Muu päätös 2214/2020

Valtionavustuksen takaisinperintää koskeva valitus (LIKES)

Antopäivä: 22.5.2020
Taltionumero: 2214
Diaarinumero: 2837/2/19
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2020:T2214

Asia Valtionavustuksen takaisinperintää koskeva valitus

Valittaja Liikunnan ja kansanterveyden edistämissäätiö LIKES sr

Päätös, jota valitus koskee

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 14.5.2019 nro 19/0370/1

Asian aikaisempi käsittely

Opetus- ja kulttuuriministeriö on päätöksellään 10.8.2017 valtionavustuslain 21 §:n ja 22 §:n nojalla perinyt takaisin Liikunnan ja kansanterveyden edistämissäätiö LIKES sr:lle (jäljempänä LIKES) myönnettyjä erityisavustuksia yhteensä 386 431,71 euroa.

Opetus- ja kulttuuriministeriö on päätöksellään 27.11.2017 hylännyt LIKESin oikaisuvaatimuksen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt LIKESin valituksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Säännökset

Valtionavustuslain 13 §:n 1 ja 2 momenttien mukaan valtionavustus saadaan käyttää ainoastaan valtionavustuspäätöksen mukaiseen tarkoitukseen. Valtionavustuksen saajan on noudatettava avustettavassa hankkeessa tai toiminnassa valtionavustuspäätökseen otettuja ehtoja ja rajoituksia.

Saman lain 21 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan valtionapuviranomaisen on päätöksellään määrättävä valtionavustuksen maksaminen lopetettavaksi sekä jo maksettu valtionavustus takaisin perittäväksi, jos valtionavustuksen saaja on käyttänyt valtionavustuksen olennaisesti muuhun tarkoitukseen kuin se on myönnetty.

Saman pykälän 4 kohdan mukaan valtionapuviranomaisen on päätöksellään määrättävä valtionavustuksen maksaminen lopetettavaksi sekä jo maksettu valtionavustus takaisin perittäväksi, jos valtionavustuksen saaja on muutoin 1–3 kohtaan verrattavalla tavalla olennaisesti rikkonut valtionavustuksen käyttämistä koskevia säännöksiä tai valtionavustuspäätökseen otettuja ehtoja.

Saman lain 24 §:n mukaan valtionavustuksen saajan on maksettava palautettavalle tai takaisin perittävälle määrälle valtionavustuksen maksupäivästä korkolain 3 §:n 2 momentin mukaista vuotuista korkoa lisättynä kolmella prosenttiyksiköllä.

Saman lain 26 §:n mukaan valtionapuviranomainen voi 20–22 §:ssä tarkoitetuissa tapauksissa päättää, että osa palautettavasta tai takaisin perittävästä määrästä, sille laskettavasta korosta tai viivästyskorosta jätetään perimättä, jos täysimääräinen palauttaminen tai takaisinperintä on kohtuuton valtionavustuksen saajan taloudelliseen asemaan ja olosuhteisiin tai valtionavustuksella hankitun omaisuuden laatuun nähden taikka palauttamisen tai takaisinperinnän perusteena olevaan menettelyyn tai olosuhteiden muutokseen nähden.

Erityisen painavasta syystä valtionapuviranomainen voi päättää, että palautettava tai takaisin perittävä määrä, sille laskettava korko tai viivästyskorko jätetään kokonaan perimättä.

