut todettavissa käytettävissä olevista asiakirjoista, joten tarvetta kysymysten esittämiseen ei ole ollut.

Tarjouspyyntöön ja sen tyhjentävään asiakirjaluetteloon ei sisälly niitä asiakirjoja, joilla hankintayksikkö on perustellut sprinkleriurakan kuulumista putkiurakkaan. Markkinaoikeus on todennut viimesijaisen teknisen asiakirjan eli LVI-selostuksen kohdan G01.15 sivuuttavan alan vakiintuneen kauppatavan, hankintailmoituksen, tarjouspyynnön sitovan asiakirjaluettelon, tarjouslomakkeen ja LVI-selostuksen piirustusluettelon. Urakkaohjelman kohdasta 6.3 ei voida päätellä, että sprinkleritoimitus olisi sisällytetty putkiurakkaan.

Tarjouspyynnön liitteeseen ”LVI-piirustusluettelon mukaiset selostukset ja suunnitelmat” ei sisälly hankintayksikön laskenta-asiakirjoiksi kutsumaa piirustusluetteloa L00007. Tarjouspyyntöön liitettyyn piirustusluetteloon numero L00001 on kirjattu putkiurakkaa koskevat piirustukset, mutta ei sprinkleritoimituksen asiakirjoja. Vastaavasti tarjouspyynnön liite LVI-selostus numero L0002 on sisältänyt putkiurakan, mutta ei sprinkleriurakan työselitystä.

LVI-piirustusluetteloon listatuista selostuksista tai piirustuksista ei löydy numeroiden L00007 ja L70601 mukaisia asiakirjoja. Viimeksi mainittu asiakirja poikkeaa lisäksi tarjouspyynnön liitteiden päivämääristä ja on laadittu vasta hankintailmoituksen julkaisemisen jälkeen.

Hankintayksikkö on esittänyt, että valittaja olisi vasta korkeimmassa hallinto-oikeudessa esittänyt, että LVI-selostus L0002 olisi puuttunut tarjouspyyntöaineistosta. Valittaja on tarkoittanut epäselvästi kirjatulla ilmaisullaan, että L0002 ei ole sisältänyt sprinkleriä koskevaa työselostusta eikä piirustuksia (L00007 ja L70601) eivätkä ne ole sisältyneet LVI-piirustusluetteloon.

Valittaja on valittu toimittajaksi alkuperäisessä, virheettömässä menettelyssä, eikä valittaja ole kieltäytynyt perusteettomasti urakkasopimusten tekemisestä. Valittajan tarjous on ollut halvin, ja valittajalla on ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu.

ESP Suomi Oy:n vastaselitys on lähetetty tiedoksi Laukaan kunnalle.

Muut lausumat

Laukaan kunta on toimittanut lisälausuman, jossa se on lausunut muun ohella seuraavaa:

Valittaja on vastaselityksessä palannut markkinaoikeudessa ilmoittamaansa siitä, että valittajalle toimitetussa tarjouspyyntöaineistossa on ollut LVI-selostus piirustusnumero L0002, jossa todetaan vesisammutushankintojen ja -töiden kuuluvan putkiurakkaan ja mainitaan, että näihin liittyvistä asioista on erillinen vesisammutusselostus.

Hankintayksikön arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa ovat 5 721,83 euroa. Hankintayksiköllä ei ole oikeutta vähentää oikeudenkäyntikuluihinsa sisältyvää arvonlisäveroa

verotuksessaan.

Laukaan kunnan lisälausuma on lähetetty tiedoksi ESP Suomi Oy:lle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Vaatimus suullisen käsittelyn toimittamisesta hylätään.

2. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Markkinaoikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

3. ESP Suomi Oy:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

ESP Suomi Oy määrätään vaatimus enemmälti hyläten korvaamaan Laukaan kunnan oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa 3 000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.

Perustelut

1. Suullinen käsittely

Hallintolainkäyttölain 37 §:n 1 momentin mukaan asian selvittämiseksi toimitetaan tarvittaessa suullinen käsittely. Kun otetaan huomioon perusteet, joiden vuoksi Laukaan kunta on pyytänyt suullisen käsittelyn toimittamista, selvitys, jota se on ilmoittanut siinä esittävänsä, sekä asiakirjoista saatava selvitys, suullisen käsittelyn toimittaminen ei ole tarpeen asian selvittämiseksi.

2. Pääasiaratkaisu

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että julkisista hankinnoista annetun valtioneuvoston asetuksen (614/2007) 5 §:n 2 momentin perusteella kansallisissa hankinnoissa on riittävää ilmoittaa CPV-koodi 2-numerotason tarkkuudella. Pääkohdetta on mahdollista täydentää CPV-koodin lisäkohteilla, mutta se ei ole pakollista.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät markkinaoikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, markkinaoikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

3. Oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentti, ESP Suomi Oy:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos Laukaan kunta joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan kokonaisuudessaan. Tämän vuoksi ESP Suomi Oy on hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin nojalla määrättävä korvaamaan Laukaan kunnan oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen korkeimman hallinto-oikeuden kohtuulliseksi arvioimalla määrällä edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Irma Telivuo, Alice Guimaraes-Purokoski, Leena Äärilä, Timo Räbinä ja Anne Nenonen. Asian esittelijä Hannamaria Nurminen.

 
Julkaistu 17.9.2019