KHO:2014:116

Televisiotoiminta – Katkotunnus – Jaettu kuvatila – Mainos – Mainosaika – Sponsoritunnus – Mustat sekunnit – Ennakkoratkaisupyyntö unionin tuomioistuimelle

Vuosikirjanumero: KHO:2014:116
Antopäivä: 27.6.2014
Taltionumero: 2053
Diaarinumero: 1492/3/13
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2014:116

Viestintävirasto oli päätöksellään antanut yhtiölle televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain (744/1998) mukaisen huomautuksen ja velvoittanut yhtiötä jatkossa korjaamaan laiminlyöntinsä siitä syystä, että yhtiön mainosten välissä esittämät katkotunnukset eivät olleet lainmukaisia ja että yhtiö oli ylittänyt laissa säädetyn mainosajan enimmäiskeston.

Viestintävirasto oli päätöksessään katsonut, että yhtiön käyttämät menupohjat, joissa esitellään tulevia ohjelmia, eivät ole katkotunnuksia, koska niitä ei käytetty katkotunnusten paikalla vaan jaetussa kuvatilassa ohjelman lopputekstien aikana. Katsoessaan yhtiön ylittäneen laissa säädetyn mainosajan enimmäiskeston Viestintävirasto oli lukenut mukaan mainosaikaan kuuluviksi muun kuin sponsoroidun ohjelman esittämisen yhteydessä esitetyt sponsoriyhtiön tuotteen logoa kuvaavat sponsoritunnukset sekä mainosspottien väliset ja mainoskatkoa seuraavat "mustat sekunnit". "Mustilla sekunneilla" tarkoitetaan ohjelmien, mainoskatkojen ja yksittäisten televisiomainosten välissä olevia mustia kuvia, joiden tarkoituksena on erottaa mainitut eri sisällöt toisistaan.

Korkein hallinto-oikeus päätti esittää unionin tuomioistuimelle seuraavan SEUT 267 artiklassa tarkoitetun ennakkoratkaisupyynnön:

1) Onko audiovisuaalisia mediapalveluja koskevan direktiivin 2010/13/EU 19 artiklan 1 kohtaa tulkittava pääasiassa kyseessä olevien kaltaisissa olosuhteissa siten, että se on esteenä kansallisen lainsäädännön tulkinnalle, jonka mukaan kuvatilan jakamista ei pidetä audiovisuaalista ohjelmaa televisiomainoksista erottavana katkotunnuksena, mikäli osa kuvatilasta on varattu ohjelman lopputeksteihin ja osa kuvatilasta yhtiön kanavan tulevien ohjelmien esittelyyn menupohjalla eikä jaettuun kuvatilaan sisälly tai sen jälkeen esitetä nimenomaista mainosjakson alkamista merkitsevää ääni- tai kuvatunnusta?

2) Kun huomioon otetaan direktiivin 2010/13/EU vähimmäissääntelyluonne, onko direktiivin 23 artiklan 2 kohtaa tulkittava pääasiassa kyseessä olevien kaltaisissa olosuhteissa siten, että se on esteenä sille, että muiden kuin sponsoroitujen ohjelmien yhteydessä esitettyjä sponsoritunnuksia pidetään direktiivin 23 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuina "mainospaloina", jotka on luettava osaksi mainosajan enimmäiskestoa?

3) Kun huomioon otetaan direktiivin 2010/13/EU vähimmäissääntelyluonne, onko direktiivin 23 artiklan 1 kohdan mukaista"mainospalojen" käsitettä suhteessa mainosajan enimmäiskestoa kuvaavaan ilmaisuun "osuus yhtä tasatuntien välistä tuntia kohti ei saa olla yli 20 prosenttia" tulkittava pääasiassa kyseessä olevien kaltaisissa olosuhteissa siten, että se on esteenä sille, että eri mainosten välissä ja mainoskatkon lopuksi tulevat "mustat sekunnit" luetaan osaksi mainosaikaa?

Laki televisio- ja radiotoiminnasta (744/1998) 2 § 2, 13, 14 ja 16 kohta, 21 § 1 momentti, 22 § 1 momentti, 26 § 2 momentti, 29 §, 35 § 1 momentti ja 36 § 1 momentti

Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2010/13/EU audiovisuaalisten mediapalvelujen tarjoamista koskevien jäsenvaltioiden tiettyjen lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten yhteensovittamisesta (audiovisuaalisia mediapalveluja koskeva direktiivi) (kodifioitu toisinto) 1 artikla 1 kohta h, i ja k alakohta, 4 artikla 1 ja 6 kohta, 10 artikla 1 kohta, 19 artikla 1 kohta, 23 artikla 1 kohta ja 26 artikla

Päätös, josta valitetaan

Helsingin hallinto-oikeus 9.4.2013 nro 13/0398/3

1 Oikeudenkäynnin kohde ja merkitykselliset tosiseikat

1. Korkeimmassa hallinto-oikeudessa vireillä olevassa pääasiassa on ratkaistavana, onko Viestintävirasto voinut antaa päätöksellään 9.3.2012 Sanoma Media Finland Oy:lle/Nelonen Medialle (jäljempänä yhtiö) televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain (744/1998) mukaisen huomautuksen ja velvoittaa yhtiötä jatkossa korjaamaan laiminlyöntinsä siitä syystä, että yhtiön mainosten välissä esittämät katkotunnukset eivät ole olleet lainmukaisia ja että yhtiö on ylittänyt laissa säädetyn mainosajan enimmäiskeston. Asian ratkaisemisen kannalta on olennaista, miten jäljempänä jaksossa 3 kuvattavia audiovisuaalisia mediapalveluja koskevan direktiivin 2010/13/EU säännöksiä on tulkittava.

2. Viestintäviraston päätöksen taustalla olevat tiedot pohjautuvat viraston huhti-toukokuussa 2011 teettämään mainosaikatutkimukseen, joka kohdistui kansalliselle alueelle tarkoitettuihin televisiolähetyksiin. Viestintävirasto on päätöksessään katsonut, että yhtiön käyttämät menupohjat, joissa esitellään tulevia ohjelmia, eivät ole katkotunnuksia, koska niitä ei käytetty katkotunnusten paikalla vaan jaetussa kuvatilassa ohjelman lopputekstien aikana. Päätöksen mukaan kysymys on tällöin kuvatilan jakamisesta kahden ohjelmasisällön välillä eikä yhtenäisestä ja samanlaisena toistuvasta kuva- ja/tai äänielementistä, joka ei sisällä ohjelmasisältöä ja joka olisi esitetty katkotunnuksen paikalla.

3. Viestintäviraston teettämässä mainosaikatutkimuksessa havaittiin, että yhtiön kanavan mainosaika tasatuntia kohti oli keskimäärin 12 minuuttia seitsemän sekuntia, kun televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain mukaan mainosaika tasatuntia kohden voi olla enintään 12 minuuttia.