Saatu selvitys ja sen arviointi

Säätiölle on takaisinperintäpäätöksessä luetelluilla valtionavustuksen myöntämistä koskevilla päätöksillä myönnetty erityisavustusta päätöksistä ilmeneviin tarkoituksiin. Avustukset on myönnetty päätöksiin liitetyin ehdoin. Päätöksiin liitettyjen erityisavustuksen ehtojen ja rajoitusten (Opetus- ja kulttuuriministeriö 1.12.2011, dnro 6/091/2011) mukaan erityisavustusta saa käyttää avustuksen saajalle avustuskohteesta aiheutuviin menoihin. Hyväksyttäviksi menoiksi katsotaan ehtojen mukaan avustettavan kohteen kannalta tarpeelliset ja määrältään kohtuulliset menot. Asiassa on riidatonta, että muuta avustuksen käyttämistä koskevaa ohjetta tai määräystä ei tuen myöntämistä koskevissa päätöksissä ole. Näin ollen avustus on ollut käytettävissä ainoastaan avustuskohteesta aiheutuneisiin menoihin. Myös menojen hyväksyttävyyden avustusehtojen mukainen arviointi edellyttää menon konkreettista kohdentamista hankkeelle menon tarpeellisuuden ja määrän kohtuullisuuden arvioimiseksi. Asiassa on myös riidatonta, että säätiön toiminnasta aiheutuneisiin yleiskustannuksiin on myönnetty yleisavustusta, joka kuitenkaan ei ole riittänyt kaikkien yleiskustannusten kattamiseen.

Säätiö on kertonut, että sen toiminta on lähes kokonaisuudessaan erilaisten avustusten avulla rahoitettujen hankkeiden hallinnointia ja toteuttamista. Tällaisesta toiminnasta epäilemättä aiheutuu yleiskustannuksia, joiden voidaan katsoa olevan kaikille hankkeille yhteisiä. Asiassa on riidatonta, että nyt puheena olevat yleiskustannukset ovat säätiön toiminnasta aiheutuneita todellisia hallinto-, tiedotus- ja ICT- sekä muita vastaavia kustannuksia, joita ei niiden luonteen vuoksi voida suoraan kohdistaa jollekin tietylle hankkeelle.

LIKES on jakanut kustannukset hankkeille valitsemiensa jakoperusteiden mukaan ja kohdistanut ne muistiotositteiden avulla eri kustannuspaikoille erityisavustuksella katettavaksi. Säätiön kirjanpidosta ei ole luotettavasti todettavissa, että kyseiset yleiskustannukset ovat erityisavustuksen myöntämistä koskevien päätösten ehdoissa tarkoitettuja avustuksen saajalle avustuskohteesta aiheutuneita menoja. Säätiö on käyttänyt saamiaan erityisavustuksia sanottujen yleiskustannusten kattamiseen takaisinperintäpäätöksessä ilmenevän määrän.

Valtionavustuksen myöntämistä koskevissa päätöksissä ei ole syytä määritellä tarkemmin sitä, mihin avustusta ei saa käyttää. Tässä asiassa valtionavustuksen myöntämistä koskevissa päätöksissä on selvästi kerrottu rahoituksen olevan käytettävissä ainoastaan avustuskohteista aiheutuviin kustannuksiin. Avustuksia ei ole myönnetty säätiön toiminnan yleiskustannuksiin. Käyttäessään saamiaan erityisavustuksia toimintansa yleiskustannuksiin säätiö on käyttänyt saamaansa valtionavustusta olennaisesti muuhun tarkoitukseen kuin mihin se on myönnetty. Sillä seikalla, että säätiön saama yleisavustus ei olisi riittänyt kaikkien säätiön yleiskustannusten kattamiseen, ei ole asiassa merkitystä.

Takaisinperinnän peruste

Valtionavustuslain 21 §:n mukaan valtionavustus on perittävä takaisin, jos avustusta on käytetty muuhun kuin mihin se on myönnetty. Jokaisen valtionavustusta saavan taloudellisen toimijan tulee ymmärtää, että viranomainen voi ja sen tulee periä väärään tarkoitukseen käytetty valtionavustus takaisin. Vuosiakaan jatkunut virheellinen avustusten kohdentaminen taikka vasta myöhemmin annettu tarkempi ohjeistus ei synnytä oikeusjärjestykseen perustuvaa oikeutettua odotusta sen suhteen, että virhe jää valtion vahingoksi. Avustus voidaan periä takaisin riippumatta siitä, onko menettelyyn aikaisemmin puututtu tai puuttumatta jätetty. Virheellisesti myönnetty tai käytetty valtionavustus on pääsääntöisesti ja olosuhteista riippumatta aina takaisinperittävissä.

