KHO:2014:60

Suomen ja Australian välinen rikoksen johdosta tapahtuvaa luovuttamista koskeva sopimus – Oikeusministeriön esittämä luovuttamispyyntö – Ylimääräinen muutoksenhaku – Purku – Muutoksenhakukelpoisuus – Menettelylliset takeet – Tutkimatta jättäminen

Vuosikirjanumero: KHO:2014:60
Antopäivä: 16.4.2014
Taltionumero: 1276
Diaarinumero: 1391/3/11
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2014:60

X:n purkuhakemuksessa oli vaadittu, että oikeusministeriön Suomen ja Australian välisen rikoksen johdosta tapahtuvaa luovuttamista koskevan sopimuksen nojalla 27.7.2006 tekemä X:ää koskeva luovuttamispyyntö ja sitä koskeva 14.8.2006 päivätty täydennys puretaan hakemuksessa esitetyin perustein lainvastaisina ainakin siltä osin kuin X:n luovuttamista on pyydetty teoista, joista syytettä ei ollut luovuttamispyynnön tekemisen aikaan Suomessa nostettu.

X oli tullut oikeusministeriön luovuttamispyynnön ja sen täydennyksen perusteella Australian viranomaisen tekemällä luovuttamispäätöksellä Suomeen luovutetuksi lokakuussa 2009. X:n mukaan luovuttamispyyntö oli lainvastainen ja se tuli purkaa, koska X:ää vastaan oli nostettu syytteitä luovuttamispyynnön tekemisen hetkellä vasta esitutkinnassa olleista teoista kevään 2010 aikana. Vastaavasti kymmenistä luovuttamispyynnön tekemisen hetkellä vasta esitutkinnassa olleista teoista on tehty marraskuussa 2010 syyttämättäjättämispäätös.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että oikeusministeriön Australian viranomaisille esittämästä luovuttamispyynnöstä ei itsessään ollut johtunut, että X oli luovutettu Suomeen. Luovuttamispyynnön esittämisen jälkeen X:n luovutusmenettely on tapahtunut Australiassa Australian asianomaisen lainsäädännön mukaisesti ja X oli varsinaisesti luovutettu Suomeen vasta Australian tekemän luovuttamispäätöksen nojalla.

Luovuttamispyyntöä ei sellaisenaan voitu pitää hallintopäätöksenä, joka sisältäisi X:n luovuttamisasiaa koskevan lopullisen ratkaisun. X oli purkuhakemuksessaan kuitenkin esittänyt jo luovuttamispyynnöstä johtuneen X:n oikeusasemaan vaikuttavia seurauksia, kuten X:n säilöönoton jatkuminen Australiassa sekä X:n konfiskoidun omaisuuden hallussapito. Tämän vuoksi asiassa tuli purkuhakemuksen mahdollista tutkimista silmällä pitäen arvioitavaksi, oliko X:n käytössä ollut häntä koskevaa luovuttamispyyntöä Australiassa käsiteltäessä sellaisia menettelyllisiä takeita, joista johtuen hänen olisi ollut mahdollista saattaa tuomioistuimen arvioitavaksi, oliko oikeusministeriön tekemä luovuttamispyyntö täydennyksineen Suomen ja Australian välisen rikoksen johdosta tapahtuvaa luovuttamista koskevan sopimuksen mukainen.

X:n oli asiassa esitetyn selvityksen mukaan ollut Australiassa mahdollista saada tutkittavaksi väitteensä, jotka koskivat oikeusministeriön tekemään luovutuspyyntöön sisältyvien tekojen yhdenmukaisuutta Suomen ja Australian välisen rikoksen johdosta tapahtuvaa luovuttamista koskevan sopimuksen kanssa ja saada näin ollen siellä käyttöönsä asianmukaiset oikeussuojakeinot.

Asiaa Suomessa luovuttamisen jälkeen rikosprosessissa käsiteltäessä X:n oli ollut mahdollista kiistää luovuttamisensa taustalla olevat teot. Sillä, että X:ää ei lopulta ollut syytetty kaikista niistä teoista, joita luovuttamispyyntö on koskenut, ei ollut merkitystä asian ratkaisemiselle.

Näistä syistä johtuen ylimääräisen muutoksenhakemuksen kohteena ollut oikeusministeriön luovutuspyyntö ja sen täydennys ei ollut sellainen hallintolainkäyttölain 5 §:n 1 momentissa tarkoitettu hallintopäätös, johon voitaisiin hakea muutosta hallintolainkäyttölain nojalla. Korkein hallinto-oikeus ei tutkinut purkuhakemusta.

Suomen ja Australian välinen Helsingissä 7 päivänä kesäkuuta 1984 tehty rikoksen johdosta tapahtuvaa luovuttamista koskeva sopimus (SopS 24/1985) sekä sopimuksen muutospöytäkirja (SopS 14/1986) 1 artikla 1 kappale ja 3 artikla

Laki rikoksen johdosta tapahtuvasta luovuttamisesta (456/1970) 1 § (1287/2003), 14 § 1 momentti, 34 § (1287/2003)

Hallintolainkäyttölaki 5 § 1 momentti, 63 § 1 momentti

Päätös, johon haetaan muutosta

Oikeusministeriö 27.7.2006 nro OM 5/75/2006

Oikeusministeriö on 27.7.2006 Suomen ja Australian välisen rikoksen johdosta tapahtuvaa luovuttamista koskevan sopimuksen (SopS 24/1985) ja sopimuksen muutospöytäkirjan nojalla pyytänyt Australialta Suomen kansalaisen, Australiassa säilöön otetun X:n luovuttamista Suomeen. Oikeusministeriö on 14.8.2006 vielä täydentänyt luovuttamispyyntöään.

Hakemus ja sen täydennys korkeimmalle hallinto-oikeudelle

X on korkeimpaan hallinto-oikeuteen 28.4.2011 saapuneessa hakemuksessaan vaatinut, että oikeusministeriön päätös puretaan.

Hakija on tullut pidätetyksi suomalaisen viranomaisen tekemän pidätyspyynnön perusteella annetulla ehdollisella pidätysmääräyksellä Australiassa 4.7.2006. Pidätys on käynnistänyt 45 vuorokauden määräajan, jonka kuluessa Suomen on tullut esittää hakijaa koskeva virallinen luovuttamispyyntö. Luovuttamispyyntö on sittemmin tehty 27.7.2006, jonka jälkeen sitä on täydennetty 14.8.2006.

Suomen ja Australian välisen rikoksen johdosta tapahtuvaa luovuttamista koskevan sopimuksen 1 artiklan mukaan sopimus koskee tilanteita, joissa luovutettavaksi pyydetty henkilö on toimivaltaisen viranomaisen syytteeseen panema tai tuomittu rikoksesta. Luovuttamispyynnössä hakijaa on pyydetty luovutettavaksi kymmenistä sellaisista teoista, jotka ovat olleet luovuttamispyyntöä tehtäessä vuonna 2006 vasta esitutkinnassa. Sanotut teot eivät ole voineet toimia laillisen luovuttamispyynnön perusteina.

Hakija on luovutettu luovuttamispyynnön perusteella tehdyllä luovutuspäätöksellä lokakuussa 2009. Häntä vastaan on nostettu syytteitä luovuttamispyynnön tekemisen hetkellä vasta esitutkinnassa olleista teoista kevään 2010 aikana. Vastaavasti kymmenistä luovuttamispyynnön tekemisen hetkellä vasta esitutkinnassa olleista teoista on tehty syyttämättäjättämispäätös marraskuussa 2010.

On riidatonta, että hakijan luovuttamista Suomeen on pyydetty luovutussopimuksen vastaisesti ja että luovuttamispyynnön tekemisestä vastuussa olevat henkilöt ovat syyllistyneet lainvastaiseen menettelyyn. Luovutuspäätös on siten lainvastainen ja tulee purkaa.

Hakija on menettänyt vapautensa erittäin pitkäksi ajaksi lainvastaisen luovuttamispyynnön perusteella viimeistään 18.8.2006, jolloin Australian viranomainen on katsonut luovuttamispyynnön vastaanotetuksi. Vapaudenmenetys laittomasti laaditun luovuttamispyynnön perusteella on jatkunut ainakin 7.10.2009 saakka, jolloin hakija on luovutuksen jälkeen saapunut Suomeen. Lainvastainen luovuttamispyyntö on loukannut hakijan perusoikeuksia, minkä perusteella purkukynnys ylittyy.

