Muu päätös 1109/2020

Julkinen hankinta (Palveluasuminen, Hanko)

Antopäivä: 10.3.2020
Taltionumero: 1109
Diaarinumero: 944/3/18
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2020:T1109

Asia Julkista hankintaa koskeva valitus

Valittaja Hangon palveluasunnot säätiö - Stiftelsen Hangö servicebostäder

Päätös, jota valitus koskee

Markkinaoikeus 23.1.2018 nro 39/18

Asian aikaisempi käsittely

Hangon kaupunki (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 16.12.2016 julkaistulla kansallisella hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta palveluntuottajan valinnasta Nova Palvelutaloon ajalle 1.4.2017–31.12.2019 ja kahdelle optiovuodelle.

Hangon kaupungin perusturvalautakunta on 25.1.2017 tekemällään hankintapäätöksellä (§ 12) valinnut Esperi Care Oy:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo ilman optiovuosia on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 2,2 miljoonaa euroa.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Markkinaoikeus, jossa Hangon palveluasunnot säätiö – Stiftelsen Hangö servicebostäder on ollut valittajana, Hangon kaupunki vastapuolena ja Esperi Care Oy kuultavana, on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt valituksen ja velvoittanut säätiön korvaamaan Hangon kaupungin oikeudenkäyntikulut 1 500 eurolla.

Markkinaoikeus on perustellut ratkaisuaan seuraavasti:

Pääasiaratkaisu

Tarjouspyyntö ja tarjousten vertailuperuste

Julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007, jäljempänä hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Pykälän 2 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava hankinnan kohde noudattaen soveltuvin osin, mitä teknisistä eritelmistä 44 ja 45 §:ssä säädetään (kohta 1) ja tarjouksen valintaperuste sekä käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta vertailuperusteet ja niiden tärkeysjärjestys (kohta 3). Pykälän 3 momentin mukaan tarjouspyynnössä on ilmoitettava myös muut tiedot, joilla on olennaista merkitystä hankintamenettelyssä ja tarjouksen tekemisessä.

Hankintalain 72 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen arvioinnissa käytettävien vertailuperusteiden tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja mahdollistaa tarjousten puolueeton arviointi.

Hankintamenettelyn avoimuus ja tasapuolisuus edellyttävät, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa, ja että tarjouspyyntö tuottaa yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia.

Valittaja on esittänyt, että tarjouspyyntö on epäselvä eikä se ole ollut omiaan tuottamaan yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia. Epäselvyyttä on ollut tarjottavien asiakaspaikkojen lukumäärän ja asukkaiden poissaolojen huomioon ottamisen osalta.

Tarjouspyynnössä on asiakaspaikkojen lukumäärästä todettu seuraavaa:

"Palvelutalo Novassa on 37 asuntoa / asiakaspaikkaa, joista kaupunki sitoutuu käyttämään vähintään 25 iäkkäiden tehostettua palveluasumista varten, vähintään 2 vammaisille / erityisryhmille suunnattua tehostetun palveluasumisen paikkaa sekä vähintään 2 vammaisten / erityisryhmien palveluasumisen paikkaa. Tällä hetkellä kaikilla asiakaspaikoilla on kaupungin osoittamat asiakkaat."

Tarjouspyynnön kohdassa 1 "Hankinnan kohde" on todettu, että hankinnan kohteena on iäkkäille ja vammaisille asukkaille järjestettävä asumispalvelun tuottaminen, joka sisältää hoito- ja huolenpitopalvelun. Kyseisessä kohdassa on vielä kiinteistön osalta todettu, että kaupunki vastaa sen sähkön, veden ja jätehuollon kustannuksista sekä kiinteistönhoidosta.

Tarjouspyynnön kohdassa 3 "Hankittavan palvelun sisältö" on todettu, että palveluasumisen sisältö ja vaatimukset on kuvattu liitteellä 1. Mainitussa tarjouspyynnön kohdassa on lueteltu myös ne palvelut, joita palvelutalon asukkaat mahdollisesti käyttävät mutta jotka eivät sisälly hankittavaan palvelukokonaisuuteen.

