KHO:2013:188

Kaupunginhallitus oli hylännyt toimittajan pyynnön saada tieto asiakirjoista, joista ilmenivät suostumuksensa kaupungin virkaan nimittämiseen antaneiden henkilöiden nimet. Hallinto-oikeus oli kumonnut kaupunginhallituksen päätöksen.

Virkaan suostumuksensa antaneet eivät olisi voineet valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ilman, että heidän henkilöllisyytensä jo tässä yhteydessä valitusasiakirjoihin sisältyvänä automaattisesti olisi tullut julkiseksi. Suostumuksen ja sen antamiseen liittyvien asiakirjojen julkiseksi tuleminen saattoi myös vaikuttaa kaupungin mahdollisuuteen saada palvelukseensa mahdollisimman pätevää henkilökuntaa. Suostumuksen luottamuksellisuuden turvaaminen edusti sellaista julkista etua, jota hallintolainkäyttölain 6 §:n 2 momentissa tarkoitetaan. Kaupunginhallituksella oli käsillä olevassa asiassa valvottavanaan sellainen julkinen etu, että sillä oli oikeus valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä.

Kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain 5 §:n viimeisessä virkkeessä säädetään poikkeuksesta saman pykälän ensimmäisessä virkkeessä ilmaistuun pääsääntöön, jonka mukaan julkisesti haettavana olleeseen virkasuhteeseen voidaan ottaa vain sitä määräajassa hakenut henkilö. Lainkohdassa ei säädetä asiakirjojen julkisuudesta ja salassapidosta eikä sillä liioin ole sitä merkitystä, että asiakirjan julkisuutta ja salassapidettävyyttä koskevassa arvioinnissa tieto julkiseen virkaan suostumuksensa antaneen henkilöllisyydestä olisi eri asemassa kuin tieto virkaa hakeneen henkilöllisyydestä. Kaupunginhallituksella ei mainitun säännöksen nojalla ollut oikeutta kieltäytyä antamasta tietoa virkaan nimittämistä varten annetuista suostumuksista ja niiden liitteistä. Asiakirjaan sisältyvä tieto suostumuksensa virkaan nimittämiseen antaneen henkilöllisyydestä oli julkinen.

Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta 7 § 1 momentti, 9 § 1 momentti ja 33 § 1 momentti

Laki kunnallisesta viranhaltijasta 5 §

Hallintolainkäyttölaki 6 §

Päätös, josta valitetaan

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 6.11.2012 nro 12/0657/3

Asian käsittely Tampereen kaupunginhallituksessa

Toimittaja A on 13.2.2012 pyytänyt Tampereen kaupunginhallitukselta tietoa siitä, ketkä hakivat konsernihallinnon terveyden ja toimintakyvyn edistämisen ydinprosessin tilaajapäällikön virkaa tai antoivat suostumuksensa virkaan nimittämiselle, ja kopioita valinnan valmisteluun liittyvistä asiakirjoista, joista edellä mainittujen henkilöiden nimet ilmenevät, sekä pöytäkirjanotetta valinnasta kaupunginhallituksessa käydystä keskustelusta.

Tampereen kaupunginhallitus on päätöksellään 5.3.2012 hylännyt A:n asiakirjapyynnön. Päätöksessä on viitattu kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain 5 §:ään ja siitä hallituksen esityksessä ja oikeuskirjallisuudessa esitettyyn sekä hallintosäännön 43 §:ään. Lisäksi päätöksen perusteluina on todettu, että kaupungin käsityksen mukaan virkaa haettaessa annettu suostumus ja siihen liittyvät asiakirjat ovat salaisia. Suostumus on annettavissa viran täyttömenettelyssä ennen lopullista valintapäätöstä. Mitään erityistä määrämuotoa ja menettelytapaa suostumukselle ei ole määritelty. Jos tieto suostumusmenettelyn piirissä olleesta henkilöstä annettaisiin A:n pyytämällä tavalla julkisuuteen, asianomaiselle henkilölle saattaa aiheutua konkreettista vahinkoa tai haittaa.

Asian käsittely hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan viitaten viranomaisten toiminnan julkisuudesta annettuun lakiin vaatinut, että Tampereen kaupunginhallituksen päätös kumotaan ja hänelle annetaan kopiot asiakirjoista, joista ilmenevät tilaajapäällikön virkaan nimittämistä varten suostumuksensa antaneiden henkilöiden nimet. Virkaan valittua lukuun ottamatta nämä nimet eivät käy ilmi kaupunginhallituksen pöytäkirjoista tai niiden liitteistä. Kaupunginlakimiehen mukaan suostumuksensa antaneita ei ole kirjattu edes kaupungin diaaritietoihin, mikä lienee hyvän hallintotavan vastaista.