Kysymys on niin poikkeuksellisesta asiakokonaisuudesta muun muassa kahdenvälisen valtioiden välisen sopimuksen rikkomisen johdosta, että purkukynnys ylittyy myös julkisen edun kannalta.

X on vielä täydentänyt hakemustaan ja lausunut muun ohella seuraavan:

Laista tai oikeuskirjallisuudesta ei ole saatavissa tukea sille, että luovutussopimusta olisi tarkoitettu käytettäväksi muuhun kuin sen 1 artiklasta ilmenevään tilanteeseen eli siihen, että luovutettavaksi pyydettävän henkilön on oltava kirjaimellisesti toimivaltaisen viranomaisen syytteeseen panema, "charged by a competent authority", tai tuomittu luovutussopimuksen ehdot täyttävästä rikoksesta. Sopimusta on tulkittava Wienin valtiosopimusoikeutta koskevan yleissopimuksen nojalla todistusvoimaisten kielten, suomen- ja englanninkielen, mukaisesti. Valtiosopimusta on tulkittava sen tarkoituksen ja päämäärän mukaisesti. Luovutussopimuksen alkuteksteissä määrätään seuraavasti: "Suomi ja Australia, tahtoen tehdä uuden rikoksesta syytettyjen tai tuomittujen henkilöiden vastavuoroista luovuttamista koskevan sopimuksen, ovat sopineet seuraavasta:". Luovutussopimuksen tarkoituksena tai päämääränä ei ole luovuttaa henkilöitä, jotka eivät ole syytteessä tai tuomittuja.

Luovuttamispyyntö on kiistattomasti laadittu lainvastaisesti ainakin siltä osin kuin luovutusta pyydettiin teoista, joista syyttäjä ei ollut nostanut Suomessa syytettä. Syyttäjä ei ollut myöskään tehnyt harkintaa syytteen nostamisen edellytyksistä niistä rikoksista, joista luovuttamispyyntöä Australialle tehtäessä ei ollut nostettu syytettä. Australian oikeuskäytännön mukaan Itävallan ja Australian välisen luovutussopimuksen mukaista ei ollut luovuttaa henkilöä pelkän kuulustelutarpeen vuoksi. Tältä osin hakija on viitannut tapaukseen Director of Public Prosecutions (Cth) & the Republic of Austria v Kainhofer [1995] HCA 35 185 CLR 528. Hakijan pyytäminen luovutettavaksi luovutussopimuksen vastaisesti esitutkinnassa kuultavaksi vastaa käsillä olevaa tilannetta.

Esimerkiksi pelkkää poissaolevana vangitsemista ei voida pitää luovutussopimuksessa tarkoitetulla tavalla syytteeseen panemisena, sillä se sotisi sitä luovutusoikeuden perusperiaatetta vastaan, jonka mukaan rikoksen johdosta tapahtuva luovuttaminen ei voi tulla kysymykseen pelkästään esitutkintatoimenpiteitä varten. Esimerkiksi rikoksen johdosta tapahtuvan luovuttamisen eurooppalaisen yleissopimuksen 14 artiklassa ilmaistu erityissääntökin alkaa englanninkielisenä "A person who has been extradited shall not be proceeded against..." ja ranskankielisenä "L'individu qui aura été livré ne sera ni poursuivi...". Kummatkin ilmaisut tarkoittavat syyttämistä/ syytteen nostamista taikka syytetoimenpiteisiin ryhtymistä.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Oikeusministeriö on X:n hakemuksesta ja sen täydennyksestä antamassaan lausunnossa esittänyt muun ohella seuraavan:

Ylimääräisen muutoksenhaun mahdollisuus

Oikeusministeriön käsityksen mukaan X:n muutoksenhakemuksen kohteena oleva asia ei ole sellainen hallintopäätös, johon voitaisiin hakea muutosta hallintolainkäyttölain nojalla. Tämän vuoksi korkeimman hallinto-oikeuden ei tule ottaa asiaa tutkittavakseen.

Suomen ja Australian välisen rikoksen johdosta tapahtuvaa luovuttamista koskevaan sopimukseen (SopS 24/1985) ja sitä täydentävään pöytäkirjaan (SopS 14/1986) perustuvassa luovuttamisessa sovelletaan sopimusmääräysten ohella erityislain, luovuttamislain yksityiskohtaisia ja periaatteessa tyhjentäviä säännöksiä. Luovutusmenettelyyn ei tule soveltaa hallintolakia, jota ei sovelleta hallintolain 4 §:n mukaan muun muassa lainkäyttöön, esitutkintaan tai ulosottoon.

X:n tapauksessa on kysymys Suomeen luovutettavasta henkilöstä. Tällöin luovutusmenettely alkaa useimmiten siten, että rikoksesta kansainvälisesti etsintäkuulutettu henkilö otetaan vieraassa valtiossa kiinni ja pannaan väliaikaisesti säilöön luovutuksen turvaamiseksi. Tieto etsintäkuulutetun henkilön säilöönotosta tulee Keskusrikospoliisille yleensä Interpolin kautta. Ilmoituksen saatuaan Keskusrikospoliisi tekee oikeusministeriölle esityksen kyseisen henkilön luovuttamisesta Suomeen. Samaan aikaan vieras valtio yleensä asettaa määräajan, jonka kuluessa varsinainen luovuttamispyyntö on tehtävä. Jos luovutusmenettelyyn päätetään ryhtyä, oikeusministeriössä ryhdytään valmistelemaan luovuttamispyyntöä. Asiaa valmisteleva virkamies esittelee asian ministerille, ja ministeri allekirjoittaa luovuttamispyynnön.

Luovuttamisessa on kysymys valtioiden välisestä oikeudellisesta yhteistyöstä rikosasioissa. Luovuttamispyynnössä ei ole kysymys (hallin­to)­päätöksestä, vaan vieraalle valtiolle esitetystä pyynnöstä luovuttaa rikoksesta epäilty henkilö luovutusta pyytävään valtioon. Tällainen toimi on luonteeltaan valtioiden välinen kansainvälinen asia ja koskee vain välillisesti yksityisen kansalaisen etua tai oikeutta.

Lisäksi yleisen luovuttamislain 34 §:ssä säädetään, ettei oikeusministeriön kyseisen lain nojalla tekemään päätökseen saa hakea muutosta valittamalla. Lain esitöistä (HE 88/2003 vp) saadaan tukea oikeusministeriön tulkinnalle, jonka mukaan edellä mainitussa säännöksessä tarkoitettu tilanne on kysymyksessä oikeusministeriön ratkaistessa, onko ministeriön suostuttava pyyntöön, joka koskee henkilön luovuttamista Suomesta vieraaseen valtioon (yleisen luovuttamislain 14 §).

Valitusmahdollisuuden puuttuminen ei sinänsä estä käyttämästä ylimääräistä muutoksenhakua. Mutta hallintolainkäyttölain 58 §:n mukaan ylimääräisen muutoksenhaun (purun) kohteena tulee olla hallintoasiassa tehty lainvoimainen päätös. Kun tällaisesta hallintopäätöksestä ei tässä tapauksessa ole kysymys, ei ylimääräinen muutoksenhaku ole mahdollinen.

Muutoksenhaun sisällöstä ja perusteista

Siltä varalta, että korkein hallinto-oikeus edellä lausutusta huolimatta ottaa asian tutkittavakseen, on oikeusministeriö lausunut asiassa seuraavan:

X:n pääasiallinen purkuperuste on, että häntä on pyydetty luovutettavaksi useista sellaisista teoista, jotka ovat luovuttamispyyntöä tehtäessä vuonna 2006 olleet vasta esitutkinnassa, eikä hän ollut toimivaltaisen viranomaisen syytteeseen panema.

X:ää koskeva luovuttamispyyntö on päivätty 24.7.2006. Pyyntö on sisältänyt luettelon rikoksista, joista häntä epäillään ja niihin liittyvät vangitsemismääräykset. Pyyntöä on täydennetty 14.8.2006 ilmoittamalla yksityiskohtaiset teonkuvaukset, lainkohdat, rangaistusasteikot ja vanhentumisajat.