Tarjouspyynnön liitteenä 1 on ollut tehostetun palveluasumisen palvelukuvaus, jossa on ensin kuvattu hankinnan taustaa ja yleisellä tasolla hankittavaa palvelua. Tämän jälkeen on kuvattu seuraaville asioille asetettuja vaatimuksia: toimilupa, tilat ja välineet, ravinto ja ruokahuolto, siivous ja vaatehuolto, asiakasturvallisuus, henkilöstö sekä sen mitoitus ja kelpoisuus, hoito- ja palvelusuunnitelma, asiakkaan toimintakyvyn tuleminen, asukkaiden kuntoutus ja virkistys, lääkehuolto ja terveyspalvelut, saattohoito, asumispalveluyksikön johtaminen sekä laadunhallinta.

Tarjouspyynnön liitteenä 3 on lisäksi ollut kuvaus siivouspalvelun sisällöstä, käsittäen kuvaukset päivittäisestä siivouksesta, viikoittaisesta siivouksesta, kuukausisiivouksesta ja kerran vuodessa tehtävästä perussiivouksesta. Lisäksi tarjouspyynnön liitteessä 4 on määritelty päivittäin tarjottavien aterioiden koostumus ja niiden annosteluun, kuljetukseen ja tarjoiluun liittyvät toimenpiteet sekä se, että asukkaita on tarvittaessa avustettava ruokailussa. Tarjouspyyntöön liitetyssä hankinnan kohteena olevaa palvelukokonaisuutta koskevassa sopimusluonnoksessa on vielä täsmennetty palvelun tarjoajan ja hankintayksikön velvoitteita sekä palvelun laajuutta.

Tarjoushinnan ilmoittamisen osalta tarjouspyynnön kohdassa 5 "Hinta" on todettu seuraavaa:

"Hinta tulee ilmoittaa asukaskohtaisena vuorokausihintana EUR asukas/vrk alv 0 %. Hinnan tulee pitää sisällään kaikki toiminnasta aiheutuvat kulut.

Kaupunki suorittaa palveluntuottajalle korvauksen toteutuneiden hoitopäivien mukaan. Toteutuneeksi hoitopäiväksi katsotaan päivä (klo 00-24), jonka asiakas on ollut todellisesti läsnä palveluasumisen yksikössä. Asiakkaan saapumispäivä ja lähtöpäivä katsotaan toteutuneeksi hoitopäiväksi. Asiakkaan kuolemantapauksessa palveluntuottajan laskutusoikeus päättyy tapahtumaa seuraavaan päivään."

Poissaolopäivien korvaamisen osalta on mainitussa tarjouspyynnön kohdassa todettu vielä seuraavaa:

"Asukkaan tilapäisen poissaolon ajalta, kuten esim sairaanhoidon, kuntoutuksen tai muun syyn vuoksi ei makseta korvausta lainkaan. Mikäli poissaolo jatkuu yli 30 vuorokautta, neuvotellaan tilanteesta palveluntarjoajan ja tilaajan kesken."

Tarjouspyynnön kohdassa 11 "Valintaperuste" valintaperusteeksi on ilmoitettu kokonaistaloudellisesti edullisin tarjous kun huomioidaan kustannukset.

Tarjouspyyntöön on liitetty hintalomake, jolla tarjoajan on tullut ilmoittaa hoivan ja kuntoutuksen, aamiaisen, lounaan, päivällisen, päiväkahvin ja iltapalan arvonlisäverottomat euromääräiset vuorokausikohtaiset asiakashinnat. Lisäksi on pitänyt ilmoittaa kaikista edellä mainituista hinnoista muodostuva vuorokausi- ja asiakaskohtainen arvonlisäveroton yhteishinta.

Tarjoajien kysymyksiin annetuissa vastauksissa, jotka on esitetyn selvityksen mukaan toimitettu kaikille tarjouspyyntöasiakirjat pyytäneille, hankintayksikkö on vahvistanut, että se sitoutuu ostamaan tarjouspyynnössä määritellyn määrän paikkoja, eli 29 kappaletta, koko hankintakauden ajan. Liittyen asiakkaiden poissaoloihin hankintayksikkö on vielä vastauksissaan todennut, että palvelutalon viimeaikainen käyttöaste on ollut 100 prosenttia, mutta hankintayksikkö ei lähde ennustamaan tulevaa. Lisäksi hankintayksikkö on ilmoittanut, että laskutuspäivien lukumäärän vuonna 2015 on ollut 12 627 päivää ja vuonna 2016 ilman joulukuun tietoja 10 909 päivää.

