Muu päätös 530/2020

Palkkaa vastaavaa korvausta koskeva asia

Antopäivä: 10.2.2020
Taltionumero: 530
Diaarinumero: 1160/3/19
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2020:T 530

Asia Valitus palkkaa vastaavaa korvausta koskevassa hallintoriita-asiassa

Valittaja A

Päätös, jota valitus koskee

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 6.2.2019 nro 19/0135/2

Hakemus hallinto-oikeudelle

A on Hämeenlinnan hallinto-oikeudelle 26.1.2018 toimittamassaan hakemuksessa vaatinut, että Keski-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (ELY-keskus) velvoitetaan valtion virkamieslain 56 §:n 1 momentin nojalla maksamaan hänelle kahdeksan (8) kuukauden palkkaa vastaava korvaus.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt hakemuksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat säännökset

Valtion virkamieslain 9 §:n 1 momentin mukaan virkamieheksi voidaan nimittää määräajaksi tai muutoin rajoitetuksi ajaksi, jos työn luonne, sijaisuus, avoinna olevaan virkaan kuuluvien tehtävien hoidon väliaikainen järjestäminen tai harjoittelu edellyttää määräaikaista virkasuhdetta.

Saman pykälän 3 momentissa säädetään, että jos virkamies nimitetään 1 tai 2 momentin nojalla määräajaksi, tulee nimittämiskirjasta ilmetä määräaikaisuuden peruste. Virkamies on nimitettävä koko määräaikaisuuden perusteena olevaksi ajaksi, jollei erityisestä syystä toisin päätetä.

Valtion virkamieslain 56 §:n 1 momentin mukaan virkamiehellä, joka on ilman 9 §:n 1 tai 2 momentissa säädettyä perustetta taikka ilman 9 §:n 3 momentissa säädettyä erityistä syytä nimitetty määräajaksi tai ilman pätevää syytä toistuvasti peräkkäin nimitetty 9 §:n 1 tai 2 momentin nojalla määräajaksi, on oikeus virkasuhteen virastoon päättyessä sen vuoksi, ettei häntä enää nimitetä tämän viraston virkamieheksi, saada virastolta vähintään 6 ja enintään 24 kuukauden palkkaa vastaava korvaus. Tällaista korvausta koskevat vaatimukset käsitellään hallintoriita-asiana hallinto-oikeudessa.

Oikeudellinen arviointi

Asiassa on arvioitavana se, onko A:n virkasuhteen määräaikaisuudelle ollut valtion virkamieslain 9 §:n 1 momentin mukaiset perusteet. A on lisäksi katsonut, että häntä ei ole nimitetty koko määräaikaisuuden perusteena olevaksi ajaksi. Määräaikaisuuden perusteiden olemassaoloa on arvioitava lähtökohtaisesti nimittämishetken olosuhteiden ja tuolloin tiedossa olleiden seikkojen perusteella.

A on hakemuksessaan tuonut esille, että hänellä on virkasuhteessa työskentelynsä aikana ollut suoraan Kohtaamo-hankkeeseen liittyviä tehtäviä sekä sellaisia tehtäviä, joita olisi voinut hoitaa Keski-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen vakituinen henkilöstö. Keski-Suomen elinkeino, liikenne- ja ympäristökeskus on selityksessään todennut A:n tehtävänkuvan sisältäneen ainoastaan Kohtaamo-hankkeeseen liittyneitä tehtäviä. Siitä huolimatta, että osa A:n tehtävistä on mahdollisesti laadultaan ollut viraston pysyvien perustehtävien kaltaisia tehtäviä, A:n ei ole osoitettu hoitaneen Keski-Suomen elinkeino, liikenne- ja ympäristökeskukselle kuuluneita muita kuin Kohtaamo-hankkeeseen liittyneitä tehtäviä.