Koska LIKES on vastoin erityisavustuksien myöntämistä koskevien päätösten ehtoja käyttänyt avustuksia olennaisesti muuhun kuin mihin ne on myönnetty, opetus- ja kulttuuriministeriö on voinut määrätä avustukset takaisin perittäväksi ja myös määrätä tuen saajan suorittamaan takaisin perittävälle määrälle korkoa. Kustannusten määrä sinänsä on ollut riidaton.

Takaisinperinnän kohtuullistaminen

Valtionapuviranomainen voi kohtuullistaa takaisinperintää. Takaisinperinnästä voidaan kokonaan luopua vain erityisen painavasta syystä.

Valtionapuviranomaisen harkintavalta, mitä tulee takaisinperinnän kohtuullistamiseen, on laaja. Tässä asiassa ei ole tullut esille mitään sellaista erityisen painavaa syytä, jonka perusteella viranomainen olisi voinut jättää takaisin perittävän määrän taikka sille laskettavan koron kokonaan perimättä.

Säätiö on kertonut, että sen oma pääoma on kokonaan menetetty ja että tuen takaisin periminen johtaa sen toiminnan lakkaamiseen. Opetus- ja kulttuuriministeriö on ottanut sanotut seikat huomioon ja säätiön heikon taloudellisen tilanteen vuoksi kohtuullistanut perittävää määrää ja vastaavasti myös takaisin perittävälle määrälle laskettavaa korkoa 30 prosentilla. Ministeriö ei ole käyttänyt harkintavaltaansa väärin taikka muuhun kuin se on ollut käytettävissä.

Johtopäätös

Valituksenalaista päätöstä ei ole syytä muuttaa.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut ja

Valtionavustuslaki 11 §

Hallintolaki 6 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Vesa Sirkesalo, joka on myös esitellyt asian, Mia Ekman ja Jyri Vesanto.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

LIKES on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja opetus- ja kulttuuriministeriön päätökset kumotaan. Korkeimman hallinto-oikeuden tulee vahvistaa, että perusteita takaisinperinnälle ei ole lukuun ottamatta hankkeesta 1802 ”Kunnossa kaiken ikää” edelleen jakamatta jäänyttä 14 974,87 euroa. Toissijaisesti takaisinperittävää määrä on kohtuullistettava joko kokonaan tai siten, että LIKESin maksettavaksi jää enintään 10 prosenttia palautettavasta määrästä ilman korkoja.

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

LIKES on noudattanut valtionavustuspäätöksiin otettuja ehtoja, rajoituksia ja avustuspäätöksiin nimenomaan kirjattuja avustuksen käyttöä koskevia määräyksiä sekä päätösten liitteinä olleita ehtoja ja rajoituksia. Avustuksia ei ole käytetty muuhun kuin mihin ne on tarkoitettu. LIKES on kohdentanut yleiskustannukset hakemuksissaan esittämiään talousarvioita, hakuohjeita ja avustuspäätöksiä vastaavasti.

Asiassa on jäänyt huomiotta, että kahdessa hanketta koskevassa avustuspäätöksessä on nimenomaisesti todettu, että erityisavustuksille saa kohdentaa yleiskuluja. LIKESin noudattama yleiskustannusten kohdentaminen on myös ollut ministeriön tiedossa ainakin vuodesta 2013, eikä ministeriö ole huomauttanut LIKESiä menettelyn virheellisyydestä. LIKES on 31.1.2013 antanut ministeriölle avustushakemukseen pyydettynä täydennyksenä selvityksen yleiskulujen laskenta- ja jyvittämisperusteista. Selvityksessä on yksityiskohtaisesti kerrottu sekä yleiskuluina huomioitavat kuluerät että se, miten yleiskulut jyvitetään eri hankkeille. Selvityksen saatuaan ministeriö on tehnyt hankkeen avustuspäätöksen. LIKESillä on ollut oikeus luottaa toimivansa oikein ja lain mukaisesti.