Kun otetaan huomioon, että tarjouspyynnössä ja sen liitteenä olevassa palvelukuvauksessa, siivouskuvauksessa, ateriointikuvauksessa ja palvelua koskevassa sopimusluonnoksessa on yksityiskohtaisesti kuvattu hankittavan palvelun sisältö ja myös ne toimenpiteet, jotka eivät kuulu hankittavaan palveluun, markkinaoikeus katsoo, että alan elinkeinonharjoittajina toimivat tarjoajat ovat tulleet tietoisiksi hankinnan kohteena olevalle palvelukokonaisuudelle asetetuista vaatimuksista ja sen laajuudesta. Tarjouspyynnössä on edelleen ilmoitettu niiden asumispaikkojen lukumäärä ja laatu, jonka hankintayksikkö vähintään tulee täyttämään ja joita hankinta koskee sekä se, mikä on ollut palvelutalon viimeisin täyttöaste ja viimeisen kahden vuoden laskutuspäivien lukumäärä. Tarjouspyynnössä on vielä ilmoitettu tietoja palvelutalosta rakennuksena, muun ohella, että talossa on kolme kerrosta.

Markkinaoikeus katsoo, että hankinnan kohteen ja laajuuden tarkan kuvaamisen sekä hinnan ilmoittamisesta ja täytettävien asiakaspaikkojen määrästä ja laadusta sekä täyttöasteesta ja laskutuspäivistä ilmoitetun perusteella tarjoajat ovat tulleet tietoiseksi hankinnan kohteesta ja niistä tekijöistä, joihin tarjousten hintavertailu tulee perustumaan. Vaikka tarjouspyynnön kohdassa 11, jossa on ilmoitettu tarjouksen valintaperuste, on mainittu kokonaistaloudellinen edullisuus, joka julkisissa hankinnoissa vakiintuneesti käsittää myös laatutekijöitä, markkinaoikeus katsoo tarjouspyyntöä kokonaisuutena arvioiden ja ottaen erityisesti huomioon hinnan ilmoittamisesta ja tarjouspyynnön 11 kohdassa kustannusten huomioon ottamisesta todettu, että tarjoajat ovat tulleet tarjouspyynnön perusteella tietoiseksi siitä, että tarjouksen valinta perustuu yksin tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla ilmoitettuun asukaskohtaiseen vuorokausihintaan. Tarjouspyyntö ei siten ole ollut valittajan esittämin tavoin epäselvä, ja se on ollut omiaan tuottamaan yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia.

Markkinaoikeus toteaa vielä lopuksi, että hankintayksikön on julkisessa hankinnassa kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä eikä se voi ottaa hankintamenettelyssä huomioon yksittäistä tarjoajaa sitovaa työehtosopimusta taikka sitä, että tarjoajat ovat sidottuja erilaisiin työehtosopimuksiin.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muun ohella, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen, Ville Parkkari ja Mirva Näsi.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Hangon palveluasunnot säätiö - Stiftelsen Hangö servicebostäder on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa markkinaoikeuden päätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Säätiö on lisäksi vaatinut, että korkein hallinto-oikeus toimittaa asiassa suullisen käsittelyn hankintayksikön edustajan ja valittajan edustajan välisen keskustelun selvittämiseksi.

Hangon palveluasunnot säätiö - Stiftelsen Hangö servicebostäder on esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Tarjouspyyntö on ollut epäselvä. Palvelutalo Novassa on ollut 37 palveluasuntoa, joissa voidaan hoitaa 39 asukasta. Tarjouspyyntöasiakirjat ja hankintayksikön edustajan lausumat huomioon ottaen valittajalle ei ole ollut selvää, onko tarjous tullut antaa 37 vai 29 asiakaspaikalle. Tarjouspyynnön mukaan hankintayksikkö on sitoutunut käyttämään 29 asiakaspaikkaa. Toisaalta tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että palvelutalo on tarkoitus pitää täynnä. Lisäksi valittajaa on hankintayksikön taholta suullisesti kehotettu antamaan tarjous 37 asiakaspaikalle. Viimeksi mainittu seikka on sivuutettu markkinaoikeuden päätöksessä, eikä markkinaoikeus ole myöskään hyväksynyt valittajan vaatimusta suullisen käsittelyn järjestämisestä. Markkinaoikeus on menetellyt tältä osin virheellisesti.

Koska voittanut tarjoaja on antanut tarjouksen 29 asiakaspaikalle ja valittaja 37 asiakaspaikalle, tarjoukset eivät ole olleet yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia.