Kohtaamo-hankkeen ensimmäisen hankesuunnitelman mukaan hankkeen alkamispäivämäärä on ollut 1.8.2014 ja päättymispäivämäärä 31.7.2017. A on nimitetty tiedottajan virkasuhteeseen ajaksi 20.10.2014–31.7.2017. Tehtävän nimike on 1.3.2016 muutettu viestintäasiantuntijaksi. Nimittämiskirjassa määräaikaisuuden perusteeksi on ilmoitettu Kohtaamo-projekti. Nimittämishetken tilanteessa kysymyksessä on ollut hanke, jonka päättymispäivä on ollut 31.7.2017. A on nimitetty määräaikaiseen virkasuhteeseen edellä mainittuun päättymispäivään saakka, eli hänet on nimitetty koko nimittämishetkellä tiedossa olleen hankkeen keston ajaksi. Hanketta koskeva muutoshakemus on tehty 24.5.2017 (oikeastaan 26.4.2017), ja sen tarkoituksena on ollut hankkeen toteutusajan jatkaminen 31.12.2019 saakka. Hankkeen tukea koskeva muutospäätös on tehty 26.4.2017 (oikeastaan 26.5.2017). Kun otetaan huomioon, että Kohtaamo-hankkeen jatkuminen on edellyttänyt uutta hakemusta ja päätöstä hankkeen rahoituksesta ja että A on hoitanut ainoastaan kyseiseen hankkeeseen kuuluvia tiedottajan- ja viestintätehtäviä, A:n nimittämiselle määräaikaiseen virkasuhteeseen on ollut valtion virkamieslain 9 §:n 1 momentissa tarkoitettu työn luonteeseen liittyvä peruste.

Keski-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen selityksen mukaan jatkettaessa Kohtaamo-hanketta uuden rahoituspäätöksen jälkeen hankkeen viestinnän tehtävät on päätetty järjestää uudella tavalla ja siirtää ne viraston vakituisen viestintähenkilöstön vastuulle. Se seikka, että A:ta lukuun ottamatta muiden Kohtaamo-hankkeessa työskennelleiden henkilöiden palvelussuhteet ovat jatkuneet myös 31.7.2017 jälkeen, ei ole peruste pitää hankkeen alkuperäisen hankesuunnitelman ja rahoituspäätöksen mukaiseen kestoon sidottua määräaikaista virkasuhdetta valtion virkamieslain 9 §:n 1 momentin vastaisena. A:n määräaikaisen virkasuhteen lainmukaisuutta arvioitaessa merkitystä ei ole myöskään sillä seikalla, onko työnantaja selvittänyt mahdollisuuksiaan tarjota A:lle muita tehtäviä.

Keski-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksella on edellä todetun mukaisesti ollut valtion virkamieslain 9 §:n 1 momentin mukaiset perusteet nimittää A määräaikaiseen virkasuhteeseen. A:lla ei tämän vuoksi ole oikeutta hakemaansa korvaukseen.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Maija-Liisa Marttila, Marja Tuominen ja Tero Heiniluoma, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Keski-Suomen ELY-keskus velvoitetaan maksamaan valittajalle kahdeksan kuukauden palkkaa vastaava korvaus.

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Keski-Suomen ELY-keskus on nimennyt valittajan määräaikaiseen tiedottajan virkasuhteeseen ajalle 20.10.2014‒31.7.2017. Määräaikaisuuden perusteeksi on ilmoitettu Kohtaamo-projekti. ELY-keskuksessa toteutetaan ajalla 20.10.2014‒31.12.2019 kehittämishanke Kohtaamo-projekti. Hanke on rahoitettu kokonaan ESR-rahoituksella. Rahoitus on jaettu kahteen vaiheeseen. Ensimmäinen rahoituskausi on päättynyt 31.7.2017 ja toinen rahoituskausi on ollut 1.8.2017‒31.12.2019. Huolimatta siitä, että Kohtaamo-hanke on jatkunut, valittajaa ei nimitetty jatkamaan viestintäasiantuntijan palvelussuhteessa hankkeen loppuun 31.12.2019 asti. Muiden Kohtaamo-hankkeen henkilöstön palvelussuhteet jatkuivat 31.12.2019 asti. ELY-keskus on ilmoittanut, että valittajan virkasuhteen päättymisen jälkeen ELY-keskuksen viestintätiimi hoitaa hankkeen viestintätehtäviä.

