KHO:2013:179

Asiassa oli ratkaistavana, oliko paliskunnalla ja poronomistajalla sekä saamelaiskäräjillä oikeus valittaa Turvallisuus- ja kemikaaliviraston tekemästä kaivoslaissa tarkoitetusta varauspäätöksestä.

Varausilmoituksen johdosta tehty varauspäätös sisältää valituskelpoisen asiaratkaisun. Valitusoikeutta koskevassa kaivoslain 165 §:ssä ei säädetä siitä, kenellä on valitusoikeus varauspäätöksestä. Näin ollen valitusoikeus määräytyy hallintolainkäyttölain 6 §:n perusteella.

Varauspäätös antaa etuoikeuden malminetsintälupaan. Lisäksi malminetsintäluvan, kullanhuuhdontaluvan ja kaivosluvan myöntäminen ei ole mahdollista alueella, josta on tehty hyväksyttävä varausilmoitus. Muita oikeusvaikutuksia hyväksyttävän varausilmoituksen tekemisellä ja varauspäätöksellä ei ole.

Varauspäätös ei anna oikeutta malminetsintään. Varaajan oikeus etsintätyöhön perustuu varauspäätöksestä riippumatta kaivoslain 7 §:ään tai kiinteistönomistajan kaivoslain 9 §:ssä tarkoitettuun suostumukseen. Malminetsintä on toteutettavissa vain mainituista lainkohdista ilmenevissä rajoissa ja niissä säädetyin edellytyksin. Koska varauspäätös ei oikeuta malminetsintään, se ei vaikuta poronhoidon harjoittamiseen tai poronhoidon harjoittamisoikeuteen sen enempää paliskuntien kuin yksittäisten poronomistajien kannalta. Tähän nähden varauspäätöksellä ei myöskään rajoiteta saamelaisille alkuperäiskansana taattua oikeutta kulttuurinsa ylläpitämiseen ja kehittämiseen.

Hallinto-oikeuden oli tullut jättää paliskunnan ja poronomistajan sekä saamelaiskäräjien valitukset tutkimatta sillä perusteella, että niillä ei ollut hallintolainkäyttölain 6 §:n perusteella oikeutta valittaa Turvallisuus- ja kemikaaliviraston varauspäätöksestä.

Suomen perustuslaki 17 § 3 momentti

Kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskeva kansainvälinen yleissopimus 27 artikla

Kaivoslaki (621/2011) 1 § 4 momentti, 7 § 1 momentti, 9 § 1 ja 2 momentti, 32 § 1 ja 3 momentti, 44 § 1 ja 2 momentti, 46 § 1 momentti 5 kohta, 47 § 2 momentti, 55 §, 162 § 1 ja 3 momentti sekä 165 § 1 momentti

Hallintolainkäyttölaki 5 § 1 momentti, 6 §, 13 § 1 momentti sekä 51 § 2 momentti

Saamelaiskäräjistä annettu laki 1 § 1 momentti, 5 § 1 momentti sekä 6 §

Poronhoitolaki 3 §, 6 § 2 momentti sekä 7 § 1 ja 2 momentti

Päätös, josta valitetaan

Rovaniemen hallinto-oikeus 4.4.2013 nro 13/0155/1

Turvallisuus- ja kemikaaliviraston varauspäätös

Turvallisuus- ja kemikaalivirasto (Tukes) on päätöksellään 8.10.2012 (lupatunnus VA2012:0041) hyväksynyt osittain Geologian tutkimuskeskuksen (GTK) varausilmoituksen, joka on koskenut pinta-alaltaan 1 439 neliökilometrin suuruista Enontekiön kunnassa sijaitsevaa aluetta. Varauksen nimi on Markkina 1 ja se on voimassa 27.3.2014 saakka.

Varauspäätöksen kohdassa "Lisätietoja varaajalle" on mainittu, että varaajan tulee ottaa huomioon kaivoslain säännökset etsintätyön suorittamisessa. Varaus ei oikeuta malminetsintään, kaivamiseen eikä louhimiseen. Varaus antaa vain etuoikeuden malminetsintälupaan. Lisäksi kohdassa on mainittu, että varaus ei rajoita maanomistajan oikeuksia eikä mahdollisia muita maankäytön tarpeita ja suunnitelmia.

Varauspäätökseen liitetyn valitusosoituksen mukaan päätöksestä saa valittaa se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Rovaniemen hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään 4.4.2013 jättänyt saamelaiskäräjien sekä Käsivarren paliskunnan ja A:n valitukset Turvallisuus- ja kemikaaliviraston varauspäätöksestä tutkimatta.

Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluina on lausuttu seuraavaa:

Sovellettavat kaivoslain ja hallintolainkäyttölain säännökset

Kaivoslain 33 §:n 2 momentin, oikeastaan 32 §:n 3 momentin, mukaan hakija voi malminetsintälupahakemuksen valmistelua varten varata itselleen alueen tekemällä asiasta ilmoituksen kaivosviranomaiselle (varausilmoitus). Varausilmoitukseen perustuva etu³oikeus on voimassa, kun varausilmoitus on tehty 44 §:ssä säädetyllä tavalla eikä varauksen hyväksymiselle ole tässä laissa säädettyä estettä. Etuoikeuden voimassaolo päättyy, kun kaivosviranomaisen varausilmoituksen johdosta tekemä päätös (varauspäätös) raukeaa tai se peruutetaan.

Lain 162 §:n 1 momentin mukaan tämän lain nojalla annettuun kaivosviranomaisen päätökseen haetaan muutosta valittamalla siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään, jollei jäljempänä muuta säädetä.

Hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentin mukaan päätöksestä saa valittaa se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa. Pykälän 2 momentin mukaan viranomaisella on lisäksi valitusoikeus, jos laissa niin säädetään tai jos valitusoikeus on viranomaisen valvottavana olevan julkisen edun vuoksi tarpeen.

Saamelaiskäräjien valitusoikeus

Saamelaiskäräjistä annetun lain 1 §:n 1 momentin mukaan saamelaisilla alkuperäiskansana on saamelaisten kotiseutualueella omaa kieltään ja kulttuuriaan koskeva itsehallinto sen mukaan kuin tässä laissa ja muualla laissa säädetään. Tähän itsehallintoon kuuluvia tehtäviä varten saamelaiset valitsevat vaaleilla keskuudestaan saamelaiskäräjät.