4. Viestintäviraston antamassa päätöksessä luettiin mainitun tutkimuksen mukaisesti mainosaikaan sisältyväksi muun kuin sponsoroidun ohjelman esittämisen yhteydessä esitetyt sponsoriyhtiön tuotteen logoa kuvaavat sponsoritunnukset silloinkin, kun kysymys oli sponsoroidun ohjelman ennakkoesittelystä. Viraston näkemyksen mukaan muulla kuin sponsoroidun ohjelman yhteydessä esitetyllä sponsoritunnuksella ei ole riittävää kytkentää sponsoroituun ohjelmaan.

5. Lisäksi Viestintäviraston päätöksen mukaan mainoskatkoja edeltävät "mustat sekunnit" luetaan kuuluviksi tätä edeltävään ohjelmasisältöön ja mainosspottien väliset ja mainoskatkoa seuraavat "mustat sekunnit" luetaan kuuluviksi mainosaikaan. "Mustilla sekunneilla" tai "mustilla ruuduilla" tarkoitetaan eri sisältöjen – ohjelmien, mainoskatkojen ja yksittäisten televisiomainosten – välissä olevia 0,4–1,0 sekunnin mittaisia mustia kuvia, joiden tarkoituksena on erottaa eri sisällöt toisistaan.

6. Viestintäviraston päätöksessä on katsottu yhtiön menetelleen televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain vastaisesti sen ylitettyä laissa säädetyn mainosajan enimmäiskeston. Mainosaikaan on tällöin luettu ohjelmaesittelyjen yhteydessä esitetyt sponsoritunnukset sekä mainosspottien väliset ja mainoskatkoa seuraavat "mustat sekunnit". Viestintävirasto on päätöksessään velvoittanut yhtiön korjaamaan menettelynsä ja ottamaan mainosaikaa laskiessaan huomioon edellä tarkoitetut sponsoritunnukset ja "mustat sekunnit".

2 Kansallinen lainsäädäntö ja sen tulkintaa ohjaava aineisto

7. Audiovisuaalisia mediapalveluja koskeva direktiivi 89/552/ETY sellaisena kuin se on myöhemmin muutettu direktiivillä 97/36/EY ja direktiivillä 2007/65/EY sekä sittemmin kodifioitu mainitulla direktiivillä 2010/13/EU on pantu Suomessa täytäntöön televisio- ja radiotoiminnasta annetulla lailla (jäljempänä laki tai kansallinen laki).

8. Lain 2 §:n (306/2010) 2 kohdan mukaan audiovisuaalisella ohjelmalla tarkoitetaan elokuvaa, televisio-ohjelmaa, tapahtuman välittämistä yleisölle tai muuta vastaavaa pääasiassa liikkuvista kuvista ja äänestä muodostuvaa kokonaisuutta.

9. Lain 2 §:n 13 kohdan mukaan sponsoroinnilla tarkoitetaan muun ohella audiovisuaalisten ohjelmien rahoitusta tai muuta taloudellista tukemista, jonka tarkoituksena on tuen antajan hyödykkeiden myynnin tai tuen antajan tunnettuuden edistäminen, jos tuen antaja ei harjoita ohjelmien tai radio-ohjelmien tuotantoa taikka sisältöpalvelujen tarjontaa tai radiotoimintaa.

10. Lain 2 §:n 14 kohdan mukaan mainonnalla tarkoitetaan tavallisesti maksua tai muuta vastiketta vastaan televisio- ja radiotoiminnassa lähetettävää tiedotetta, ilmoitusta tai muuta viestiä, joka ei ole sponsorointia eikä tuotesijoittelua ja jonka tarkoituksena on edistää mainostajan hyödykkeiden myyntiä taikka taloudellista toimintaa harjoittavan mainostajan tunnettuutta.

11. Lain 2 §:n 16 kohdan mukaan kaupallisella viestinnällä tarkoitetaan muun ohella mainontaa ja sponsorointia.

12. Lain 21 §:n (306/2010) 1 momentin mukaan kaupallisen viestinnän on oltava selkeästi tunnistettavissa.

13. Lain 22 §:n (306/2010) 1 momentin mukaan televisiomainokset ja teleostoslähetykset on erotettava audiovisuaalisista ohjelmista ääni- tai kuvatunnuksella taikka kuvatilan jakamisella. Säännöksellä on pantu täytäntöön direktiivin 2007/65/EY 10 artiklan 1 kohta, joka vastaa direktiivin 2010/13/EU 19 artiklan 1 kohtaa. Viestintäviraston antaman ohjeistuksen mukaan katkotunnuksessa tulee olla jokin yhtenäinen, samanlaisena toistuva kuva- ja/tai äänielementti. Tunnuksessa ei tule olla mainoksissa tai ohjelmissa esiintyviä elementtejä. Menun käyttäminen katkotunnuksena on hyväksyttävää, mikäli katkotunnuksena käytettävä menu täyttää ohjeistuksessa mainitut kriteerit ja mikäli se selvästi eroaa kanavan muissa yhteyksissä käyttämistä menupohjista. Viestintävirasto on antanut tulkintakäytäntöään kuvaavan kannanoton jaetun kuvaruudun käytöstä mainonnassa. Kannanotossaan Viestintävirasto korostaa, että pelkkä jaetun kuvaruudun käyttäminen ei aina välttämättä takaa mainonnan erottavuutta, sillä jaettua kuvaruutua käytetään myös ohjelmasisällön hetkittäiseen rinnakkaiseen esittämiseen ohjelman sisällä. Edelleen kannanotossa todetaan, että on mahdollista, että kuvaruudun teknisen jakamisen lisäksi mainos on erotettava muusta ohjelmistosta mainonnasta kertovalla tekstillä, äänitunnuksella tai muulla mainonnan erottavuuden turvaavalla tavalla.

14. Lain 26 §:n (306/2010) 2 momentin mukaan sponsoroitujen audiovisuaalisten ohjelmien […] alussa tai lopussa on esitettävä selvästi sponsorin nimi tai tunnus. Lain alkuperäisen 26 §:n (744/1998) 1 momenttia koskevien hallituksen esityksen (HE 34/1998 vp) yksityiskohtaisten perustelujen (s. 36) mukaan sponsoroidut televisio- ja radio-ohjelmat olisi voitava selvästi tunnistaa sellaisiksi siten, että ohjelmien alussa tai lopussa esitetään sponsorin nimi tai logo. Sponsorin nimi tai logo voitaisiin lisäksi esittää myös ohjelmaan liittyvien mainosjaksojen tai teleostoslähetysten yhteydessä. Sponsorin tunnus voi viitata joko yhtiön nimeen tai yhtiön tunnettuun tuotemerkkiin. Säännös vastaa direktiivin 2010/13/EU 10 artiklan 1 kohdan c alakohtaa. Muutettua säännöstä koskevien hallituksen esityksen (HE 87/2009 vp) yksityiskohtaisten perustelujen (s. 23) mukaan oikeuskäytännössä on katsottu, että sponsorin nimeä tai tunnusta ei saa esittää mainosluonteisesti. Perustelujen mukaan tämä tulkinta on edelleen ajankohtainen.

