KHO:2013:95

Ydinenergialaki - Ydinlaitoksen haltijalta kerättävä maksu - Tutkimustoiminnan rahoittaminen - Tarkoitussidonnaisuus - Luottamuksensuoja - Valtion ydinjätehuoltorahasto

Vuosikirjanumero: KHO:2013:95
Antopäivä: 22.5.2013
Taltionumero: 1743
Diaarinumero: 1582/2/12
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2013:95

Eduskunta oli 1.7.2010 päättänyt jättää voimaan valtioneuvoston 6.5.2010 tekemän periaatepäätöksen yhtiön ydinvoimalaitoksen rakentamisesta. Valtion ydinjätehuoltorahasto, jonka johtokunnan tehtävänä oli helmikuun 15. päivään mennessä vahvistaa kunkin kalenterivuoden ydinenergialain mukaisesti määräytyvät maksut, ei ollut 15.12.2010 voinut, osittain takautuvasti ja ottaen huomioon tarkoitus jakaa tutkimustoiminnan rahoittamiseen kerättävät varat samana vuonna, määrätä yhtiön maksettavaksi kyseistä maksua vuodelta 2010.

Ydinenergialaki 5 §, 53 a §, 53 d § ja 53 e §
Valtioneuvoston asetus Valtion ydinjätehuoltorahastosta 4 §

Päätös, josta valitetaan

Helsingin hallinto-oikeus 20.4.2012 nro 12/0505/3

Asian aikaisempi käsittely

Valtion ydinjätehuoltorahasto on päätöksellään 15.12.2010 numero 45/2010L määrännyt Helsingin kaupungista olevalle Fennovoima Oy:lle vuodelta 2010 ydinenergialain 53 a §:n nojalla 1 176 000 euron suuruisen maksun, joka on määrätty sen johdosta, että eduskunta on 1.7.2010 päättänyt jättää voimaan 6.5.2010 tehdyn valtioneuvoston periaatepäätöksen Fennovoima Oy:n ydinvoimalaitoksen rakentamisesta. Maksu perustuu 4 900 MW:n lämpötehoon, ja sen suuruus kultakin lämpötehon megawatilta on 240 euroa.

Helsingin hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Fennovoima Oy:n valituksen Valtion ydinjätehuoltorahaston päätöksestä sekä oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan yhtiön vaatimuksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat oikeusohjeet

Ydinenergialain 53 a §:n (1131/2003) 1 momentin mukaan lain 5 §:ssä säädetyn yleisen periaatteen toteuttamiseksi on sillä, 1) jolla on lupa tämän lain 11 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetun yleiseltä merkitykseltään huomattavan ydinlaitoksen käyttöön, 2) jolla on lupa tällaisen ydinlaitoksen rakentamiseen, mutta jolla ei vielä ole lupaa laitoksen käyttöön, tai 3) jonka hakemuksesta valtioneuvosto on tehnyt tällaista ydinlaitosta koskevan periaatepäätöksen, joka on voimassa, mutta johon perustuvaa lupaa laitoksen rakentamiseen ei ole myönnetty, velvollisuus osallistua sellaisen tutkimustoiminnan rahoittamiseen, jonka tarkoituksena on varmistaa, että jos ilmenee ydinlaitosten turvallisen käytön kannalta uusia seikkoja, joita ei ole ollut mahdollista ottaa ennalta huomioon, viranomaisten saatavilla on riittävästi ja kattavasti sellaista ydinteknistä asiantuntemusta ja muita valmiuksia, joita käyttäen voidaan tarvittaessa viivytyksettä selvittää tällaisten seikkojen merkitystä.

Mainitun lain 53 a §:n 2 momentin (342/2008) mukaan edellä 1 momentissa säädetty velvollisuus täytetään maksamalla Valtion ydinjätehuoltorahastoon vuosittain maksu, jonka suuruus on 240 euroa kultakin luvassa ilmoitetulta nimellislämpötehon megawatilta tai periaatepäätöksessä ilmoitetulta suurimman lämpötehon megawatilta tai, jos periaatepäätöksen nojalla on haettu rakentamislupaa, lupahakemuksessa ilmoitetulta nimellislämpötehon megawatilta. Valtioneuvoston asetuksella voidaan tämä euromäärä säätää pienemmäksikin.

