Muu päätös 1990/2020

Valtionosuusasiaa koskeva valitus (Mikkeli)

Antopäivä: 6.5.2020
Taltionumero: 1990
Diaarinumero: 5251/2/18
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2020:T1990

Asia Lukio-opetuksen valtionosuutta koskeva valitus

Valittaja Mikkelin kaupunki

Päätös, jota valitus koskee

Itä-Suomen hallinto-oikeus 12.10.2018 nro 18/0225/3

Asian aikaisempi käsittely

Opetus- ja kulttuuriministeriö on tehnyt 30.12.2016 opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain 50 §:n ja 57 §:n 3 momentin sekä vapaasta sivistystyöstä annetun lain 16 §:n nojalla päätöksen kunnille opetus- ja kulttuuritointa varten käyttökustannuksiin vuodeksi 2016 myönnetyn valtionosuuden sekä kuntayhtymille, rekisteröidyille yhteisöille ja säätiöille vuodeksi 2016 myönnetyn rahoituksen tarkistamisesta vuoden 2016 keskimääräisten oppilas- ja opiskelijamäärien mukaiseksi päätöksen liitteenä olevan raportin (VOP6OS16) sarakkeen 01 mukaisesti.

Opetus- ja kulttuuriministeriö on 26.1.2017 tekemällään päätöksellä korjannut edellä mainittua päätöstään päätöksen liitteessä mainittujen opetuksen järjestäjien osalta hallintolain 50 ja 51 §:n nojalla. Korjattu valtionosuus tai rahoitus vuodelle 2016 ilmenee päätöksen liitteenä olevan raportin sarakkeesta 01.

Opetus- ja kulttuuriministeriö on päätöksellään 20.9.2017 hylännyt Mikkelin kaupungin oikaisuvaatimuksen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Mikkelin kaupungin valituksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat säännökset

Lukiolain 3 §:n 1 momentin mukaan opetus- ja kulttuuriministeriö voi myöntää kunnalle, kuntayhtymälle, rekisteröidylle yhteisölle tai säätiölle luvan lukiokoulutuksen järjestämiseen. Lupa voidaan myöntää myös ulkomailla järjestettävää opetusta varten. Lupa sisältää oikeuden järjestää maahanmuuttajille ja vieraskielisille lukiokoulutukseen valmistavaa koulutusta. Pykälään 3 momentin mukaan lukiokoulutusta järjestetään lukioissa, aikuislukioissa ja muissa oppilaitoksissa.

Lukiolain 4 §:n 2 momentin mukaan luvassa määrätään kunnat, joissa koulutusta järjestetään, opetuskieli, koulutuksen järjestämismuoto, erityinen koulutustehtävä sekä muut tarpeelliset koulutuksen järjestämiseen liittyvät ehdot. Muutoksesta koulutuksen järjestämislupaan päättää asianomainen ministeriö.

Lukiolain 35 §:n ensimmäisen virkkeen mukaan tässä laissa tarkoitettua koulutusta varten myönnetään valtion talousarviossa tarkoitukseen osoitetun määrärahan rajoissa valtionavustusta käyttökustannuksiin siten kuin opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetussa laissa säädetään (1705/2009).

Opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain 1 §:n 1 momentin 1 kohdan (1410/2014) mukaan tässä laissa säädetään kunnalle, kuntayhtymälle, rekisteröidylle yhteisölle tai säätiölle taikka valtion liikelaitokselle käyttökustannuksiin myönnettävästä valtionosuudesta ja -avustuksesta sekä muusta rahoituksesta sellaista toimintaa varten, josta säädetään lukiolaissa (629/1998).

Opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain 5 §:n 1 momentin (1410/2014) mukaan rahoitus käyttökustannuksiin määräytyy laskennallisten perusteiden mukaisesti. Momentin 1 kohdan mukaan rahoitus määräytyy lukiossa ja ammatillisessa peruskoulutuksessa opiskelijamäärien sekä opiskelijaa kohden määrättyjen yksikköhintojen perusteella.

Opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain 24 §:n 1 momentin (1410/2014) mukaan lukion yksikköhinnat opiskelijaa kohden lasketaan vuosittain kaikille koulutuksen järjestäjille lukiokoulutuksesta yksikköhintojen määräämistä edeltänyttä vuotta edeltäneenä vuonna aiheutuneiden valtakunnallisten kokonaiskustannusten perusteella. Yksikköhintoja laskettaessa ei kuitenkaan oteta huomioon ulkomailla järjestetystä opetuksesta aiheutuneita menoja eikä mainittua opetusta saavia opiskelijoita. Yksikköhintoja laskettaessa niiden opiskelijoiden määrästä, jotka opintonsa aloittaessaan ovat täyttäneet 18 vuotta, otetaan huomioon 58 prosenttia.

Opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain 24 §:n 4 momentin (1045/2013) mukaan jos lukiokoulutuksen järjestäjän tehtäväksi on lukiolain 4 §:n 2 momentin nojalla määrätty järjestää koulutusta sisäoppilaitoksessa, yksikköhintaa korotetaan sisäoppilaitokseen kuuluvan majoituksen ja ruokailun saavien opiskelijoiden osalta siten kuin valtioneuvoston asetuksella säädetään.

Opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain 24 §:n 7 momentin (1045/2013) mukaan jos opiskelija on aloittanut opintonsa 18 vuotta täytettyään, yksikköhinta on 58 prosenttia asianomaiselle koulutuksen järjestäjälle opiskelijaa kohden määrätystä yksikköhinnasta lukuun ottamatta sisäoppilaitoksessa koulutusta saavia opiskelijoita. Opetus- ja kulttuuriministeriö voi koulutuksen järjestäjälle määrätyn erityisen koulutustehtävän perusteella tai muusta erityisestä syystä korottaa tässä momentissa tarkoitettua yksikköhintaa.

Opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain 48 §:n 1 momentin (1705/2009) mukaan lukiossa ja ammatillisessa koulutuksessa varainhoitovuoden rahoitus lasketaan varainhoitovuotta edeltävän vuoden keskimääräisen opiskelijamäärän mukaan. Ammatillisen peruskoulutuksen varainhoitovuoden rahoitus lasketaan kuitenkin enintään järjestämisluvan kokonaisopiskelijamäärän mukaisesti. Lisäksi voidaan ottaa huomioon sellaiset arvioidut opiskelijamäärien muutokset, jotka aiheutuvat laista, asetuksesta, lakiin tai asetukseen perustuvasta valtion viranomaisen määräyksestä tai päätöksestä taikka valtion talousarviosta. Yksikköhintoja laskettaessa sovelletaan kuitenkin varainhoitovuotta edeltävän vuoden syksyn oppilas- ja opiskelijamääriä. Toiminnan käynnistyessä rahoitus lasketaan arvioidun oppilas- ja opiskelijamäärän mukaan lukuun ottamatta 13 §:n 3 momentissa tarkoitettujen perusopetuksen oppiaineiden oppilaita.

Opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain 50 §:n 1 momentin (1511/2011) mukaan opetus- ja kulttuuriministeriö myöntää 6, 10 ja 19‒22 §:ssä tarkoitetun valtionosuuden sekä 7 ja 11‒18 §:ssä tarkoitetun rahoituksen käyttökustannuksiin hakemuksetta kunnalle tai muulle 1 ja 2 §:ssä mainitun lain mukaisen toiminnan järjestäjälle.

Opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain 50 §:n 2 momentin (1410/2014) mukaan opetus- ja kulttuuriministeriö tarkistaa 1 momentin mukaan myönnetyn rahoituksen varainhoitovuoden keskimääräisten oppilas- ja opiskelijamäärien mukaiseksi varainhoitovuoden loppuun mennessä. Ammatillisessa peruskoulutuksessa rahoitus tarkistetaan kuitenkin enintään ammatillisen koulutuksen järjestämisluvassa määrätyn kokonaisopiskelijamäärän mukaiseksi. Tässä laissa tarkoitetun perusopetuksen rahoitus tarkistetaan, lukuun ottamatta 13 §:n 3 momentissa tarkoitettujen perusopetuksen kurssien ja 16 §:ssä tarkoitetun joustavan perusopetuksen oppilasmäärää, varainhoitovuotta edeltävän vuoden syyskuun 20 päivän ja varainhoitovuoden syyskuun 20 päivän keskimääräisen oppilasmäärän mukaiseksi.

Opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain 58 §:n 1 momentin (1705/2009) mukaan kunnan, kuntayhtymän ja yksityisen toiminnan järjestäjän on toimitettava valtionapuviranomaiselle tässä laissa tarkoitetun rahoituksen määräämiseksi tarvittavat talousarvioon, taloussuunnitelmaan, tilinpäätökseen ja toimintakertomukseen perustuvat tiedot sekä muut rahoituksen määräämiseksi tarpeelliset kustannuksia ja toiminnan laajuutta koskevat tiedot. Tarkempia säännöksiä toimitettavista tiedoista voidaan antaa valtioneuvoston asetuksella.

Hallintolain 6 §:n mukaan viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.

Hallintolain 45 §:n 1 momentin mukaan päätös on perusteltava. Perusteluissa on ilmoitettava, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun sekä mainittava sovelletut säännökset.

Mikkelin kaupungin lukiokoulutuksen järjestämislupa

Opetusministeriö on tehnyt 2.10.2008 päätöksen Mikkelin kaupungille 15.12.1998 myöntämänsä lukiokoulutuksen järjestämisluvan muuttamisesta. Koulutuksen järjestämismuodon osalta on päätetty, että Otavan Opistossa annettava lukiokoulutus järjestetään sisäoppilaitosmuotoisesti. Muita ehtoja päätöksessä on määrätty seuraavasti: Otavan Opistossa annettavan lukiokoulutuksen osalta noudatetaan aikuisille tarkoitettua opetussuunnitelmaa. Opiskelijamäärä voi olla sisäoppilaitosmuotoisena järjestetyn koulutuksen osalta enintään 50. Päätös on määrätty tulemaan voimaan 1.1.2009.