15. Korkein hallinto-oikeus on vuosikirjapäätöksessään 2003:32 katsonut, että televisiotoimintaa harjoittavan yhtiön lähettämien sponsoroitujen ohjelmien alussa ja/tai lopussa sekä ohjelmaan liittyvien mainosjaksojen yhteydessä esitetyissä sponsoritunnisteissa esiintyi sponsorin tuote tai viittaus sponsorin tuotteisiin ja niiden käyttötapaan sillä tavalla, että nämä tunnisteet sisälsivät olennaisia mainonnallisia piirteitä ja kysymys oli sponsoritunnisteen ohella erikseen mainonnasta. Sponsoritunnisteet olivat televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 26 §:n 2 momentin vastaisia. Koska niitä ei ollut erotettu kuva- tai äänitunnisteella muusta ohjelmistosta, näin sijoitettuna mainoksina pidettävät sponsoritunnisteet rikkoivat saman lain 21 §:n 1 momenttia.

16. Lain 29 §:n (306/2010) 1 momentin mukaan mainosten ja teleostoslähetysten osuus yhtä tasatuntien välistä tuntia kohti ei saa olla yli 12 minuuttia […]. Lain alkuperäisen 29 §:n (744/1998) 1 momenttia koskevien hallituksen esityksen (HE 34/1998 vp) yksityiskohtaisten perustelujen (s. 37) mukaan mainitulla rajoituksella pyritään turvaamaan television asema tiedon, kulttuurin, yhteiskunnallisen keskustelun ja viihteen välittäjänä. Pykälän 2 momentin mukaan mitä 1 momentissa säädetään, ei sovelleta […] sponsorointia koskeviin ilmoituksiin […]. Lain 29 §:llä on pantu täytäntöön direktiivin 2007/65/EY 18 artikla, joka vastaa direktiivin 2010/13/EU 23 artiklaa. Mainosajan kestoa koskeva rajoitus vastaa myös rajat ylittävistä televisiolähetyksistä tehdyn Eurooppalaisen yleissopimuksen (European Convention on transfrontier television) 12 artiklan 2 kappaleen määräystä.

17. Lain 35 §:n 1 momentin mukaan Viestintävirasto valvoo lain ja sen nojalla annettujen säännösten ja määräysten noudattamista […].

18. Lain 36 §:n 1 momentin mukaan jos televisio- tai radiotoiminnan harjoittaja taikka muu viestintämarkkinalaissa tarkoitettu teleyritys rikkoo tätä lakia tai sen nojalla annettuja säännöksiä tai määräyksiä, valvontaviranomainen voi antaa sille huomautuksen ja velvoittaa sitä korjaamaan virheensä tai laiminlyöntinsä. […]

3 Unionin oikeuden oikeussäännöt ja niiden tulkintaa ohjaava aineisto

19. Direktiivin 2010/13/EU johdanto-osan 41 perustelukappaleen mukaan jäsenvaltioiden olisi voitava soveltaa yksityiskohtaisempia tai tiukempia sääntöjä lainkäyttövaltaansa kuuluviin mediapalvelun tarjoajiin alueilla, joita tämän direktiivin mukainen yhteensovittaminen koskee, kuitenkin varmistaen, että nämä säännöt ovat yhdenmukaisia unionin oikeuden yleisten periaatteiden kanssa.

20. Direktiivin 2010/13/EU johdanto-osan 83 perustelukappaleen mukaan sen varmistamiseksi, että televisionkatsojien etuja kuluttajina suojellaan täysin ja asianmukaisesti, on välttämätöntä, että televisiomainostoiminnalle asetetaan tietyt vähimmäissäännöt ja -vaatimukset ja että jäsenvaltioilla on oikeus antaa tarkempia tai tiukempia sääntöjä ja tietyissä olosuhteissa asettaa eri ehtoja lainkäyttövaltaansa kuuluvien televisiolähetystoiminnan harjoittajien osalta.

21. Direktiivin 2010/13/EY johdanto-osan 87 perustelukappaleen mukaan olisi säädettävä televisiomainospalojen ja teleostosesitysten tuntikohtaisesta 20 prosentin enimmäismäärästä, joka koskee myös parasta katseluaikaa. Televisiomainospalan käsitteellä olisi tarkoitettava 1 artiklan i alakohdan mukaista televisiomainontaa, jonka kesto on enintään 12 minuuttia.

22. Direktiivin 2010/13/EU johdanto-osan 100 perustelukappaleen mukaan on muun ohella tarpeen ja riittävää, että jokainen ohjelmapaikka on selvästi tunnistettavissa optisten tai akustisten keinojen perusteella ainakin ohjelmapaikan alussa ja lopussa.

23. Direktiivin 2010/13/EU 1 artiklan 1 kohdan h alakohdan mukaan direktiivissä tarkoitetaan audiovisuaalisella kaupallisella viestinnällä äänen kanssa tai ilman ääntä lähetettävää kuvaa, jonka tarkoituksena on suoraan tai epäsuorasti edistää taloudellista toimintaa harjoittavan luonnollisen henkilön tai oikeushenkilön tavaroiden tai palveluiden myyntiä taikka kyseisen luonnollisen henkilön tai oikeushenkilön julkista kuvaa. Tällaista kuvaa lähetetään ohjelman yhdessä tai se sisällytetään ohjelmaan maksua tai muuta samankaltaista vastiketta vastaan tai omiin myynninedistämistarkoituksiin. Audiovisuaalinen kaupallinen viestintä sisältää muun muassa televisiomainonnan, sponsoroinnin, teleostoslähetykset ja tuotesijoittelun.

24. Direktiivin 2010/13/EU 1 artiklan 1 kohdan i alakohdan mukaan direktiivissä tarkoitetaan televisiomainonnalla kaikenlaista kauppaan, liike-elämään tai ammattitoimintaan liittyvää ilmoitusta, jonka julkinen tai yksityinen yritys taikka luonnollinen henkilö lähettää joko maksua tai muuta vastiketta vastaan tai omiin myynninedistämistarkoituksiinsa edistääkseen tavaroiden tai palveluiden, mukaan lukien kiinteä omaisuus, oikeudet ja sitoumukset, toimittamista maksua vastaan.

25. Direktiivin 2010/13/EU 1 artiklan 1 kohdan k alakohdan mukaan direktiivissä tarkoitetaan sponsoroinnilla kaikkea osallistumista audiovisuaalisten mediapalveluiden tai ohjelmien rahoitukseen, jos rahoittaja on sellainen julkinen tai yksityinen yritys taikka luonnollinen henkilö, joka ei harjoita audiovisuaalisten mediapalvelujen tarjoamista eikä audiovisuaalisten teosten tuotantoa, ja jos tarkoituksena on edistää yrityksen tai henkilön nimeä, tavaramerkkiä, julkista kuvaa, toimintaa tai sen tuotteiden myyntiä.

26. Direktiivin 2010/13/EU 4 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltiot voivat vaatia, että niiden lainkäyttövaltaan kuuluvat mediapalveluiden tarjoajat noudattavat yksityiskohtaisempia tai tiukempia sääntöjä tällä direktiivillä yhteensovitetuilla aloilla sillä edellytyksellä, että nämä säännöt ovat unionin lainsäädännön mukaisia. Artiklan 6 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on asianmukaisin keinoin ja lainsäädäntönsä mukaisesti varmistettava, että niiden lainkäyttövallan piiriin kuuluvat mediapalvelun tarjoajat tosiasiallisesti noudattavat tämän direktiivin säännöksiä.