Ydinenergialain muuttamista koskevan hallituksen esityksen (128/2003 vp) 53 a §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa on muun ohella todettu, että ehdotetun 1 momentin 3 kohdan mukaan velvollisuus osallistua tutkimustoiminnan rahoittamiseen koskisi jokaista, jonka hakemuksesta valtioneuvosto on tehnyt ydinenergialain 11 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetun yleiseltä merkitykseltään huomattavaa ydinlaitosta koskevan periaatepäätöksen, joka on voimassa, mutta johon perustuvaa lupaa ydinlaitoksen rakentamiseen ei ole myönnetty.

Mainitussa hallituksen esityksessä on edelleen todettu, että pykälän 2 momentissa säädettäisiin 1 momentissa tarkoitetun maksuvelvollisuuden täyttämisestä. Maksuvelvollisuus täytettäisiin maksamalla Valtion ydinjätehuoltorahastoon vuosittain maksu. Tämä maksu olisi verrannollinen voimalaitoksen tehoon, ja sen kerääminen lakkaisi, kun voimalaitoksen käyttö päättyy tai periaatepäätös tai rakentamislupa raukeaa.

Ydinenergialain muuttamista koskevan hallituksen esityksen (117/2007 vp) 53 a §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa on muun ohella todettu, että ydinlaitoksen haltija on ydinenergialain 53 a §:n perusteella velvollinen osallistumaan ydinturvallisuutta koskevan tutkimustoiminnan rahoittamiseen. Hallituksen esityksessä on 75 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa muun ohella todettu, että Valtion ydinjätehuoltorahaston tehtäväksi sillä jo olevien tehtävien lisäksi säädettiin vuonna 2004 voimaan tulleella lainmuutoksella ydinalan tutkimuksen rahoittamiseksi tarvittavien varojen periminen ja näiden varojen jakaminen. Varat peritään lakiin lisätyssä 7 a luvussa tarkoitettuina maksuina ydinlaitosten haltijoilta ja ydinjätehuoltovelvollisilta. Maksuvelvollisten piiri ja maksun määrän perusteet ilmenevät laista yksiselitteisesti.

Tapahtumainkulku ja oikeudellinen arviointi

Eduskunta on 1.7.2010 päättänyt, että valtioneuvoston periaatepäätös 6.5.2010 Fennovoima Oy:n hakemukseen ydinlaitoksen rakentamisesta jää voimaan. Tämän johdosta Valtion ydinjätehuoltorahasto on valituksenalaisella päätöksellä 15.12.2010 määrännyt Fennovoima Oy:lle ydinenergialain 53 a §:n nojalla 1 176 000 euron suuruisen maksun vuodelta 2010. Maksu perustuu 4 900 MW:n lämpötehoon, ja sen suuruus kultakin lämpötehon megawatilta on 240 euroa.

Valtioneuvoston periaatepäätöksellä, jonka eduskunta on hyväksynyt, on Fennovoima Oy:lle syntynyt ydinenergialain 53 a §:n 1 momentin 3 kohdan nojalla velvollisuus osallistua kyseisessä lainkohdassa määritellyn tutkimustoiminnan rahoittamiseen. Mainittu velvollisuus täytetään maksamalla Valtion ydinjätehuoltorahastoon vuosittain maksu, jonka määrästä on säädetty pykälän 2 momentissa.

Valtion ydinjätehuoltorahastosta annetun valtioneuvoston asetuksen (161/2004) 4 §:n 1 momentin 10 kohdan mukaan johtokunnan tehtävänä on vahvistaa kunkin kalenterivuoden helmikuun 15 päivään mennessä ydinenergialain 53 a §:n 2 momentin mukaisesti määräytyvät maksut. Fennovoima Oy on valituksessaan katsonut, että valtioneuvoston asetuksessa säädetty estää maksun määräämisen vuodelta 2010. Koska maksun määräytymisperusteista säädetään ydinenergialaissa, hallinto-oikeus on katsonut, ettei edellä mainittu asetuksen säännös ole ollut esteenä maksun määräämiselle.