Mikkelin kaupungin kansanopiston ylläpitämislupa

Opetus- ja kulttuuriministeriö on tehnyt 1.10.2015 päätöksen Mikkelin kaupungin Otavan Opiston kansanopiston ylläpitämisluvan muuttamisesta. Päätöksessä on määritelty Otavan Opiston koulutustehtävä seuraavasti: Otavan Opiston koulutus painottuu aktiiviseen kansalaisuuteen, vuorovaikutteiseen mediaan, tulevaisuudenmetodologiaan, kestävään kehitykseen, ympäristövaikuttamiseen ja globaaliin vastuuseen liittyviin koulutuksiin. Koulutus sisältää kansalaisjärjestöjen toimijoille ja kansalaisille järjestettäviä koulutuksia, oppimisen muotojen uudistamista sekä työ- ja muiden yhteisöjen oppimisen vahvistamista ja koulutusta. Opisto järjestää myös etäopetusta. Muita ehtoja tai erityisiä koulutustehtäviä päätöksessä ei ole määrätty.

Opetus- ja kulttuuriministeriön päätöksen perustelut

Valituksenalaisen päätöksen perustelujen mukaan Mikkelin kaupungin lukiokoulutuksen järjestämisluvassa Otavan Opistossa annettavan lukiokoulutuksen järjestämistapa on rajoitettu sisäoppilaitosmuotoiseen koulutukseen. Järjestämisluvan sanamuodon mukaisesti Otavan Opistossa ei voida järjestää lukiokoulutusta muulla tavoin kuin sisäoppilaitosmuotoisena. Opiskelijamäärä on järjestämisluvassa rajoitettu sisäoppilaitosmuotoisen koulutuksen osalta enintään 50 opiskelijaan. Otavan Opiston järjestämässä lukiokoulutuksessa voi siten olla kokonaisuudessaan enintään 50 oppilasta. Järjestämisluvassa määrätty 50 opiskelijan enimmäismäärärajaus ei tarkoita niitä lukio-opiskelijoita, jotka opiskelevat sisäoppilaitoksessa hyödyntäen majoitus- ja ruokailuedun kuten Mikkelin kaupunki on tulkinnut. Opiskelijamäärärajaus tarkoittaa enimmäismäärää opiskelijoita, jotka kaupunki voi koulutuksen järjestäjänä ilmoittaa valtionosuuden perusteeksi Otavan Opistossa järjestettävässä lukiokoulutuksessa. Niiden opiskelijoiden osalta, jotka saavat sisäoppilaitosmuotoiseen koulutukseen liittyvän maksuttoman asumisen ja ylimääräisen ruokailun, yksikköhintaa korotetaan. Koulutuksen järjestäjän on opiskelijamääriä ilmoittaessaan otettava huomioon koulutuksen järjestäjälle myönnetyn järjestämisluvan ehdot. Mikkelin kaupunki on ilmoittanut valtionosuuksien laskemista ja määräämistä varten Otavan Opiston kaikki lukio-opiskelijat sisäoppilaitoksen lukio-opiskelijoiksi, jolloin se on saanut kaikista opiskelijoista, myös 18 vuotiaana aloittaneista, valtionosuusrahoituksena alentamattoman lukion yksikköhinnan.

Opetus- ja kulttuuriministeriön lausunto

Lausunnon mukaan se, että Mikkelin kaupungin nettilukion koulutuksen järjestäminen tapahtuu Otavan Opiston kansanopiston järjestämänä ja tuottamana, ei oikeuta kaupunkia ilmoittamaan järjestämisluvan mukaisen enimmäismäärän ylittävää opiskelijamäärää valtionosuuden perusteeksi. Merkitystä ei ole sillä, että Otavan Opisto toimii Mikkelin kaupungin liikelaitoksena, vaan ratkaisevaa on järjestämisluvan sisältö. Järjestämisluvassa on määrätty Otavan Opiston osalta poikkeus kunnallisen toimijan lukiokoulutuksen järjestämisoikeuden laajuudesta.

Valituksenalaisessa päätöksessä ei ole puututtu Mikkelin kaupungin tapaan järjestää lukiokoulutusta Otavan Opiston lukiokoulutuksen liikelaitoksen toimintana. Päätöksessä on sen sijaan katsottu, että Mikkelin kaupunki on toiminut sille myönnetyn järjestämisluvan ja lukiolain vastaisesti ilmoittaessaan Otavan Opiston lukiokoulutukseen opiskelijoiksi järjestämisluvassa määrätyn enimmäismäärän ylittävän opiskelijamäärän. Otavan Opiston osalta Mikkelin kaupunki on saanut noin 600‒700 etäopiskelijasta niin sanotun täyden yksikköhinnan.

