KHO:2013:103

Toimeentulotuki - Perusosan alentaminen - Asiakkuus työvoiman palvelukeskuksessa - Tietojen vaihtoa koskevasta sitoumuksesta kieltäytyminen

Vuosikirjanumero: KHO:2013:103
Antopäivä: 6.6.2013
Taltionumero: 1887
Diaarinumero: 4461/3/10
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2013:103

Työvoimaviranomaiset, kunnat ja Kansaneläkelaitos ovat perustaneet asiakkaidensa palvelemiseksi työvoiman palvelukeskuksia, joiden asiakkaaksi pitkäaikaistyöttömät ja vaikeasti työllistettävät työnhakijat voivat vapaaehtoisesti ilmoittautua. Keskusten toimintaan voi viranomaisten lisäksi osallistua myös yksityisiä tahoja.

Pitkäaikaistyötön A oli kieltäytynyt antamasta sitoumusta, jonka mukaan työvoiman palvelukeskuksessa toimivat viranomaistahot olisivat voineet vaihtaa häntä koskevia tietoja. A:n tulkittiin tällä perusteella kieltäytyneen työvoiman palvelukeskuksen asiakkuudesta ja hänen toimeentulotuen perusosaansa alennettiin toimeentulotuesta annetun lain 10 §:n 3 momentin nojalla 40 prosentilla yhteensä neljän kuukauden ajaksi.

Korkein hallinto-oikeus kumosi hallinto-oikeuden ja toimeentulotukiviranomaisen päätökset ja palautti asian täysimääräisen toimeentulotuen maksamiseksi A:lle edellä tarkoitetulta ajalta. Työvoiman palvelukeskus tarjosi sinänsä palveluja muun ohella pitkäaikaistyöttömille henkilöille näiden työllistymisen edistämiseksi. Kun otettiin huomioon, että työttömän henkilön velvoitteesta osallistua palvelukeskuksen tarjoamaan toimintaan ei ollut erikseen säädetty eikä palvelukeskus ollut myöskään viranomainen, asiassa ei ollut oikeudellista merkitystä sillä seikalla, että A:ta ei ollut otettu tietojen vaihdosta kieltäydyttyään palvelukeskuksen asiakkaaksi. A:lta ei toisaalta ollut voitu myöskään edellyttää tällaista sitoumusta työvoimaviranomaisen järjestämisvastuulle kuuluvien palveluiden saamiseksi. Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain mukaisesti henkilöllä oli sinänsä oikeus luopua omien tietojensa suojasta, muttei vastaavasti ilman lain tukea velvollisuutta tähän.

Suomen perustuslaki 2 § 3 momentti ja 124 §
Laki toimeentulotuesta 1 § 1 momentti, 2 § 1 momentti, 2 a § 1 momentti ja 10 §

Päätös, josta valitetaan

Helsingin hallinto-oikeus 26.11.2010 nro 10/1015/5

Asian aikaisempi käsittely

Porvoon sosiaali- ja terveyslautakunnan alainen viranhaltija on 1.12.2009, 12.1.2010 ja 5.2.2010 tekemillään päätöksillä (päätösten numerot 2009 838, 2009 839, 2010 32 sekä 2010 49) alentanut A:n marraskuun 2009, joulukuun 2009, tammikuun 2010 sekä helmikuun 2010 toimeentulotuen perusosaa 40 prosentilla, koska A on kieltäytynyt yhteistyöstä sosiaalitoimiston ja työvoimatoimiston kanssa A:n itsenäisen suoriutumisen edistämiseksi.

Porvoon sosiaali- ja terveyslautakunnan sosiaalijaosto on 2.2.2010 ja 23.2.2010 tekemillään päätöksillä hylännyt A:n edellä mainituista päätöksistä tekemät oikaisuvaatimukset. Sosiaalijaosto on perustellut päätöksiään seuraavasti:

A:lle on monta kertaa tehty työnhakusuunnitelma. Suunnitelman mukaan A:lle on ehdotettu Porvoon seudun työvoiman palvelukeskuksen asiakkuutta, mutta A ei ole ollut valmis siirtymään työvoiman palvelukeskuksen asiakkaaksi, vaikka sitä kautta hänen työllistymistään voitaisiin tukea ja edistää. A on ehdottomasti kieltäytynyt työvoiman palvelukeskuksen tarjoamista palveluista.

Asian käsittely hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan hallinto-oikeudessa vaatinut, että Porvoon sosiaali- ja terveyslautakunnan sosiaalijaoston päätöksiä muutetaan siten, että hänen toimeentulotukensa perusosan alentaminen peruutetaan edellä tarkoitetulta ajalta.

Perusosan alentaminen 40 prosentilla on kohtuutonta ja perusteetonta ottaen huomioon, että A on työ- ja elinkeinokeskuksen asiakkaana ja työttömänä työnhakijana. A ei ole kieltäytynyt palvelukeskuksen asiakkuudesta tai tarjotuista palveluista.