Hallinto-oikeus on tulkinnut virkamieslain vastaisesti, että valittaja olisi nimitetty koko määräaikaisuuden perusteena olevaksi ajaksi sillä perusteella, että Kohtaamo-projektin ensimmäinen vaihe päättyi 31.7.2017. Virkasuhteeseen nimittämisen peruste on ollut Kohtaamo-projekti, mikä tarkoittaa aikaa 20.10.2014‒31.12.2019. Hanke on jaettu kahteen vaiheeseen vain siksi, että rahoituksen on voinut saada enimmillään kolmeksi vuodeksi kerrallaan.

ELY-keskuksen perustelu siitä, että viestinnän tarve väheni ja rooli muuttui 31.7.2017 jälkeen ei pidä paikkaansa. Tosiasiassa valittajan projektiluonteiset työtehtävät jäivät kesken, kun hänen määräaikaisuuttaan ei jatkettu. ELY-keskuksen pysyvälle viestintätiimille siirrettiin hyvin paljon heille aiemmin kuulumattomia, vaativia työtehtäviä. Samalla valittajan työtehtäviä muutettiin viraston pysyväisluonteisiksi työtehtäviksi.

Valittajaa palkatessaan ELY-keskus oli todennut virkasuhteen jatkuvan koko ESR-hankekauden ajan, mikäli jatkorahoitus saadaan. Valittaja on itse valmistellut hankkeen toisen vaiheen suunnitelmaa 26.4.2017 erityisesti viestinnän osalta, eikä silloin tai muutoinkaan keskusteluissa esimiehen kanssa ollut esillä, etteivät hänen tehtävänsä jatkuisi.

Rahoittaja oli 26.5.2017 hyväksynyt hankesuunnitelman, jossa mukana olivat sekä valittajan työtehtävä että rahoitus palkkakustannuksiin koko toisen vaiheen loppuun 31.12.2019 asti. ELY-keskus muutti hyväksyttyä hankesuunnitelmaa myöhemmällä hakemuksella, jossa valittajan työtehtäviä eli viestinnän osuutta oli muutettu. Valittajalle tuli täytenä yllätyksenä, ettei hänen määräaikaista virkasuhdettaan aiota jatkaa.

Valittajan virkasuhdetta olisi tullut jatkaa, kun määräaikaisuuden peruste eli Kohtaamo-projekti jatkui. ELY-keskuksen väitteet tehtävien muuttumisesta ovat ristiriidassa sekä hankkeen jatkokaudelle 26.4.2017 hyväksytyn hankesuunnitelman että valittajalle keväällä 2017 esitetyn kanssa.

Koska palkkaukseen käytettävissä olevien määrärahojen riittämättömyys ei sellaisenaan ole peruste käyttää määräaikaista virkasuhdetta, ELY-keskuksella ei ollut perustetta rajoittaa määräaikaisuutta kestämään vain siihen saakka kuin rahoitus oli ensi tilassa saatu. ELY-keskuksen olisi tullut nimittää valittaja ja koko projektihenkilöstö koko määräaikaisuuden perusteena olevaksi ajaksi 20.10.2014‒31.12.2019.

Hallinnon luottamuksensuojaa on rikottu, sillä valittajalla oli oikeus virkamieslain 9 §:n 3 momentin nojalla odottaa, että hänen virkasuhteensa olisi jatkunut koko määräaikaisuuden perusteena olevan Kohtaamo-hankkeen ajan.

Kaikkien muiden kuuden projektihenkilön määräaikaisuutta jatkettiin 31.12.2019, joten valittajan määräaikaisuutta olisi tullut jatkaa vastaavasti jo pelkästään virkamiesten tasapuolisen kohtelun perusteella.