Sen johdosta, että valituksen mukaan opetus- ja kulttuuriministeriö on hyväksynyt kaupungin samalla tavoin tekemät ilmoitukset jo 15 vuoden ajan, lausunnossa on todettu, että opetus- ja kulttuuritoimen toimialan valvontaa varten ei ole erillistä viranomaista. Rahoitus perustuu luottamukseen siitä, että opetuksen ja koulutuksen järjestäjät toimivat lain ja järjestämisluvan edellyttämällä tavalla. Vastuu tarpeellisten tietojen toimittamisesta ja niiden oikeellisuudesta kuuluu rahoituksen saajalle. Opetus- ja kulttuuriministeriö on selvittänyt keväällä 2016 sille kuuluvaan valvontatehtävään liittyen, miten sisäoppilaitosmuotoisen lukiokoulutuksen opiskelijamäärät oli ilmoitettu valtionrahoituksen perusteeksi. Tässä yhteydessä on selvinnyt, että Mikkelin kaupungin Otavan Opiston lukiokoulutuksen opiskelijoiksi oli ilmoitettu useita satoja opiskelijoita. Tästä syystä Mikkelin kaupungilta pyydettiin asiasta selvitystä vuonna 2016. Vaatimus rahoituspäätöksen muuttamiseksi siten, että valtio maksaisi kaikista Otavan Opiston lukio-opiskelijoista alentamattoman yksikköhinnan mukaisen valtionosuusrahoituksen, on Mikkelin kaupungille myönnetyn järjestämisluvan vastainen.

Lausunnossa todetaan vielä, että Mikkelin kaupungin lukiokoulutuksen painotetuksi opiskelijamääräksi ilmoitettu 880,5 sekä oikaisuvaatimuksessa ja valituksessa vaadittu 890,3 opiskelijan lukumäärä tarkoittaa Mikkelin kaupungin lukioiden alle 18-vuotiaiden lukumäärää yhteensä. Mikkelin kaupungin mukaan opiskelijamäärän virhe johtuu Otavan Opiston alle 18-vuotiaiden opiskelijoiden määrässä olevasta virheestä. Lukiokoulutuksen järjestämisluvan mukaan Otavan Opiston järjestämässä lukiokoulutuksessa voi kuitenkin olla enintään 50 oppilasta. Kaupunki on ilmoittanut valtionosuusrahoituksen määräämistä ja maksamista varten Otavan Opistosta alle 18-vuotiaana lukion aloittaneita opiskelijoita yli 100 ja yli 18-vuotiaana aloittaneita yli 500. Tämä huomioon ottaen kaupungin vaatimus, jonka mukaan vuoden 2016 opiskelijamäärään lisättäisiin alle 18-vuotiaana opintonsa aloittaneet ja sittemmin keskeyttäneet, mutta vuoden kuluessa opintonsa uudelleen aloittaneet noin 10 opiskelijaa, on järjestämisluvan vastainen, mutta myös kaupungin valtionosuusrahoituksen kannalta merkityksetön, koska Otavan Opistosta voidaan ilmoittaa enintään 50 sisäoppilaitosmuotoisesti opiskelevaa lukio-opiskelijaa. Otavan Opiston kaikista enintään 50 sisäoppilaitosmuotoisesti lukio-opintojaan suorittavista opiskelijoista maksetaan valtionosuusrahoitusta alentamattoman eli alle 18-vuotiaana lukio-opintonsa aloittaneen opiskelijan yksikköhinnan mukaan riippumatta siitä, missä iässä opiskelija on aloittanut lukio-opintonsa.

Oikeudellinen arviointi

Päätöksen perusteleminen

Valituksen mukaan opetus- ja kulttuuriministeriö on hylännyt vaatimuksen painotetun opiskelijamäärän oikaisemisesta 880,5 opiskelijasta 890,3 opiskelijaksi perusteluiltaan puutteellisella päätöksellä. Valituksessa on myös esitetty, että päätöksessä ei ole perusteltu, miksi lukiokoulutusta ei voitaisi järjestää kaupungin oman liikelaitoksen kautta.

Hallinto-oikeus toteaa, että opetus- ja kulttuuriministeriö on selostanut suhteellisen laajasti soveltamiaan lainsäännöksiä. Perusteluissa on selostettu myös Mikkelin kaupungin kansanopiston ylläpitämisluvan ja lukiokoulutuksen järjestämisluvan sisällöt. Päätöstä on perusteltu laveasti ja perusteluista ilmenee muun ohessa, että Mikkelin kaupungin lukion järjestämisluvassa määrätty 50 opiskelijan enimmäismäärärajaus tarkoittaa enimmäismäärää opiskelijoita, jotka Mikkelin kaupunki voi koulutuksen järjestäjänä ilmoittaa valtionosuuden perusteeksi Otavan Opistossa järjestettävässä lukiokoulutuksessa ja että kaupunki on ilmoittanut Otavan Opiston lukiokoulutuksen opiskelijoiksi järjestämisluvan mukaisen enimmäismäärän ylittävän määrän opiskelijoita.