Lain 5 §:n 1 momentin mukaan saamelaiskäräjien tehtävänä on hoitaa saamelaisten omaa kieltä ja kulttuuria sekä heidän asemaansa alkuperäiskansana koskevat asiat. Lain 6 §:n mukaan saamelaiskäräjät edustaa saamelaisia tehtäviinsä kuuluvissa asioissa kansallisissa ja kansainvälisissä yhteyksissä.

Edellä mainituissa pykälissä säädetty huomioon ottaen saamelaiskäräjien tehtävänä on muun muassa valvoa saamelaisten yleistä etua heitä sekä heidän kieltään ja kulttuuriaan koskevissa asioissa. Varauspäätöstä ei ole kohdistettu saamelaiskäräjiin. Valitusoikeutta arvioitaessa on näin ollen tarkasteltava, onko saamelaiskäräjillä sille kuuluva julkisen edun valvontatehtävä huomioon ottaen valitusoikeus sillä perusteella, että varauspäätöksellä on hallintolainkäyttölain 6 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla välitön vaikutus saamelaiskäräjien valvottavana olevaan julkiseen etuun.

Valituksenalaisessa päätöksessä on kysymys varausilmoituksen hyväksymisestä. Varausjärjestelmän tarkoituksena on luoda edellytykset malminetsintäluvan huolellista valmistelua varten (HE 273/2009). Varaus ei oikeuta muuhun kuin etsintätyöhön, johon jokaisella on kaivoslain 7 §:n nojalla muutoinkin oikeus mainitussa lainkohdassa todetuin rajoituksin. Varausilmoituksella hakija voi kaivoslain 32 §:n 2 momentin, oikeastaan kaivoslain 32 §:n 3 momentin, mukaisesti varata itselleen alueen malmietsintälupahakemuksen valmistelua varten. Varaus antaa etuoikeuden malmietsintä³luvan hakemiseen. Varauspäätöksen sisältö ja sen tarkoitus huomioon ottaen päätöksellä ei ole välitöntä vaikutusta saamelaiskäräjien valvottavana olevaan julkiseen etuun. Tämän vuoksi saamelaiskäräjillä ei ole valitusoikeutta varauspäätöksen, oikeastaan varausilmoituksen, hyväksymistä koskevasta päätöksestä ja sen valitus on siten jätettävä tutkimatta.

Käsivarren paliskunnan valitusoikeus

Paliskunta on valitusoikeutensa tueksi vedonnut siihen, että se toimii alueella, johon Tukesin päätöksellä hyväksytty varausilmoitus kohdistuu.

Poronhoitolain 6 §:n 2 momentin mukaan paliskunta voi kantaa ja vastata toimialueensa poronhoitoa koskevissa asioissa ja saada nimiinsä oikeuksia sekä tehdä sitoumuksia tässä laissa tarkoitettujen tehtäviensä suorittamiseksi. Paliskunnan osakas ei vastaa henkilökohtaisesti paliskunnan velvoitteista.

Lain 7 §:n 1 momentin mukaan paliskunnan tehtävänä on huolehtia siitä, että paliskunnan osakkaiden porot hoidetaan paliskunnan alueella ja että paliskunnan osakkaiden harjoittamaan poronhoitoon kuuluvat työt tulevat tehdyiksi, sekä estää paliskunnan osakkaiden poroja tekemästä vahinkoa ja menemästä toisten paliskuntien alueelle samoin kuin suorittaa muutkin sille tässä laissa tai sen nojalla annetuissa säännöksissä ja määräyksissä annetut tehtävät.

Pykälän 2 momentin mukaan paliskunta on velvollinen huolehtimaan 1 momentissa mainittujen tehtävien suorittamisesta myös sellaisten porojen osalta, jotka ovat paliskunnan alueella mutta kuuluvat muiden paliskuntien osakkaiden omistukseen.

Varauspäätöstä ei ole kohdistettu paliskuntaan. Valitusoikeutta arvioitaessa on näin ollen tarkasteltava, onko paliskunnalla sille poronhoitolain 6 §:n 2 momentissa ja 7 §:n 1 ja 2 momentissa säädettyjen oikeuksien ja velvollisuuksien nojalla asianosaisasema sen perusteella, että varauspäätöksellä on hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla välitön vaikutus paliskunnan oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun.

Siltä osin kuin paliskunta valvoo osakkaittensa yhteistä etua, on tarkasteltava, onko paliskunnalla sille kuuluva julkisen edun valvontatehtävä huomioon ottaen valitusoikeus sillä perusteella, että varauspäätöksellä on hallintolainkäyttölain 6 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla välitön vaikutus paliskunnan valvottavana olevaan etuun.

Kun otetaan huomioon, mitä hallinto-oikeus on edellä saamelaiskäräjien valituksen yhteydessä lausunut varauksen vaikutuksista, sekä varauspäätöksen sisältö ja sen tarkoitus, varauspäätöksellä ei ole välitöntä vaikutusta paliskunnan oikeuteen tai etuun taikka sen valvottavana olevaan julkiseen etuun pelkästään sillä perusteella, mitä paliskunnan tehtävistä, oikeuksista ja velvollisuuksista on säädetty edellä mainituissa poronhoitolain pykälissä. Tämän vuoksi paliskunnalla ei ole valitusoikeutta varauspäätöksen, oikeastaan varausilmoituksen, hyväksymistä koskevasta päätöksestä ja sen valitus oikeudenkäynti³kuluvaatimuksineen on siten jätettävä tutkimatta.

A:n valitusoikeus

A on valitusoikeutensa tueksi vedonnut siihen, että hän on varauksen kohteena olevalla alueella poronhoitoa elinkeinonaan harjoittava poronhoitaja, jonka elinkeinoon sekä oikeuksiin ja etuihin valituksen kohteena oleva päätös välittömästi vaikuttaa.

Varauspäätöstä ei ole kohdistettu valittajaan. Valitusoikeutta arvioitaessa on näin ollen tarkasteltava, onko valittajalla varausalueella poronhoitoa elinkeinonaan harjoittavana asianosaisasema sen perusteella, että varauspäätöksellä on hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla välitön vaikutus hänen oikeuteensa, velvollisuuteensa tai etuunsa.

Kun otetaan huomioon, mitä hallinto-oikeus on edellä saamelaiskäräjien valituksen yhteydessä lausunut varauksen vaikutuksista, sekä varauspäätöksen sisältö ja sen tarkoitus, varauspäätöksellä ei ole välitöntä vaikutusta valittajan oikeuteen tai etuun pelkästään sillä perusteella, että hän harjoittaa saamelaista poronhoitoa varausalueella. Tämän vuoksi A:lla ei ole valitusoikeutta varauspäätöksen, oikeastaan varausilmoituksen, hyväksymistä koskevasta päätöksestä ja hänen valituksensa oikeudenkäyntikuluvaatimuksineen on siten jätettävä tutkimatta.