Suomen ja Australian välisen luovuttamista koskevan sopimuksen 1 artiklassa on todettu, että kumpikin sopimuspuoli sitoutuu tämän sopimuksen määräyksen mukaisesti luovuttamaan toiselle sopimuspuolelle jokaisen alueellaan tavatun henkilön, jonka toimivaltainen viranomainen on pannut syytteeseen. Sopimuksen 7 artiklan mukaan luovuttamispyynnön on oltava kirjallinen ja siihen on liitettävä, jos henkilöä syytetään rikoksesta, häntä koskeva vangitsemismääräys.

Luovuttamissopimuksilla valtiot sitoutuvat sopimuksessa mainittujen edellytysten täyttyessä luovuttamaan henkilön luovutusta pyytävään valtioon. Sopimuksen tekemisen yhteydessä kansallisia rikos- tai rikosprosessia koskevia lakeja ei kuitenkaan harmonisoida, ja luovutusmenettelyn tarkempi kulku jää kummankin valtion harkittavaksi sopimuksen implementoinnin yhteydessä. Näin ollen Suomen ja etenkin common law -valtioiden, kuten Australian, rikosprosessit (esitutkinta, syyteharkinta ja oikeudenkäynti) poikkeavat melko huomattavasti toisistaan, mikä heijastuu sopimusteksteihin ja niiden käännöksiin. Suomen ja Australian välisen sopimuksen suomenkielisessä versiossa todetaan "…jonka toimivaltainen viranomainen on pannut syytteeseen…" ja sen englanninkielisessä versiossa "…who is charged by a competent authority with…". Sen sijaan esimerkiksi Suomen ja Yhdysvaltain välisessä sopimuksessa sama kohta "… extradite…any person found in its territory who has been charged with…" kuuluu suomenkielisessä versiossa "luovuttamaan alueellaan tavatut henkilöt, joita epäillään…rikoksesta".

Sopimuksen loppumääräysten mukaan sopimuksen sekä englannin- että suomenkieliset tekstit ovat yhtä todistusvoimaiset. Ilmaisut "charged with a crime" ja "pannut syytteeseen" eivät kuitenkaan ole täysin yhteismitalliset. Common law -järjestelmässä yleensä poliisi "charges a person with a crime" eli ilmoittaa henkilölle tämän olevan epäiltynä rikoksesta ja toimittaa tutkinnasta laaditun raportin syyttäjäviranomaiselle. Muodollisesta syytteeseen panemisesta, "what charges, if any, should be filed", päättää syyttäjäviranomainen. Termiä "charged with a crime" ei ole siten mahdollista kääntää tässä yhteydessä pelkästään ilmaisulla "pannut syytteeseen" siten kuin sitä Suomessa vakiintuneesti käytetään. Myös luovuttamislain 1 §:n mukaan luovutettavaksi voidaan pyytää henkilö, joka on Suomessa epäiltynä, syytteessä tai tuomittu rikokseen.

X:ää pyydettiin luovutettavaksi kymmenistä rikoksista. Osasta rikoksia X oli saatu haastettua (rikokset 1–8). Osa rikoksista oli sellaisia, joista X:ää ei ollut haastettu, mutta juttu oli vireillä oikeudessa ja syytekirjelmä oli valmis, toisin sanoen syyte nostettu. Loput rikoksista olivat esitutkintavaiheessa, eikä X:ää ollut näiden tekojen osalta kuultu. Edellä sanottu ilmenee muun muassa Australian viranomaisille 31.7.2009 toimitetusta selvityksestä.

Luovuttamispyynnön tekemisen edellytyksenä on, että henkilöstä on annettu vangitsemispäätös, joka perustuu todennäköistä syyllisyyttä osoittavaan näyttöön. X oli määrätty poissaolevana vangittavaksi kaikista luovuttamispyynnön perusteena olevista teoista. Käräjäoikeus oli siis katsonut X:ää voitavan epäillä todennäköisin syin hänen syykseen väitetyistä rikoksista. Tämän lisäksi ennen vangitsemisvaatimuksen tekemistä vangitsemisesityksen tekijän on pakkokeinolain 1 luvun 10 §:n mukaan aina ilmoitettava asiasta syyttäjälle, joten syyttäjä tulee tätä kautta tietoiseksi vangitsemispäätöksestä. Tällä voidaan turvata se, että esitutkintaviranomaiset eivät esitä luovuttamista sellaisessa jutussa, jossa syyttäjä ei voi katsoa voivansa nostaa syytettä. Todennäköisin syin vangittavaksi määräämistä voidaan pitää yhtenä ilmentymänä siitä, että henkilö on, luovutussopimuksen termein "is charged by a competent authority with an offence". Australian viranomaiset ovat tulleet samaan johtopäätökseen, sillä X luovutettiin 16.8.2009 Suomeen kaikkiaan 69 rikoksesta, joihin sisältyi tekoja, joista X oli haastettu, tekoja, joista haastehakemus oli toimitettu käräjäoikeuteen, ja tekoja, jotka olivat vielä esitutkintavaiheessa.

Rikoksen johdosta tapahtuva luovuttaminen on ikivanha kansainvälisen yhteistyön muoto. Luovuttaminen on korostetusti valtioiden välistä yhteistyötä, jossa epäillyllä on perinteisesti ollut pienempi rooli. Esimerkiksi erityissääntö on osoitus siitä, että luovuttava valtio valvoo omia intressejään vielä luovutuksen jälkeen, eikä asiaa jätetä pelkästään syytetyn väitteiden varaan.

Suomen viranomaiset ovat Suomen ja Australian välisen luovuttamissopimuksen nojalla pyytäneet X:n luovuttamista. Pyynnön perusteena olevat rikokset on yksilöity, ja niiden tutkintavaihe on avoimesti ilmoitettu edellä mainitussa Australian viranomaisille annetussa selityksessä. Luovuttamispyyntöä on Australiassa perusteellisesti käsitelty kolmen vuoden ajan. Oikeusministeriön Australian viranomaisilta saamien tietojen mukaan X on puolustuksekseen esittänyt lukuisia väitteitä, jotka ovat liittyneet sopimukseen ja sen tulkintaan, joten hän on voinut käyttää asianmukaisia oikeussuojakeinoja. Kaiken tämän jälkeen Australia on päättänyt luovuttaa X:n Suomeen. Huomattavasta osasta näitä rikoksia X on nyttemmin tuomittu Suomessa. Lopuksi on selvää, että Suomen oikeuskäytännön mukaan Suomen oikeusviranomaiset eivät voi tutkia vieraan valtion tekemän luovuttamispäätöksen laillisuutta (KKO 1995:109).

Suomen viranomaiset eivät ole tehneet luovutusmenettelyssä virhettä tahi soveltaneet lakia tai sopimusta väärin. Purku vaatisi lisäksi sitä, että virhe olisi ilmeinen ja että sillä olisi ollut vaikutusta asiaan.

X on antanut vastaselityksen, jossa hän on esittänyt muun ohella seuraavan:

X hämmästelee, että oikeusministeriön puolesta laaditun kirjelmän on allekirjoittanut hallitusneuvos, joka on myös toimit­tanut selvityksiä Australian viranomaisille X:n luovutusasiassa.

Käsillä on mahdollisesti tilanne, jossa luovutuslain luovuttamispyyntöä koskeva valituskielto tu­lee perustuslain nojalla sivuutettavaksi. Vaihto­ehtoisesti luovuttamispyynnön on joka tapauksessa katsottava olevan hallintopäätökseen rinnastettava toimenpide, jolla on aikaansaatu X:n perusoi­keuksien ydinalueita koskettavia vaiku­tuksia, jolla perus­teella luovuttamispyynnön oikeellisuus on voitava perustuslain nojalla tutkia korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Päätöksen määritelmä

Muutoksenhaun kohteena oleva luovuttamispyyntö on hallintolain­käyt­tö­laissa tarkoi­tettu ratkai­su, jolla oikeusminis­teriö on päättänyt pyytää X:n luovuttamista Australiasta Suomeen. Luo­vu­ttamis­pyynnön te­keminen edellyttää muutok­senhaun kannalta relevantilla tavalla päätök­sentekoa, joka myös ilmenee oikeusministeriön kirjel­mästäkin.