A:lle oli varattu aika 30.11.2009 työvoiman palvelukeskuksesta keskuksen toiminnan tavoitteiden ja sisällön selvittämiseksi. Tällöin A ei pyynnöstä huolimatta saanut riittävää selvitystä palvelun sisällöstä ja ehdoista. Häneltä oli myös pyydetty kirjallista suostumusta häntä koskevien tietojen vaihtamiseen palvelukeskuksen henkilökunnan, kunnan ja Kelan työntekijöiden kesken. Kyseistä kirjallista suostumusta A ei voinut hyväksyä, koska hän ei ollut saanut riittäviä tietoja palveluiden ja toiminnan sisällöstä sekä häntä koskevien tietojen käyttötarkoituksesta. A:ta koskevien henkilötietojen vaihtaminen vaarantaa hänen yksityiselämänsä suojaa, koska hänen ei ole käytännössä mahdollista valvoa tietojen käyttämistä.

Porvoon seudun työvoiman palvelukeskus on yksityinen palveluntuottaja eikä laissa määritelty työvoimaviranomainen. Tällöin ei voida edellyttää yksityishenkilöltä yleistä suostumusta häntä koskevien tietojen luovuttamiseen. Koska palvelukeskuksen asiakkuus edellyttää mainitun suostumuksen antamista, A ei ole päässyt keskuksen asiakkaaksi. A ei ole kieltäytynyt keskuksen asiakkuudesta eikä myöskään työvoimaviranomaisen tarjoamasta yhteistyöstä sillä tavoin, että toimeentulotuen perusosaa voitaisiin alentaa.

A:n toimeentulotuen perusosaa on alennettu 40 prosentilla 1.11.2009 lukien yhtäjaksoisesti neljä kuukautta. Perusosan jatkuva alentaminen on kohtuutonta erityisesti siitä syystä, että hän ei ole kieltäytynyt tarjotusta palvelusta tai yhteistyöstä. Jatkuvana toimeentulotuen perusosan alentaminen vaarantaa vakavasti A:n ihmisarvoisen elämän edellyttämän turvan mukaisen välttämättömän toimeentulon.

Porvoon sosiaali- ja terveyslautakunnan sosiaalijaosto on antamassaan lausunnossa todennut, että A on toistuvasti kieltäytynyt työvoiman palvelukeskuksen asiakkuudesta.

Asiakaskertomuksesta ilmenee, että työvoimatoimistosta A:lle ei voida tarjota mitään hänen työllistymisensä ja aktivoimisensa edistämiseksi, koska hän kieltäytyy menemästä työvoiman palvelukeskukseen, jossa voitaisiin miettiä esimerkiksi kuntouttavaa työtoimintaa. A ei ole työvoiman palvelukeskuksen asiakas. A ei myöskään ole halunnut sosiaalityöntekijää mukaan työvoimatoimistoon. Tämän vuoksi hänelle ei ole voitu laatia toimeentulotukilain 10 §:n 2 momentissa tarkoitettua suunnitelmaa.

Päätös perusosan alentamisesta on tehty enintään kahdeksi kuukaudeksi kerrallaan, minkä jälkeen A:lle on tarjottu mahdollisuutta hakeutua työvoiman palvelukeskuksen palvelujen pariin. Kuntouttava työtoiminta järjestetään Porvoossa työvoiman palvelukeskuksen kautta.

A on antanut vastaselityksen ja toimittanut viranhaltijan 10.5.2010 ja 8.6.2010 tekemät päätökset toimeentulotuesta ajalta 1.5.2010–30.6.2010. Uusien päätösten myötä toimeentulotuen perusosan alentaminen 40 prosentilla on jatkunut yhtäjaksoisesti jo kahdeksan kuukauden ajan (marraskuu 2009–kesäkuu 2010). Toimeentulotuen perusosan alentamisen vuoksi A ei ole kyennyt maksamaan vuokraansa kahdelta kuukaudelta.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n valituksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Toimeentulotuesta annetun lain 10 §:n 1 momentin mukaan perusosan suuruutta voidaan alentaa enintään 20 prosenttia sellaisen henkilön osalta, jonka toimeentulotuen tarve johtuu siitä, että henkilö on ilman perusteltua syytä kieltäytynyt yksilöidysti ja todistetusti tarjotusta työstä tai sellaisesta työvoimapoliittisesta toimenpiteestä, joka kohtuullisen pitkän ajan turvaisi hänen toimeentulonsa tai jos hän on laiminlyönnillään aiheuttanut sen, ettei työtä tai työvoimapoliittista toimenpidettä ole voitu tarjota.

Pykälän 3 momentin mukaan perusosan suuruutta voidaan alentaa 1 momentissa säädettyä enemmän, kuitenkin yhteensä enintään 40 prosenttia: 1) jos henkilön toistuvasta 1 momentissa tarkoitetusta menettelystä on pääteltävissä, ettei hän halua ottaa vastaan työtä tai osallistua julkisesta työvoimapalvelusta annetussa laissa (1295/2002), maahanmuuttajien kotouttamisesta ja turvapaikanhakijoiden vastaanotosta annetussa laissa tai kuntouttavasta työtoiminnasta annetussa laissa tarkoitettuihin toimenpiteisiin; tai 2) jos henkilö sen jälkeen, kun hänen toimeentulotuen perusosaansa on alennettu 1 momentissa tarkoitetulla tavalla, kieltäytyy ilman perusteltua syytä työvoimapoliittisesta toimenpiteestä tai jos hän toiminnallaan aiheuttaa sen, ettei työvoimapoliittista toimenpidettä voida tarjota ja hän tämän lisäksi kieltäytyy ilman perusteltua syytä 2 momentissa tarkoitetusta suunnitelman mukaisesta toimintakykyä edistävästä toiminnasta.