Tampereen kaupunginhallitus on lausunnossaan vaatinut, että valitus hylätään. Kaupunginhallitus on muun ohella todennut, että suostumuksen antajille on kerrottu, että heidän henkilöllisyyttään ei paljasteta muille kuin virkaan valinnasta päättäville kaupunginhallituksen jäsenille. Suostumusmenettelyssä annetut nimen sisältävät ansioluettelot lähetekirjeineen ovat salassa pidettäviä asiakirjoja ensisijaisesti kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain 5 §:n nojalla ja toissijaisesti myös viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 24 §:n 1 momentin 20 ja 32 kohtien nojalla.

Niille tilaajapäällikön virkaan valitsematta jääneille kolmelle henkilölle, jotka olivat antaneet suostumuksensa virkaan nimittämiselle, on varattu tilaisuus selityksen antamiseen. Kaksi heistä on antanut selityksensä. Toinen selityksen antajista on vastustanut valituksen hyväksymistä.

A on vastaselityksessään todennut, että kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain 5 §:ssä ei säädetä salassapitovelvoitteesta. Ansioluettelot eivät voi sisältää tietoja yksityisestä liike- tai ammattisalaisuudesta ja on epätodennäköistä, että viranhaun yhteydessä esitettävään ansioluetteloon sisällytettäisiin tietoja henkilökohtaisista oloista.

Hallinto-oikeuden päätös

Hämeenlinnan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään 6.11.2012 kumonnut Tampereen kaupunginhallituksen päätöksen siltä osin kuin sillä on kieltäydytty luovuttamasta tietoja tilaajapäällikön virkaan nimittämistä varten annetuista suostumuksista ja niiden liitteistä. Hallinto-oikeus on oikeuttanut A:n saamaan nämä tiedot sisältävät jäljennökset edellä mainituista asiakirjoista.

Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluissa oikeudellisena arviona on lausuttu seuraavaa:

Viranomaiselle asian käsittelyä varten toimitettu asiakirja on julkinen, jollei laissa erikseen toisin säädetä. Kaupunginhallituksen lausunnossa mainitussa kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain 5 §:n viimeisessä virkkeessä ei säädetä asiakirjojen julkisuudesta ja salassapidosta vaan ainoastaan poikkeuksesta saman pykälän ensimmäisessä virkkeessä ilmaistuun pääsääntöön, jonka mukaan julkisesti haettavana olleeseen virkasuhteeseen voidaan ottaa vain sitä määräajassa hakenut henkilö. Kaupunginhallituksella ei ole oikeutta kieltäytyä pyydettyjen asiakirjojen antamisesta edellä mainitun säännöksen nojalla.

Kaupunginhallituksen lausunnossa viitatussa viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 24 §:n 1 momentin 20 kohdassa säädetään eräiden yksityisen elinkeinotoimintaa koskevien tietojen salassapidosta. Tieto siitä, että joku on hakenut julkista virkaa tai on antanut suostumuksensa virkaan nimittämiselle, ei ole kyseisen henkilön elinkeinotoimintaa koskeva tieto. Tilaajapäällikön virkaan nimittämistä varten annetuista suostumuksista ja niiden liitteistä ei myöskään ilmene tietoja edellä mainitussa lainkohdassa tarkoitetuista liike- ja ammattisalaisuuksista tai sellaisista muista vastaavista yksityisen elinkeinotoimintaa koskevista seikoista, joista tiedon antaminen aiheuttaa taloudellista vahinkoa elinkeinonharjoittajalle. Kaupunginhallituksella ei ole näin ollut oikeutta kieltäytyä pyydettyjen asiakirjojen antamisesta viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 24 §:n 1 momentin 20 kohdan nojalla.

Kahden suostumuksenantajan ansioluettelosta ilmenee tietoja heidän osallistumisestaan yhdistystoimintaan, mutta ne koskevat heidän oman ammattialansa lääketieteellisten yhdistysten toimintaa ja osin myös luottamustehtäviä näissä yhdistyksissä. Siihen nähden, että kyseiset tiedot on esitetty ansioluettelossa julkiseen virkaan pääsemiseksi, niitä ei ole pidettävä viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 24 §:n 1 momentin 32 kohdassa tarkoitettuina salassapidettävinä yhdistystoimintaa koskevina tietoina. Muutoin tilaajapäällikön virkaan nimittämistä varten suostumuksensa antaneiden toimittamat ansioluettelot sisältävät lähinnä tietoja suostumuksen antajien koulutuksesta sekä heidän toimimisestaan työelämässä ja luottamustoimissa, eikä niistä ilmene edellä mainitussa lainkohdassa salassa pidettäviksi säädettyjä tietoja henkilön poliittisesta vakaumuksesta, henkilön yksityiselämän piirissä esittämistä mielipiteistä, henkilön elintavoista, osallistumisesta muuhun kuin edellä mainittuun yhdistystoimintaan, vapaa-ajan harrastuksista, perhe-elämästä ja muista niihin verrattavista henkilökohtaisista oloista.