27. Direktiivin 2010/13/EU 10 artiklan 1 kohdan mukaan audiovisuaalisten mediapalvelujen tai ohjelmien, jotka ovat sponsoroituja, on täytettävä seuraavat vaatimukset: […] c) katsojille on ilmoitettava selvästi sponsorointisopimusten olemassaolosta. Sponsoroidut ohjelmat on selkeästi yksilöitävä sellaisiksi käyttämällä ohjelmien kannalta asianmukaisesti sponsorin nimeä, tunnusta ja/tai muuta symbolia, kuten viittausta sponsorin tuotteisiin tai palveluihin, taikka selvästi erottuvaa sponsoroinnin ilmaisevaa merkkiä ohjelmien alussa, aikana ja/tai lopussa.

28. Direktiivin 2010/13/EU 19 artiklan 1 kohdan mukaan televisiomainonnan ja teleostoslähetysten on oltava helposti tunnistettavissa ja erotettavissa toimitetusta sisällöstä. Televisiomainonta ja teleostoslähetykset on erotettava selvästi muista ohjelmapalveluista kuva- ja/tai äänitunnuksella ja/tai tilan käyttöön liittyvin keinoin, sanotun kuitenkaan rajoittamatta uusien mainostekniikoiden käyttöä. Komission tulkitsevan tiedonannon tietyistä televisiomainontaa koskevien "televisio ilman rajoja" -direktiivin säännösten näkökohdista 46 kohdan mukaan optisin ja/tai akustisin keinoin toteutettava paikallinen erottaminen voi tarvittaessa mahdollistaa direktiivin 10 artiklan 1 kohdan täyttämisen. Kyseinen paikallinen erottaminen voidaan toteuttaa siten, että mainos ja teleostosesitys tulevat helposti tunnistettaviksi ja ne erotetaan selvästi muusta ohjelmasta.

29. Tiedonannon 45 kohdan mukaan toimituksellinen sisältö ja kaupallinen viesti erotetaan toisistaan yleensä ajallisesti: mainos on sijoitettu ohjelmien väliin ja haluttaessa niiden keskelle ja erotettu kyseisistä ohjelmista visuaalisten tai akustisen ominaisuuksiensa perusteella tunnistettavalla väliruudulla. Direktiivin tekstistä ja tarkoituksesta seuraa kuitenkin, että ajallinen erottaminen muusta ohjelmasta ei välttämättä ole tarpeen, jos televisioyhtiön omaksumat akustiset tai optiset keinot mahdollistavat pääsyn lainsäätäjän toivomaan tulokseen, toisin sanoen sen välttämisen, että katsojat sekoittaisivat mainonnan ja toimituksellisen sisällön toisiinsa.

30. Direktiivin 2010/13/EU 23 artiklan 1 kohdan mukaan televisiomainospalojen [...] osuus yhtä tasatuntien välistä tuntia kohti ei saa olla yli 20 prosenttia. Artiklan toisen kohdan mukaan 1 kohtaa ei sovelleta muun ohella sponsorointia koskeviin ilmoituksiin.

31. Direktiivin 2010/13/EU 26 artiklan mukaan jäsenvaltiot voivat unionin oikeuden huomioon ottaen asettaa muita kuin 20 artiklan 2 kohdassa ja 23 artiklassa säädettyjä edellytyksiä sellaisten yksinomaan kansalliselle alueelle tarkoitettujen televisiolähetysten osalta, joita yleisö ei voi vastaanottaa suoraan tai välillisesti yhdessä tai useammassa muussa jäsenvaltiossa, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 4 artiklan soveltamista.

4 Tiivistelmä asian aiemmasta käsittelystä sekä asianosaisten keskeisistä perusteluista

32. Viestintävirasto on edellä jaksossa 1 kuvatusti antanut päätöksellään 9.3.2012 yhtiölle televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 36 §:n 1 momentin mukaisen huomautuksen lain 22 §:n 1 momentin rikkomisesta, sillä virasto ei ole pitänyt yhtiön tulevia ohjelmia esitteleviä menupohjia katkotunnuksina. Tämä johtuu siitä, että menupohjia ei ole käytetty katkotunnusten paikalla vaan jaetussa kuvatilassa ohjelman lopputekstien aikana. Lisäksi Viestintävirasto on antanut päätöksellään yhtiölle huomautuksen lain 29 §:n 1 momentin rikkomisesta yhtiön ylitettyä laissa säädetyn mainosajan enimmäiskeston enintään 12 minuutin mainosajasta tasatuntia kohti.

33. Viestintävirasto on velvoittanut yhtiön jatkossa korjaamaan laiminlyöntinsä. Päätöksen mukaan yhtiön on mainosaikojen ylitykset välttääkseen mainosaikaa laskiessaan otettava huomioon myös sponsoritunnisteet, jotka esitetään muulla paikalla kuin sillä, joka laissa on sponsoritunnisteiden esittämiselle määrätty. Yhtiön on niin ikään mainosaikaylitykset välttääkseen otettava huomioon, että mainosspottien välissä olevat sekä mainosjaksoa seuraavat "mustat sekunnit"lukeutuvat mainosaikaan. Päätöksen mukaan katkotunnusten käytössä esiintyneet virheet välttääkseen yhtiön on otettava huomioon, että katkotunnuksen edellytyksiä eivät täytä muun ohella ohjelman lopputekstien paikalla jaetussa kuvatilassa näytetyt menupohjat.

34. Yhtiö on valittanut Viestintäviraston päätöksestä Helsingin hallinto-oikeudelle ja vaatinut päätöksen kumoamista. Yhtiön mukaan sponsoritunnus on alalla vakiintuneen tavan mukaan esitettävissä muutoinkin kuin sponsoroidun ohjelman alussa, lopussa tai ohjelman välissä esitettävän mainoskatkon yhteydessä. Näin esitettävää sponsoritunnusta ei tulisi lukea osaksi mainosaikaa. Tällaista käytäntöä noudatetaan muun ohella Alankomaissa.

35. Yhtiö on myös valituksessaan hallinto-oikeudelle katsonut, etteivät "mustat sekunnit" kuulu laissa tai direktiivissä 2010/13/EU säädettyyn audiovisuaalisen kaupallisen viestinnän tai televisiomainonnan käsitteeseen eikä niitä siksi voi lukea osaksi mainosaikaa. Kysymys on teknisistä toimenpiteistä, joiden avulla varmistetaan, ettei ohjelmasisältö puuroudu tauottomaksi sisältövirraksi. Yhtiön mukaan Viestintäviraston "mustia sekunteja" koskeva tulkinta on epäjohdonmukainen, kun mainoskatkon ensimmäistä mainosta edeltäviä "mustia sekunteja" ei lueta osaksi mainosaikaa. Yhtiön käsityksen mukaan "mustat sekunnit" luetaan osaksi mainosaikaa siitä syystä, että niiden erottaminen varsinaisesta kaupallisesta mainosajasta on työlästä. Yhtiön tiedossa ei ole, että muualla kuin Suomessa "mustat sekunnit" luettaisiin osaksi mainosaikaa.