Edellä mainittu valtioneuvoston periaatepäätös on ollut voimassa 1.7.2010 alkaen. Ydinenergialain 53 a §:n mukainen maksuvelvollisuus on sidoksissa valtioneuvoston periaatepäätöksen voimassaoloon. Fennovoima Oy on ollut velvollinen maksamaan maksun vuodelta 2010. Hallinto-oikeus on katsonut, että Valtion ydinjätehuoltorahasto on voinut valituksenalaisella päätöksellä määrätä Fennovoima Oy:lle ydinenergialain 53 a §:ssä tarkoitetun maksun 1 176 000 euron suuruisena. Maksua ei voida Fennovoima Oy:n esittämien seikkojen johdosta poistaa tai alentaa.

Siltä osin kuin yhtiö on valituksessaan vedonnut luottamuksensuojaan, hallinto-oikeus on todennut, että vastaavanlaisesta tapauksesta ei ole aiempaa viranomaiskäytäntöä eikä maksua ole määrätty taannehtivasti. Näin ollen Fennovoima Oy ei voi saada luottamuksensuojaa asiassa.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Kun otetaan huomioon asiassa annettu ratkaisu, ei ole kohtuutonta, että Fennovoima Oy joutuu pitämään oikeudenkäynnistä aiheutuneet kulunsa vahinkonaan.

Sovelletut oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut
Hallintolaki 6 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Outi Niemi, Maija Vesala ja Markku Lambert. Esittelijä Heidi Viitala.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Fennovoima Oy on valituksessaan ensisijaisesti vaatinut, että Helsingin hallinto-oikeuden ja Valtion ydinjätehuoltorahaston päätökset kumotaan kokonaisuudessaan, ja toissijaisesti, että päätökset kumotaan siltä osin kuin maksua on määrätty yli sen osuuden, jonka valtioneuvoston periaatepäätös eduskunnan hyväksynnän jälkeen on ollut voimassa suhteutettuna koko kalenterivuoteen 2010. Lisäksi Valtion ydinjätehuoltorahasto on velvoitettava korvaamaan yhtiön oikeudenkäyntikulut laillisine viivästyskorkoineen.

Ydinenergialain 53 a §:n 1 momentin säännös määrittelee luvanhaltijalle rahoittamisvelvollisuuden. Lakisääteinen rahoitusvelvollisuus ei kuitenkaan toteudu eikä voi toteutua välittömästi lain nojalla, mihin lähtökohtaan hallinto-oikeuden päätös näyttäisi perustuvan. Rahoitusvelvollisuuden sisältö ja ajallinen kohdistuminen konkretisoidaan julkista valtaa käyttäen tehtävällä hallintopäätöksellä. Toimivalta maksuvelvollisuuden määrittelevän perimispäätöksen tekemiseen on ydinenergialain 38 §:n 2 momentin nojalla Valtion ydinjätehuoltorahastolla, jonka tehtävänä on huolehtia 7 a luvun mukaisesti määräytyvien maksujen perimisestä.

Valtion ydinjätehuoltorahastoa, tarkemmin sanottuna sen johtokuntaa, on perimistoimivallan käyttäjänä ja perimispäätöksen tekijänä pidettävä hallintolain 2 §:n tarkoittamana valtion viranomaisena, johon sovelletaan hallintolakia. Johtokunta voi perustuslain 2 §:n 3 momentin mukaan käyttää perimistoimivaltaa vain lain perusteella, ja sen on noudatettava päätöksenteossaan tarkoin lakia. Hallinto-oikeus ei ole lainkaan arvioinut johtokunnan päätösvallan käyttöä tältä kannalta.

Johtokunnan määräämän maksun perusteet määräytyvät ydinenergialain 53 a §:n mukaan. Pykälän 1 momentti määrittelee luvanhaltijan velvollisuuden asialliset perusteet ja sisällön. Maksuvelvollisuus on 1 momentissa kohdennettu säännöksessä tarkoitetun tutkimustoiminnan rahoittamiseen. Tällaisen tutkimustoiminnan rahoittamista voidaan siten pitää maksun määräämisen tarkoituksena. Myös tämä näkökohta on sivuutettu hallinto-oikeuden päätöksessä.