Hallinto-oikeuden päätöksessä on sovellettuna oikeusohjeena mainittu perusteluissa mainittujen oikeusohjeiden lisäksi hallintolainkäyttölain 51 §:n 2 momentti.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Pirkko Wesslin-Nenonen, Antti Pekkala ja Marja-Riitta Tuisku, joka myös esitteli asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

1) Käsivarren paliskunta ja A ovat valituksessaan vaatineet, että Rovaniemen hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja asia palautetaan hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi.

Vaatimuksen perusteluina on esitetty muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeus on tulkinnut valitusoikeuteen liittyvät prosessinedellytykset virheellisesti. Valitus olisi tullut tutkia, koska Tukesin päätös koskee valittajien oikeutta ja etua välittömästi siinä määrin, että heillä on valitusoikeus.

Käsivarren paliskunta hallinnoi poronhoitolaissa tarkoitetulla tavalla koko sitä aluetta, jota varauspäätös koskee. Alueen käytön kannalta kenelläkään muulla kuin Käsivarren paliskunnalla ja paliskunnan alueella toimivalla poronhoitaja A:lla ei voi olla parempaa oikeutta valittaa. Tämä johtuu jo siitä, että alueella sijaitsevat paliskunnan poronhoitajien merkittävimmät laidunalueet. Paliskunta valvoo juuri niiden poronhoitajien etua, joiden elinkeinon kannalta sanotuilla alueilla on hyvin merkittävä vaikutus. Hallinto-oikeuden kanta siitä, ettei asialla olisi välitöntä vaikutusta paliskunnan valvottavana olevaan etuun, onkin jo lähtökohtaisesti virheellinen.

Epäämällä valitusoikeus Käsivarren paliskunnalta, A:lta ja myös saamelaiskäräjiltä niiltä on estetty Suomen perustuslain 21 §:ssä taattu oikeusturva.

Jos hallinto-oikeuden kanta pysytetään, Tukes pystyy tekemään päätöksiä, joihin ei todellisuudessa kenelläkään muulla kuin asianosaisella olisi valitusoikeutta. Varausalue kiinnostaa monia muitakin toimijoita. Tämänkin vuoksi on tärkeää selvittää jo alusta alkaen, kenellä on valitusoikeus.

Varausalue on hyvin merkittävä saamelaiskulttuurin ja poronhoidon sekä alueella toimivien saamelaista syntyperää olevien poronhoitajien kannalta. Kysymyksessä on heidän koko elinkeinoonsa ja kulttuuriinsa vaikuttava, perustuslain 17 §:n 3 momentissa tarkoitettu tilanne jo nyt ja varsinkin, jos kaivosasia etenee malminetsintä- ja kaivoslupa-asteelle. Erityisesti A:lla on valitusoikeus silläkin perusteella, että Tukesin päätös vaikuttaa perustuslain 17 §:n 3 momentissa tarkoitettuun oikeuteen.

Toteutuessaan suunnitellulla tavalla kaivostoiminta estäisi alueen poronhoitajia ja saamelaisia harjoittamasta heille perustuslaissa sekä kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevassa sopimuksessa tunnustettua oikeutta harjoittaa omaa kulttuuriaan. Tälläkin perusteella paliskunnalla ja A:lla on valitusoikeus asiassa.

Varaaja joutuu esittämään selvityksen tutkimussuunnitelman laadinnasta sekä malminetsintälupahakemusta valmistelevista toimenpiteistä ja niiden aikataulusta. Tukesin on puolestaan arvioitava, täyttääkö ilmoitus kaivoslaissa säädetyt edellytykset ja ettei luvan myöntämiselle ole muuta estettä niin, ettei alue esimerkiksi ole liian laaja varaajan edellytyksiin nähden.

Varausalueen pinta-ala on yli 1 400 neliökilometriä ja se on kaiketi joka tapauksessa yksi Suomen laajimmista ja suurimmista varausalueista. Verrattuna esimerkiksi Jyväskylän itäpuolella olevaan noin 1 580 neliökilometriä käsittävään varaukseen Synsiö 1 Käsivarren alue on huomattavasti vaikeampi maastollisesti ja ilmasto-olosuhteiltaan. Tukesin arvio varaajan edellytyksistä tulee kyetä kyseenalaistamaan. Tästäkin syystä valittajilla tulisi olla valitusoikeus varsinkin, kun kysymys on alueella toimivasta paliskunnasta ja poronhoitajasta.

2) Saamelaiskäräjät on valituksessaan vaatinut, että Rovaniemen hallinto-oikeuden päätös kumotaan.

Vaatimuksen perusteluina on esitetty muun ohella seuraavaa:

Valituksen tutkimatta jättämistä koskevan päätöksen perustelut

Hallinto-oikeuden päätös jättää saamelaiskäräjien valitus tutkimatta perustuu ainoastaan hallintolainkäyttölain mukaisiin seikkoihin. Siinä ei puututa lainkaan varauspäätöksen aineelliseen sisältöön ja seurauksiin.

Päätöksessään hallinto-oikeus viittaa saamelaiskäräjistä annetun lain 1 §:n mukaisiin saamelaiskäräjien tehtäviin ja pelkästään tämän lainkohdan kannalta ottamatta huomioon sitä, että mainittu laki säädettiin osana vuoden 1995 hallitusmuodon muutosta. Saamelaiskäräjien toimivalta määräytyykin pohjimmiltaan perustuslaista ja sen esitöistä käsin.

Kun hallinto-oikeus on jättänyt tutkimatta myös Käsivarren paliskunnan ja jopa sen yksittäisen poronhoitajan valituksen, on kysyttävä, mikä on se julkinen tai yksityinen taho, jolla Tukesin päätökseen liitetyn valitusosoituksen mukaan lopulta olisi oikeus valittaa päätöksestä. Lopputuloksena on ollut, ettei kenelläkään. Tästä lähtökohdasta päätöksen liitetty valitusosoitus on harhaanjohtava ja perustuslain 21 §:ssä säädettyä oikeusturvaa koskevaa perusoikeutta loukkaava.

Hallinto-oikeuden perustelut valituksen tutkimatta jättämiselle ovat muodolliset ja virheelliset. Niissä ei oteta kantaa GTK:n harjoittaman tutkimustoiminnan tosiasialliseen luonteeseen saati laajuuteen.