Kaikki LIKESin kirjanpidossa nyt esillä oleville erityisavustuksille kirjatut menot ovat olleet avustuksen saajalle hankkeesta aiheutuvia todellisia menoja. Menot ovat olleet hankkeen aiheuttamia välillisiä kustannuksia, jotka on pitänyt kohdentaa hankkeille avustuksensaajan toimintaan parhaiten sopivaa laskentaperustetta käyttäen. Laskenta-/kohdentamisperusteena on käytetty prosenttiperusteista tai avustusmäärään suhteutettua menetelmää. Mikään muukaan menetelmä ei olisi tuottanut oikeampaa lopputulosta.

Minkään organisaation kirjanpidossa ei voida suuremmalla tarkkuudella kuin LIKESin kirjanpidosta ja käyttämistä laskentaperusteista on todettavissa osoittaa, että jokin yleiskustannuksen luonteinen meno eli välillinen kustannus olisi jonkin avustuskohteen aiheuttama.

Ministeriö on antanut ohjeet yleiskustannusten kohdentamisesta vasta vuonna 2017, vaikka jo aiemmin on todettu tarve täsmentää ehtoja. Ministeriö ei siten ole antanut tarkempia ohjeita yleiskustannusten kohdentamisesta takaisinperintää koskevana aikana.

Ministeriön toimet eivät ole oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään. Nyt kyseessä olevan vuoden 2015 toimintaa koskeva takaisinperintäpäätös tehtiin elokuussa 2017. Syksyllä 2017 LIKES haki valtionavustuksia oleellisin osin samoihin tai samankaltaisiin toimiin kuin se oli saanut avustuksia vuonna 2015. Avustuspäätökset tehtiin alkuvuodesta 2018. LIKESin toiminta sekä henkilöstö- ja kulurakenne vuosina 2015 ja 2018 olivat oleellisilta osin samanlaisia eikä säätiön yleisessä toiminnassa tapahtunut suuria muutoksia. Ministeriö sen sijaan muutti avustuskäytäntöään merkittävästi. Vuonna 2015 LIKESille myönnettiin erityisavustusten lisäksi yleisavustusta 545 000 euroa. Vuonna 2018 erityisavustusta myönnettiin samoihin hankkeisiin, mutta päätöksiin kirjattiin, että ohjelmien yleiskustannukset katetaan yleisavustuksella, jota myönnettiin

1 013 000 euroa. Mitään oleellisia toiminnallisia muutoksia, kuten hallinnollisten toimien kulurakenteen muutoksia, ei LIKESiltä edellytetty.

LIKES ei ole olennaisesti rikkonut valtionavustuksen käyttämistä koskevia säännöksiä tai valtionavustuspäätökseen otettuja ehtoja eikä menetellyt valtionavustuslain 13 §:n vastaisesti. Perusteita takaisinperinnälle ei ole, joten hallinto-oikeuden päätös tulee kumota.

Takaisinperintää tulee joka tapauksessa kohtuullistaa ja jättää avustus korkoineen kokonaan perimättä. Osittainenkin takaisinperintä johtaa säätiön maksukyvyttömyyteen ja toiminnan lopettamiseen.

Opetus- ja kulttuuriministeriö on antanut lausunnon, jossa on vaadittu valituksen hylkäämistä ja esitetty muun ohella seuraavaa:

Erityisavustuksia ei ole myönnetty avustuksen saajan toiminnan yleiskustannuksiin. Koska LIKES on käyttänyt erityisavustuksia toimintansa yleiskustannuksiin, sen voidaan katsoa käyttäneen saamaansa valtionavustusta olennaisesti muuhun tarkoitukseen kuin se on myönnetty. Ministeriöllä on ollut valtionavustuslain 21 §:n nojalla velvollisuus valtionavustuksen takaisinperintään.