Maksun suuruuden perusteet määritellään ydinenergialain 53 a §:n 2 momentissa, jonka mukaan maksun suuruus on 240 euroa megawatilta. Säännöksestä käy lisäksi ilmi, että maksu suoritetaan vuosittain Valtion ydinjätehuoltorahastoon. Vaikka maksu suoritetaan vuosittain, maksua määrättäessä on otettava ensisijaisesti huomioon lakisääteisen maksuvelvollisuuden perusteena oleva tutkimuksen rahoitusvelvollisuus ja velvollisuuden kohdistuminen siihen, jolla on 53 a §:n 1 momentissa tarkoitettu lupa. Suhteessa näihin sisällöllisiin peruskriteereihin pelkästään velvollisuus suorittaa maksu vuosittain ei voi olla oikeudellisena perusteena maksun suuruuden määräämiselle.

Velvollisuus "suorittaa maksu vuosittain" ei sellaisenaan määrittele maksuvelvollisuuden ajallista kohdentumista eikä kestoa, vaan edellyttää ainoastaan maksun perimistä kerran kalenterivuodessa. Säännös ei siis tältä osin mahdollista maksuvelvollisuuden ajallista ja sisällöllistä laajentamista siitä, miten se määräytyy maksua määrättäessä sovellettavan lain mukaan. Hallinto-oikeuden päätöksessä on tältä osin lakiin perustumattomasti katsottu, että maksu on olosuhteista riippumatta maksettava koko vuodelta.

Hallintolain 6 § määrittelee hallinnon oikeusperiaatteet, joita viranomaisen on noudatettava muun muassa hallinnollista päätösvaltaa käyttäessään. Tarkoitussidonnaisuuden periaatteen mukaan viranomainen saa käyttää toimivaltaansa "yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin". Vaikka maksun määräytymisperuste on laissa sinänsä määritelty yksiselitteisesti, 240 euroa megawatilta, johtokunnan on maksun perimispäätöstä tehdessään otettava huomioon luvanhaltijan velvollisuus ja mahdollisuus osallistua ydinenergialain 53 a §:n 1 momentissa tarkoitetun tutkimustoiminnan rahoittamiseen.

Kun lupaa koskeva periaatepäätös on tullut voimaan kalenterivuoden puolivälissä, luvanhaltijaan kohdistuvan lakisääteisen rahoitusvelvollisuuden tarkoituksena ei voi olla osallistua rahoittamiseen tätä edeltävältä ajalta. Maksun tarkoitussidonnaisuus käy konkreettisesti ilmi myös siitä, että tutkimustehtävien toteuttamiseen jakamatta jääneet varat on ydinenergialain 53 e §:n 4 momentin mukaan palautettava maksajille maksujen suhteessa, jos niitä ei ole perusteltua käyttää laissa tarkoitettujen tutkimushankkeiden rahoittamiseen.

Johtokunta ei ole ottanut huomioon eikä soveltanut hallintolain 6 §:ssä säädettyä tarkoitussidonnaisuuden periaatetta tehdessään päätöstä maksun perimisestä. Hallinto-oikeus ei toisaalta ole päätöksessään arvioinut valituksenalaista päätöstä tarkoitussidonnaisuuden periaatteen kannalta, vaikka periaatteen noudattaminen on ollut nimenomaisena valitusperusteena.

Hallintolain 6 §:n sisältämän suhteellisuusperiaatteen mukaan viranomaisen päätösten on oltava "oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden". Koko vuoteen kohdistettu maksuvelvollisuus ei ole tässä tapauksessa oikeassa suhteessa ydinenergialain 53 a §:n 1 momentissa tarkoitetun tutkimustoiminnan rahoittamispäämäärän kannalta, vaan maksuvelvollisuus on määritelty suhteettoman korkeaksi. Kiinnittämättä lainkaan huomiota suhteellisuusperiaatteen sitovaan merkitykseen maksua koskevassa johtokunnan päätöksenteossa hallinto-oikeus on kuitenkin katsonut, että maksua ei voida tässä tapauksessa alentaa.