Pykälän 4 momentin mukaan edellä 1 ja 3 momentissa tarkoitettu alentaminen voidaan tehdä vain edellyttäen, että alentaminen ei vaaranna ihmisarvoisen elämän edellyttämän turvan mukaista välttämätöntä toimeentuloa eikä alentamista voida pitää muutenkaan kohtuuttomana. Alentaminen voi olla kestoltaan enintään kaksi kuukautta kerrallaan kieltäytymisestä tai laiminlyönnistä lukien.

A:lle on tarjottu Porvoon seudun työvoiman palvelukeskuksen asiakkuutta, jota kautta on ollut tarkoituksena tukea ja edistää A:n työllistymistä. Asiakaskertomuksen mukaan A kävi 30.11.2009 tutustumassa työvoiman palvelukeskukseen, eikä ole enää tämän jälkeen halunnut asioida siellä. Tämän johdosta viranhaltijan 1.12.2009 tekemillä päätöksillä A:n toimeentulotuen perusosaa alennettiin 40 prosentilla ajalla 1.11.–31.12.2009. Asiakaskertomuksen mukaan sosiaaliviranomainen on vielä 12.1.2010 ja 5.2.2010 puhelimitse tarjonnut A:lle mahdollisuutta asiakkuuteen työvoiman palvelukeskuksessa. Asiakaskertomuksen mukaan A on kieltäytynyt asiakkuudesta, jonka vuoksi viranhaltija on 12.1.2010 ja 5.2.2010 tehdyillä päätöksillä alentanut A:n toimeentulotuen perusosaa 40 prosentilla ajalla 1.1.2010–28.2.2010.

Saadun selvityksen perusteella A:n on katsottava toistuvasti kieltäytyneen asiakkuudesta työvoiman palvelukeskuksessa ja näin ollen samalla myös sen tarjoamista palveluista. A:n menettelyn arvioinnissa on otettava huomioon, että toimeentulotuki on tarkoitettu pääasiassa lyhytaikaiseksi etuudeksi ja auttamaan tilapäisten vaikeuksien yli tai ehkäisemään sellaisten syntymistä. Hallituksen esityksen (HE 217/1997 vp) mukaan toimeentulotuen alentaminen on tarkoituksenmukaista niissä tapauksissa, joissa henkilö ilman perusteltua syytä kieltäytyy työstä tai työvoimapoliittisesta toimenpiteestä taikka muutoin toimii siten, ettei hän työllisty tai ole osallisena sellaisissa toiminnoissa, joilla hänen työllistymistään voidaan edistää. A:n on katsottava menettelyllään laiminlyöneen osallistumisensa sellaisiin toimintoihin, joilla hänen työllistymistään ja samalla itsenäistä suoriutumistaan voitaisiin edistää.

A:n esittämiä syitä kieltäytymiselle ei voida pitää perusteltuina. Toimeentulotuen perusosan alentaminen 40 prosentilla marraskuusta 2009 lukien on ollut perusteltua ottaen huomioon, että perusosaa on jo aikaisemmin alennettu 20 prosentilla. Koska A:n kieltäytyminen on ollut toistuvaa jatkuen myös viranhaltijan 1.12.2009 antamien päätösten jälkeenkin, ovat päätökset perusosan alentamisesta 40 prosentilla edelleen ajalla 1.1.–28.2.2010 olleet perusteltuja. Valituksenalaisissa päätöksissä A:lle on myönnetty perustoimeentulotukea 353,04 euroa kuukaudessa, jonka ei voida katsoa vaarantaneen A:n ihmisarvoisen elämän kannalta välttämätöntä toimeentuloa eikä alentaminen ole ollut muutenkaan kohtuutonta.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut ja
Laki toimeentulotuesta 2 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Liisa Heikkilä ja Mauri Hyvönen. Esittelijä Marko Ahlstedt.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on pyytänyt korkeimmalta hallinto-oikeudelta lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä. A on valituksessaan vaatinut, että Helsingin hallinto-oikeuden ja Porvoon sosiaali- ja terveyslautakunnan sosiaalijaoston päätökset kumotaan ja vahvistetaan, että hänellä on oikeus saada toimeentulotuen perusosa täysimääräisenä 1.11.2009 lukien.

Toimeentulotuen perusosan alentaminen 40 prosentilla on kohtuutonta sekä määrällisesti että ajallisesti. A:lle myönnetty toimeentulotuki (353,04 euroa kuukaudessa) vaarantaa A:n ihmisarvoisen elämän kannalta välttämättömän toimeentulon eikä alentaminen ole muutenkaan kohtuullista.

Porvoon sosiaali- ja terveyslautakunnan sosiaalijaosto on antanut selityksen A:n valituksen johdosta ja A on antanut vastaselityksen.

Työ- ja elinkeinoministeriö on korkeimman hallinto-oikeuden pyynnöstä antanut lausunnon.