Halila ja Aer puolestaan kiteyttävät (Oikaisumenettely hallinnossa (2011, s. 91–92) hallintopäätöksen olevan hallintoviranomaisen yksittäisessä asiassa tekemä yksipuolinen oikeudellinen toimenpide, jolla ratkaistaan jonkun oikeuteen, etuun tai velvollisuuteen vaikuttava asia. Luovuttamispyyntö on X:ää koskevassa asiassa tehty yksipuolinen oikeu­dellinen toimenpide, joka on kohdistunut suoraan hänen perusoikeuk­siensa ydinalueelle.

Mäenpää on puolestaan lausunut (Hallintolaki ja hyvän hallinnon takeet (2011, s. 258) yhtenä indikaationa hallinto­pää­töksestä olevan esittelyn. Luovuttamispyynnön tekemistä edeltänyt esittely, joka ilmenee myös oikeusministeriön korkeimmalle hallinto-oikeudelle toimittaman kirjelmän mukaisesta tapahtumienkulusta, tukee osaltaan sitä, että luovuttamispyynnössä on kysymys nimenomaan hallintopäätök­sestä.

Kysymys ei ole tosiasiallisesta hallintotoimesta vaan yksittäistä tapausta koskevasta päätöksestä. Jopa normivalitus on tietyissä tilanteissa mahdollinen, kuten korkeimman hallinto-oikeuden ennakkopäätöksestä 4.7.2001 taltio­numero 1547 ilmenee. X:n kohdalla on ollut kyse henkilö­koh­taisesta vapaudesta ja siitä, onko korkea viranomaistaho soveltanut yksiselitteisiä normeja väärin juuri hänen perusoikeuksiaan koskevassa asiassa. Minkään tahon ei pitäisi olla Suomessa laillisuusarvioinnin yläpuolella.

Näkemys siitä, että Suomen viranomaisten päätös luovuttaa henkilö Suomesta olisi hallintopäätös, mutta päätös pyytää henkilön luovutta­mista Suomeen ei olisi hallintopäätös, on ristiriitainen ja perustelematon. Kummal­lakin päätöksellä on esimerkiksi lähtökohtaisesti samanlaiset vaikutukset henkilön vapauteen. Halilan ja Aerin mukaan viranomaisen oma käsitys siitä, onko kyse hallintopäätöksestä, ei ole ratkaiseva. Olisikin varsin kyseen­alaista ja yleiselle oikeustajulle vierasta, mikäli viranomaisen olisi luovutus­asioissa mahdollista toimia täysin valvomattomasti yksilön perus­oikeuksiin liittyvässä päätöksen­teossa silloin, kun päätetään aloittaa prosessi henkilön Suomeen luovut­ta­miseksi, ja että vastaavasti viranomaisen toiminta olisi mahdollista saattaa riippumattoman tuomioistuimen tutkittavaksi vain silloin, kun henkilö luovutetaan Suomesta.

Myös korkein oikeus on tätä nimenomaista asiaa koskettavassa, 23.3.2010 antamassaan ratkaisussa käsitellyt luovuttamispyyntöä päätök­senä.

Valituskielto ja ylimääräinen muutoksenhaku

Koska rikoksen johdosta tapahtuvasta luovuttamisesta säädetyn lain 34 §:n mukaan oikeusministeriön tekemään päätökseen ei saa hakea muutosta valittamalla, voidaan luovuttamispäätöksen lainmukaisuutta tutkia hallintolainkäyttölain 11 luvun mukaisen ylimääräisen muutoksenhaun avulla. Yleisen luovutuslain esitöistäkin (HE 88/2003 vp) saadaan tukea nimenomaan sille X:n kannalle, että luovuttamis­pyyntö voidaan saattaa korkeimman hallinto-oikeuden tutkittavaksi yli­määräisen muutoksenhaun avulla, sillä halli­tuk­sen esityksessä todetaan tyhjentävästi: "Jos oikeusministeriön toiminnassa olisi tapahtunut selkeä menettelyvirhe, asiasta voi hallinto­lainkäyttö­lain 11 luvun mukaisesti tehdä ylimääräisen muutok­sen­haun korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Mäenpää toteaa (Hallinto-oikeus, s. 490), että purku on nimen­omainen oikeusturvakeino valituskielto­tilan­teissa.

Toisin kuin oikeusministeriö väittää, erityislaki ei ole tyhjentävä ja yksityiskohtainen ainakaan Suomeen luovuttamisen osalta. Oikeusministeriön virallisella nettisivustollakin todetaan, että "…Kansallisesti luovuttamista Suomesta säädellään rikoksen johdosta tapahtuvasta luovuttamisesta annetussa laissa (456/1970). Laki sisältää ainoastaan joitakin luovuttamista Suomeen koskevia säännöksiä."

Luovuttamispyynnön luonne ja vaikutukset luovutettavaksi pyydettyyn henkilöön

Luovuttamispyyntö on suoraan aiheut­tanut X:n Australiassa 4.7.2006 alkaneen vapaudenmenetyksen jatkumisen. Mikäli luovuttamispyyn­töä ei olisi tehty, olisi X tullut Australiassa vapautetuksi paikal­lisen luovutuslain perusteella. Luovuttamispyyntö on ollut paitsi pyyntö X:n luovuttamisesta myös de facto pyyntö X:n perusoikeuksiin kohdistuvien pakkokeinojen käyttämisestä. Luovuttamispyyntö on aiheuttanut sen, että X:ltä on riistetty luovutusprosessin kaikissa vaiheissa vapaus yhteensä kolmeksi vuodeksi, kolmeksi kuukaudeksi ja kolmeksi vuorokaudeksi, koska Suomen valtion asiamiehet vastustivat X:n vapauttamista takuita vastaan. Samoin X:ltä konfiskoitua omaisuutta on pidetty viranomaisten hallussa.

Perustuslain mukaiset oikeudet

Koska luovuttamispyyntö on oleellisella tavalla koskettanut X:n pe­rus­oikeuksia, on hänellä jo perustuslain 21 §:n 1 momentissakin sääde­tyllä tavoin turvattu perusoikeus saada oikeuk­siaan koskeva viran­omai­sen päätös tuomioistuimen tai muun riippu­mattoman lainkäyttö­elimen käsiteltäväksi.

Viranomaisen tekemän, X:n perusoikeuksien ydinalueita koskettavan päätöksen laillisuus on voitava saada tutkia tuomioistuimessa purkuna.

Asiassa tulee ylimääräisen muutoksen­hakukeinon sovelta­misen rinnalla harkit­ta­vaksi sekin, että estääkö luovutuslain 34 §:n valituskielto perustuslain 21 §:n yksilön oikeusturvan ja 22 §:n julkiselle vallalle asettaman velvoitteen turvata pe­rus- ja ihmisoikeuk­sien toteuttamisen. Tällaisessa tilanteessa tuomioistuimen on perustuslain 106 §:n mukaan annettava etusija perustuslain säännök­selle. Tällöin luovutuslain 34 §:n valituskielto tulisi perustuslain vastaisena syrjäyttää, ja ylimää­räisen muutoksenhaun sijaan hakemus tulisi käsitellä tavanomaisena valituk­sena.

Asiassa tulisi ottaa huomioon myös Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 (1) artikla. Euroopan ihmisoikeus­tuomioistuimen käytännössä lähinnä verotusta ja virkamiesoikeutta koskevat päätökset on katsottu voitavan jättää valitusoikeuden ulko­puolelle.

Vaikka korkein hallinto-oikeus toteaisikin, että luovuttamispyyn­nössä kyseessä ei olisi hallintopäätös per se, on kyseessä joka tapauk­ses­sa toimenpide, jolla on saatu aikaan hallintopäätökseen rinnastettavia välittömiä oikeus­vaikutuksia X:n oikeusasemaan. Tällä perusteella päätöksen oikeel­lisuus tulee voida tutkia vähintään perustus­lain nojalla, sillä perusoikeus-oikeusturvaan liittyy kaikkiin oikeuksiin ja velvolli­suuksiin, jotka määräytyvät Suomen oikeuden mukaan.

Hallintolainkäyttölain 63 §:n mukaisten edellytysten täytty­mi­nen

Asiassa on tapahtunut selkeä menettelyvirhe, joka on olennaisesti vai­kut­tanut luovuttamispyynnön sisältöön. Ilmeisen lainvastainen luovuttamispyyntö on perustunut vää­rään lain soveltamiseen. Erehdyksen mahdollisuus asiassa on pois­suljet­tu, sillä on selvää oikeusministeriön omien lausuntojen perusteella, että oikeusministeriö on pyytä­nyt X:n luovuttamista luovutussopimuksen vastaisesti. Tätä valintaa oikeus­ministe­riö pyrkii nyt selittämään moninaisilla kestämättömillä ja muun muassa Suomea sitovan Wienin yleissopimuksen sivuuttavilla väitteillä.