Hallintolain 6 §:n sisältämän luottamuksensuojaperiaatteen mukaan viranomaisen on päätöksenteossaan suojattava "oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia". Tällaisiin odotuksiin kuuluu etenkin oikeus olla joutumatta taannehtivan päätöksenteon kohteeksi. Tässä tapauksessa johtokunta on määrännyt luvanhaltijan osallistumaan ydinenergialain 53 a §:n 1 momentissa tarkoitetun tutkimustoiminnan rahoittamiseen jo ajalta, jolloin Fennovoima Oy ei vielä ollut laissa tarkoitettu luvanhaltija ja jolloin yhtiöllä ei ole ollut laissa tarkoitettua maksuvelvollisuutta. Tästä huolimatta hallinto-oikeus on päätöksessään ilman perusteluja katsonut, että maksua ei olisi määrätty taannehtivasti.

Hallinto-oikeus on myös maininnut, että vastaavanlaisesta tapauksesta ei ole viranomaiskäytäntöä. Tällaisella viranomaiskäytännöllä ei kuitenkaan ole merkitystä luottamuksen suojaamisvelvoitteen kannalta, koska luottamuksensuoja edellyttää oikeusjärjestykseen perustuvaa luottamusta. Tällainen oikeusjärjestykseen sisältyvä periaate on erityisesti taannehtivan päätöksenteon kielto, jolla on keskeinen merkitys etenkin erilaisia maksuvelvollisuuksia määrättäessä.

Myös verotusmenettelystä annetun lain (1558/1995) 26 §:n 2 momentti sisältää periaatteen luottamuksensuojasta: "Jos asia on tulkinnanvarainen tai epäselvä ja jos verovelvollinen on toiminut vilpittömässä mielessä viranomaisen noudattaman käytännön tai ohjeiden mukaisesti, on asia ratkaistava tältä osin verovelvollisen eduksi, jos ei erityisistä syistä muuta johdu." Oikeuskirjallisuudessa on katsottu, että verotusmenettelylain periaatetta tulee soveltaa laajasti (esimerkiksi Myrsky–Räbinä, Verotusmenettely ja muutoksenhaku, 2011, s. 166).

Periaatteen on katsottu tarkoittavan muun muassa sitä, että verovelvollisella on oikeus luottaa viranomaisen toimivan lainmukaisesti. Tässä tapauksessa oikeutettuja odotuksia ovat olleet erityisesti, että maksua ei määrätä taannehtivasti ajalta, jolloin maksun perusteena oleva periaatepäätös ei ole ollut voimassa, ja toisaalta, että Valtion ydinjätehuoltorahasto toimii asetuksella sille asetetun toimivallan puitteissa. Mikäli maksun määräytymistä olisi pidetty tulkinnanvaraisena tai epäselvänä, viranomaisen olisi tullut päätyä verovelvolliselle edulliseen ratkaisuun.

Hallinto-oikeus on katsonut päätöksessään, että valtion ydinjätehuoltorahastosta annetun valtioneuvoston asetuksen (161/2004) 4 §:n 1 momentin 10 kohtakaan ei olisi ollut esteenä maksun määräämiselle. Asetuksen mukaan johtokunnan tehtävänä on "vahvistaa kunkin kalenterivuoden helmikuun 15 päivään mennessä ydinenergialain 53 a §:n 2 momentin ja 53 b §:n mukaisesti määräytyvät maksut".

Valituksen kohteena oleva maksu on määrätty asetuksen vastaisesti vasta 15.12.2010 taannehtivasti koko vuodelle 2010. Asetuksen mukaan johtokunnan tehtäviin ei kuitenkaan kuulu kyseisten maksujen vahvistaminen kulloinkin kuluvalle vuodelle helmikuun 15. päivän jälkeen. Valtion ydinjätehuoltorahaston johtokunta on tehnyt päätöksensä vastoin asetuksen nimenomaista määräystä. Valtion ydinjätehuoltorahastolla ei ole ollut toimivaltaakaan määrätä maksuvelvollisuutta taannehtivasti vuodelta 2010.