Hallinto-oikeus arvioi, että valituksenalainen opetus- ja kulttuuriministeriön päätös on perusteltu hallintolain 45 §:n edellyttämällä tavalla mainitsemalla sovelletut säännökset ja ilmoittamalla, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun. Valituksenalainen päätös ei ole tältä osin lainvastainen.

Päätöksen sisältö

Hallinto-oikeus arvioi lukiolain 3 §:n 1 momentin, 4 §:n 2 momentin ja 35 §:n säännökset huomioon ottaen, että päätettäessä opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain mukaisesta rahoituksesta lukiokoulutukseen koulutuksen järjestäjän saaman lukiokoulutuksen järjestämisluvan sisällöllä on olennainen merkitys. Rahoitusta ei voida myöntää koulutustoimintaan, joka ei ole järjestämisluvan ja sen ehtojen mukaista.

Hallinto-oikeus toteaa, että opetusministeriön Mikkelin kaupungille 2.10.2008 myöntämässä lukiokoulutuksen järjestämisluvassa määrätään yksiselitteisesti, että Otavan Opistossa annettava lukiokoulutus järjestetään sisäoppilaitosmuotoisesti.

Lukiokoulutuksen järjestämisluvan kohtaan "Muut ehdot" kirjatut ehdot kuuluvat seuraavasti: "Otavan opistossa annettavan lukiokoulutuksen osalta noudatetaan aikuisille tarkoitettua opetussuunnitelmaa. Opiskelijamäärä voi olla sisäoppilaitosmuotoisena järjestetyn koulutuksen osalta enintään 50." Mikkelin kaupunki on tulkinnut näitä ehtoja siten, että ne kumpikin koskevat Otavan Opistoa ja siten vain Otavan Opiston sisäoppilaitosmuotoisen lukio-opetuksen opiskelijamäärä on rajoitettu ja opistossa voidaan järjestää muutakin valtionrahoitukseen oikeutettua lukio-opetusta. Hallinto-oikeus ottaa huomioon sen, että muiden ehtojen jälkimmäisessä virkkeessä ei ole mainittu Otavan Opistoa ja että järjestämislupa koskee koko Mikkelin kaupungin järjestämää lukiokoulutusta eikä vain Otavan Opistossa järjestettyä koulutusta ja vielä sen, että Otavan Opistossa annettavan lukiokoulutuksen järjestämistä sisäoppilaitosmuotoisesti koskeva lupaehto on sanamuodoltaan yksiselitteinen. Näillä perusteilla hallinto-oikeus arvioi, että Mikkelin kaupungin lukiokoulutuksen järjestämisluvan mukaan kaupungin järjestämässä lukiokoulutuksessa saa olla enintään 50 sisäoppilaitosmuotoisessa koulutuksessa olevaa opiskelijaa ja että Otavan Opiston lukiokoulutuksen pitää olla kokonaan sisäoppilaitosmuotoista. Tästä syystä ja kun otetaan huomioon, että Mikkelin kaupunki oli ilmoittanut Opetushallitukselle Otavan Opistosta alle 18-vuotiaana lukion aloittaneita opiskelijoita yli 100, kaupungin vaatimus Otavan Opiston opiskelijamäärän lisäämisestä alle 18-vuotiaana opiskelunsa aloittaneiden osalta siten, että kaupungin painotettu lukio-opiskelijoiden määrä olisi 890,3 aikaisemmin ilmoitetun 880,5 opiskelijamäärän sijasta, on perusteeton. Edellä esitetystä syystä opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain mukaista rahoitusta ei ole myöskään voitu myöntää valituksessa tarkoitetulla tavalla yksikköhinnaltaan alentamattomana kaikkien opiskelijoiden osalta.

Mikkelin kaupunki on valituksessaan vedonnut myös siihen, että se on ilmoittanut Otavan Opiston opiskelijamäärät samalla tavoin jo vuodesta 2001 lähtien ja että rahoitus on myönnetty ilmoitettujen lukujen perusteella. Hallinto-oikeus toteaa, että hallintolain 6 §:ssä on säädetty niin sanotusta luottamuksensuojaperiaatteesta, jonka mukaan viranomaisen toimien on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia. Kyseisen periaatteen perusteella valtion rahoituksen saajalla on lähtökohtaisesti oikeus luottaa siihen, että rahoitusta on myönnetty oikein perustein ja että olosuhteiden säilyessä samana rahoitusta tullaan jatkossakin myöntämään. Luottamuksensuojaperiaate ei kuitenkaan estä viranomaista muuttamasta aikaisempaa käytäntöään, mikäli rahoitusta on aikaisemmin myönnetty laissa säädettyjen rahoitusperusteiden vastaisesti. Hallinto-oikeus on edellä arvioinut, että Mikkelin kaupungin vaatimukset eivät ole kaupungille myönnetty lukiokoulutuksen järjestämislupa huomioon ottaen perusteltuja. Tähän nähden myöskään luottamuksensuojaperiaate ei edellytä valituksenalaisen päätöksen kumoamista.