Luovuttamispyyntö on sen lainvastaisilta osin loukannut X:n perus­oikeutta henkilökohtaiseen koskemattomuuteen ja vapauteen. Luovutuk­sen tapahduttua X on vangittu Suomessa yli puoleksi vuodeksi sellaisista rikosepäilyistä, joista luovuttamispyynnön tekeminen ei ole lain mukaan mahdollista. X on myös tuomittu yhden vuoden kahdek­san kuukauden mittaiseen vankeusrangaistukseen (ei lainvoimai­nen) sa­notuista luovutussopimuksen vastaisesti luovuttamispyyntöön sisälly­tetyistä teoista.

Suomen viranomaiset ovat tehneet ilmeisen virheen ja soveltaneet lakia ja sopi­mus­ta väärin. Virheellä on ollut olennaista vaiku­tusta luovuttamispyynnön sisältöön ja X:n oikeudelliseen asemaan ja perus­oikeuk­siin Suomessa. Koska kysymys on kansainväli­sestä asiasta, myös julkinen etu vaatii sitä, että lainvastainen toiselle valtiolle osoitettu luo­vut­tamispyyntö puretaan.

Suomen ja Australian rikosprosessien erot heijastuvat sopimusteksteihin ja käännöksiin

Väittämä, että erikielisten versioiden sisältämä terminologia ei kaikilta osin tarkoittaisi samaa asiaa, on ristiriidassa Wienin yleissopimuksen kanssa. Sopimuksessa edelly­tetään, että valtiosopimuksissa käytetyillä sanonnoilla on sama merkitys jokaisessa todistusvoimaisessa tekstissä, jollei muuta ole sovittu. Rikos­prosessien välisistä eroista johtuen valtiosopimuksiin on nimenomaan huolellisesti valittu sellaiset sanonnat, jotka soveltuvat käytettäväksi molemmissa oikeusjärjestelmissä ja jotka tarkoittavat molemmilla kielillä samaa asiaa. Myös ulkoasiain­minis­teriön oikeus­palvelun julkaisemassa suosituksessa todetaan muun muassa, että "käsitteiden on sovelluttava kaikkien osapuolten oikeus­järjestyksiin, jotka saattavat poiketa toisistaan hyvinkin paljon (Komiteanmietintö 1981:26, s. 52–53)".

Luovutussopimuksen suomen­kieliselle terminologialle ei siten voida antaa muuta merkitystä kuin mikä sopi­mukseen on vahvistettu. Väitteet yleislain soveltam­isesta ohi erityis­sopimuksen sanamuodon ovat kestämättömiä. Myös Lap­pa­lainen (Prosessioikeus, s. 1354) on todennut, että luovuttamiskriteerit tulevat luonnol­li­sesti kulloinkin kyseessä olevasta luovuttamissopimuksesta.

Vertaaminen Suomen ja Yhdysvaltain väliseen sopimukseen

Suomen ja Australian välisen sopimuksen tulkintaa ei voi teh­dä Suomen ja Yhdysvaltain väliseen sopimukseen vertaamalla, vaan nimenomaan Wienin yleissopimusta tulee käyttää ensisijaisena valtiosopimusten tulkinta­instrumenttina. Vertausta ei tule teh­dä Yhdysvaltain sopimukseen edes toissijaisesti siksi, että Yhdysvaltain sopimuksen suomenkieliseen versioon vaikuttaisi sisältyvän ilmeinen prima facie käännösvirhe, jollei sopimusta tehtäessä ole muusta poikkeuksesta sovittu. On selvää, että "charged" ja "epäil­lään" eivät tarkoita samaa asiaa.

Sopimuksen erikieliset termit eivät ole täysin yhteismitalliset

Oikeusministeriön väitteet siitä, että ilmaisut "charged with a crime" ja "pannut syytteeseen" eivät ole täysin yhteis­mitalliset eikä termiä "charged with a crime" ole siten mahdollista kääntää tässä yhteydessä pelkästään ilmaisulla "pannut syytteeseen" siten kuin sitä Suomessa vakiintuneesti käytetään, eivät pidä paikkaansa. Sopimusta tulee tulkita edellä esitetysti Wienin yleissopimuksessa määrätyllä tavalla.

Tuen hakeminen luovuttamislaista

Oikeusministeriö ei voi perustellusti vedota luovuttamislain 1 §:ään saadakseen tukea sille väitteelle, että luovutussopimuksen vastaisesti Suomeen voitaisiin Australiasta pyytää luovutettavaksi henkilö, joka on ainoastaan epäiltynä rikoksesta. Luovuttamislain 1 §:ssä on tehty selvä ero epäiltynä, syytteessä ja tuomittu kategorioiden välille. Mikäli olisi tarkoitettu, että luovutusta voi­daan pyytää myös sellaisesta henkilöstä, jota vasta epäillään rikok­sesta, olisi luovutus­sopimukseen sisällytetty status epäiltynä. Kolmen kategorian olemassa­olo jo itsessään osoittaa, että termiä syytteeseen pantu ei voida rinnastaa epäilyyn.

Pelkän esitutkinnan kohteena olevan luovuttaminen ei lähtökohtaisesti ole mahdollista globaalilla tasolla yleisestikään ottaen, vaikka vuodelta 1970 peräisin olevaan kotimaiseen luovutuslakiin tällainenkin mahdol­lisuus on sisällytetty. Tätä käsitystä tukee oikeusministeriön antama X:n esit­tämään immuniteettiväittee­seen liittyvä lausunto, jossa todetaan, että rikoksen johdosta tapahtuva luovuttaminen voi kansainvälisoikeudelli­sen yhteistyön instrumenttina tulla ylipäätään kysymykseen vain syyte­toimenpiteitä varten. Myös X:n viittaama Australian liitto­valtion tuo­mio­istuimen ratkaisu tukee edellä lausuttua.

Luovuttamispyynnön tekemisen edellytyksenä on, että henkilöstä on annettu vangitsemispäätös todennäköisin syin

Luovutussopimuksen 1 artiklan mukaan luovuttamis­pyynnön tekemisen yksiselitteisenä edelly­tyksenä on, että henkilö on pantu syytteeseen ja/tai tuomittu luovutus­sopimuksen muut ehdot täyt­tävästä rikoksesta. Luovutussopimuksen 7 artiklan 2 kohdan mukaan toimivaltaisen viranomaisen syytteeseen panemaa koskevan henkilön luovuttamispyynnön mukana on puolestaan toimitettava liitemateriaalia: "a) jos henkilöä syytetään rikoksesta, häntä koskeva vangitsemismääräys tai sen jäljennös, ilmoitus jokaisesta rikoksesta, josta luovuttamista pyyde­tään, sekä kunkin rikoksen osalta ilmoitus teoista tai laiminl­yönneistä, joihin luovutettavaksi pyydetyn väitetään syyllistyneen."

Luovuttamispyyntöön ei siis tule liittää oikeusministeriön väittämällä tavalla todennäköistä syyllisyyttä osoitta­vaa vangitsemispäätöstä, vaan luovutussopimuksen mukaisesti syytteen olemassaolon osoittava vangitsemispäätös.

Käräjäoikeuden kannan vaikutus luovuttamispyyntöön

On merkityksetöntä, mitä käräjäoikeuden vangitsemispäätöksessä on ilmaistu, mikäli teoista ei ollut luovutussopimuksen edellyttämällä tavalla nostettu syytettä.

Luovutussopi­muksen ehtojen mukaisesti Suomen ja Australian välisen luovutusmenet­telyn perustaksi ei riitä pelkkä arvio mahdollisista syyt­teen nostamisen edellytyksien olemassaolosta, koska vähimmäis­edellytys luovuttamiselle on olemassa oleva syyte. Samasta syystä esitutkintaviranomaisetkaan eivät voi luovutussopimuksen nojalla edes esittää luovuttamispyyn­töä tehtäväksi pelkkien epäilyjen perusteella. Oikeusministeriö vaikut­taisikin tältä osin pyrkivän sekoittamaan käsillä olevan tilanteen eurooppalaiseen luovu­tus­lainsäädäntöön, jonka esitöissä (HE 88/2003 vp) on todettu, että syyt­täjän tulisi suorittaa sanotunlainen harkinta. Eurooppalaista luovutuslakia ei kuitenkaan sovelleta X:n tilanteessa.