Valtion ydinjätehuoltorahasto on antamassaan lausunnossa viitannut Helsingin hallinto-oikeudelle antamaansa lausuntoon ja todennut, että ydinenergialain 53 a §:n 3 kohdan mukainen valtioneuvoston periaatepäätös, jonka eduskunta päätti jättää voimaan 1.7.2010, tehtiin 6.5.2010.

Fennovoima Oy on antanut vastaselityksen.

Merkitään, että korkein hallinto-oikeus on tänään antamallaan toisella päätöksellä ratkaissut myös valituksen, jonka Teollisuuden Voima Oyj on tehnyt Helsingin hallinto-oikeuden 20.4.2012 antamasta päätöksestä numero 12/0506/3 ydinvoimalaitoksen haltijalta kerättävää maksua koskevassa asiassa (Valtion ydinjätehuoltorahasto 15.12.2010 numero 46/2010L).

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hyväksytään. Helsingin hallinto-oikeuden ja Valtion ydinjätehuoltorahaston päätökset kumotaan.

2. Fennovoima Oy:n vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään.

Perustelut

1. Ydinlaitoksen haltijalta kerättävä maksu

Sovellettavat säännökset

Ydinenergialain (990/1987) 5 §:n mukaan ydinenergian käytön tulee olla, sen eri vaikutukset huomioon ottaen, yhteiskunnan kokonaisedun mukaista.

Ydinenergialain 53 a §:n (1131/2003) 1 momentin mukaan lain 5 §:ssä säädetyn yleisen periaatteen toteuttamiseksi on sillä,
1) jolla on lupa lain 11 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetun yleiseltä merkitykseltään huomattavan ydinlaitoksen käyttöön,
2) jolla on lupa tällaisen ydinlaitoksen rakentamiseen, mutta jolla ei vielä ole lupaa laitoksen käyttöön, tai
3) jonka hakemuksesta valtioneuvosto on tehnyt tällaista ydinlaitosta koskevan periaatepäätöksen, joka on voimassa, mutta johon perustuvaa lupaa laitoksen rakentamiseen ei ole myönnetty,
velvollisuus osallistua sellaisen tutkimustoiminnan rahoittamiseen, jonka tarkoituksena on varmistaa, että jos ilmenee ydinlaitosten turvallisen käytön kannalta uusia seikkoja, joita ei ole ollut mahdollista ottaa ennalta huomioon, viranomaisten saatavilla on riittävästi ja kattavasti sellaista ydinteknistä asiantuntemusta ja muita valmiuksia, joita käyttäen voidaan tarvittaessa viivytyksettä selvittää tällaisten seikkojen merkitystä.

Pykälän 1 momentissa säädetty velvollisuus täytetään pykälän 2 momentin (342/2008) mukaan maksamalla Valtion ydinjätehuoltorahastoon vuosittain maksu, jonka suuruus on 240 euroa kultakin luvassa ilmoitetulta nimellislämpötehon megawatilta tai periaatepäätöksessä ilmoitetulta suurimman lämpötehon megawatilta. Valtioneuvoston asetuksella voidaan tämä euromäärä säätää pienemmäksikin.

Pykälän 2 momentin mukaisesti kerätyt varat on pykälän 3 momentin mukaan pidettävä erillään Valtion ydinjätehuoltorahaston muista varoista.

Ydinenergialain 53 d §:n 1 momentin (1131/2003) 1 kohdan mukaan Valtion ydinjätehuoltorahasto rahoittaa kunakin vuonna jaettavissa olevin varoin tutkimushankkeita siten, että lain 53 a §:n 3 momentissa tarkoitetusta erillisvarallisuudesta rahoitettava hankekokonaisuus tarkoituksenmukaisella tavalla tukee 53 a §:n 1 momentin mukaisen tutkimustoiminnan tarkoitusta.