Hallinto-oikeus ottaa vielä huomioon, että opetus- ja kulttuuriministeriön päätöksen ja lausunnon mukaan Otavan Opiston kaikista enintään 50 sisäoppilaitosmuotoisesti lukio-opintojaan suorittavista opiskelijoista maksetaan valtionosuusrahoitusta alentamattoman eli alle 18-vuotiaana lukio-opintonsa aloittaneen opiskelijan yksikköhinnan mukaan riippumatta siitä, missä iässä opiskelija on aloittanut lukio-opintonsa.

Mikkelin kaupungin vaatimus, jonka mukaan Otavan Opiston vuoden 2016 opiskelijamäärään on lisättävä alle 18-vuotiaana opiskelunsa aloittaneisiin ne opiskelijat, jotka ovat aloittaneet lukiokoulutuksen alle 18-vuotiaana ja keskeyttäneet opiskelun, mutta aloittaneet opintonsa uudelleen vuoden kuluessa sekä vaatimus, jonka mukaan rahoituspäätöstä tarkistettaessa on käytettävä alentamatonta yksikköhintaa niiden yli 18-vuotiaana lukio-opintonsa Otavan Opistossa aloittaneiden osalta, joilla on mahdollisuus osallistua sisäoppilaitosmuotoiseen koulutukseen, ja jonka mukaan kaupungilla on kaikkien Otavan Opiston lukiokoulutukseen osallistuvien osalta oikeus täysimääräiseen valtionosuuteen, ovat perusteettomat edellä esitetyillä perusteilla.

Valituksenalainen päätös ei ole lainvastainen.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Laki opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta 48 § 6 momentti (486/2013)

Laki vapaasta sivistystyöstä 2 § 3 momentti sekä 4 § 1 ja 3 momentit

Hallintolainkäyttölaki 7 §

Valtioneuvoston asetus opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta 19 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Riikka Tiainen, Terhi Helttunen ja Ritva Schiestl, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Mikkelin kaupunki on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja opetus- ja kulttuuriministeriön päätökset kumotaan ja asia palautetaan ministeriön uudelleen käsiteltäväksi tai päätöksiä muutetaan siten, että Mikkelin kaupungin ministeriölle tekemässä oikaisuvaatimuksessa esittämät vaatimukset hyväksytään.

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Mikkelin kaupunki sai pyytämänsä ohjeistuksen Opetushallitukselle tehtävästä opiskelijamäärien ilmoittamisesta hyvin myöhäisessä vaiheessa. Ohjeistus poikkesi siitä, miten kyseiset luvut oli aiemmin ilmoitettu. Opetushallitukselta saatiin ohjeistus, että luvut on ilmoitettava määräpäiviin mennessä, mutta niitä on mahdollista oikaista myöhemmin. Mikkelin kaupunki toimi saamiensa ohjeiden mukaisesti ja ilmoitti alkuperäiseen määräaikaan mennessä painotetun opiskelijamäärän, vaikka tietojen keräämisessä oli tullut kiire ja epäiltiin, että tieto voi olla virheellinen. Lukuja tarkasteltaessa huomattiin, että painotetun opiskelijamäärän olisikin tullut olla 890,3. Aiemmin ilmoitetussa luvussa ei ollut huomioitu niitä opiskelijoita, jotka olivat aloittaneet lukiokoulutuksen alle 18-vuotiaina, mutta lopettaneet ja aloittaneet kuitenkin uudelleen vuoden sisällä. Painotettu opiskelijamäärä pyydettiin oikaisemaan.

Opetus- ja kulttuuriministeriö antoi oikaisuvaatimukseen ratkaisun, joka on perusteluiltaan puutteellinen ja hallintolain vastainen. Perusteluista tulee mielikuva, ettei ministeriö hyväksyisi lainkaan Mikkelin ilmoitusta opiskelijamäärästä. Ratkaisusta ei kuitenkaan ilmene, miksi vaadittua korjausta ei voida tehdä.

Otavan Opiston lukiokoulutus toteutetaan kunnallisessa liikelaitoksessa, jota koskee Mikkelin kaupungille annettu kansanopiston ylläpitämislupa ja lukiokoulutuksen järjestämislupa. Oppilaitoksessa lukiokoulutusta toteutetaan myös sisäoppilaitosmuotoisena koulutuksena.

Mikkelin maalaiskunnan aikaisessa Otavan Opiston lukiokoulutuksen järjestämisluvassa sisäoppilaitosmuotoisessa koulutuksessa opiskelijamäärä sai olla enintään 50. Mikkelin kaupungin lukiokoulutuksen järjestämisluvassa vuodelta 2008 sisäoppilaitosmuotoisessa koulutuksessa olevien opiskelijoiden enimmäismääräksi on määrätty 50 opiskelijaa. Mikkelin kaupunki koulutuksen järjestäjänä on tulkinnut, että määrä tarkoittaa niitä lukio-opiskelijoita, jotka opiskelevat sisäoppilaitoksessa hyödyntäen majoitus- ja ruokailuedun. Tätä Otavan Opistossa sisäoppilaitosmuotoisessa koulutuksessa opiskelevien opiskelijoiden määrä ei ole ylittänyt.