Todennäköisin syin perusteella tapahtunutta vangitsemista ei voida rin­nastaa siihen, että X olisi voitu pitää toimivaltaisen viranomaisen syytteeseen panemana, mikäli näin ei todellisuudessa ollut.

Myös Australian viranomaisten päätökset ovat käsillä olevan suomalaisten viranomaisten toimintaan kohdistuvan ylimääräisen muutoksenhaun kannalta merkityksettömiä.

Tutkintavaiheen ilmoittaminen, luovuttamispyynnön käsittely, tuomitseminen luovutetuista rikoksista ja luovuttamispäätöksen tutkimiskielto

Oikeusministeriön väite 31.7.2009 Australian viranomaisille tehdystä avoimesta ilmoittamisesta luovuttamispyynnön perusteena olevien rikosten tutkintavaiheesta ei sanotun asiakirjan perusteella pidä paikkaansa. Asiakirjassa ei ilmaista, että X:ää vastaan ei ollut olemassa syyt­teitä suurimmasta osasta luovutettavaksi pyydettyjä rikoksia, vaan että rikokset olivat vasta tutkintavaiheessa. Sama koskee asiakirjaan liitettyä kihlakunnansyyttäjän 31.7.2009 allekirjoittamaa lausun­toa.

Väittämä siitä, että luovuttamispyyntöä (eng. extradition request) olisi Aust­raliassa käsitelty perusteellisesti, ei ainakaan pidä sisällään sitä, että luo­vuttamispyyntöä olisi käsitelty missään australialaisessa oikeus­istui­messa.

Oikeusministeriön väitteen mukaan X olisi tullut tuomituksi huo­mattavasta osasta luovutetuista rikoksista. X on oikeus­ministe­riön kirjelmän mukaan luovutettu 69 rikosnimikkeestä. Kuitenkin hänen osaltaan on tehty syyttämättä­jättämispäätös luovuttamispyyntöön sisällytettyjen vasta esitutkinnassa olleiden 40 teon osalta eli suurimmasta osasta niistä teoista, joiden vuoksi X tuli luovutetuksi.

X ei ole edes har­kinnut Australian tekemän luovutus­päätöksen oikeellisuuden tutkitut­ta­mista suomalaisessa oikeusistui­messa.

Yhteenveto

Australian viranomaiset on saatu luovuttamispyynnön laatimisesta vastuus­sa olevien toimesta erehdytetyksi luovuttamaan X myös sellai­sista teoista, jotka eivät täytä luovutussopimuksen vähimmäisedelly­tyksiä. Australian viranomai­sille toimitetuissa asiakirjoissa ei ole ilmaistu, että luovutusta pyydetään sellaisistakin teoista, joista ei ole luovutussopi­muksen mukai­sesti syytteitä nostettuna. Tätä käsitystä tukee esimerkiksi se, että luovu­ttamispyynnössä luetteloidaan ensiksi lähes sata rikosnimi­kettä, jonka jäl­keen todetaan "Two of the charges listed are alternative charges presented by the prosecution…", jolla ilmaisulla on saatu luovuttamis­pyyn­nön lukijalle luotua tosiasioiden vastainen kuva, että kaikki luetteloidut rikosnimikkeet ovat sellaisia, joista on luovutussopimuksen mukaisesti syytteet nostettu.

Oikeusministeriö on korkeimman hallinto-oikeuden pyynnöstä antanut lausunnon X:n luovutusmenettelyn kuluessa käytettävissä olleista oikeussuojakeinoista Australiassa sekä asian valmistelusta oikeusministeriössä vastanneesta henkilöstä.

Lausunnon mukaan kansallisesta toimivallasta ja menettelytavoista, joita noudatetaan esitettäessä luovuttamispyyntö vieraalle valtiolle, säädetään rikoksen johdosta tapahtuvasta luovuttamisesta annetussa laissa (456/1970, yleinen luovutuslaki). Niissä tapauksissa, joissa Suomen ja vieraan valtion välillä on valtiosopimuksena voimassa luovuttamissopimus, noudatetaan lain ohella kysymyksessä olevan sopimuksen määräyksiä.

Kun luovuttamispyyntö on toimitettu vieraaseen valtioon, menettely jatkuu vastaanottavan valtion sisäisen lainsäädännön mukaisesti, kuten muun muassa Suomen ja Australian välisen luovuttamissopimuksen (SopS 24/1985) 21 artiklassa määrätään. Tämän jälkeen Australian viranomaiset edustavat Suomen viranomaisia kaikissa luovuttamispyyntöön liittyvissä menettelyissä Australian viranomaisissa.

X:ää koskevan luovuttamispyynnön lähettämisen jälkeen oikeusministeriö on osallistunut asian käsittelyyn lähinnä toimittamalla pyydettyjä lisäselvityksiä sekä tiedustelemalla asian käsittelyn vaihetta Australiassa. Tässä viranomaisten väliseen keskinäiseen luottamukseen perustuvassa kansainvälisessä yhteistyössä Suomen viranomaiset luottavat, että luovutusmenettely oikeussuojakeinoineen toteutuu asianmukaisesti Australiassa.

Luovutusprosessin käynnistyttyä oikeusministeriö on saanut 21.8.2006 tiedokseen kaavion luovutusprosessin tavanomaisesta käsittelystä Australiassa sekä luovutusprosessin päätyttyä X:ää koskevan 17.8.2009 päivätyn luovutuspäätöksen.

Lisäksi X:n nostettua 16.4.2012 vahingonkorvauskanteen Suomen valtiota vastaan luovutusvaiheen, esitutkinnan ja syyteharkinnan kohtuuttoman viivästyksen johdosta oikeusministeriö on pyynnöstään saanut Australian keskusviranomaiselta tietoja vahingonkorvausoikeudenkäyntiin valmistautumista varten. Australian keskusviranomaisen 24.8.2012 antamasta vastauksesta ilmenee muun muassa, että X on käyttänyt hyväkseen valitusmahdollisuuksia luovuttamismenettelyn useissa eri vaiheissa.

Australian viranomaisten mukaan luovuttamismenettely ei kestänyt poikkeuksellisen pitkää aikaa X:n riitauttamien asioiden määrään nähden ja kun erityisesti otetaan huomioon luovuttamisen perusteena olevien rikosten määrä. Näistä syistä johtuen Australian luovutuslain (Australian Extradition Act 1988) 16 §:n mukainen vaihe sitä seuranneine riitautuksineen piteni ja vaikeutui.

Luovuttamismenettely Australiassa koostuu karkeasti sanoen kolmesta vaiheesta. Henkilö, jota menettely koskee, voi pyytää tuomioistuinta ottamaan kussakin vaiheessa tehdyt päätökset käsiteltäväkseen. Australian luovuttamismenettelyn kaksi ensimmäistä vaihetta ovat luovutuslain 16 §:n mukainen menettely sekä 19 ja 21 §:n mukainen menettely. Luovuttamismenettelyssä ensin oikeus- ja tulliministeri antaa niin sanotun ensimmäisen ilmoituksen tehdystä luovuttamispyynnöstä. Jos henkilö ei suostu luovuttamiseen, tuomari selvittää luovuttamismenettelyssä, onko henkilö luovutettava sitä pyytäneeseen valtioon lain 19 §:n nojalla. Tuomari tutkii luovuttamista pyytäneen valtion toimittamat asiakirjat ja määrittelee, liittyykö rikokseen luovuttamisen esteitä. Jos tuomari määrittelee, että henkilö voidaan luovuttaa, asia palautetaan ministerille, joka tekee lopullisen luovutuspäätöksen lain 22 §:n nojalla. Oikeusministeriön Australian keskusviranomaiselta saaman selvityksen mukaan X riitautti luovuttamisprosessin kaksi ensimmäistä vaihetta. Oikeusministeriö on lausunnossaan yksityiskohtaisesti selvittänyt luovutusmenettelyn kahta ensimmäistä vaihetta oikeussuojakeinoineen X:n asiassa.