Hankkeen yleiskuluja voidaan hyväksyä ehtojen ja rajoitusten mukaisesti avustuskohteesta aiheutuviin menoihin. Ministeriö ei kuitenkaan hyväksy laskennallisesti kohdennettuja kuluja kuluiksi, koska kulujen aiheutumista tietystä hankkeesta tai toiminnasta ei voida osoittaa. Prosenttiperusteinen tai avustusmäärään suhteutettu hallintokulujen kohdentamisperuste ei ole ministeriön hyväksymä periaate. Erityisavustuksilla kuluina hyväksytään aidosti hankkeesta aiheutuneet kulut, ei laskennallisia kuluja.

LIKESin noudattama kulujen kohdentamistapa hankkeiden kustannuspaikoille on tullut esille vasta kokonaistarkastuksen yhteydessä. Ministeriön tarkastustoimi ei ole aikaisemmin yksittäisiä hankeselvityksiä tarkastaessaan voinut havaita virheellistä menettelyä. Tämä ei kuitenkaan tarkoita, että ministeriö olisi hyväksynyt tämän kirjaustavan. Ministeriö on voinut havaita virheellisen menettelyn ainoastaan yhdestä muistiotositteesta ja vain tarkasteltaessa kaikkia kustannuspaikkoja yhtäaikaisesti kokonaisuutena, mikä korostaa kirjaustavan harhaanjohtavuutta. LIKESin virheellinen menettely on johtanut siihen, että erillishankkeita tarkasteltaessa on saanut kuvan, että hankkeelle on aidosti kirjattu kuluja, jotka tosiasiassa on kustannuspaikkojen ulkopuolisella muistiotositteella nollattu.

Ministeriön ei voida katsoa hyväksyneen yleisesti LIKESin saamien erityisavustusten kohdentamiseen liittyvää menettelyä vain sillä perusteella, että ministeriö on tehnyt säätiön yksittäiseen avustushakemukseen ja sen liitteisiin perustuvan myönteisen avustuspäätöksen. Valtionavustuksen käytön tulee aina perustua avustuspäätökseen ja sen liitteenä oleviin ehtoihin ja rajoituksiin eikä avustusta saa käyttää muuhun kuin mihin se on myönnetty.

Avustuksen saajan tulee itse vastata toimintansa kirjanpidosta ja tiliöinneistä siten, että annettuja säännöksiä, ehtoja ja velvoitteita voidaan oikealla tavalla noudattaa.

LIKES on antanut vastaselityksen, joka on annettu tiedoksi opetus- ja kulttuuriministeriölle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

Perustelut

Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Kari Kuusiniemi sekä oikeusneuvokset Leena Äärilä, Timo Räbinä, Anne Nenonen ja Tero Leskinen. Asian esittelijä Kaisa Pärssinen-Knight.

Äänestyslausunto

Eri mieltä olleen oikeusneuvos Leena Äärilän äänestyslausunto, johon presidentti Kari Kuusiniemi yhtyi:

”Hylkään LIKESin valituksen. En muuta hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta.

Perustelut

Sovellettavat säännökset

Valtionavustuslain 13 §:n 1 ja 2 momenttien mukaan valtionavustus saadaan käyttää ainoastaan valtionavustuspäätöksen mukaiseen tarkoitukseen. Valtionavustuksen saajan on noudatettava avustettavassa hankkeessa tai toiminnassa valtionavustuspäätökseen otettuja ehtoja ja rajoituksia.

Valtionavustuslain 21 §:n mukaan valtionapuviranomaisen on päätöksellään määrättävä valtionavustuksen maksaminen lopetettavaksi sekä jo maksettu valtionavustus takaisin perittäväksi, jos valtionavustuksen saaja on:

1) jättänyt palauttamatta sellaisen valtionavustuksen tai sen osan, joka 20 §:n mukaan on palautettava;

2) käyttänyt valtionavustuksen olennaisesti muuhun tarkoitukseen kuin se on myönnetty;

3) antanut valtionapuviranomaiselle väärän tai harhaanjohtavan tiedon seikasta, joka on ollut omiaan olennaisesti vaikuttamaan valtionavustuksen saantiin, määrään tai ehtoihin, taikka salannut sellaisen seikan; taikka

4) muutoin 1–3 kohtaan verrattavalla tavalla olennaisesti rikkonut valtionavustuksen käyttämistä koskevia säännöksiä tai valtionavustuspäätökseen otettuja ehtoja.