Otavan Opiston koulutuksen järjestämisluvan uusimisvaiheessa opiston asuntolapaikkojen määrää tarkastettiin ja todettiin internaattilukion 50 paikan olevan kohtuullinen. Samalla todettiin, että 50 paikkaa ei rajoita eksternaattiopiskelijoiden määrää kunnallisen toimijan opistossa. Nettilukion opiskelijamäärän noustessa Otavan Opisto kävi neuvottelemassa asiasta ministeriön kanssa ja kaupungin saaman tiedon mukaan ministeriön lukiovastuinen hallintojohtaja ilmoitti, ettei opiskelijamäärä ole ongelma.

Kunnan toimiessa koulutuksen järjestäjänä opiskelijamääriä ei rajoiteta. Koska Mikkelin kaupungin lukioluvassa on kyse kunnallisen toimijan järjestämisluvasta, kaupunki on tulkinnut, ettei Otavan Opiston lukiotoiminnan tarvitse rajoittaa opiskelijamäärää muuten kuin sisäoppilaitosmuotoisessa koulutuksessa. Otavan Opiston liikelaitos on osa Mikkelin kaupunkia, eikä oppilasmäärien rajoittaminen ole edellä mainittua poikkeusta lukuun ottamatta perusteltua.

Mikkelin kaupunki on tietoja antaessaan toiminut vilpittömästi ja noudattaen aiemmin saamiaan ohjeita sekä Opetushallituksen vuosittain antamia ilmoitusohjeita. Opiskelijamäärät on ilmoitettu samalla tavoin jo vuodesta 2001 lähtien. Opetus- ja kulttuuriministeriö on hyväksynyt vastaavalla tavalla tehdyt ilmoitukset 15 vuoden ajan.

Opetus- ja kulttuuriministeriö on antanut lausunnon, jossa on vaadittu, että Mikkelin kaupungin valitus hylätään, ja esitetty muun ohella seuraavaa:

Valtionosuusrahoitus myönnetään koulutuksen järjestäjälle järjestäjäkohtaisesti. Kunnallinen koulutuksen järjestäjä ei ilmoita lukiokoulutuksen opiskelijamääriä lukiokohtaisesti vaan opiskelijamäärätiedot kerätään eri lukioista yhteen. Opetushallitukselle ilmoitetaan lukiokoulutuksen opiskelijoiden kokonaismäärä rahoituksen määräämistä ja maksamista varten. Opetushallituksessa ei havaittu Otavan Opiston opiskelijamäärien kasvua. Opetus- ja kulttuuriministeriössä asia tuli ilmi vuonna 2016, kun ministeriön valvontatehtävään liittyen selvitettiin, miten kansanopistojen sisäoppilaitosmuotoisen lukiokoulutuksen opiskelijamäärät oli ilmoitettu valtionosuusrahoituksen perusteeksi. Tässä yhteydessä selvisi, että Mikkelin kaupungin Otavan Opiston sisäoppilaitosmuotoisen lukiokoulutuksen opiskelijoiksi oli ilmoitettu valtionosuuden määräämiseksi useita satoja opiskelijoita. Vuosittain opiskelijoiden määrä oli vaihdellut 600‒800 opiskelijan välillä. Ministeriö pyysi Mikkelin kaupungilta selvityksen asiasta.

Koska Otavan Opistoa koskevasta selvityksestä oli ilmennyt, että opiston opiskelijamäärä oli ylittänyt järjestämisluvassa säädetyn määrän, ministeriössä päätettiin tarkistaa varainhoitovuoden 2016 lopussa Mikkelin kaupungille lukiokoulutukseen myönnettyä valtionosuusrahoitusta järjestämisluvan mukaiseksi.

Mikkelin kaupungille myönnetyssä lukiokoulutuksen järjestämisluvassa Otavan Opistossa annettavan lukiokoulutuksen järjestämistapa on rajoitettu sisäoppilaitosmuotoiseen koulutukseen. Järjestämisluvan sanamuodon perusteella Otavan Opistossa ei voi järjestää muulla tavoin lukiokoulutusta kuin sisäoppilaitosmuotoisesti. Kun opiskelijamäärä on järjestämisluvassa rajoitettu sisäoppilaitosmuotoisen koulutuksen osalta enintään 50 opiskelijaan, Otavan Opiston järjestämässä lukiokoulutuksessa voi olla kokonaisuudessaan enintään 50 oppilasta.