Ministeriö on esittänyt lausunnossaan muun ohella seuraavaa:

Työvoiman palvelukeskukseksi (TYP) kutsutaan toimintamallia ja palvelupistettä, jossa samoissa tiloissa tarjotaan tietylle asiakasryhmälle nykyisen TE-toimiston, kunnan ja Kelan palveluja. Työvoiman palvelukeskukset, joita on koko maassa noin 40, eivät ole itsenäisiä virastoja tai juridisia henkilöitä. Kysymyksessä on julkisten palvelujen järjestämistapa. TYP-toiminta on viranomaisten vapaaehtoista yhteistyötä, joka perustuu paikallistasolla tehtyihin kirjallisiin tai suullisiin sopimuksiin. Myös asiakkaalle palveluun osallistuminen on vapaaehtoista. Laissa ei toistaiseksi ole säännöksiä TYP-toiminnasta.

TYP-toiminnalla on haluttu parantaa niiden asiakkaiden palvelua, jotka joka tapauksessa käyttäisivät sekä TE-toimiston että kunnan palveluja. Toimintamallissa on keskeistä moniammatillinen työote. Palvelun lisäarvona on, että usean tukisektorin asiakkaana oleva henkilö saa palvelun yhdestä paikasta.

Ensisijainen kohderyhmä ovat pitkään työttömänä olleet työmarkkinatuen ja toimeentulotuen saajat, joiden työllistymisen tueksi arvioidaan tarvittavan TE-hallinnon, kunnan sekä mahdollisesti Kelan palveluja ja näistä palveluista muodostettavia palvelukokonaisuuksia.

Asiakkaaksi ohjaaminen voi tapahtua joko niin, että toiminnassa mukana olevat TE-toimistot, kunnat ja Kela ohjaavat asiakkaan näihin palveluihin tai aloite tulee asiakkaalta itseltään. Koska kaikkia asiakaskohderyhmään kuuluvia asiakkaita ei voida samanaikaisesti ohjata työvoiman palvelukeskukseen ja moniammatillisen palvelun tarve lähtökohtaisesti kestää rajallisen ajan, asiakkuus palvelukeskuksessa on määräaikainen. Palveluihin ohjaamisessa on kiinnitetty huomiota myös asiakkaan omaan motivaatioon.

Saadakseen työvoiman palvelukeskuksen moniammatillista palvelua asiakkaan tulee osoittaa halukkuutensa sitoutua palvelukeskuksen tarjoamiin työllistymistä edistäviin palveluihin. Asiakasta ei ohjata palveluihin, mikäli hänen ei arvioida sitoutuvan moniammatilliseen palveluun. Motivaation puutteesta voi kertoa esimerkiksi se, että asiakas ei täytä suostumuslomaketta, joka on edellytyksenä tietojen vaihtamiseksi työvoiman palvelukeskuksessa edustettujen viranomaisten välillä.

Työ- ja elinkeinoministeriö on vuonna 2008 ohjeistanut TE-toimistoja TYP-asiakkuuden vaikutuksesta työttömyysturvaan (TYP ja työttömyysturva 4.6.2008 1868/051/2008). Ohjeessa todetaan, että koska palvelukeskuksen asiakkuus ei ole julkisessa työvoimapalvelulaissa tarkoitettu TE-toimiston palvelu, palvelukeskukseen siirtymisen laiminlyönnistä ei voi seurata työttömyysturvalain mukaista korvauksetonta määräaikaa työnhakusuunnitelman toteuttamatta jättämisestä, vaikka palvelukeskuksen asiakkuudesta olisi sovittu työnhaku- tai muussa suunnitelmassa. TE-toimisto voi kuitenkin määrätä, että työnhakijan on uusittava työhakemuksensa palvelukeskuksessa sovittuna aikana, koska työvoiman palvelukeskustoiminta on TE-hallinnon virkailijoiden osalta osa TE-toimistoa. Jos työnhakija ei näin toimi, työhakemuksen voimassaolo lakkaa, minkä perusteella myös oikeus työttömyysetuuteen lakkaa.

Se, että asiakas ei aloita TYP-palvelua tai tällainen palvelu päättyy, ei tarkoita että asiakas jäisi kokonaan ilman työllistymistä edistäviä palveluja tai hänelle kuuluvia etuuksia. Jos asiakkuus jatkuu TE-toimistossa tai sosiaalitoimistossa tai kummassakin, asiakkaalla on näiden viranomaisten palveluihin kuuluvat oikeudet ja velvollisuudet. Jos asiakas jatkaa työnhakijana, häntä koskevat laissa määritellyt työnhakijan oikeudet ja velvollisuudet.

Julkisesta työvoimapalvelusta annetussa laissa määritellään työnhakijan oikeudet ja velvollisuudet. Lain mukaan henkilöasiakkaalle tarjotaan palvelutarpeen arvioinnin perusteella palveluja, jotka parhaiten edistävät asiakkaan sijoittumista avoimille työmarkkinoille. Asiakkaan asiointitapa sekä yhteydenpito TE-toimiston ja asiakkaan välillä määräytyvät arvioidun palvelutarpeen perusteella. Jos työtön työnhakija on vaikeasti työllistyvä tai hänen työttömyytensä on pitkittynyt niin, että hän uhkaa tulla vaikeasti työllistyväksi, TE-toimiston on tehostetusti järjestettävä palveluja sekä tarvittaessa ohjattava työtön työnhakija muiden palvelujen piiriin.