Valittajalle tuli palkkaerimielisyys työantajan kanssa samoihin aikoihin määräaikaisuuden jatkopäätösten kanssa. Valittaja katsookin, että häntä on rangaistu siitä, että hän halusi selvittää palkkaansa liittyviä asioita eikä hyväksynyt esimiehensä perustelematonta päätöstä laskea palkkatasoa.

Valittaja kieltäytyi tarjotusta kolmen kuukauden määräaikaisuudesta, koska määräaikaisuudelle ei ollut esitetty laissa edellytettyä perusteltua syytä. Hän olisi ehtinyt käytännössä ainoastaan pitää kertyneet vuosilomansa ja muut vapaansa ja pintapuolisesti perehdyttää työssään jatkavan henkilön. Valittajalla on oikeus kahdeksan kuukauden palkkaa vastaavaan korvaukseen.

Keski-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (jäljempänä ELY-keskus) on antanut selityksen, jossa on vaadittu valituksen hylkäämistä ja esitetty muun ohella seuraavaa:

Valittajan tehtävät ovat liittyneet kokonaan Kohtaamo-projektin toteuttamiseen ja viestintätehtävien hoitamiseen. Hänen tehtävänkuvaansa ei ole sisältynyt muita ELY-keskuksen tehtäväalaan kuuluvia tehtäviä. Valittajan tehtävät ovat liittyneet projektin ensimmäiseen vaiheeseen. Valittajan nimitys määräaikaiseen virkasuhteeseen on tehty tiedossa olevan työn keston ajaksi hankesuunnitelmassa ja rahoituspäätöksessä määritellyn hankkeen keston mukaisesti. Määräaikaista virkamääräystä annettaessa ei ole ollut tiedossa hankkeen mahdollinen jatkuminen 31.7.2017 jälkeen, mikä on varmistunut vasta kun hankkeen toisen vaiheen rahoittamisesta on tehty päätös 26.5.2017.

Sipilän hallituksen puoliväliriihen linjaus Ohjaamoiden vakiinnuttamisesta aiheutti sen, että Kohtaamo-hankkeen 26.4.2017 hyväksyttyä toisen vaiheen hankesuunnitelmaa oli tarpeen päivittää. Toiminnan vakiinnuttaminen on aiheuttanut sen, että viestinnän tehtävien määrä on vähentynyt ja viestinnän rooli on muuttunut, kun viestinnässä siirryttiin aikaisempaa enemmän ylläpitävään viestintään, joka on ollut mahdollista hoitaa ELY-keskuksen viestintätiimin voimin. Näin ollen sille, ettei valittajan määräaikaista virkasuhdetta ole jatkettu, on ollut perusteltu syy.

Asiakirjoista ei löydy tukea sille, että valittajan kanssa olisi ollut esillä määräaikaisen virkasuhteen jatkuminen 31.7.2017 jälkeen. Valittajalle on toukokuussa 2017 ilmoitettu suullisesti, ettei määräaikaista virkasuhdetta tulla jatkamaan. Kirjallinen ilmoitus on annettu kesäkuussa. Ilmoituksessa esitettyjen perusteluiden mukaan Kohtaamo-hankkeen viestinnän tehtävät on järjestetty uudella tavalla. Valittajalle on tarjottu jatkoa määräaikaiseen virkasuhteeseen 31.10.2017 asti keskeneräisten töiden loppuun saattamiseksi, mutta valittaja ei ole ottanut vastaan tarjottua määräaikaista virkasuhdetta.

Valittajan kieltäytyminen virkasuhteen jatkosta on huomioitava korvausta alentavana tekijänä siinä tapauksessa, että valittajalla katsottaisiin olevan oikeus korvaukseen.

Valittaja on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Asiassa on kysymys siitä, onko A:lla oikeus valtion virkamieslain 56 §:n 1 momentin (177/2013) mukaiseen palkkaa vastaavaan korvaukseen.