36. Yhtiö on vielä katsonut, että sen käyttämä jaetun kuvaruudun tekniikka, jossa ohjelman lopputekstien alettua kuva jaetaan kahteen osaan niin, että toisessa ruudussa näkyvät ohjelman lopputekstit ja toisessa menupohja, täyttää lain 22 §:n edellytykset mainosten erottamisesta muusta ohjelmasisällöstä.

37. Viestintävirasto on hallinto-oikeudelle antamassaan lausunnossa katsonut, että lain 26 §:n 2 momentissa on tyhjentävästi säännelty sponsoritunnisteiden esittämisestä, eikä alalla vallitsevana käytäntönä voida pitää sponsoritunnisteiden esittämistä muun kuin sponsoroidun ohjelman yhteydessä. Muussa yhteydessä esitetyt sponsoritunnisteet luetaan osaksi mainosaikaa. "Mustien sekuntien" lukeminen osaksi mainosaikaa ei perustu lakiin, vaan viraston vakiintuneeseen tulkintakäytäntöön. Mainosaikarajoitusten tarkoitus on turvata television asema tiedon, kulttuurin, yhteiskunnallisen keskustelun ja viihteen välittäjänä. Koska "mustat sekunnit" vähentävät varsinaiselle ohjelmistolle varattua aikaa, on ne laskettava osaksi mainosaikaa. Mainosten erottaminen toisistaan "mustilla sekunneilla" on ennen kaikkea mainostajien etujen mukaista. "Mustat sekunnit" luetaan osaksi niitä edeltävää sisältöjaksoa jakson tyypistä (mainos, ohjelma, kuulutus, katkotunnus) riippumatta. Viraston "mustia sekunteja" koskeva tulkinta ei johdu teknisistä syistä. Viraston selvityksen mukaan "mustat sekunnit" luetaan osaksi mainosaikaa myös Ruotsissa, Norjassa ja Islannissa. Viraston tietojen mukaan "mustia sekunteja" ei ole käytössä muun ohella Saksassa, Alankomaissa, Belgiassa, Liettuassa ja Romaniassa. Virasto on korostanut kaupallisen viestinnän selkeää tunnistettavuutta ja viitannut katkotunnisteiden osalta valituksenalaiseen päätökseensä.

38. Hallinto-oikeus on, siltä osin kuin korkeimmassa hallinto-oikeudessa on kysymys, hylännyt valituksen. Hallinto-oikeuden valituksenalaisen päätöksen mukaan jaettua kuvatilaa ei ole käytetty siten kuin lain 22 §:n 1 momentissa ja komission mainitussa tulkitsevassa tiedonannossa on tarkoitettu, sillä kuvatila on jaettu kahden eri ohjelmasisällön välillä eikä mainoslähetysten erottamiseksi ohjelmasisällöstä.

39. Hallinto-oikeuden päätöksen mukaan sponsoritunnisteiden esittäminen muutoin kuin sponsoroidun ohjelman yhteydessä ilman, että tämä luettaisiin osaksi mainosaikaa, mahdollistaisi mainosajan enimmäiskestoa koskevan lain 29 §:n 1 momentin kiertämisen. Tällaisessa tilanteessa televisiotoiminnan harjoittaja voisi mainitun säännöksen estämättä ja sen tarkoituksen vastaisesti ylittää sallitun mainosajan esittämällä sponsoritunnistein varustettuja ilmoituksia omista ohjelmistaan.

40. Hallinto-oikeuden päätöksen mukaan "mustat sekunnit" eivät ole osa lain 2 §:n 2 kohdassa tarkoitettua audiovisuaalista ohjelmaa eikä niitä voida pitää lain 2 §:n 14 kohdassa tarkoitettuna mainontanakaan. Kun mainosjaksoa on kuitenkin pidettävä omana, audiovisuaalisia ohjelmia toisistaan erottavana tai ohjelmaa tauottavana, erillisenä sisältöjaksonaan, on "mustien sekuntien" laskeminen osaksi mainosaikaa johdonmukaista. Lisäksi "mustien sekuntien" tarkoitus on mainosten toisistaan erottaminen, mikä palvelee ensi sijassa mainostajien etua. Viestintäviraston tulkintakäytäntöä ei ole pidettävä lain tai sen tarkoituksen vastaisena, kun mainosjakson kuluessa ja sen päätteeksi tulevat "mustat sekunnit" luetaan osaksi mainosaikaa, mutta mainosaikaan ei lueta sisältyväksi ennen mainosjaksoa tulevia "mustia sekunteja".

41. Yhtiö on valituksessaan korkeimmalle hallinto-oikeudelle vaatinut hallinto-oikeuden päätöksen kumoamista ja Viestintäviraston päätöksen muuttamista siten, ettei lain 29 §:n 1 momentin mukaiseen mainosaikaan lueta kuuluviksi sponsoritunnisteita eikä "mustia sekunteja" ja että yhtiön käyttämän jaetun kuvatilan tekniikan katsotaan täyttävän lain 22 §:n vaatimuksen mainosten erottamisesta muusta ohjelmasisällöstä.

42. Yhtiön mukaan "mustat sekunnit" eivät täytä mainonnan käsitteen määritelmää eikä niitä tulisi laskea lain 29 §:n 1 momentin mukaiseen mainosaikaan. Katsojienkaan etu ei ole, että eri ohjelmasisällöt sekoittuvat toisiinsa sen seurauksena, että "mustia sekunteja" ei sallittaisi. Viestintäviraston "mustia sekunteja" koskevaa tulkintakäytäntöä ei voida pitää vakiintuneena, kun alan toimijat ovat sen johdonmukaisesti kiistäneet, eikä virasto ole aiemmin antanut yhtiölle tältä osin huomautusta mainosajan ylittymisen vuoksi.

43. Yhtiö on katsonut, että sponsoroidun ohjelman ja sponsoritunnisteen esittämisen välillä on olemassa yhteys, kun sponsoritunniste esitetään sponsoroidun ohjelman ennakkoesittelyn yhteydessä. Sponsoritunnisteen esittäminen on lisäksi perusteltua siitä syystä, että lain 21 §:n mukaan kaupallisen viestinnän tulee olla selkeästi tunnistettavissa. Lisäksi sponsoritunnisteet on lain 29 §:n 2 momentin mukaisesti suljettu nimenomaisesti mainosajan enimmäiskestoa koskevan sääntelyn ulkopuolelle.

44. Yhtiö on todennut, että katkotunnuksen tulee olla ääni- tai kuvatunnus, mutta näille tunnuksille ei ole asetettu muita muotomääräyksiä. Menupohjat ovat muusta ohjelmasisällöstä ja mainonnasta selkeästi erillisiä ja ne erottavat eri sisältötyypit toisistaan televisiokatsojille helposti ja selkeästi tunnistettavalla tavalla. Jaetun kuvatilan tekniikka on nimenomaisesti hyväksytty lain 22 §:ssä keinoksi erottaa mainokset muusta ohjelmasisällöstä.