Tarjouspyynnössä on ilmoitettu valintaperusteeksi kokonaistaloudellinen edullisuus, kun huomioidaan kustannukset. Hankintamenettelyn aikana valittaja on esittänyt kysymyksen siitä, mitä tilaajalle aiheutuvia kustannuksia otetaan huomioon tarjousten kokonaistaloudellisuutta arvioitaessa. Hankintayksikkö ei kuitenkaan ole vastannut tähän kysymykseen. Näin ollen valintaperuste on jäänyt epäselväksi. Mikäli tarjousten valintaperusteena on ollut halvin hinta, se olisi tullut mainita selvästi tarjousten valintaperusteena. Menettely on ollut virheellistä, koska tarjouspyynnöstä esitettyyn kysymykseen ei ole annettu vastausta. Tästäkään seikasta markkinaoikeus ei ole lausunut päätöksen perusteluissa.

Hankintamenettelyn aikana esitettyihin kysymyksiin on myös annettu väärä vastaus, sillä hankintayksikkö on esittänyt eräässä vastauksessaan palvelutalon käyttöasteen olleen 100 prosenttia, vaikka vuonna 2016 poissaoloja on ollut 341 päivää. Sopimusluonnoksen mukaan eräistä poissaoloista ei makseta korvausta. Valittaja on ottanut tarjouksessaan huomioon keskimääräiset poissaolot ja sopimusluonnoksen, mutta esimerkiksi voittanut tarjoaja ei ole näin tehnyt. Tämä on aiheuttanut valittajalle merkittävän lisän tarjouslaskentaan. Markkinaoikeuden päätöksessään viittaamilla laskutuspäivien lukumäärällä ei ole merkitystä tämä asian arvioinnissa. Näin ollen hankintayksikön vastaus on tältäkin osin tehnyt tarjoukset vertailukelvottomiksi.

Lisäksi tarjoukset eivät ole olleet vertailukelpoisia, koska tarjoajat ovat noudattaneet eri työehtosopimuksia. Työehtosopimuksessa on erilaiset vähimmäispalkat hoitohenkilöstölle. Arvioinnissa on otettava huomioon, että hankintayksikkö on ohjeistanut valittajaa nostamaan palkkojaan vuosina 2014 ja 2015. Siten tarjouskilpailuun osallistuvalle olisi tullut varata aika erota työnantajayhdistyksestä.

Hangon kaupunki on valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut valituksen hylkäämistä ja valittajan velvoittamista korvaamaan hankintayksikön arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 2 100 eurolla.

Tarjouspyyntö ei ole ollut epäselvä. Valittaja on esittänyt hankintamenettelyn aikana kysymyksen asiakaspaikkojen lukumäärästä ja tähän on annettu vastaus. Mihinkään muuhunkaan kysymykseen ei ole jätetty vastaamatta, sillä valittajan kysymykseen vertailuhinnan muodostumisesta on vastattu toisen kysymyksen kohdalla.

Esperi Care Oy ei ole käyttänyt sille varattua tilaisuutta selityksen antamiseen valituksen johdosta.

Hangon palveluasunnot säätiö - Stiftelsen Hangö servicebostäder on antanut vastaselityksen, joka on lähetetty tiedoksi Hangon kaupungille.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. Hangon palveluasunnot säätiö - Stiftelsen Hangö servicebostäderin vaatimus suullisen käsittelyn toimittamisesta hylätään.

2. Valitus hylätään. Markkinaoikeuden päätöstä ei muuteta.

3. Säätiön oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Säätiö määrätään korvaamaan Hangon kaupungin oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa 1 000 eurolla.

Perustelut

1. Hallintolainkäyttölain 37 §:n 1 momentin mukaan asian selvittämiseksi toimitetaan tarvittaessa suullinen käsittely. Kun otetaan huomioon peruste, jonka vuoksi Hangon palveluasunnot säätiö – Stiftelsen Hangö servicebostäderon pyytänyt suullisen käsittelyn toimittamista, selvitys, jota se on ilmoittanut siinä esittävänsä, sekä asiakirjoista saatava selvitys, suullisen käsittelyn toimittaminen ei ole tarpeen asian selvittämiseksi.

2. Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät markkinaoikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, markkinaoikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

3. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, Hangon palveluasunnot säätiö - Stiftelsen Hangö servicebostäderille ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos Hangon kaupunki joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan. Tämän vuoksi säätiö on hallintolainkäyttölain 74 §:n nojalla määrättävä korvaamaan Hangon kaupungin oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Kari Kuusiniemi sekä oikeusneuvokset Leena Äärilä, Timo Räbinä, Anne Nenonen ja Joni Heliskoski. Asian esittelijä Jukka Koivusalo.

 
Julkaistu 10.3.2020