Työnhakijan yleisenä velvollisuutena on lain mukaan hakea aktiivisesti työtä ja koulutusta. Työtön työnhakija on myös velvollinen osallistumaan laissa säädettyihin työnhakijan haastatteluihin sekä työllistymissuunnitelman tai sitä korvaavan suunnitelman laatimiseen ja tarkistamiseen. Työtön työnhakija, jonka kanssa on laadittu työllistymissuunnitelma tai sitä korvaava suunnitelma, on velvollinen toteuttamaan suunnitelmaansa sekä hakeutumaan ja osallistumaan palveluihin ja toimenpiteisiin, jotka tukevat hänen työnhakuaan ja edistävät hänen työmarkkinavalmiuksiaan ja työllistymistään. Työtön työnhakija on lisäksi velvollinen suunnitelmassa sovitussa määräajassa ja tavalla ilmoittamaan TE-toimistolle, miten hän on toteuttanut suunnitelmaa.

Aktivointisuunnitelma on pitkään työttömänä olleelle henkilölle työllistymisedellytysten ja elämänhallinnan parantamiseksi laadittava työllistymissuunnitelman korvaava suunnitelma, jonka TE-toimisto ja kunta ovat kuntouttavasta työtoiminnasta säädetyn lain 5 §:n mukaisesti velvolliset laatimaan yhdessä henkilön kanssa.

Aktivointisuunnitelman laatiminen A:lle on käynnistynyt kuntouttavasta työtoiminnasta annetun lain mukaisesti kunnan aloitteesta. TE-hallinnon asiakastietojärjestelmään aikavaraus on kirjattu aktivointisuunnitteluksi. Esitettyjen liitteiden mukaan A on myöhemmin halunnut mennä tapaamiseen ilman sosiaalityöntekijää. Koska kuntouttavasta työtoiminnasta säädetyn lain mukaisen aktivointisuunnitelman laatiminen edellyttää myös kunnan edustajan osallistumista suunnitelman laatimiseen, on TE-toimistossa toukokuussa 2009 laadittu A:n kanssa yksilöity työnhakusuunnitelma. TE-hallinnon asiakastietojärjestelmään tehtyjen kirjausten perusteella A:n kanssa ei ole missään vaiheessa laadittu aktivointisuunnitelmaa.

Yksilöidyn työnhakusuunnitelman mukaan työvoimaneuvoja on toukokuussa 2009 ehdottanut A:lle myös työvoiman palvelukeskuksen asiakkuutta, mutta A ei ole ollut halukas siirtymään palvelukeskuksen asiakkaaksi. Suunnitelman tekemisen yhteydessä A:lle on kerrottu, ettei TE-toimistolla ole tarjolla asiakkaalle soveltuvia palveluja, mutta hän voi jatkaa TE-toimiston asiakkaana. A:n asiakkuus on jatkunut TE-toimistossa. Koska työvoiman palvelukeskuksen asiakkuuteen siirtyminen on vapaaehtoista ja edellyttää asiakkaan omaa motivaatiota, TE-toimisto ei ole ohjannut A:ta palvelukeskuksen asiakkaaksi. TE-toimisto ei myöskään ole määrännyt A:ta uusimaan työnhakuaan palvelukeskuksessa.

A:n asiakkuus palvelukeskuksessa ei ole alkanut eikä esitettyjen selvitysten perusteella työvoiman palvelukeskus ole asettanut omia, valtakunnallisesta ohjeistuksesta poikkeavia A:n asiakkuuden poissulkevia kriteerejä.

Porvoon sosiaali- ja terveyslautakunta on antamassaan selityksessä katsonut, että A on menettelyllään laiminlyönyt osallistumisen sellaisiin toimintoihin, joilla hänen työllistymistään ja itsenäistä suoriutumistaan voitaisiin edistää.

A on työ- ja elinkeinoministeriön lausunnon ja sosiaali- ja terveyslautakunnan selityksen johdosta antamassaan vastaselityksessä muun ohella todennut viitaten ministeriön lausuntoon, ettei edellytyksiä toimeentulotuen alentamiselle ole ollut. Työvoiman palvelukeskustoiminta on vapaaehtoista. Vapaaehtoisesta toiminnasta kieltäytymiselle ei ole olemassa sanktiota.

A:n osalta ei ole esitetty, minkä vuoksi hänelle on tarjottu työvoimapalvelua. Hänen on katsottu tarvitsevan moniammatillista palvelua, mutta siitä huolimatta häneltä on katkaistu yksi palvelu, toimeentulotuki. A:n kohdalla ei ole noudatettu ministeriön kuvailemaa linjausta, sillä hänet on ohjattu palvelukeskukseen pelkän aktivointisuunnitelman laatimisen vuoksi.

A:lle ei ole ollut palvelukeskuksessa tarjolla palveluja. Hän ei ole työ- ja toimintakykynsä puolesta työmarkkinoiden käytettävissä eikä hänellä ole edellytyksiä osallistua palveluihin, jotka edistäisivät hänen työhön kuntoutumistaan. Useimmiten A:n kaltaisten asiakkaiden pääasiallinen palveluntarve liittyy kunnan järjestämisvastuulla oleviin sosiaali- ja terveyspalveluihin.