5 Ennakkoratkaisupyynnön tarve

Katkotunnus

45. Edellä esitetysti televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 21 §:n 1 momentissa ja 22 §:n 1 momentissa säädetään kaupallisen viestinnän selkeästä tunnistettavuudesta sekä kaupallisen viestinnän erottamisesta audiovisuaalisista ohjelmista. Sääntely vastaa direktiivin 2010/13/EU 19 artiklan 1 kohdassa säädettyä. Lain 22 §:n 1 momenttia on kuitenkin mahdollista tulkita siten, että äänitunnus, kuvatunnus ja kuvatilan jakaminen ovat keskenään vaihtoehtoisia keinoja erottaa televisiomainokset ja teleostoslähetykset audiovisuaalisista ohjelmista. Kansallinen lainsäädäntö on siten tältä osin direktiivin 2010/13/EU 4 artiklan 1 kohdassa ja sen johdanto-osan 41 ja 83 perustelukappaleessa tarkoitetulla tavalla direktiivin sääntelyä yksityiskohtaisempaa, joskaan kansallista lainsäädäntöä ei voida pitää tältä osin direktiivin sääntelyä tiukempana. Tämän vuoksi korkeimmassa hallinto-oikeudessa vireillä olevan pääasian ratkaisemisen kannalta on merkityksellistä, miten kysymyksessä olevaa direktiivin 2010/13/EU 19 artiklan 1 kohtaa tulkitaan (vrt. yhdistetyt asiat C-320/94, C-328/94, C-329/94, C-338/94 ja C-339/94, RTI ym., tuomio 12.12.1996, 22–24 kohta). Korkeimman hallinto-oikeuden tiedossa ei ole, että unionin tuomioistuin olisi ottanut nimenomaista kantaa kysymykseen jaetun kuvatilan käytöstä katkotunnuksena (vrt. asia C-245/01, RTL Television, tuomio 23.10.2003, 32 kohta).

46. Viestintävirasto ei ole valituksenalaisessa päätöksessään pitänyt yhtiön tulevia ohjelmia esitteleviä menupohjia katkotunnuksina, koska menupohjia ei ole käytetty katkotunnusten paikalla vaan jaetussa kuvatilassa ohjelman lopputekstien aikana. Viraston edellä mainitun kannanoton mukaisesti jaetun kuvatilan ohella mainoskatkon alkamisen erottamiseksi muusta ohjelmasisällöstä yhtiön olisi tullut käyttää mainonnasta kertovaa tekstiä, äänitunnusta tai muuta erotettavuustunnusta.

47. Direktiivin 2010/13/EU 19 artiklan 1 kohdan toisen virkkeen sanamuodon mukaan televisiomainonta on erotettava selvästi muista ohjelmapalveluista kuva- ja/tai äänitunnuksella ja/tai tilan käyttöön liittyvin keinoin (vrt. en: shall be kept quite distinct from other parts of the programme by optical and/or acoustic and/or spatial means, fr: doivent être nettement séparés du reste du programme par des moyens optiques et/ou acoustiques et/ou spatiaux). Direktiivin sanottua säännöstä sen sanamuodon mukaan tulkittaessa vaikuttaisi siltä, että katkotunnus voi sinänsä muodostua kuva- ja äänitunnuksesta sekä näiden lisäksi vielä tilan käyttöön liittyvistä keinoista. Direktiivin 2010/13/EU 19 artiklan 1 kohta on kuitenkin edellä esitetysti pantu kansallisesti siten täytäntöön, ettei lain 22 §:n 1 momentin nojalla lähtökohtaisesti tule edellyttää, että jaetun kuvatilan ohella esitetään erillinen mainoskatkon alkamista merkitsevä ääni- ja/tai kuvatunnus.

48. Edellytyksenä sille, että katkotunnusten käyttö on hyväksyttävää, on kuitenkin, että televisiomainonta on direktiivin 19 artiklan 1 kohdan ja lain 21 §:n 1 momentin mukaisesti erotettu selvästi muista ohjelmapalveluista. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä on todettu, että aiemmin voimassa olleen direktiivin 89/552/ETY IV luvun säännökset ovat osoitus yhteisön lainsäätäjän tahdosta erottaa myynninedistämistoimet muusta lähetetystä ohjelmatoiminnasta sekä muun ohella saattaa ne sellaiseen muotoon, että televisionkatsojat tunnistavat ne epäilyksettä (ks. asia C-195/06, Österreichischer Rundfunk, tuomio 18.10.2007, 27 kohta oikeustapausviittauksineen). Komission mainitun tulkitsevan tiedonannon 45 kohdassa on (unionin) lainsäätäjän toivomana tuloksena tuotu esiin sen välttäminen, että katsojat sekoittaisivat mainonnan ja toimituksellisen sisällön toisiinsa.

49. Yleisen elämänkokemuksen perusteella vaikuttaisi siltä, että kun ohjelman loputtua esitetään ohjelman lopputekstien ohella yhtiön tulevista ohjelmista kertovaa menupohjaa jaetussa kuvatilassa, keskimääräinen televisionkatsoja ymmärtäisi, että ohjelmalähetys on päättynyt ja mainoskatko on alkamassa ilman, että tällaisen jaetun kuvatilan esittämisen jälkeen olisi vielä tarpeen esittää erillinen mainoskatkoa ilmaiseva katkotunnus ääni- tai kuvatunnuksena taikka katkotunnuksena, joka hyödyntää jaettua kuvatilaa.

50. Korkein hallinto-oikeus on kuitenkin epävarma siitä, voidaanko unionin oikeutta tulkita siten, että unionin lainsäädännössä ja sitä tulkitsevassa unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä selvänä ja televisionkatsojan näkökulmasta epäilyksettä tapahtuvana televisiomainosten erottamisena muusta ohjelmasisällöstä voidaan pitää edellä kuvatun kaltaisen jaetun kuvatilan esittämistä.

51. Mikäli unionin oikeuden tulkinnasta johtuu, ettei pääasian kaltaisissa olosuhteissa voida asettaa televisiomainonnan erottamiseksi muusta ohjelmapalveluista jaetun kuvatilan esittämisen lisäksi vaatimusta esittää ääni- tai kuvatunnus tai jaettua kuvatilaa hyödyntävä erillinen katkotunnus, ei Viestintävirasto olisi voinut antaa yhtiölle huomautusta ja velvoittaa sitä korjaamaan laiminlyöntiään.

Mainosajan enimmäiskesto tasatuntia kohden

52. Edellä kuvatusti direktiivin 2010/13/EU 23 artiklan 1 kohdan mukaan televisiomainospalojen ja teleostosesitysten osuus yhtä tasatuntien välistä tuntia kohti ei saa olla yli 20 prosenttia. Vastaavasti televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 29 §:n 1 momentissa mainosten ja teleostoslähetysten osuus yhtä tasatuntien välistä tuntia kohti ei saa olla yli 12 minuuttia. Mainosajan enimmäiskeston osalta kansallisessa lainsäädännössä ei siten ole otettu käyttöön direktiivin 2010/13/EU 4 artiklan 1 kohdassa ja sen johdanto-osan 41 ja 83 perustelukappaleessa tarkoitetulla tavalla direktiivin sääntelyä yksityiskohtaisempaa tai tiukempaa sääntelyä eikä 26 artiklan 1 kohdan mahdollistamalla tavalla asetettu muita edellytyksiä sellaisten yksinomaan kansalliselle alueelle tarkoitettujen televisiolähetysten osalta, joita yleisö ei voi vastaanottaa suoraan tai välillisesti yhdessä tai useammassa muussa jäsenvaltiossa (vrt. asia C-234/12, Sky Italia, tuomio 18.7.2013, 12–14 kohta).