Kunnan toimiessa lukiokoulutuksen järjestäjänä opiskelijamäärää ei rajoiteta lukuun ottamatta järjestämislupiin mahdollisesti sisältyviä rajoituksia. Mikkelin kaupungin lukiokoulutusta koskevassa järjestämisluvassa on määrätty Otavan Opiston osalta poikkeuksesta kunnallisen toimijan lukiokoulutuksen järjestämisoikeuden laajuuteen. Järjestämisluvan nojalla Otavan Opistossa annettava lukiokoulutus tulee järjestää sisäoppilaitosmaisesti, ja opiskelijamäärä voi olla sisäoppilaitosmuotoisena järjestetyn koulutuksen osalta enintään 50. Se, että Nettilukion lukiokoulutuksen järjestäminen tapahtuu Otavan Opiston kansanopiston järjestämänä ja tuottamana, ei oikeuta Mikkelin kaupunkia ilmoittamaan Otavan Opiston lukio-opiskelijoiksi enemmän opiskelijoita kuin järjestämisluvassa on määrätty. Merkitystä ei ole sillä, että Otavan Opisto toimii Mikkelin kaupungin liikelaitoksena, vaan ratkaisevaa on Mikkelin kaupungille myönnetyn lukiokoulutusta koskevan järjestämisluvan sisältö.

Lukioiden rahoitusjärjestelmän valtionosuusrahoitus perustuu koulutuksen järjestäjän kaksi kertaa vuodessa tilastointipäivinä ilmoittamiin opiskelijamäärätietoihin. Valtionosuusjärjestelmän rakenne lähtee siitä, että valtionosuutta suoritetaan vain säännöksissä ja järjestämisluvassa asetetut edellytykset täyttävään koulutukseen. Rahoitus perustuu luottamukseen siitä, että opetuksen ja koulutuksen järjestäjät toimivat lainmukaisesti ja toimittavat rahoituksen määräämiseksi tarvittavat ja oikeat tiedot. Rahoituksen saajana koulutuksen järjestäjä on myös vastuussa siitä, että se toimii lain säännösten ja järjestämisluvan edellyttämällä tavalla.

Mikkelin kaupunki on antanut vastaselityksen.

Opetus- ja kulttuuriministeriö on toimittanut vastaselityksen johdosta vastineen, joka on annettu tiedoksi Mikkelin kaupungille.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Opetus- ja kulttuuriministeriö on 30.12.2016 tekemällään päätöksellä tarkistanut kunnille opetus- ja kulttuuritoimen käyttökustannuksiin myönnettävää valtionosuutta vuoden 2016 keskimääräisten oppilas- ja opiskelijamäärien mukaiseksi. Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on Mikkelin kaupungin valituksen johdosta ratkaistavana opetus- ja kulttuuriministeriön päätöksen lainmukaisuus siltä osin kuin päätös koskee kaupungille lukiokoulutukseen myönnettävää rahoitusta kyseisenä vuotena.

Opetus- ja kulttuuriministeriön päätöksellä 2.10.2008 on myönnetty Mikkelin kaupungille lupa järjestää lukiokoulutusta. Päätöksessä on todettu, että Otavan Opistossa annettava lukiokoulutus annetaan sisäoppilaitosmuotoisesti. Tästä ehdosta on pääteltävissä, että Otavan Opiston antama lukiokoulutus on tarkoitettu toteutettavan ainoastaan tässä muodossa. Järjestämislupaa koskevan päätöksen myöhemmässä kohdassa on toisaalta kuitenkin todettu, että opiskelijamäärä sisäoppilaitosmuotoisena järjestetyn koulutuksen osalta voi olla enintään 50. Tämän voisi tulkita viittaavan siihen, että Otavan Opistossa voisi olla muitakin kuin sisäoppilaitosmuotoisia opiskelijoita. Puheena olevan lupaehdon osalta on myös tuotu esiin Opetushallituksen hallintojohtajan lausuma, jonka mukaan järjestämisluvan ehdot olisivat tulkittavissa siten, että oppilasmäärärajoitus koskisi ainoastaan sisäoppilaitosmuotoisena järjestettyä koulutusta.

Esillä olevassa asiassa arvioitavana on vuoden 2016 lukiokoulutuksen rahoitusta koskevan päätöksen lainmukaisuus. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että opetus- ja kulttuuriministeriö on voinut kyseisen vuoden rahoitusta myöntäessään tulkita Mikkelin kaupungille myönnetyn lukiokoulutuksen järjestämisluvan ehtoja siten, että Otavan Opiston lukiokoulutuksen opiskelijamäärä voi olla enintään 50. Päätöstä ei ole pidettävä lainvastaisena Mikkelin kaupungin esittämillä perusteilla.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Kari Kuusiniemi sekä oikeusneuvokset Leena Äärilä, Timo Räbinä, Anne Nenonen ja Tero Leskinen. Asian esittelijä Kaisa Pärssinen-Knight.

Äänestyslausunto

Eri mieltä olleen oikeusneuvos Räbinän äänestyslausunto:

"Hylkään Mikkelin kaupungin valituksen. En muuta hallinto-oikeuden päätöstä.

Perustelut

Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita."

 
Julkaistu 6.5.2020