Asian ydin ei ole A:n kieltäytyminen tietojen luovuttamisesta erinäisille tahoille ilman minkäänlaista selitystä vaan sosiaaliviranomaisten lainvastainen ja ohjeistusten vastainen toiminta.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on myöntänyt A:lle valitusluvan ja tutkinut asian. Helsingin hallinto-oikeuden ja Porvoon sosiaali- ja terveyslautakunnan sosiaalijaoston päätökset kumotaan ja asia palautetaan sosiaalijaostolle täysimääräisen perusosan myöntämistä varten.

Perustelut

Oikeusohjeet

Toimeentulotuesta annetun lain 1 §:n mukaan toimeentulotuki on sosiaalihuoltoon kuuluva viimesijainen taloudellinen tuki, jonka tarkoituksena on turvata henkilön ja perheen toimeentulo ja edistää itsenäistä selviytymistä. Toimeentulotuen avulla turvataan henkilön ja perheen ihmisarvoisen elämän kannalta vähintään välttämätön toimeentulo.

Lain 2 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada toimeentulotukea, jos hän on tuen tarpeessa eikä voi saada toimeentuloa ansiotyöllään, yrittäjätoiminnallaan, toimeentuloa turvaavien muiden etuuksien avulla, muista tuloistaan tai varoistaan, häneen nähden elatusvelvollisen henkilön huolenpidolla tai muulla tavalla.

Lain 2 a §:n 1 momentin mukaan toimeentulotukea hakeva 17–64-vuotias henkilö on velvollinen ilmoittautumaan työttömänä työnhakijana työvoimatoimistoon, ellei hän:
1) ole työssä palkansaajana tai yrittäjänä;
2) opiskele päätoimisesti;
3) ole työttömyysturvalain (1290/2002) 3 luvun 3 §:n 1 momentissa tai 4 §:n 1–5 kohdassa tarkoitettu henkilö;
4) ole laitoshoidon tai lääkärin toteaman sairauden vuoksi esteellinen vastaanottamaan työtä; tai
5) ole muun edellä mainittuihin verrattavan hyväksyttävän syyn vuoksi esteellinen vastaanottamaan työtä.

Edellä mainitun pykälän 2 momentin mukaan, jos toimeentulotuen hakija ei ilmoittaudu työvoimatoimistoon työnhakijaksi, toimeentulotuen perusosan suuruutta voidaan alentaa hänen osaltaan siten kuin mainitun lain 10 §:ssä säädetään.

Lain 7 §:n mukaan perustoimeentulotukea myönnettäessä otetaan huomioon perusosalla katettavat menot (perusosa) sekä muut perusmenot, sen mukaan kuin jäljempänä erikseen säädetään.

Lain 10 §:n (1294/2002) 1 momentin 1 kohdan mukaan, sellaisena kuin mainittu pykälä on ollut voimassa ennen 1.1.2013 voimaan tullutta lain muutosta, perusosan suuruutta voidaan alentaa enintään 20 prosenttia sellaisen henkilön osalta, jonka toimeentulotuen tarve aiheutuu siitä, että henkilö on ilman perusteltua syytä kieltäytynyt yksilöidysti ja todistetusti tarjotusta työstä tai sellaisesta julkisesta työvoimapalvelusta, joka kohtuullisen pitkän ajan turvaisi hänen toimeentulonsa, tai jos hän on laiminlyönnillään aiheuttanut sen, ettei työtä tai julkista työvoimapalvelua ole voitu tarjota. Saman momentin 3 kohdan mukaan perusosan suuruutta voidaan alentaa edellä tarkoitetulla määrällä, jos kuntouttavasta työtoiminnasta annetun lain (189/2001) 3 §:ssä tarkoitettu henkilö on kieltäytynyt osallistumasta aktivointisuunnitelman laatimiseen.

Lain 10 §:n 2 momentin mukaan perusosan alentamisen yhteydessä on aina laadittava, mikäli mahdollista yhdessä toimeentulotuen hakijan ja tarvittaessa yhteistyössä työvoimaviranomaisten ja muiden viranomaisten kanssa suunnitelma toiminnasta asiakkaan itsenäisen suoriutumisen edistämiseksi.

Lain 10 §:n 3 momentin mukaan perusosan suuruutta voidaan alentaa 1 momentissa säädettyä enemmän, kuitenkin yhteensä enintään 40 prosenttia:
1) jos henkilön toistuvasta 1 momentissa tarkoitetusta menettelystä on pääteltävissä, ettei hän halua ottaa vastaan työtä tai osallistua julkisesta työvoimapalvelusta annetussa laissa (1295/2002), kotoutumisen edistämisestä annetussa laissa tai kuntouttavasta työtoiminnasta annetussa laissa tarkoitettuihin toimenpiteisiin, tai
2) jos henkilö sen jälkeen, kun hänen toimeentulotuen perusosaansa on alennettu 1 momentissa tarkoitetulla tavalla, kieltäytyy ilman perusteltua syytä työvoimapoliittisesta toimenpiteestä tai jos hän toiminnallaan aiheuttaa sen, ettei työvoimapoliittista toimenpidettä voida tarjota ja hän tämän lisäksi kieltäytyy ilman perusteltua syytä 2 momentissa tarkoitetusta suunnitelman mukaisesta toimintakykyä edistävästä toiminnasta.