53. Tämän vuoksi korkeimmassa hallinto-oikeudessa vireillä olevan pääasian ratkaisemisen kannalta on merkityksellistä, miten kysymyksessä olevaa direktiivin 2010/13/EU 23 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua "mainospalojen" käsitettä suhteessa mainosajan enimmäiskestoa kuvaavaan ilmaisuun "osuus yhtä tasatuntien välistä tuntia kohti ei saa olla yli 20 prosenttia" tulkitaan. Sama tulkintaongelma siitä, onko ohjelmaesittelyjen yhteydessä esitetyt sponsoritunnukset sekä mainosspottien väliset ja mainoskatkoa seuraavat "mustat sekunnit" luettava mainosaikaan, on ratkaistavana eräissä muissakin hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa vireillä olevissa asioissa televisioyhtiöiden valitettua Viestintäviraston päätöksistä.

Sponsoritunnuksen esittäminen

54. Lain 29 §:n 2 momentissa on direktiivin 2010/13/EU 23 artiklan 2 kohdan mukaisesti säädetty, että muun ohella sponsorointia koskevia ilmoituksia ei lueta osaksi mainosaikaa.

55. Viestintävirasto on tulkinnut televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 26 §:n 2 momentin sponsorointitunnusten esittämistä koskevaa säännöstä päätöksessään viranomaiskäytäntönsä mukaisesti siten, että vain sellaisia sponsoritunnisteita, jotka esitetään nimenomaan sponsoroidun ohjelman alussa tai lopussa tai sponsoroidun ohjelman mainoskatkojen aikana, ei lueta 29 §:n 2 momentissa säädetysti osaksi mainosaikaa. Sponsoroidun ohjelman ja sponsoritunnuksen esittämisen välillä on siten oltava keskinäinen yhteys. Muiden ohjelmien yhteydessä esitetyt sponsoroituja ohjelmia koskevat esittelyt, joihin sisältyy sponsoritunnuksen esittäminen, luetaan osaksi mainosaikaa. Direktiivin 10 artiklan 1 kohdan c alakohdassa, jonka mukaan sponsoroinnin ilmaisevaa merkkiä on käytettävä ohjelmien alussa, aikana ja/tai lopussa, ei vaikuttaisi tehdyn kansallista lainsäädäntöä vastaavaa nimenomaista kytkentää sponsoritunnuksen esittämisen ja sponsoroidun ohjelman esittämisen kesken.

56. Sponsoritunnusten esittämisen osalta kansallinen lainsäädäntö sellaisena kuin Viestintävirasto sitä viranomaiskäytännössään tulkitsee vaikuttaisi siten olevan direktiivin 2010/13/EU 4 artiklan 1 kohdassa ja sen johdanto-osan 41 ja 83 perustelukappaleessa tarkoitetulla tavalla direktiivin 10 artiklan 1 kohdan c alakohdan mukaista sääntelyä yksityiskohtaisempaa ja tiukempaa. Tämä on lähtökohtaisesti direktiivin vähimmäissääntelyluonne huomioon ottaen sallittua. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan direktiivin mukaista unionin oikeuden käsitettä "mainospalat" on tulkittava unionissa itsenäisesti ja yhdenmukaisesti direktiivin tavoitteen mukaisesti siten, että yhteensovitetaan televisiomainosten lähettämisen vapauden harjoittaminen ja televisiokatsojien suojaaminen liialliselta mainosten lähettämiseltä. (vrt. asia C-281/09, Komissio v. Espanja, tuomio 24.11.2011, 40–49 kohta sekä niissä viitattu oikeuskäytäntö).

57. Direktiivin 2010/13/EU sekä unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön perusteella ei sinänsä vaikuttaisi olevan estettä sille, että kansallisella lainsäädännöllä säännellään sponsoritunnisteiden esittämisestä direktiivissä 2010/13/EU yksityiskohtaisemmin ja tiukemmin.

58. Käsillä olevassa asiassa tarkoitetut sponsoritunnisteet ovat luonteeltaan mainoksellisia, joten niiden esittäminen muun kuin sponsoroidun ohjelman yhteydessä ja ilman, että niitä luetaan osaksi mainosaikaa, saattaa tosiasiassa johtaa siihen, että kuluttajien suojaaminen liialliselta kaupalliselta mainonnalta vaikeutuu (vrt. mainittu asia RTL Television, 71 ja 72 kohta).

59. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä johtuu, että kaikenlaiset ohjelmien aikana ja niiden välissä lähetettävät televisiomainokset ovat lähtökohtaisesti direktiivissä tarkoitettuja mainospaloja, jollei kyseessä oleva mainostyyppi kuulu muun mainitulla direktiivillä nimenomaisesti säännellyn mainosten muodon piiriin (mainittu asia Komissio v. Espanja, 52 kohta). Direktiivin 2010/13/EU 1 artiklan 1 kohdan k alakohdassa on yhdenmukaisesti kansallisen lain 2 §:n 13 kohdan kanssa nimenomaisesti määritelty sponsorointi ja todettu sen tarkoitukseksi muun ohella yrityksen tuotteiden myynnin edistäminen. Edelleen direktiivin 2010/13/EU 23 artiklan 2 kohdan ja vastaavasti kansallisen lain 29 §:n 2 momentin mukaan sponsorointia koskevia ilmoituksia ei lueta osaksi mainosaikaa. Koska sponsorointi sisältyy direktiivillä nimenomaisesti säännellyn mainosten muodon piiriin, pitää korkein hallinto-oikeus direktiivin vähimmäissääntelyluonteesta huolimatta epäselvänä, voidaanko muiden kuin sponsoroitujen ohjelmien yhteydessä esitettyjä sponsoritunnisteita pitää direktiivissä tarkoitettuina mainospaloina, jotka on luettava osaksi direktiivin mukaista mainosajan enimmäiskestoa.

60. Mikäli näin esitettyjä mainoksellisia sponsoritunnuksia ei voida lukea osaksi lain mukaista mainosaikaa, ei Viestintävirasto olisi voinut ottaa niitä huomioon mainosajan ylittymistä laskiessaan ja velvoittaa yhtiötä korjaamaan laiminlyöntinsä.

"Mustat sekunnit"

61. Direktiivin 2010/13/EU 23 artiklan 1 kohdan sanamuodosta ei ole johdettavissa välittömästi vastausta siihen, miten "mustia sekunteja" tulisi mainosaikaa laskettaessa arvioida (vrt. asia C-6/98, ARD, tuomio 28.10.1999, 23 kohta). Kansallisen lain 29 §:n 1 momentista tai sitä koskevista esitöistä ei myöskään johdu tulkinta-apua siihen, voidaanko "mustat sekunnit" lukea mainosaikaan. "Mustien sekuntien" lukeminen mainosaikaan johtuu edellä kuvatusti Viestintäviraston tulkinnasta, jonka virasto on perustanut lain esitöistä johtuvaan tavoitteeseen turvata mainosaikaa koskevilla rajoituksilla television asema tiedon, kulttuurin, yhteiskunnallisen keskustelun ja viihteen välittäjänä. Vastaavaa tulkintaa noudatetaan Viestintäviraston mukaan edellä esitetysti eräissä Pohjoismaissa.