Valtionavustuslain 22 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan valtionapuviranomainen voi päätöksellään määrätä valtionavustuksen maksamisen lopetettavaksi sekä jo maksetun valtionavustuksen tai sen osan takaisin perittäväksi, jos valtionavustuksen saaja on menetellyt 12 §:n 4 momentin taikka 13 tai 14 §:n vastaisesti.

Valtionavustuslain 26 §:n 1 momentin mukaan valtionapuviranomainen voi 20–22 §:ssä tarkoitetuissa tapauksissa päättää, että osa palautettavasta tai takaisin perittävästä määrästä, sille laskettavasta korosta tai viivästyskorosta jätetään perimättä, jos täysimääräinen palauttaminen tai takaisinperintä on kohtuuton valtionavustuksen saajan taloudelliseen asemaan ja olosuhteisiin tai valtionavustuksella hankitun omaisuuden laatuun nähden taikka palauttamisen tai takaisinperinnän perusteena olevaan menettelyyn tai olosuhteiden muutokseen nähden.

Saman pykälän 2 momentin mukaan erityisen painavasta syystä valtionapuviranomainen voi päättää, että palautettava tai takaisin perittävä määrä, sille laskettava korko tai viivästyskorko jätetään kokonaan perimättä.

Hallintolainkäyttölain (586/1996) 7 §:n (891/2015) 2 momentin mukaan valtioneuvoston alaisen viranomaisen ja ministeriön päätöksestä valituksen saa tehdä sillä perusteella, että päätös on lainvastainen.

Opetus- ja kulttuuriministeriön päätös

Opetus- ja kulttuuriministeriö on päätöksellään 10.8.2017 katsonut, että LIKESiltä erityisavustuksista takaisinperittävä määrä olisi 505 910,42 euroa ja korkoineen 545 040,90 euroa. Ministeriö on päätöksellään kohtuullistanut takaisinperittävän määrän 386 431,71 euroon. Ministeriö on perustellut takaisinperintää koskevaa päätöstään valtionavustuslain 21 §:n 4 kohdan säännöksellä katsoen, että LIKES on olennaisesti rikkonut valtionavustuksen käyttämistä koskevia säännöksiä tai valtionavustuspäätökseen otettuja ehtoja antamalla viranomaiselle väärän tai harhaanjohtavan tiedon. Toissijaisesti ministeriö on vedonnut päätöksessään valtionavustuslain 22 §:n 1 momentin 1 kohtaan ja katsonut LIKESin toimineen valtionavustuslain 13 §:n 2 momentin vastaisesti ja rikkoneen velvollisuuttaan noudattaa toiminnassaan valtionavustuspäätökseen otettuja ehtoja ja rajoituksia. Takaisinperittävä määrä on muodostunut niistä LIKESin toiminnan yleiskustannuksista, kuten hallinnon, tiedotuksen ja ITC-toiminnon kuluista sekä toimitilakuluista, jotka LIKES on kohdistanut erityisavustuksilla katettaviksi menoiksi. LIKES on kohdistanut näitä yleiskuluja eritysavustuskohteille avustusten euromäärien suhteessa tai prosenttiosuutena avustusten määristä.

Näistä yleiskustannuksista on ministeriön päätöksessä todettu muun ohella seuraavaa:

Päätöksen kohdassa ”Kuuleminen” ministeriö on viitannut erityisavustuspäätöksillä olleisiin erityisavustusten ehtoihin ja rajoituksiin 6/091/2011 ja todennut, että niiden mukaan erityisavustusta saa käyttää avustuksen saajalle avustuskohteista aiheutuviin menoihin. Menojen, jotka on hankkeille laskennallisesti kirjattu, perustuen prosenttiosuuteen tai suhteutettuna avustusmäärään, ei voida katsoa aiheutuneiksi hankkeesta. Yleiskustannusten kohdentaminen erityisavustuksille ilman todellista todennettavissa olevaa yhteyttä hankkeeseen ei ole hyväksyttävää. Kohdassa on todettu edelleen, että LIKESin esittämien aiheuttamisperusteiden todennettavuutta heikentää myös se, että kustannuspaikkakohtaiset kulut yhteensä eivät täsmää viralliseen tilinpäätökseen. Jäljempänä samassa kohdassa todetun mukaan yleiskulujen tulee olla hankkeelle perusteltuja, kulut toteutuneita ja hankkeelle todennettavasti aiheutuneita. Yleiskuluja hyväksytään kohdan mukaan ehtojen ja rajoitusten mukaisesti avustuskohteesta aiheutuviin menoihin.