Varausoikeuden sisältö käytännön kannalta ja aiotun toiminnan todellinen luonne

GTK:lle myönnetty varausoikeus koskee käytännössä erityisen vahvasti yhtä Käsivarren paliskunnan siitaa (kyläkuntaa). Käsivarressa poronhoitoa ei harjoitetta yksityisten tilusten puitteissa vaan siitoina. Varausoikeus ei koske ketään nimenomaista poronhoitajaa yksin, vaan koko siitaa, jopa koko paliskuntaa. Tältä kannalta on mahdotonta edes osoittaa yhtä yksittäistä poronhoitajaa, jonka etuun tai oikeuteen varaus suoraan vaikuttaisi. Poronhoito elinkeinona kuuluu perustuslain 17 §:n 3 momentin perusteella suojattuihin ja 121 §:n 4 momentin mukaisen saamelaisten kulttuuri-itsehallinnon kautta valvottaviin oikeuksiin, joiden toteutumista saamelaiskäräjillä on oikeus ja velvollisuus valvoa.

Hallinto-oikeuden päätöksessä on sivuutettu kokonaan varausoikeuteen liittyvän toiminnan todellinen vaikutus alueen poronhoitoon. GTK on tehnyt erityisesti Ruossakeron alueella erilaisia kartoituksia kauan, jopa vuosikymmeniä. Kysymys ei nyt ole mistään uudesta perustutkimuksesta päinvastoin kuin GTK ja Tukes ovat painottaneet.

GTK:n ja Tukesin asiakirjojen mukaan nyt aiotussa etsintätyössä olisi kysymys vain jokamiehenoikeuteen verrattavasta geologisesta mittaustyöstä ja näytteidenotosta kaivoslain 7 §:n mukaisesti. Samalla etsintää kuitenkin edellytetään tehostettavan erityisesti erämaa-alueilla, soidensuojelualueilla ja Natura-alueilla maanomistajan, tässä tapauksessa Metsähallituksen, myöntämillä huomattavasti voimaperäisemmillä kairaus-, louhinta- ynnä muilla sellaisilla toimilla.

Saamelaiskäräjät on kirjelmissään hallinto-oikeudelle suhtautunut epäilevästi siihen, voidaanko GTK:n aikomaa etsintätyötä pitää kaivoslain 7 §:n mukaisena vai tulisiko se olemaan lain 9 §:n mukaista luvanvaraista malminetsintää. Nyt asian on linjannut Metsähallitus päätöksellään 27.3.2013. Metsähallitus ei antanut GTK:lle lupaa sen hakemille tutkimustoimille, vaan katsoi, että GTK tarvitsee toimintaansa malminetsintäluvan.

Kun GTK:n toiminta tosiasiassa nyt siis jää kaivoslain 7 §:n mukaiseen vähäiseen näytteidenottoon eikä se itse edes ole oikeutettu kaivostoiminnan harjoittamiseen, on kysyttävä, miksi Tukes on ylipäätään myöntänyt 1 439 neliökilometrin suuruisen alueen käsittävän varausoikeuden GTK:lle. Vähäinen näytteenotto liki kuudesosan entisen Uudenmaan läänin kokoiselta alueelta jalkaisin ja kivinäytteitä keräämällä tuntuu käsittämättömältä. Perustuslakivaliokunnan lausunnon PeVL 32/2010 vp mukaan perusoikeuksiin puuttumista harkittaessa on otettava huomioon myös toiminnan laajuus. Näin ei ole nyt menetelty.

Vaikka varausoikeuden väitetään asiaa vähätellen varaavan vain etuoikeuden myöntämisen luvanvaraiselle malminetsinnälle, perusedellytys on, että varauksen pohjalta todella aiotaan hakea myöhemmin malminetsintälupaa. Perustutkimusta varten varausta ei voida hakea eikä saada.

Jo ennakkoon on otettava huomioon kaivoslain 38 ja 50 §:n mukaiset saamelaisten kotiseutualuetta koskevien lupien myöntämistä koskevat edellytykset, joiden mukaan lupaa ei saa myöntää, jos siitä aiheutuu huomattavaa haittaa poronhoidolle tai saamelaiselle kulttuurille yleensä. Nämä vaatimukset tulevat ajankohtaisiksi välittömästi, jos kysymys on kaivoslain 9 §:n mukaisesta malminetsinnästä.

Edes vanhan kaivoslain aikana ei onnistuttu löytämään perusteita kaivostoiminnan aloittamiselle nyt kysymyksessä olevaa varausaluetta vastaavalla alueella. Uuden kaivoslain 50 § asettaa saamelaiskäräjien näkemyksen mukaan jotakuinkin ehdottoman esteen millekään kaivoshankkeelle saamelaisten kotiseutualueella. Vaikka kaivoslain 1 §:n 4 momentissa edellytetään kaiken kaivoslain mukaisen toiminnan yhteensovittamista saamelaisten kotiseutualueella niin, että saamelaisten oikeudet alkuperäiskansana turvataan, Tukes ja GTK vähättelevät tai paremminkin ohittavat tämän säännöksen eivätkä edes pyri pohtimaan toimintojen vaikutusta sen kannalta. Saamelaisten kotiseutualueella jokainen neliömetrikin maata on käytössä. GTK:n ja Tukesin asiakirjoissa toistettu lausuma siitä, että poronhoidolle ei aiheudu haittaa, perustuu joko välinpitämättömyyteen lakia kohtaan tai tietämättömyyteen saamelaisten peruselinkeinojen luonteesta.

Lainsäätämisjärjestykseen ja kansainväliseen oikeuteen liittyvät näkökohdat

Perustuslain 17 §:n 3 momenttiin ja 121 §:n 4 momenttiin perustuva kulttuurin suoja ja kulttuuri-itsehallinto kohdistuvat ensisijaisesti saamelaiseen kansanryhmään. Koko itsehallintoryhmän puhevallan käyttäjä on näistä lähtökohdista sitä varten valittu elin. Käsivarren varausaluetta koskevassa asiassa yksityisellä poronhoitajallakin täytyisi olla puhevalta asiassaan, mutta asian koskiessa ryhmää puhevallan käyttäjänä on saamelaiskäräjät.