62. Audiovisuaalisten ohjelmien ja televisiomainosten välissä olevat "mustat sekunnit" eivät määritelmällisesti vaikuttaisi kuuluvan direktiivin 2010/13/EU 23 artiklan 1 kohdan mukaisen unionin oikeuden käsitteen "mainospalat" piiriin sellaisena kuin unionin tuomioistuin on tätä käsitettä oikeuskäytännössään tulkinnut. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä on mainospalojen määritetty olevan mainosten muotoja, jotka ovat kestoltaan hyvin lyhyitä, joilla on suuri suggestiivinen vaikutus ja jotka esitetään yleensä yhtenä ryhmänä tietyin väliajoin ohjelman aikana tai niiden välissä (mainittu asia Komissio v. Espanja, 50 kohta ja siinä viitattu oikeuskäytäntö). "Mustilla sekunneilla" itsessään ei ole oikeuskäytännössä tarkoitettua suurta suggestiivista vaikutusta eikä ylipäätään mitään itsenäistä merkityssisältöä. Ne kuitenkin edesauttavat audiovisuaalisten lähetysten, mainoskatkojen sekä yksittäisten mainosten erottamista toisistaan televisionkatsojalle myönteisellä tavalla sekä saattavat mainoksia jaksottavan ominaisuutensa vuoksi edistää myös mainostajien etuja.

63. Direktiivin 2010/13/EU 23 artiklan 1 momentin mukaista mainosajan enimmäiskeston sääntelyä voitaneen pitää televisiomainosten esittämistä koskevana rajoituksena, jota on tulkittava suppeasti (vrt. mainittu asia ARD, 31 kohta). Suppean tulkinnan mukaisena ei lähtökohtaisesti voitane pitää muina kuin "mainospaloina" pidettävien "mustien sekuntien" lukemista osaksi mainosaikaa.

64. Koska "mustat sekunnit" eivät sisällä televisiomainontaa, ei niiden rajoittaminen lähtökohtaisesti ole tarpeen myöskään televisionkatsojien suojaamiseksi liialliselta mainonnalta, kuten televisiomainonnan kysymyksessä ollen (vrt. mainittu asia Komissio v. Espanja, 47 kohta).

65. Tulkinta, jonka mukaan "mustia sekunteja" ei luettaisi mainosaikaan, johtaisi kuitenkin tosiasiassa audiovisuaalisten ohjelmien esitysajan vähenemiseen direktiivin 23 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun yhden tasatunnin aikana. Tämän vuoksi Viestintäviraston omaksuma tulkinta, jossa "mustat sekunnit" on jaettu siten, että mainosjakson alun "mustat sekunnit" luetaan osaksi mainosjaksoa edeltävää ohjelmasisältöä ja mainosjakson yksittäisten mainosspottien väliset ja mainosjakson lopun "mustat sekunnit" osaksi mainosaikaa, vaikuttaisi ottavan riittävällä tavalla huomioon direktiivin 2010/13/EU tavoitteen turvata televisiomainosten lähettämisen vapaus ja televisiokatsojien suojaaminen liialliselta mainosten lähettämiseltä.

66. Korkeimmassa hallinto-oikeudessa vireillä olevan pääasian ratkaisemisen kannalta on merkityksellistä, onko direktiivin 2010/13/EU 23 artiklan 1 kohdan mukaista "mainospalojen" käsitettä suhteessa mainosajan enimmäiskestoa kuvaavaan ilmaisuun "osuus yhtä tasatuntien välistä tuntia kohti ei saa olla yli 20 prosenttia" tulkittava siten, että eri mainosten välissä ja mainoskatkon lopuksi tulevat "mustat sekunnit" luetaan osaksi mainosaikaa. Koska ei ole aivan selvää, miten sanottua direktiivin säännöstä on tulkittava, on asiasta perusteltua esittää unionin tuomioistuimelle ennakkoratkaisukysymys.

67. Mikäli unionin oikeutta on tulkittava siten, että "mustia sekunteja" ei voida lukea osaksi mainosaikaa, ei Viestintävirasto olisi voinut ottaa niitä huomioon mainosajan ylittymistä laskiessaan ja velvoittaa yhtiötä korjaamaan laiminlyöntinsä.

6 Ennakkoratkaisukysymykset

68. Korkein hallinto-oikeus on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja pyytää unionin tuomioistuimelta Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 267 artiklan nojalla ennakkoratkaisun seuraavista kysymyksistä:

1) Onko direktiivin 2010/13/EU 19 artiklan 1 kohtaa tulkittava pääasiassa kyseessä olevien kaltaisissa olosuhteissa siten, että se on esteenä kansallisen lainsäädännön tulkinnalle, jonka mukaan kuvatilan jakamista ei pidetä audiovisuaalista ohjelmaa televisiomainoksista erottavana katkotunnuksena, mikäli osa kuvatilasta on varattu ohjelman lopputeksteihin ja osa kuvatilasta yhtiön kanavan tulevien ohjelmien esittelyyn menupohjalla eikä jaettuun kuvatilaan sisälly tai sen jälkeen esitetä nimenomaista mainosjakson alkamista merkitsevää ääni- tai kuvatunnusta?

2) Kun huomioon otetaan direktiivin 2010/13/EU vähimmäissääntelyluonne, onko direktiivin 23 artiklan 2 kohtaa tulkittava pääasiassa kyseessä olevien kaltaisissa olosuhteissa siten, että se on esteenä sille, että muiden kuin sponsoroitujen ohjelmien yhteydessä esitettyjä sponsoritunnuksia pidetään direktiivin 23 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuina "mainospaloina", jotka on luettava osaksi mainosajan enimmäiskestoa?

3) Kun huomioon otetaan direktiivin 2010/13/EU vähimmäissääntelyluonne, onko direktiivin 23 artiklan 1 kohdan mukaista"mainospalojen" käsitettä suhteessa mainosajan enimmäiskestoa kuvaavaan ilmaisuun "osuus yhtä tasatuntien välistä tuntia kohti ei saa olla yli 20 prosenttia" tulkittava pääasiassa kyseessä olevien kaltaisissa olosuhteissa siten, että se on esteenä sille, että eri mainosten välissä ja mainoskatkon lopuksi tulevat "mustat sekunnit" luetaan osaksi mainosaikaa?

69. Saatuaan unionin tuomioistuimen ennakkoratkaisun yllä oleviin kysymyksiin korkein hallinto-oikeus antaa lopullisen päätöksensä täällä vireillä olevassa valitusasiassa.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Sakari Vanhala, Eija Siitari, Alice Guimaraes-Purokoski ja Tuomas Lehtonen. Asian esittelijä Anne Nenonen.

 
Julkaistu 27.6.2014