X on oikeusministeriön Australian keskusviranomaiselta saaman tiedon mukaan lisäksi pannut Australian Federal Courtissa vireille menettelyn, jossa hän väitti, että Suomen luovuttamispyyntö ei ollut kansainvälisen sopimuksen vaatimusten mukainen, koska vangitsemismääräyksissä häntä ei syytetty rikoksesta. Federal Court hylkäsi vaatimuksen ja Full Federal Court tätä koskevan valituksen. Federal Court hylkäsi myös hakemuksen, jolla X pyysi tuomioistuinta ottamaan tutkittavakseen, ovatko hänen säilössä pitämisensä perusteet lainmukaisia (niin kutsuttu habeas corpus -menettely).

X ei hakenut muutosta ministerin luovutuspäätökseen ja hänet luovutettiin Suomeen 5.10.2009.

X:llä on siten ollut Australiassa runsaasti valitusmahdollisuuksia, joita hän on myös käyttänyt hyväkseen.

X:n esittämien esteellisyysväitteiden osalta oikeusministeriö on lausunut, että sen kansainvälisen oikeudenhoidon yksikössä on pidetty tarkoituksenmukaisena, että tuomioistuimille ja kanteluviranomaisille toimitettavat selvitykset laatii ja esittelee, mikäli mahdollista asian parhaiten tunteva henkilö. X:n luovutusasiassa tämä on X:n mainitsema hallitusneuvos.

X on antanut lisävastaselityksen.

Luovuttamispyynnön ja sen liitemateriaalin kohteena olevien tekojen riitauttaminen oli mahdollista ja tapahtuikin ensimmäiseksi riitauttamalla luovutuslain 16 §:n nojalla annettu niin sanottu section 16 -ilmoitus Judiciary Act 1903 (Cth) 39B §:n tarjoamalla mekanismilla. Kysymys oli tuossa tapauksessa käsillä olevan asian kannalta siitä, oliko niin sanottu section 16 -ilmoitus laillinen siksi, että X ei ollut kaikista ilmoituksessa luetteloiduista teoista syytteessä relevantissa merkityksessä. Tältä osin X:n argumentti kuului, että hän ei ollut luovutussopimuksen edellytyksen mukaisesti syytteessä kaikista section 16 -ilmoitukseen sisällytetyistä teoista eikä section 16 -ilmoitukseen olisi näin ollen tullut sisällyttää sellaisia rikoksia, joista syytettä ei ollut olemassa. Liittovaltion tuomioistuimen tuomari Rares totesi kuitenkin, että kysymys on päätöksenteon oikeellisuudesta sen materiaalin perusteella, mikä päätöksentekijällä on ollut käytettävissään. Tuomari Rareksen näkemys oli, että ministerin käytettävissä olleen Suomen toimittaman materiaalin perusteella ministeri oli ollut oikeutettu muodostamaan mielipiteen siitä, että X oli syytteessä kaikista section 16 -ilmoitukseen sisällytetyistä teoista. Tuomari Rares perusteli johtopäätöstään sillä, että Suomen viranomaisten toimittamassa luovuttamispyynnössä ja sen liitemateriaalissa annettiin ymmärtää, että X oli syytteessä kaikista luovutettavaksi pyydetyistä teoista.

Toiseksi luovuttamispyynnön ja sen liitemateriaalin kohteena olevien tekojen riitauttaminen oli teoriassa ja hyvin rajatusti mahdollista luovutuslain 19 §:n mukaisessa käsittelyssä. On kuitenkin tärkeää huomata, että 19 §:n käsittely käydään pelkästään section 16 -ilmoituksen ja 19 §:n 2 momentin a -kohdan mukaisesti 19 §:n 3 momentissa määriteltyjen luovuttamispyynnön liitteiden (supporting documents) perusteella. Liitteisiin ja näin ollen 19 §:n käsittelyyn ei kuulu itse luovuttamispyyntö, vaan kysymys on pidätysmääräyksistä, teonkuvauksista sekä lainkohdista ja vanhenemissäännöksistä. 19 §:n käsittelyn tuomarin kädet ovat hyvin sidotut, mitä kuvastaa sekin, että 19 §:n 5 momentti kieltää luovutushenkilöä nimeämästä ja tuomaria vastaanottamasta väitetyt teot kyseenalaistavaa todistelua.

Luovutuslain 21 § koskee valittamista 19 §:n mukaisesta päätöksestä ja asiaa käsittelevä liittovaltion tuomioistuin on sidottu samaan materiaaliin, joka muodosti 19 §:n päätöksen perusteet. Näin ollen 21 §:n käsittelyssäkään ei ole mahdollista tutkituttaa itse luovuttamispyynnön oikeellisuutta.

On erityisen tärkeää erottaa luovuttamispyyntö (extradition request) ja luovuttamispyynnön liitteet (supporting documents) toisistaan. Luovuttamispyyntö siis esiintyy asiakirjana Australian luovutuslain 16 §:n vaiheessa, mutta sen jälkeisissä 19 § ja 21 § vaiheissa menettely tapahtuu luovuttamispyynnön sijaan vain luovuttamispyynnön liitemateriaalin ja section 16 -ilmoituksen perusteella. Luovuttamispyyntöä ei siis ole edes mahdollista ottaa 19 §:n ja 21 §:n käsittelyn osaksi tai perustaksi.

Luovuttamispyynnön riitauttaminen ei ole ollut mahdollista Australian lainsäädännön nojalla. Liittovaltion tuomioistuimen päätöksessä 6.8.2008 todetaan, että luovuttamispyynnön tutkiminen ei ole mahdollista, koska luovuttamispyyntö on syntynyt kokonaan erillisessä vaiheessa, ennen kuin mikään Australian viranomainen on edes tehnyt asiassa mitään toimia tai päätöksiä. Päätöksessä todetaan edelleen, että Australian laki tuntee luovutusprosessin vain siitä hetkestä alkaen, kun sille on esitetty jossakin jo aiemmin tehty luovuttamispyyntö, jonka jälkeisten Australiassa tapahtuneiden toimien riitauttamisen Australian lainsäädäntö mahdollistaa.

Luovuttamispyynnöstä vastanneet viranomaiset ovat käyttäneet luovuttamispyynnössä ja sen liitemateriaalissa ilmaisuja, jotka harhauttivat Australian viranomaiset käsittämään, että X oli luovutussopimuksen mukaisesti syytteessä kaikista luovuttamispyynnössä yksilöidyistä teoista. Lisäksi X toteaa, että on todennäköistä, että X:n Australiassa esittämästä edellä mainitusta argumentaatiosta on tullut konkreettinen tieto myös Suomen oikeusministeriölle. Ministeriö olisi voinut reagoida asiaan ja oikaista Australian viranomaisissa vallinnut väärinkäsitys. Luovuttamispyynnöstä vastuussa olevilla Suomen viranomaisilla olisi ollut missä tahansa luovutusmenettelyn vaiheessa mahdollisuus vahvistaa Australian viranomaisille, että X:ää vastaan ei ole ollut olemassa syytteitä kymmenistä luovuttamispyynnön ja sen liitemateriaalin sisältämistä teoista, vaan että X:ää haluttiin vain kuulustella poliisin toimesta.

Suomen oikeusministeriön tekemää luovuttamispyyntöä ei ollut mahdollista riitauttaa Australiassa, koska kysymyksessä ei ollut Australian viranomaisen tekemä päätös, jonka oikeellisuuden tutkimiseen Australian viranomaisella siksi ei ollut toimivaltaa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus ei tutki vaatimusta oikeusministeriön luovutuspyynnön ja sen täydennyksen purkamisesta.

Perustelut

Oikeusohjeet

Suomen ja Australian välillä on voimassa vuonna 1984 tehty rikoksen johdosta tapahtuvaa luovuttamista koskeva sopimus (SopS 24/1985), jota on täydennetty vuonna 1985 tehdyllä pöytäkirjalla (SopS 14/1986). Suomessa luovutusmenettelystä on säädetty rikoksen johdosta tapahtuvasta luovuttamisesta annetussa laissa (456/1970), joka on niin sanottu yleinen luovuttamislaki (jäljempänä luovuttamislaki).