GTK ja Tukes ovat suunnitelleet varausaluetta koskevan hankkeen niin, että Metsähallitus myöntäisi huomattavasti kaivoslain 7 §:n mukaista jokamiehenoikeutta pitemmälle menevät luvat ympäristöön kajoamiseen louhinnoin, koelennoin ja vastaavin toimin sekä erityisesti suojelluilla alueilla että niin sanotulla tavallisella valtionmaalla. Saamelaiskäräjien kirjelmiä hallinto-oikeudelle laadittaessa Metsähallituksen päätös 27.3.2013 ja GTK:n aikomat työmenetelmät näytteenotossa eivät olleet vielä tiedossa. Nyt kun tämäkin pohja on poistunut, koko varausalue, myös sen ääretön laajuus huomioon ottaen, on kaivoslain kannalta kestämätön. Saamelaiskulttuurin ja poronhoidon säilymisen kannalta Tukesin päätös ja sen mukainen varausalue ovat merkittävä uhka alueen poronhoitokulttuurin tulevaisuudelle. Uuden kaivoslain järjestelmä on niin vaikeaselkoinen, että pelkkä varausaluekin rinnastetaan yhteisön kauhukuvana kaivoksen perustamiseen.

Tukesin päätöksen luonne

Tukes käyttää varausoikeuksista päättäessään harhaanjohtavasti käsitettä lupa eikä päätös. Vaikka varausilmoituksista päättäminen sisältyykin kaivoslain lupaharkintaa koskevaan 6 lukuun, laki ei edellytä asiaa ratkaistavan luvalla vaan päätöksellä. Tukesin päätös on tältäkin osin muodollisesti virheellinen.

Saamelaisten asema "maanomistajana"

Käsivarren kaivoshanketta koskeva prosessi on edennyt vaiheeseen, jossa hankkeen valmistelua edeltävän toiminnan on nyt katsottu olevan toimintaa, joka edellyttää kaivoslain 9 §:n mukaan kaivosviranomaisen nimenomaista lupaa. Prosessin aikana ei kertaakaan ole sivuttu perustuslakivaliokunnan jo vuodesta 1978 lähtien esittämiä lausuntoja, joissa saamelaisten aseman katsotaan olevan täysin verrannollinen maanomistajan oikeusasemaan, kun kysymys on omaisuuden perustuslainsuojasta.

Koska saamelaisia verrataan maanomistajiin, saamelaisten ja tässä tapauksessa saamelaiskäräjien lupaa on periaatteessa kysyttävä aina, kun hankkeella puututaan perustuslailla suojattuun omistusoikeuteen. Saamelaiskäräjistä annetun lain 9 §:n mukainen neuvotteluvelvoite ei ole likikään sama asia kuin luvan hankkiminen maanomistajalta, vaikka kaivoksia voidaan nykyisessäkin järjestelmässä perustaa maanomistajan suostumuksesta riippumatta.

Aikaisempi oikeuskäytäntö

Varausoikeutta koskevaa uuden kaivoslain mukaista korkeimman hallinto-oikeuden oikeuskäytäntöä ei vielä ole. Viitteenä oikeuskäytännöstä voidaan kuitenkin esittää vuosikirjaratkaisu KHO 1999:14, joka koski juuri samaa aluetta kuin nyt kysymyksessä oleva varauspäätös eli ennen kaikkea Käsivarren Kovan-Labban siitan laitumia. Ratkaisun pääsisältö oli, että poronhoidolle ja saamelaiskulttuurille aiheutuvia haittoja ei voitu siirtää myöhempien neuvottelujen varaan. Saamelaiskäräjien käsityksen mukaan päätös tarkoitti, että jokaisesta toimenpiteestä oli erikseen neuvoteltava paliskunnan kanssa.

Olennaista on myös todeta, että korkein hallinto-oikeus viittasi kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevan kansainvälisen yleissopimuksen 27 artiklaan, jonka mukaan kansallisilta vähemmistöiltä ei saa kieltää oikeutta yhdessä muiden ryhmänsä jäsenten kanssa nauttia omasta kulttuuristaan. Mainitun sopimuksen kannalta oikeus käyttää oikeuksiaan on toisaalta yksilön oikeus, toisaalta kollektiivinen oikeus.

GTK:n ja Tukesin päätösten ja lausuntojen valossa ei voi parhaalla tahdollakaan välttyä johtopäätökseltä, että GTK:lle on kiertoteitä käyttäen pyritty varaamaan oikeuksia kaivoslain keskeiset määräykset ohittaen. Kärsijän rooliin ovat jääneet yksityiset poronhoitajat, Käsivarren siitat ja Käsivarren paliskunta, jolla poronhoitolain mukaan on oikeus ja velvollisuus kantaa ja vastata poronhoitolakia koskevissa asioissa, sekä erityisesti saamelaiskäräjät, jonka toimintavaltuus on määritelty paitsi perustuslaista, myös saamelaiskäräjistä annetun lain 1, 5 ja 6 §:stä käsin.

Asiakokonaisuus lainsäätämisjärjestyksen ja kansainvälisten ihmisoikeussopimusten kannalta

Kaivoslaki on säädetty tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä. Saamelaiskulttuurin ja saamelaisen itsehallinnon suojasta puolestaan säädetään perustuslainsäätämisjärjestyksessä. Se, että perustuslain suoja kattaa myös saamelaisten perinteiset elinkeinot, kuten poronhoidon, kalastuksen ja metsästyksen, on todettu lainvalmisteluasiakirjoissa lukemattomia kertoja. Vaikka kaivoslakia pidettäisiinkin jollakin tavalla muusta maankäyttöä koskevasta lainsäädännöstä erillisenä kokonaisuutena, se ei voi tarkoittaa, että sillä voitaisiin puuttua omaisuuden perustuslainsuojaan kuinka pitkälle hyvänsä. Saamelaisten perustuslaillisen aseman kohdalla asia korostuu, koska puuttumisen ei ole katsottu voivan tapahtua edes perustuslainsäätämisjärjestyksessä annetulla lailla.

Perustuslakivaliokunta on kiirehtinyt ILO-sopimuksen ratifioimista. Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan PeVL 30/1993 vp todennut, että sopimuksella on sitovuusvaikutus ratifioimattakin ja että saamelaisten asemaa ei kansainvälisen oikeuden mukaan ainakaan saa heikentää sen nykyisestä tasosta.

YK:n ihmisoikeuskomitea viittasi Suomen valtiolle vuonna 2004 antamassaan raportissa tarpeeseen saada saamelaisten maaoikeuskiista vihdoin päätökseen ja totesi, että tällä välin sopimusvaltiota pyydetään pidättäytymään kaikista toimista, jotka saattavat vaikuttaa kielteisellä tavalla ennakolta saamelaisten maaoikeuskysymyksen ratkaisuun.