Edellä tarkoitetun momentin 1 kohdassa viitataan nyttemmin julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annettuun lakiin (916/2012).

Pykälän 4 momentin mukaan edellä 1 ja 3 momentissa tarkoitettu alentaminen voidaan tehdä vain edellyttäen, että alentaminen ei vaaranna ihmisarvoisen elämän edellyttämän turvan mukaista välttämätöntä toimeentuloa eikä alentamista voida pitää muutenkaan kohtuuttomana. Alentaminen voi olla kestoltaan enintään kaksi kuukautta kerrallaan kieltäytymisestä tai laiminlyönnistä lukien.

Suomen perustuslain 2 §:n 3 momentin mukaan julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin. Kaikessa julkisessa toiminnassa on noudatettava tarkoin lakia.

Perustuslain 124 §:n mukaan julkinen hallintotehtävä voidaan antaa muulle kuin viranomaiselle vain lailla tai lain nojalla, jos se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi eikä vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia.

Tosiseikat

Asiassa on kysymys A:lle marras- ja joulukuussa 2009 sekä tammi- ja helmikuussa 2010 myönnetyn toimeentulotuen perusosan alentamisesta 40 prosentilla. Toimeentulotuen perusosaa on alennettu, koska A ei ole allekirjoittanut häneltä asiakkaaksi Porvoon seudun työvoiman palvelukeskukseen pääsemiseksi edellytettyä sitoumusta häntä koskevien henkilötietojen vaihtamiseksi palvelukeskuksen eri toimijoiden kesken. Kieltäytyminen tietojen luovuttamista koskevasta sitoumuksesta on tulkittu työvoiman palvelukeskuksen asiakkuudesta kieltäytymiseksi.

A on pitkäaikaistyötön ja hänelle on tarjottu Porvoon seudun työvoiman palvelukeskuksen asiakkuutta hänen työllistymisensä tukemiseksi ja edistämiseksi. A on asioinut TE-toimistossa, ja hänelle on ollut tarkoitus laatia aktivointisuunnitelma. Koska aktivointisuunnitelman laatimiseen osallistuvaa kunnan edustajaa ei ole ollut paikalla, TE-toimistossa on toukokuussa 2009 laadittu A:n kanssa yksilöity työnhakusuunnitelma. Samalla A:lle on kerrottu työvoiman palvelukeskuksessa tarjolla olevista palveluista. Koska työvoiman palvelukeskuksen asiakkuuteen siirtyminen on vapaaehtoista ja edellyttää asiakkaan omaa motivaatiota, TE-toimisto ei ole ohjannut A:ta palvelukeskuksen asiakkaaksi. TE-toimisto ei myöskään ole määrännyt A:ta uusimaan työnhakuaan palvelukeskuksessa.

Koska A ei ole aloittanut työvoiman palvelukeskuksen asiakkuutta, sosiaali- ja terveyslautakunnan alainen viranhaltija on alentanut A:n toimeentulotuen perusosaa 40 prosentilla neljällä eri päätöksellä ajalla 1.11.2009–28.2.2010. Sosiaali- ja terveyslautakunnan sosiaalijaosto on hylännyt A:n oikaisuvaatimukset ja Helsingin hallinto-oikeus A:n tekemän valituksen.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

Porvoon seudun työvoiman palvelukeskus ei ole viranomainen eikä juridinen henkilö. Työvoiman palvelukeskusten toiminnasta ei ole myöskään säädetty lailla.

Porvoon aikuissosiaalityön päällikön hallinto-oikeudelle antaman lausunnon mukaan A:lle ei ole voitu tarjota työvoimatoimistosta mitään toimenpiteitä hänen työllistymisensä ja aktivoitumisensa edistämiseksi, koska A on kieltäytynyt menemästä työvoiman palvelukeskukseen. Esimerkiksi kuntouttava työtoiminta järjestetään Porvoossa juuri työvoiman palvelukeskuksen kautta.

Työvoiman palvelukeskuksen asiakkuuden esteeksi on käytännössä muodostunut se seikka, että A ei ole halunnut allekirjoittaa sitoumusta, jonka perusteella työvoiman palvelukeskuksessa toimivat työvoimatoimiston, kunnan ja Kansaneläkelaitoksen työntekijät saisivat oikeuden vaihtaa A:ta koskevia luottamuksellisia tietoja ja muita asiakirjoja, jotka koskevat A:n työkyvyn arviointia, työhön sijoittumiseen, koulutukseen tai kuntoutukseen liittyvää palvelutarpeen kartoittamista sekä työhön, koulutukseen tai kuntoutukseen liittyvien toimenpiteiden järjestämistä.

A on valituksessaan hallinto-oikeudessa katsonut, ettei hänelle ole mitään oikeudellista velvoitetta tällaisen sitoumuksen antamiseen eikä sitoumuksen antamatta jättämistä myöskään voida käyttää hänen toimeentulotuen perusosansa alentamisperusteena, kun otetaan huomioon, ettei työvoiman palvelukeskus ole viranomainen.

Toimeentulolain 10 §:ään sisältyviä mahdollisuuksia alentaa toimeentulotuen perusosaa on arvioitu perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännössä (PeVL 31/1997 vp, PeVL 20/1998 vp ja PeVL 44/2000 vp).