Päätöksen kohdassa ”Kohtuullistaminen” on todettu, että LIKESillä on saattanut olla kirjanpidossaan sellaisia kuluja, joita LIKES olisi voinut kirjata hankkeille, mikäli kustannuspaikkaseuranta olisi hoidettu ministeriön ehtojen ja rajoitusten mukaan.

Päätöksen kohdassa ”Päätöksen perustelu” on todettu, että LIKESin hankkeille esittämät laskennalliset kohdennukset eivät ole erityisavustusten ehtojen ja rajoitusten mukaisia hyväksyttäviä menoja, koska LIKES ei ole pystynyt todentamaan, että ne olisivat aiheutuneet hankkeista.

Hallinto-oikeuden päätös

Hallinto-oikeus on valituksenalaisessa päätöksessään sovellettavina säännöksinä selostanut muun ohella valtionavustuslain 21 §:n 1 momentin 2 kohdan, jonka mukaan valtionapuviranomaisen on päätöksellään määrättävä valtionavustuksen maksaminen lopetettavaksi sekä jo maksettu valtionavustus takaisin perittäväksi, jos valtionavustuksen saaja on käyttänyt valtionavustuksen olennaisesti muuhun tarkoitukseen kuin se on myönnetty. Hallinto-oikeus on päätöksensä perusteluissa todennut, että koska LIKES on vastoin erityisavustuksen myöntämistä koskevien päätösten ehtoja käyttänyt avustuksia olennaisesti muuhun kuin mihin ne on myönnetty, ministeriö on voinut määrätä avustuksen takaisin perittäväksi.

Totean, että opetus- ja kulttuuriministeriö ei ole takaisinperintää koskevassa päätöksessään soveltanut valtionavustuslain 21 §:n 1 momentin 2 kohdan säännöstä eikä perustellut päätöstään sillä, että LIKES olisi käyttänyt avustuksia olennaisesti muuhun tarkoitukseen kuin mihin se on myönnetty. Hallinto-oikeuden ei olisi LIKESin valituksen johdosta antamassaan päätöksessä tullut perustella takaisinperinnän oikeellisuutta sellaisilla lainkohdilla ja perusteilla, joita ei ilmene ministeriön takaisinperintäpäätöksestä.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

Asiassa on LIKESin valituksen johdosta korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaistavana, onko opetus- ja kulttuuriministeriön valituksenalaista takaisinperintäpäätöstä pidettävä valituksessa esitetyillä perusteilla hallintolainkäyttölain (586/1996) 7 §:n (891/2015) 2 momentissa tarkoitetulla tavalla lainvastaisena.

Se, että LIKES on kirjanpidossaan muistiotositteella poistanut nyt kysymyksessä olevat kulut kirjanpidon asianomaisilta kulutileiltä ja siirtänyt ne hankkeiden kuluiksi, ei sinänsä osoita, etteivät kulut olisi todella syntyneitä kuluja, vaikka ne eivät mainitun menettelyn johdosta näy LIKESin virallisessa tilinpäätöksessä mainittujen kustannuspaikkojen kuluina. Ottamatta kantaa siihen, onko mainittu menettely ollut kirjanpitolainsäädännön mukainen, katson ettei tämä kirjausmenettely yksistään riitä takaisinperinnän perusteeksi.