Edellä todetuilla seikoilla on vaikutus paitsi saamelaiskäräjien valituksen aineelliseen sisältöön, myös ja ennen kaikkea sen muodolliseen käsittelyyn. Hallinto-oikeus on päätöksessään nojautunut helpoimpaan vaihtoehtoon toteamalla perusteluitta, että Tukesin päätös ei kohdistu saamelaiskäräjiin.

Saamelaiskäräjien valitusoikeus

Hallinto-oikeus on jättänyt saamelaiskäräjien valituksen tutkimatta todeten, että varauksella ei ole välitöntä vaikutusta saamelaiskäräjien valvottavana olevaan julkiseen etuun, eikä päätöstä edes ole kohdistettu saamelaiskäräjiin.

Jos lähdetään siitä, että vastoin esitettyjä väitteitä varausasiassa olisi kysymys kaivoslain 9 §:n mukaisesta malminetsinnästä, jolloin Tukesin varauspäätös olisi todellisuudessa myös malminetsintälupa, hallinto-oikeuden tulkinta on selvästi lain vastainen. Kaivoslain 165 §:n 1 momentin 5 kohdan mukaan saamelaiskäräjät saa hakea muutosta malminetsintälupaa koskevaan päätökseen sillä perusteella, että luvassa tarkoitettu toiminta heikentää saamelaisten oikeutta alkuperäiskansana ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan.

Saamelaiskäräjien käsityksen mukaan kaivoslain 1 §:n mukainen yhteensovittamisvelvoite koskee myös varausalueista päättämistä, vaikka kysymys ei olisikaan lain 9 §:ssä tarkoitetusta malminetsinnästä. Valitusoikeus juontuisi tällöin hallintolainkäyttölain 6 §:n 2 momentista, jonka mukaan viranomaisella on lisäksi valitusoikeus, jos laissa niin säädetään tai jos valitusoikeus on viranomaisen valvottavana olevan julkisen edun vuoksi tarpeen.

Hallituksen esityksen HE 248/1994 vp perusteluista ilmenee, että saamelaiskäräjistä annetun lain tarkoituksena on nimenomaan ollut antaa saamelaiskäräjille itsenäistä, viranomaisten päätösvaltaan verrattavaa päätösvaltaa sille annettujen tehtävien hoitamisessa. Saamelaiskäräjiä ei lainsäädännössä nimenomaisesti kutsuta viranomaiseksi, mutta edellä mainitun lain 42 §:n mukaan se ottaa henkilöstöönsä kuuluvat virkamiehet ja työntekijät. Saamelaiskäräjien itsehallinnosta säädetään samassa perustuslain 121 §:ssä kuin kunnallisesta itsehallinnosta ja Ahvenanmaan itsehallinnosta.

Kokonaisuutena saamelaiskäräjät on sen perustuslaillisten tehtävien ja velvollisuuksien kannalta rinnastettava viranomaiseen. Jo pelkästään kaivoslain 1 §:nkin kannalta saamelaiskäräjät pitää selvänä, että sillä on valitusoikeus Tukesin päätöksestä varausoikeuden tarkoituksesta täysin riippumattakin päätöksen kohdistuessa käräjien velvollisuuteen hoitaa saamelaisten alkuperäiskansaa koskevat asiat.

Valitus

Saamelaiskäräjät katsoo Metsähallituksen tavoin GTK:n varausalueelle suuntaamien toimien olevan luonteeltaan sellaisia, että ne edellyttävät malminetsintäluvan hakemista. GTK:n aikomat ja Tukesin hyväksymät toimenpiteet - tosin ilman nimenomaisesti ilmaistuja yksityiskohtia - tarkoittavat saamelaiskulttuuriin erityisesti kuuluvan poronhoidon aseman selvää heikentymistä.

Hallinto-oikeuden päätös on kumottava lainvastaisena. Jos GTK todella aikoo harjoittaa kaivoslain 9 §:n mukaista etsintätyötä osallakaan varausalueesta, asia on palautettava Tukesille uudelleen käsiteltäväksi malminetsintäluvan saamiseksi. Lupaharkinnassa tulee ottaa asianmukaisesti huomioon kaivoslain 1, 38 ja 50 § sekä muut kaivoslain vaatimukset.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut valitukset.

Valitukset hylätään. Rovaniemen hallinto-oikeuden päätöksen, jolla Käsivarren paliskunnan ja A:n sekä saamelaiskäräjien valitukset on jätetty tutkimatta, lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Kysymyksenasettelu

Asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaistavana, onko Käsivarren paliskunnalla ja A:lla sekä saamelaiskäräjillä oikeus valittaa Turvallisuus- ja kemikaaliviraston varauspäätöksestä 8.10.2012 ja onko Rovaniemen hallinto-oikeuden tullut jättää päätöksestä tehdyt valitukset tutkimatta.

Asian kannalta merkitykselliset kaivoslain ja hallintolainkäyttölain säännökset sekä niiden perusteluja

Kaivoslain (621/2011) 1 §:n 4 momentin 1. virkkeen mukaan mainitussa laissa tarkoitettu toiminta sovitetaan yhteen saamelaiskäräjistä annetussa laissa (974/1995) tarkoitetulla saamelaisten kotiseutualueella siten, että saamelaisten oikeudet alkuperäiskansana turvataan.

Kaivoslain 7 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on toisenkin alueella oikeus kaivosmineraalien löytämiseksi tehdä geologisia mittauksia ja havaintoja sekä ottaa vähäisiä näytteitä, jos toimenpiteistä ei aiheudu vahinkoa eikä vähäistä suurempaa haittaa tai häiriötä (etsintätyö).

Kaivoslain 9 §:n 1 momentin mukaan malminetsintään on oltava kaivosviranomaisen lupa (malminetsintälupa), jos malminetsintää ei voida toteuttaa 7 §:n mukaan etsintätyönä tai kiinteistön omistaja ei ole antanut siihen suostumustaan. Pykälän 2 momentin mukaan malminetsintälupa on myös oltava, jos: 1) malminetsinnästä voi aiheutua haittaa ihmisten terveydelle tai yleiselle turvallisuudelle, haittaa muulle elinkeinotoiminnalle taikka maisemallisten tai luonnonsuojeluarvojen heikentymistä; 2) malminetsintä kohdistuu uraania tai toriumia sisältävän esiintymän paikallistamiseen ja tutkimiseen; tai 3) lupa on tarpeen tässä laissa tarkoitetun etuoikeuden saamiseksi esiintymän hyödyntämiseen.