Koska tilaajapäällikön virkaa varten annetuista suostumuksista ja niiden liitteistä ei ilmene salassa pidettäviä tietoja, kaupunginhallituksella ei ole ollut laillista perustetta kieltäytyä antamasta A:lle tietoja edellä mainituista asiakirjoista.

Hallinto-oikeuden päätöksessä on sovellettuina oikeusohjeina mainittu viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 1 §:n 1 momentti, 9 §:n 1 momentti, 10 §, 22 § sekä 24 §:n 1 momentin 20 ja 32 kohta sekä kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain 5 §.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Reima Nieminen, Riitta Jokioinen ja Marja Tuominen. Esittelijä Jussi-Pekka Lajunen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Tampereen kaupunginhallitus on valituksessaan vaatinut, että Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätös kumotaan. Vaatimuksen perusteluina on esitetty muun ohella seuraavaa:

Suostumuksen antajille on kerrottu, että heidän henkilöllisyyttään ei paljasteta muille kuin virkaan valinnasta päättäville kaupunginhallituksen jäsenille. Suostumuksen antajien nimet sisältävät ansioluettelot liitteineen ovat salassa pidettäviä viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetuin lain 6 §:n ja kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain 5 §:n nojalla. Suostumuksen antaminen on viimeksi mainitussa laissa määritelty poikkeus julkiseen hakumenettelyyn. Myös tehtyjen soveltuvuustutkimuslausuntojen sisältöä kuvaavat asiakirjat ovat nimityspäätöksen salassa pidettäviä liitteitä.

Suostumus on annettavissa viran täyttömenettelyssä ennen lopullista valintapäätöstä. Mitään erityistä määrämuotoa ja menettelytapaa suostumukselle ei ole määritelty. Kaupunki on kuitenkin vaatinut suostumuksenantajilta kirjallisen ansioluettelon.

Jos tieto suostumusmenettelyn piirissä olleesta henkilöstä annettaisiin julkisuuteen, hänelle saattaisi aiheutua konkreettista vahinkoa ja haittaa. Suostumuksenantajien tulee voida luottaa siihen, että heidän aikomuksensa hakea ja saada julkinen virka ei tule julkisuuteen.

Kunnallishallinnon henkilöstön rekrytoinnissa on olennaisen tärkeää, että myös elinkeinoelämän piirissä työskentelevät pystyvät siirtymään kuntien viranhaltijoiksi. Suostumusmenettelyä on käytetty pitkään ja siitä saadut kokemukset ovat olleet positiivisia. Jos lakia tulkitaan hallinto-oikeuden päätöksen mukaisella tavalla, suostumusmenettelyllä ei ole enää mitään merkitystä.

A:lle on varattu tilaisuus selityksen antamiseen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

Valitus hylätään. Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Tampereen kaupunginhallituksen valitusoikeus

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 33 §:n 1 momentin viimeisen virkkeen mukaan muutoksenhaussa noudatetaan, mitä hallintolainkäyttölaissa säädetään. Säännös koskee myös hallinto-oikeuden muutoksenhaun johdosta antamaa päätöstä. Valitusoikeus tässä asiassa määräytyy näin ollen hallintolainkäyttölain mukaisesti.

Hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentin mukaan päätöksestä saa valittaa se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa. Pykälän 2 momentin mukaan viranomaisella on lisäksi valitusoikeus, jos laissa niin säädetään tai jos valitusoikeus on viranomaisen valvottavana olevan julkisen edun vuoksi tarpeen.

Viranomaisella ei asiakirjojen julkisuutta koskevissa asioissa ole valitusoikeutta pelkästään sillä perusteella, että sen päätös on kumottu. Tampereen kaupunginhallituksella ei esillä olevassa asiassa ole asianosaisen asemaa haettaessa muutosta hallinto-oikeuden päätökseen. Kaupunginhallituksen valitusoikeudesta ei asiakirjojen julkisuutta koskevissa asioissa ole myöskään laissa erikseen säädetty. Kaupunginhallituksen valitusoikeus asiassa voi perustua siten vain siihen, että se on sen valvottavana olevan julkisen edun vuoksi tarpeen.

Kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain 5 §:n mukaan sellaiseen virkasuhteeseen, joka on ollut julkisesti haettavana, voidaan ottaa vain henkilö, joka on hakenut sitä kirjallisesti ennen hakuajan päättymistä ja silloin täyttää kelpoisuusvaatimukset. Hakemukseen on liitettävä selvitys hakijan kelpoisuudesta. Kunnanjohtajan virkaan ja valtuuston päätöksen mukaisesti muuhunkin virkasuhteeseen voidaan suostumuksensa nojalla ottaa sellainenkin henkilö, joka ei ole hakenut sitä ja jonka kelpoisuudesta on esitetty selvitys.

Lainkohdan tarkoituksena on antaa virasta kiinnostuneelle mahdollisuus osoittaa kiinnostuksensa virkaan vapaamuotoisesti ja luottamuksellisesti ilman julkiseksi ja siten myös työnantajansa tietoon tulevaa kirjallista hakemusta.

Suostumuksensa virkaan antaneiden henkilöllisyyttä koskeva tietopyyntö saattaa koskea myös suostumuksen antamiseen liittyviä asiakirjoja. Virkaan suostumuksensa antaneet eivät voisi valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä, jolla asiakirjoihin sisältyvä tieto heidän henkilöllisyydestään on katsottu julkiseksi ilman, että heidän henkilöllisyytensä jo tässä yhteydessä valitusasiakirjoihin sisältyvänä automaattisesti tulisi julkiseksi. Suostumuksen ja sen antamiseen liittyvien asiakirjojen julkiseksi tuleminen saattaa myös vaikuttaa kunnan mahdollisuuteen saada palvelukseensa mahdollisimman pätevää henkilökuntaa. Suostumuksen luottamuksellisuuden turvaaminen edustaa sellaista julkista etua, jota hallintolainkäyttölain 6 §:n 2 momentissa tarkoitetaan.

Edellä lausuttuun nähden Tampereen kaupunginhallituksella on nyt käsillä olevassa asiassa valvottavanaan sellainen julkinen etu, että sillä on hallintolainkäyttölain 6 §:n 2 momentin perusteella oikeus valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä.

Pääasiaa koskeva oikeudellinen arviointi

Tampereen kaupunginhallitus on suostumuksensa tilaajapäällikön virkaan nimittämiseen antaneen henkilön nimen sisältävien asiakirjojen salassapidon perusteena viitannut erityisesti edellä mainittuun kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain 5 §:ään. Mainittua lakia koskevan hallituksen esityksen HE 196/2002 vp yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan 5 §:n kohdalla muun ohella, että vaikka virkasuhteen kirjallista hakemista on pidettävä pääsääntönä, on kunnanjohtajan viran osalta perusteltua säätää poikkeus, jonka mukaan kunnanjohtajan virkaan voitaisiin ilmoittautua myös hakuajan jälkeen ennen vaalin toimittamista. Vastaavasti on nykyisen mallivirkasäännön määräyksiä vastaavasti tarkoituksenmukaista säätää mahdollisuudesta, jonka mukaan valtuusto voi joko erikseen tehtävällä päätöksellä tai esimerkiksi johtosäännön määräyksellä muunkin viran osalta päättää mahdollisuudesta ottaa henkilö virkasuhteeseen tämän suostumuksen perusteella. Tällöin on yleensä kysymys kunnan ylimpien viranhaltijoiden ottamisesta.

Kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain 5 §:n viimeisessä virkkeessä säädetään poikkeuksesta saman pykälän ensimmäisessä virkkeessä ilmaistuun pääsääntöön, jonka mukaan julkisesti haettavana olleeseen virkasuhteeseen voidaan ottaa vain sitä määräajassa hakenut henkilö. Lainkohdassa ei säädetä asiakirjojen julkisuudesta ja salassapidosta eikä sillä liioin ole sitä merkitystä, että asiakirjan julkisuutta ja salassapidettävyyttä koskevassa arvioinnissa asiakirjaan sisältyvä tieto julkiseen virkaan suostumuksensa antaneen henkilöllisyydestä olisi eri asemassa kuin tieto virkaa hakeneen henkilöllisyydestä. Kaupunginhallituksella ei mainitun säännöksen nojalla ole ollut oikeutta kieltäytyä pyydettyjen asiakirjojen antamisesta.

Kun lisäksi otetaan huomioon edellä ilmenevät Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätöksen perustelut, päätöksessä mainittujen oikeus³ohjeiden lisäksi viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 7 §:n 1 momentti, sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, ei ole perusteita muuttaa lopputulokseltaan hallinto-oikeuden päätöstä, jolla A on oikeutettu saamaan tieto tilaajapäällikön virkaan nimittämistä varten annetuista suostumuksista ja niiden liitteistä.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Matti Pellonpää, Sakari Vanhala, Riitta Mutikainen ja Hannu Ranta. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.