Suomen ja Australian välisen rikoksen johdosta tapahtuvaa luovuttamista koskevan sopimuksen (SopS 24/1985) 1 artiklan 1 kappaleen mukaan kumpikin sopimuspuoli sitoutuu sopimuksen määräysten mukaisesti luovuttamaan toiselle sopimuspuolelle jokaisen alueellaan tavatun henkilön, jonka toimivaltainen viranomainen on pannut syytteeseen tai tuominnut toisen sopimuspuolen lain vastaisesta rikoksesta riippumatta siitä, onko rikos tehty tämän sopimuspuolen alueella vai sen ulkopuolella 3 kappaleessa mainituissa olosuhteissa. Sopimuksen 3 artiklan mukaan luovuttamispyyntöön on liitettävä, jos henkilöä syytetään rikoksesta, häntä koskeva vangitsemismääräys tai sen jäljennös.

Luovuttamislain 1 §:n (1287/2003) mukaan voidaan henkilö, joka vieraassa valtiossa on epäiltynä, syytteessä tai tuomittu siellä rangaistavaksi säädetystä teosta, luovuttaa Suomesta tuohon valtioon sekä henkilö, joka Suomessa on epäiltynä, syytteessä tai tuomittu rikoksesta, pyytää luovutettavaksi Suomeen.

Luovuttamislain 14 §:n 1 momentin mukaan oikeusministeriö ratkaisee, onko luovuttamispyyntöön suostuttava.

Luovuttamislain 34 §:n (1287/2003) mukaan oikeusministeriön sanotun lain nojalla tekemään päätökseen ei saa hakea muutosta valittamalla.

Hallintolainkäyttölain 5 §:n 1 momentin mukaan päätöksellä, josta saa valittaa, tarkoitetaan toimenpidettä, jolla asia on ratkaistu tai jätetty tutkimatta.

Hallintolainkäyttölain 63 §:n 1 momentin mukaan päätös voidaan purkaa:

1) jos asiassa on tapahtunut menettelyvirhe, joka on voinut olennaisesti vaikuttaa päätökseen;

2) jos päätös perustuu ilmeisesti väärään lain soveltamiseen tai erehdykseen, joka on voinut olennaisesti vaikuttaa päätökseen; tai

3) jos asiaan on tullut sellaista uutta selvitystä, joka olisi olennaisesti voinut vaikuttaa päätökseen, eikä hakijasta johdu, että uutta selvitystä ei ole aikanaan esitetty.

Oikeudellinen arviointi

Asiassa on vaadittu, että oikeusministeriön Suomen ja Australian välisen rikoksen johdosta tapahtuvaa luovuttamista koskevan sopimuksen nojalla 27.7.2006 tekemä X:ää koskeva luovuttamispyyntö ja sitä koskeva 14.8.2006 päivätty täydennys puretaan hakemuksessa esitetyin perustein lainvastaisina ainakin siltä osin kuin X:n luovuttamista on pyydetty teoista, joista syytettä ei ollut luovuttamispyynnön tekemisen aikaan Suomessa nostettu.

Ennen purkuedellytysten mahdollista tutkimista on kuitenkin ratkaistava, onko kysymyksessä hallintopäätös, joka voi olla purun kohteena.

X on tullut oikeusministeriön luovuttamispyynnön perusteella Australian viranomaisten tekemällä luovuttamispäätöksellä Suomeen luovutetuksi lokakuussa 2009. X on katsonut, että luovuttamispyyntö on lainvastainen ja se tulee purkaa, koska X:ää vastaan on nostettu syytteitä luovuttamispyynnön tekemisen hetkellä vasta esitutkinnassa olleista teoista kevään 2010 aikana. Vastaavasti kymmenistä luovuttamispyynnön tekemisen hetkellä vasta esitutkinnassa olleista teoista on tehty marraskuussa 2010 syyttämättäjättämispäätös.

Oikeusministeriön Australian viranomaisille esittämästä luovuttamispyynnöstä ei itsessään ole johtunut, että X on sittemmin luovutettu Suomeen. Luovuttamispyynnön esittämisen jälkeen X:n luovutusmenettely on tapahtunut Australiassa Australian asianomaisen lainsäädännön mukaisesti, ja X on varsinaisesti luovutettu Suomeen vasta Australian tekemän luovuttamispäätöksen nojalla.

Luovuttamispyyntöä ei sellaisenaan voida pitää hallintopäätöksenä, joka sisältäisi X:n luovuttamisasiaa koskevan lopullisen ratkaisun. X on purkuhakemuksessaan kuitenkin esittänyt jo luovuttamispyynnöstä johtuneen X:n oikeusasemaan vaikuttavia seurauksia, kuten X:n säilöönoton jatkuminen Australiassa sekä X:n konfiskoidun omaisuuden hallussapito.

Näistä X:n esittämistä hänen oikeusasemaansa vaikuttaneista syistä asiassa tulee korkeimmassa hallinto-oikeudessa hänen purkuhakemuksensa mahdollista tutkimista silmällä pitäen arvioitavaksi, onko hänen käytössään ollut häntä koskevaa luovuttamispyyntöä Australiassa käsiteltäessä sellaisia menettelyllisiä takeita, joista johtuen hänen on ollut mahdollista saattaa tuomioistuimen arvioitavaksi, onko oikeusministeriön tekemä luovuttamispyyntö täydennyksineen Suomen ja Australian välisen rikoksen johdosta tapahtuvaa luovuttamista koskevan sopimuksen mukainen.

Asiassa saadun selvityksen mukaan luovuttamispyynnössä tarkoitettujen tekojen riitauttaminen on ollut mahdollista riitauttamalla Australian luo­vutuslain 16 §:n nojalla annettu niin sanottu sec­tion 16 -ilmoitus. Menet­telyssä on selvitetty tulleen arvioitavaksi, onko kysymyksessä oleva il­moitus ollut laillinen siksi, että X ei ole ollut kaikista ilmoituk­sessa luet­teloiduista teoista syyt­teessä relevantissa merkityksessä. Lisäk­si X on turvautunut Australian luovutuslain 19 ja 21 §:n mukai­siin käsittelyihin ja saattanut asiansa habeas corpus -menettelyyn. X:n luovuttamista Aust­raliasta Suomeen on hänen vireillepanemissaan menettelyissä käsitelty eri oikeusasteissa Austra­liassa yli kolmen vuoden ajan.

X:n on näin ollen ollut Australiassa mahdollista saada tutkittavaksi väitteensä, jotka koske­vat Suomen tekemään luovutuspyyntöön sisälty­vien tekojen yhdenmukaisuutta Suomen ja Aust­ralian välisen rikoksen johdosta tapahtuvaa luovuttamista koskevan sopimuksen kanssa ja saada näin ollen siellä käyttöönsä asianmukaiset oikeussuojakeinot.

Asiaa Suomessa luovuttamisen jälkeen rikosprosessissa käsiteltäessä X:n on ollut mahdollista kiistää luovuttamisensa taustalla olevat teot. Sillä, että X:ää ei lopulta ole syytetty kaikista niistä teoista, joita luovuttamispyyntö on koskenut, ei ole merkitystä tämän asian ratkaisemiselle.

Edellä lausuttuun nähden ylimääräisen muutoksenhakemuksen kohteena oleva oikeusministeriön luovutuspyyntö täydennyksineen ei ole sellainen hallintolainkäyttölain 5 §:n 1 momentissa tarkoitettu hallintopäätös, johon voitaisiin hakea muutosta hallintolainkäyttölain nojalla. Purkuhakemus on siten jätettävä tutkimatta.

Oikeusapu

Oikeusapua on myönnetty ilman omavastuuta. Avustajaksi on määrätty asianajaja Jari Korki, joka on vaatinut palkkiona 3 937 euroa.

Avustajalle maksetaan valtion varoista oikeusapulain 17 §:n 1 momentin ja 18 §:n 1 momentin nojalla oikeusavun palkkioperusteista annetun valtioneuvoston asetuksen 2 §:n, 4 §:n 1 momentin ja 6 §:n mukaisena 32 työtunnin perusteella laskettuna palkkiona vaaditut 3 175 euroa. Kokonaispalkkioksi, joka sisältää arvonlisäveron 762 euroa, muodostuu siten 3 937 euroa. Mainittu määrä jää valtion vahingoksi.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Anne E. Niemi, Sakari Vanhala, Alice Guimaraes-Purokoski ja Tuomas Lehtonen. Asian esittelijä Elisabeth Vuorenhela.

 
Julkaistu 16.4.2014  Päivitetty 17.4.2014