Kaivoslain 32 §:n 1 momentin mukaan etuoikeus malminetsintälupaan, kaivoslupaan ja kullanhuuhdontalupaan on sillä, joka on ensimmäisenä hakenut lupaa 34 §:ssä säädetyllä tavalla. Pykälän 3 momentin mukaan malminetsintälupahakemuksen valmistelua varten hakija voi varata itselleen alueen tekemällä asiasta ilmoituksen kaivosviranomaiselle (varausilmoitus). Varausilmoitukseen perustuva etuoikeus on voimassa, kun varausilmoitus on tehty 44 §:ssä säädetyllä tavalla eikä varauksen hyväksymiselle ole tässä laissa säädettyä estettä. Etuoikeuden voimassaolo päättyy, kun kaivosviranomaisen varausilmoituksen johdosta tekemä päätös (varauspäätös) raukeaa tai se peruutetaan.

Kaivoslain 44 §:n 1 momentin mukaan varausilmoitus on toimitettava kaivosviranomaiselle. Ilmoituksessa on esitettävä tarpeellinen ja luotettava selvitys: 1) varaajasta; 2) alueesta, jota etuoikeuden varaus koskee (varausalue); 3) tutkimussuunnitelman laadinnasta ja muista malminetsintälupahakemusta valmistelevista toimenpiteistä sekä niiden aikataulusta. Pykälän 2 momentin mukaan varausilmoitus ei saa koskea aluetta, joka kuuluu malminetsintäalueeseen, kaivosalueeseen tai kullanhuuhdonta-alueeseen taikka sijaitsee yhtä kilometriä lähempänä tällaista aluetta, joka kuuluu muulle kuin hakijalle tässä laissa tarkoitetun luvan perusteella. Varausilmoitus ei myöskään saa koskea aiemmin varausalueena ollutta aluetta, ennen kuin vuosi on kulunut varauspäätöksen raukeamisesta tai peruuttamisesta.

Kaivoslain 46 §:n 1 momentin 5 kohdan mukaan malminetsintälupaa ja kullanhuuhdontalupaa ei saa myöntää muun muassa alueelle, josta on tehty varausilmoitus 44 §:ssä säädetyllä tavalla.

Kaivoslain 47 §:n 2 momentin mukaan kaivosalue ja kaivoksen apualue eivät saa sijaita alueella, jolle ei 46 §:n 1 momentin 1–5 kohdan mukaan voida myöntää malminetsintälupaa eikä kullanhuuhdontalupaa.

Kaivoslain 55 §:n 1 momentin mukaan kaivosviranomaisen on hyväksyttävä varaus, jos varausilmoitus täyttää 44 §:ssä säädetyt edellytykset eikä hyväksymiselle ole tässä laissa säädettyä estettä. Pykälän 2 momentin mukaan kaivosviranomaisen on kuitenkin hylättävä varaus, jos on painavia perusteita epäillä, että varausalueen laajuuden johdosta tai muista syistä varaajalla ei ole edellytyksiä tai ilmeisesti tarkoitustakaan hakea malminetsintälupaa.

Kaivoslain 162 §:n 1 momentin mukaan tämän lain nojalla annettuun kaivosviranomaisen päätökseen haetaan muutosta valittamalla siten kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään, jollei jäljempänä muuta säädetä. Toimivaltainen hallinto-oikeus määräytyy sen mukaan, minkä hallinto-oikeuden tuomiopiirissä pääosa päätöksessä tarkoitetusta malminetsintäalueesta, kaivosalueesta tai kullanhuuhdonta-alueesta sijaitsee. Pykälän 3 momentin mukaan vakuuden vapauttamista koskevaan kaivosviranomaisen päätökseen ei saa hakea muutosta valittamalla.

Kaivoslakia koskevan hallituksen esityksen (HE 273/2009 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan 162 §:n kohdalla muun muassa seuraavaa:

"Kaivosviranomaisen malminetsintälupaa, kaivoslupaa ja kullanhuuhdontalupaa koskevasta hakemuksesta antamaan päätökseen, kaivostoiminnan lopettamispäätökseen ja muihin kaivosviranomaisen kaivoslain nojalla antamiin päätöksiin haettaisiin muutosta valittamalla siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään. Valitusoikeus malminetsintälupaa, kaivoslupaa ja kullanhuuhdontalupaa koskevasta päätöksestä sekä kaivostoiminnan lopettamispäätöksestä määräytyisi kuitenkin hallintolainkäyttölain 6 §:n sijasta kaivoslain 165 §:n perusteella."

Kaivoslain 165 §:n 1 momentin mukaan malminetsintälupaa, kaivoslupaa ja kullanhuuhdontalupaa koskevaan päätökseen, mainitun luvan voimassaolon jatkamista, raukeamista, muuttamista ja peruuttamista koskevaan päätökseen sekä kaivostoiminnan lopettamispäätökseen saa hakea muutosta: 1) asianosainen; 2) rekisteröity yhdistys tai säätiö, jonka tarkoituksena on ympäristön-, terveyden- tai luonnonsuojelun taikka asuinympäristön viihtyisyyden edistäminen ja jonka sääntöjen mukaisella toiminta-alueella kysymyksessä olevat ympäristövaikutukset ilmenevät; 3) toiminnan sijaintikunta tai muu kunta, jonka alueella toiminnan haitalliset vaikutukset ilmenevät; 4) elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus ja muu asiassa toimialallaan yleistä etua valvova viranomainen; 5) saamelaiskäräjät sillä perusteella, että luvassa tarkoitettu toiminta heikentää saamelaisten oikeutta alkuperäiskansana ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan; 6) kolttien kyläkokous sillä perusteella, että luvassa tarkoitettu toiminta heikentää koltta-alueella kolttien elinolosuhteita ja mahdollisuuksia harjoittaa elinkeinoja.

Hallituksen esityksen (273/2009 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa 165 §:n kohdalla lausutaan muun ohella seuraavaa:

"Pykälässä on otettu huomioon perustuslain oikeusturvaa koskeva velvoite ja tavoite parantaa mahdollisuuksia vaikuttaa elinympäristöä koskevaan päätöksentekoon, oikeuskäytäntö sekä maankäyttöä ja ympäristöä koskevan lainsäädännön johdonmukaisuus. Pykälä koskisi malminetsintälupaa, kaivoslupaa ja kullanhuuhdontalupaa koskevia päätöksiä sekä kaivostoiminnan lopettamispäätöstä. Valitusoikeus koskisi myös luvan voimassaolon jatkamista, raukeamista, muuttamista ja peruuttamista koskevia päätöksiä. Kaivosviranomaisen varausta, luvan siirtoa, kaivosturvallisuuslupaa tai hallintopakkoa koskevasta päätöksestä taikka muusta lain nojalla antamasta päätöksestä saisi valittaa hallintolainkäyttölain 6 §:n mukaisesti. Valtioneuvoston kaivosaluelunastuslupaa koskevasta päätöksestä valitusoikeus määräytyisi samoin hallintolainkäyttölain 6 §:n mukaisesti."