Ydinenergialain 53 e §:ssä (1131/2003) on säännökset tutkimusrahoituksen hakemisesta, myöntämisestä ja takaisinperinnästä. Pykälän 4 momentin mukaan, jos kauppa- ja teollisuusministeriö esittää, että 53 a §:ssä säädetyn maksuvelvollisuuden tarkoituksen kannalta ei ole perusteltua käyttää kaikkia 53 c §:n 3 momentin mukaan jaettavissa olevia varoja lain 53 d §:n 1 momentissa tarkoitettujen tutkimushankkeiden rahoittamiseen, rahaston tulee jättää vastaava osa varoista jakamatta. Jakamatta jääneet varat on palautettava maksajille maksujen suhteessa.

Edellä mainittuja ydinenergialain 7 a luvun säännöksiä koskevan hallituksen esityksen (HE 128/2003 vp) yleisperusteluissa muun ohella todetaan, että esityksen tarkoituksena ei ole rakentaa ydinturvallisuuden tutkimusta kokonaisvaltaisesti koordinoivaa järjestelmää, vaan ainoastaan taata, että voimayhtiöiden tilaaman, turvallisuusviranomaisten valvontatyötään varten tilaaman ja tutkimuslaitosten ja korkeakoulujen omista lähtökohdistaan harjoittaman tutkimustyön ohella on käytettävissä varoja valtiovallan osoittamiin käyttötarkoituksiin. Valtion ydinjätehuoltorahaston tulisi käyttää kunakin vuonna kerätyt varat samana kalenterivuonna sellaisten korkeatasoisten tutkimushankkeiden rahoittamiseen, joiden muodostama hankekokonaisuus tukee vastaavaa asiantuntemuksen ylläpitämistavoitetta. Valtion ydinjätehuoltorahasto jakaisi varat kauppa- ja teollisuusministeriön esityksen pohjalta. Järjestelyn tarkoituksena ei ole tutkimuksen rahoittaminen sinänsä, vaan nimenomaan varmistaa tietyn asiantuntemuksen ja valmiuksien olemassaolo. Sitä silmällä pitäen, että tämän varmistamiseen tarvittava rahoituksen taso saavutetaan muulla tavoin, on esitykseen sisällytetty kaksi mekanismia, joilla maksuvelvollisiin kohdistuvaa rasitetta voidaan pienentää. Valtioneuvoston asetuksella voitaisiin säätää maksu lakiehdotuksessa esitettyä pienemmäksikin. Näin voisi tapahtua esimerkiksi silloin, kun tarvittavan asiantuntemuksen ja muiden valmiuksien pitkäjänteinen rahoitus järjestyisi muulla tavalla. Rahasto puolestaan jättäisi osan kertyneistä varoista jakamatta, jos riittävän asiantuntemuksen ylläpitoon tarvittava rahoitus on muulla tavoin kyseisen vuoden osalta varmistunut. Myös esimerkiksi silloin kun riittävän korkeatasoisia hankkeita ei löydy rahoitettaviksi, olisi varoja jakamisen sijasta palautettava maksuvelvollisille. Tällöin jakamatta jääneet varat palautettaisiin maksajille.

Mainitun hallituksen esityksen 53 e §:n 4 momenttia koskevien yksityiskohtaisten perustelujen mukaan momentissa säädettäisiin jakamatta jääneiden varojen palauttamisesta. Normaalimenettely olisi, että kunakin vuonna maksuina kerätyt varat jaetaan samana vuonna kuin ne on maksettukin. Jos kuitenkin kauppa- ja teollisuusministeriö toteaa, että maksujen keräämisen tarkoituksen valossa ei ole perusteltua jakaa kaikkia lain 53 c §:n 3 momentin mukaisesti jaettavissa olevia varoja, sen tulee tehdä tästä rahastolle esitys ja rahaston tulee jättää vastaava osa varoista jakamatta. Jakamatta jääneet varat palautettaisiin maksajille maksujen suhteessa. Pääsääntöisesti palauttaminen tapahtuisi samana vuonna kuin varat on kerätty maksuina.