Lausunnossaan PeVL 34/2010 vp perustuslakivaliokunta on arvioinut hallituksen esitykseen (HE 128/2010 vp) sisältynyttä lakiehdotusta, jonka mukaan täysi-ikäiselle alle 25-vuotiaalle myönnettävää toimeentulotuen perusosaa voitaisiin alentaa silloin, kun toimeentulotuen hakija on keskeyttänyt koulutuksen tai kieltäytynyt koulutuksesta niin, että hän ei ole tällä perusteella oikeutettu työttömyysetuuteen.

Lausunnossaan perustuslakivaliokunta totesi, että kyse on pitkälti nykyiseen sääntelyyn rinnastuvasta tilanteesta, jossa sääntelyn soveltamisalaan kuuluva henkilö voi osallistumalla työllistämistä edistäviin toimenpiteisiin itse estää etuuksiensa heikentymisen. Valiokunta ei sinänsä ole pitänyt täysin asianmukaisena, että yhden etuuden epääminen aiheuttaa samalla toisen, tarkoitukseltaan erilaisen etuuden alentamisen varsinkin, kun on kysymys viimesijaisesta toimeentulotuen turvasta. Valiokunta on pitänyt sääntelyä kuitenkin perustuslain kannalta hyväksyttävänä, kun otetaan huomioon sääntelyn tavoite sekä perustuslain 18 §:n 2 momenttiin perustuva julkisen vallan velvoite työllistää. Lausunnossaan perustuslakivaliokunta on vielä korostanut toimeentulotukilain 10 §:n 4 momentin merkitystä toimeentulotuen perusosaa alennettaessa. Mainittu säännös velvoittaa perusosaa alennettaessa varmistamaan, ettei yksittäistapauksessa synny perustuslain 19 §:n 1 momentin vastaisia tilanteita.

Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan PeVL 2/2012 vp puolestaan arvioinut ehdotusta, jonka mukaan työvoimapoliittisen lausunnon voisi käytännössä antaa työvoimaviranomaisen sijasta esimerkiksi valtakunnallinen Työlinja-puhelinpalvelu. Lausunnossaan valiokunta on todennut, että työvoimapoliittisen lausunnon antamisessa on kysymys julkisen vallan käytöstä ja että ehdotusta on tämän vuoksi arvioitava perustuslain 2 §:n 3 momentin ja 21 §:n 1 momentin kannalta. Perustuslakivaliokunta on etenkin perusoikeuskytkentäisen sääntelyn yhteydessä pitänyt välttämättömänä, että toimivaltainen viranomainen ilmenee laista yksiselitteisesti tai muuten täsmällisesti tai että ainakin viranomaisten toimivaltasuhteiden lähtökohdat samoin kuin toimivallan siirtämisen edellytykset ilmenevät laista riittävän täsmällisesti. Valiokunta on lausunnossaan pitänyt tavallisen lain säätämisjärjestyksen käytön edellytyksenä, että työttömyysturvalakia täsmennetään edellä mainituilta osin.

Nyt ratkaistavana olevassa asiassa on riidatonta, että työvoiman palvelukeskus tarjoaa sinänsä palveluja muun ohella pitkäaikaistyöttömille henkilöille näiden työllistymisedellytysten parantamiseksi ja että keskusten toiminta perustuu eri viranomaistahojen yhteistoimintaan. Toimintaan voi lisäksi osallistua myös yksityisiä tahoja. Kun otetaan huomioon, että työttömän henkilön velvoitteesta osallistua palvelukeskuksen tarjoamaan toimintaan ei ole erikseen säädetty eikä palvelukeskus myöskään ole viranomainen, asiassa ei ole oikeudellista merkitystä sillä seikalla, että A:ta ei ole otettu tietojen vaihdosta kieltäydyttyään paikallisen työvoiman palvelukeskuksen asiakkaaksi. A:lta ei ole myöskään voitu edellyttää tällaista sitoumusta työvoimaviranomaisten järjestämisvastuulle kuuluvien palveluiden saamiseksi, kun otetaan huomioon, että viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain mukaisesti henkilöllä on sinänsä oikeus luopua omien tietojensa suojasta, muttei vastaavasti ilman lain tukea velvollisuutta tähän.

Kun lisäksi otetaan huomioon, että A on ollut asianmukaisesti TE-toimiston asiakkaana, mutta toimistolla ei ole ollut tarjota hänelle sopivia palveluja, korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei A ole kieltäytynyt toimeentulotukilain 10 §:n 3 momentissa tarkoitetulla tavalla hänelle tarjotusta työvoimapoliittisesta toimenpiteestä. A:n toimeentulotuen perusosan alentamiselle ei siten ole ollut toimeentulotukilain 10 §:n 3 momentin mukaisia edellytyksiä.

Hallinto-oikeuden ja sosiaali- ja terveyslautakunnan sosiaalijaoston päätökset on tämän vuoksi kumottava ja asia palautettava sosiaalijaostolle A:n marras- ja joulukuun 2009 ja tammi- sekä helmikuun 2010 toimeentulotuen perusosien täysimääräistä maksamista varten.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Irma Telivuo, Anne E. Niemi, Eija Siitari-Vanne, Tuomas Lehtonen ja Janne Aer. Asian esittelijä Kari Nieminen.

 
Julkaistu 6.6.2013