Hallintolainkäyttölain (586/1996) 5 §:n 1 momentin mukaan päätöksellä, josta saa valittaa, tarkoitetaan toimenpidettä, jolla asia on ratkaistu tai jätetty tutkimatta.

Hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentin mukaan päätöksestä saa valittaa se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa. Pykälän 2 momentin mukaan viranomaisella on lisäksi valitusoikeus, jos laissa niin säädetään tai jos valitusoikeus on viranomaisen valvottavana olevan julkisen edun vuoksi tarpeen.

Hallintolainkäyttölain 13 §:n 1 momentin mukaan laissa säädetään erikseen siitä, milloin 7–9 §:ssä tarkoitetun viranomaisen päätökseen ei saa hakea muutosta valittamalla tai milloin valittamiseen korkeimmalle hallinto-oikeudelle tarvitaan valituslupa.

Hallintolainkäyttölain 51 §:n 2 momentin mukaan, jos valitusta ei ole tehty määräajassa tai jos asian tai siinä esitetyn vaatimuksen ratkaisemiselle on muu este, valitus tai vaatimus jätetään tutkimatta.

Varauspäätöksen oikeusvaikutukset ja päätöksen valituskelpoisuus

Hyväksyttävän varausilmoituksen tekeminen ja sitä seuraava varauspäätös antaa kaivoslain 32 §:n 3 momentista ilmenevällä tavalla etuoikeuden malminetsintälupaan. Lisäksi kaivoslain 46 §:n 1 momentin 5 kohdasta ja 47 §:n 2 momentista ilmenevästi malminetsintäluvan, kullanhuuhdontaluvan ja kaivosluvan myöntäminen ei ole mahdollista alueella, josta on tehty hyväksyttävä varausilmoitus. Muita oikeusvaikutuksia hyväksyttävän varausilmoituksen tekemisellä ja varauspäätöksellä ei ole. Varausmenettelyn tarkoituksena on, että malminetsintäluvan potentiaalisella hakijalla olisi riittävä mahdollisuus valmistella hakemusta huolella.

Varausilmoituksen johdosta tehty varauspäätös, on se sitten myönteinen tai kielteinen, sisältää hallintolainkäyttölain 5 §:n 1 momentissa tarkoitetun ratkaisun, joten päätös on valituskelpoinen. Valittamista varauspäätöksestä ei ole kielletty kaivoslain 162 §:ssä tai missään muussakaan säännöksessä.

Valitusoikeutta koskeva oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Kaivoslain valitusoikeutta koskevassa 165 §:ssä ei säädetä siitä, kenellä on valitusoikeus varauspäätöksestä. Näin ollen valitusoikeus määräytyy hallintolainkäyttölain 6 §:n perusteella. Tätä on edellä siteeratut hallituksen esityksen perustelut huomioon ottaen pidettävä myös lain nimenomaisena tarkoituksena.

Turvallisuus- ja kemikaaliviraston päätöksellä 8.10.2012 Geologian tutkimuskeskuksen varausilmoituksen osittaisesta hyväksymisestä eli varauspäätöksellä ei ole myönnetty eikä olisi voitukaan myöntää kaivoslain 9 §:ssä tarkoitettua malminetsintälupaa. Hyväksyttävän varausilmoituksen tekemisellä ja varauspäätöksellä ei ole muita kuin edeltä ilmenevät oikeusvaikutukset, erityisesti se, että se antaa kaivoslain 32 §:n 3 momentista ilmenevällä tavalla etuoikeuden malminetsintälupaan. Varauspäätös ei anna oikeutta minkäänlaiseen malminetsintään vaan varaajan oikeus etsintätyöhön perustuu varauspäätöksestä riippumatta kaivoslain 7 §:ään tai kiinteistönomistajan kaivoslain 9 §:ssä tarkoitettuun suostumukseen. Malminetsintä on toteutettavissa vain mainituista lainkohdista ilmenevissä rajoissa ja niissä säädetyin edellytyksin. Myönteisellä varauspäätöksellä ei ole tähän mitään vaikutusta.

Koska varauspäätös ei itsessään oikeuta malminetsintään, se ei vaikuta poronhoidon harjoittamiseen tai poronhoitolain 3 §:n mukaiseen poronhoidon harjoittamisoikeuteen sen enempää paliskuntien kuin yksittäisten poronomistajien kannalta. Tähän nähden varauspäätöksellä ei myöskään rajoiteta saamelaisille alkuperäiskansana Suomen perustuslain 17 §:n 3 momentissa taattua oikeutta kulttuurinsa, johon poronhoito olennaisena osana kuuluu, ylläpitämiseen ja kehittämiseen. Sillä ei myöskään kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevan kansainvälisen yleissopimuksen 27 artiklan vastaisesti kielletä saamelaisille kuuluvaa oikeutta nauttia omasta kulttuuristaan.

Saamelaiskäräjien valituksessa viitatun kaivoslain 1 §:n 4 momentin osalta lakia koskevan hallituksen esityksen HE 273/2009 vp yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan muun ohella, että momentin tavoitteena on ohjata uuden kaivoslain tulkintaa ja soveltamista siten, että malminetsintä, kaivostoiminta ja kullanhuuhdonta sovitettaisiin yhteen saamelaisten kotiseutualueella siten, että saamelaisten oikeudet alkuperäiskansana ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan turvataan. Tähän nähden mainitusta lainkohdastakaan ei löydy perustetta sille, että saamelaiskäräjillä tulisi olla hallintolainkäyttölain 6 §:n perusteella valitusoikeus varausilmoituksen hyväksymistä koskevasta varauspäätöksestä.

Kun lisäksi otetaan huomioon hallinto-oikeuden päätöksen edellä ilmenevät perustelut, hallinto-oikeuden on tullut jättää Käsivarren paliskunnan ja A:n sekä saamelaiskäräjien valitukset tutkimatta sillä perusteella, että paliskunnalla, A:lla ja saamelaiskäräjillä ei ole hallintolainkäyttölain 6 §:n perusteella ollut oikeutta valittaa Turvallisuus- ja kemikaaliviraston varauspäätöksestä.

Edellä lausuttuun nähden ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Sakari Vanhala, Hannu Ranta, Mika Seppälä ja Liisa Heikkilä. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.