Valtioneuvoston asetus Valtion ydinjätehuoltorahastosta (161/2004) on annettu asetuksen antamiseen valtuuttavan ydinenergialain 38 §:n 3 momentin ja 82 §:n nojalla. Asetuksen 4 §:n 10 kohdan mukaan ydinjätehuoltorahaston johtokunnan tehtävänä on vahvistaa kunkin kalenterivuoden helmikuun 15. päivään mennessä muun muassa ydinenergialain 53 a §:n 2 momentin mukaisesti määräytyvät maksut.

2. Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

Asiassa on Fennovoima Oy:n vaatimusten johdosta arvioitava, onko Valtion ydinjätehuoltorahaston päätös lainvastainen sen johdosta, että Valtion ydinjätehuoltorahaston koko vuotta 2010 koskeva päätös on tehty vasta 15.12.2010, vaikka Fennovoima Oy:n maksuvelvollisuus on syntynyt 1.7.2010 ja vaikka maksun perimisen tarkoituksena on vuosittain osallistua ydinenergialain 53 a §:n 1 momentissa tarkoitetun tutkimistoiminnan rahoittamiseen.

Ydinenergialaissa ei ole säännöksiä siitä, milloin kunkin kalenterivuoden maksu on vahvistettava, eikä myöskään siitä, onko maksu vahvistettava aina koko kalenterivuodeksi. Näitä kysymyksiä ei ole käsitelty ydinenergialain esitöissäkään. Valtion ydinjätehuoltorahastosta annetun asetuksen mukaan ydinjätehuoltorahaston johtokunnan tehtävänä on vahvistaa kunkin kalenterivuoden maksut helmikuun 15. päivään mennessä.

Ydinenergialain 53 a §:n 2 momentissa säädetään vuosittain kerättävän maksun suuruuden perusteet. Lain 53 d §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan Valtion ydinjätehuoltorahasto rahoittaa kunakin vuonna jaettavissa olevin varoin tutkimushankkeita. Ydinenergialain muuttamista koskevan hallituksen esityksen (HE 128/2003 vp) mukaan kunakin vuonna maksuina kerätyt varat jaetaan samana vuonna kuin ne on maksettukin. Jos säädetyn maksuvelvollisuuden kannalta ei ole perusteltua käyttää kaikkia jaettavissa olevia varoja tutkimushankkeiden rahoittamiseen, lain 53 e §:n 4 momentin mukaan rahaston tulee jättää osa varoista jakamatta ja jakamatta jääneet varat palauttaa maksajille. Mainitun hallituksen esityksen mukaan järjestelyn tarkoituksena ei ole tutkimuksen rahoittaminen sinänsä, vaan nimenomaan varmistaa tietyn asiantuntemuksen ja valmiuksien olemassaolo.

Fennovoima Oy:lle koko vuotta 2010 koskeva maksu on määrätty 15.12.2010. Koska yhtiön maksuvelvollisuus on syntynyt vasta eduskunnan päätettyä 1.7.2010 jättää voimaan valtioneuvoston 6.5.2010 tekemä periaatepäätös yhtiön ydinvoimalaitoksen rakentamisesta, maksu on määrätty osittain takautuvasti. Kun maksu on määrätty vasta joulukuussa 2010, se kerättävien varojen tarkoitus, että vuonna 2010 kerätyt varat jaetaan vuoden 2010 tutkimushankkeisiin, ei voi enää toteutua.

Edellä mainitut säännökset ja niiden tarkoitus huomioon ottaen Valtion ydinjätehuoltorahasto ei ole voinut 15.12.2010 takautuvasti määrätä Fennovoima Oy:n maksettavaksi ydinenergialain 53 a §:ssä tarkoitettua maksua vuodelta 2010. Tämän vuoksi Helsingin hallinto-oikeuden ja Valtion ydinjätehuoltorahaston päätökset on kumottava.

2. Oikeudenkäyntikulut

Asian laatuun nähden ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, Fennovoima Oy:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Esa Aalto, Eila Rother, Hannele Ranta-Lassila ja Timo Viherkenttä. Asian esittelijä Marja Leena Kemppainen.

 
Julkaistu 22.5.2013