Ministeriön takaisinperintäpäätös ei ole perustunut siihen, että nyt kysymyksessä olevan kaltaiset yleiskulut eivät olisi kulujen luonteen vuoksi lainkaan hyväksyttävissä erityisavustuksilla katettavien hankkeiden kuluiksi. Päinvastoin, päätöksessä on nimenomaisesti todettu, että yleiskuluja hyväksytään ehtojen ja rajoitusten mukaisesti avustuskohteesta aiheutuneisiin menoihin ja että LIKESillä on saattanut olla kirjanpidossaan sellaisia kuluja, joita LIKES olisi voinut kirjata hankkeille, mikäli kustannuspaikkaseuranta olisi hoidettu ministeriön ehtojen ja rajoitusten mukaan. Tämän vuoksi katson, ettei korkeimmassa hallinto-oikeudessa ole kysymys siitä, että nyt kysymyksessä olevat kustannukset olisivat sinänsä luonteensa vuoksi tukikelvottomia.

Sen sijaan asiassa on ratkaistavana kysymys siitä, onko LIKES riittävällä tavalla osoittanut mainittujen kustannusten aiheutuneen erityisavustusten kohteina olevista hankkeista, kun se on kohdistanut hankkeille yleiskustannuksia avustusten suhteessa tai prosenttiosuutena avustuksista. Asiaa arvioidessani totean ensin, että yleiskustannukset, kuten hallinnolliset kustannukset, toimitilakustannukset ja ITC-kustannukset, ovat luonteeltaan sellaisia, että ne kohdistuvat toimintaan kokonaisuutena, eikä niitä voida kuluja maksettaessa kohdistaa täsmällisesti mihinkään tiettyyn toimintoon. Tämän vuoksi yleiskustannusten kohdistamisen eri toiminnoille on aina tapahduttava laskennallisesti.

LIKESin valituksen hyväksymistä puoltaisi se, ettei valituksenalaisena aikana ole ollut ministeriön ohjeita yleiskustannusten kohdistamisesta hankkeille. Lisäksi Valtiontalouden tarkastusviraston laillisuustarkastuskertomuksessa 14/2012 on todettu, että opetus- ja kulttuuriministeriössä ei ole ollut yhtenäistä linjaa sen suhteen, millä perusteella yleiskuluja voidaan kohdistaa erityisavustukselle. Ministeriötä on kehotettu laatimaan aiheuttamisperiaatetta soveltaen yhteiset periaatteet, joiden mukaisesti yleiskuluja voidaan hyväksyä erityisavustuksen menoiksi.

Asiaa on kuitenkin arvioitava siitä lähtökohdasta, onko opetus- ja kulttuuriministeriön päätös lainvastainen, kun ministeriö on katsonut, ettei LIKES ole riittävällä tavalla osoittanut nyt kysymyksessä olevien kustannusten aiheutuneen erityisavustusten kohteena olevista hankkeista. Koska sen seikan osoittaminen, että hankkeelle kirjatut kulut ovat aiheutuneet tuen kohteena olevasta hankkeesta, on tuensaajan velvollisuutena, eikä asiassa ole riidattomasti osoitettu kustannusten kohdentumista hankkeille, katson, ettei ministeriön päätös ole hallintolainkäyttölain 7 §:n (891/2015) 2 momentissa tarkoitetulla tavalla lainvastainen.

Opetus- ja kulttuuriministeriö on kohtuullistanut LIKESiltä takaisinperittävän avustuksen määrää ja siltä perittävää korkoa 30 prosentilla. Asiassa ei ole ilmennyt, että opetus- ja kulttuuriministeriön valituksenalaista päätöstä olisi pidettävä edellä mainitun säännöksen tarkoittamalla tavalla lainvastaisena myöskään sen vuoksi, ettei takaisinperittävää määrää ole kohtuullistettu enempää.

Edellä esitetyillä perusteilla ja kun otan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saadun selvityksen, en muuta hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta.”

Asian esittelijän esittelijäneuvos Pärssinen-Knightin esitys asian ratkaisemiseksi oli samansisältöinen kuin oikeusneuvos Äärilän äänestyslausunto.

 
Julkaistu 22.5.2020