Virkamieslain 56 §:n 1 momentin mukaan virkamiehellä, joka on ilman 9 §:n 1 tai 2 momentissa säädettyä perustetta taikka ilman 9 §:n 3 momentissa säädettyä erityistä syytä nimitetty määräajaksi tai ilman pätevää syytä toistuvasti peräkkäin nimitetty 9 §:n 1 tai 2 momentin nojalla määräajaksi, on oikeus virkasuhteen virastoon päättyessä sen vuoksi, ettei häntä enää nimitetä tämän viraston virkamieheksi, saada virastolta vähintään 6 ja enintään 24 kuukauden palkkaa vastaava korvaus.

Oikeus korvaukseen voi siten lain mukaan syntyä kahdessa vaihtoehtoisessa tilanteessa: silloin, kun nimityksen määräaikaisuudelle ei ole ollut lain mukaista perustetta tai silloin, kun määräaikaisia nimityksiä on tehty toistuvasti peräkkäin ilman että tällaiselle ketjuttamiselle on ollut pätevä syy.

A on 20.10.2014 päivätyllä ja 13.11.2014 korjatulla nimittämiskirjalla nimitetty tiedottajaksi Keski-Suomen ELY-keskuksen Kohtaamo-projektiin ajalle 20.10.2014‒31.7.2017. Asiassa saadun selvityksen mukaan Kohtaamo-hankkeen toteutusajaksi oli ensimmäisessä hankesuunnitelmassa määritelty 1.8.2014‒31.7.2017, jonka mukaisesti hankkeelle myös myönnettiin rahoitus muun ohella projektihenkilöstön palkkakustannuksiin. Koska A on 20.10.2014 nimitetty koko siksi ajaksi, mikä nimittämishetkellä on ollut määräaikaisen, projektiluonteisen hankkeen tiedossa ollut kesto, on hänen määräaikaiselle virkasuhteelleen ollut virkamieslain 9 §:ssä tarkoitettu laillinen peruste, ja nimityspäätös on tehty saman pykälän 3 momentin mukaisesti.

Asiakirjoista käy ilmi, että Keski-Suomen ELY-keskus on keväällä 2017 tehnyt Kohtaamo-hankkeen muutoshakemuksen ja hakenut lisärahoitusta hankkeen jatkamiseksi 31.12.2019 asti. ELY-keskus ei tällöin ole jatkanut A:n määräaikaista virkasuhdetta vaan päättänyt hoitaa jatkokaudella hankkeen viestinnän sisäisesti. Asiassa saadun selvityksen mukaan Kohtaamo-hankkeen viestintätehtäviin ei ole A:n määräaikaisen virkasuhteen päätyttyä palkattu toista henkilöä vaan ELY-keskuksen viestintähenkilöstö on hoitanut myös projektin viestinnän 31.7.2017 jälkeen. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että työnantajalla on oikeus päättää hankkeeseen kuuluvien tehtävien uudelleenjärjestelyistä. Arvioitaessa A:n oikeutta palkkaa vastaavaan korvaukseen ei ole merkitystä sillä, että hankkeen 26.4.2017 päivätyssä muutoshakemuksessa rahoitusta haettiin alun perin myös viestintäasiantuntijan palkkamenoihin hankkeen jatkokaudelle ja että päätös viestinnän tehtävien uudelleenjärjestelyistä tehtiin vasta tämän jälkeen.

Koska A:n nimittämiseen määräaikaiseen virkasuhteeseen 31.7.2017 asti on ollut virkamieslain mukainen peruste, eikä kysymys myöskään ole siitä, että hänet olisi toistuvasti nimitetty määräaikaisiin virkasuhteisiin ilman pätevää syytä, perustetta virkamieslain 56 §:n 1 momentin mukaisen palkkaa vastaavan korvauksen saamiselle ei ole.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Kari Kuusiniemi sekä oikeusneuvokset Janne Aer, Toomas Kotkas, Antti Pekkala ja Ari Wirén. Asian esittelijä Kaisa Pärssinen-Knight.

 
Julkaistu 10.2.2020