KHO:2014:186

K:n kaupungin ruokapalvelu järjesti X-kodin ja Y:n ryhmäkodin kehitysvammaisten asukkaiden ruokapalvelun. Sivistyslautakunnan vahvistama asukkaiden aterioiden hinta koostui raaka-ainekustannuksista, ruuan valmistuskustannuksista ja muista ruuanvalmistukseen liittyvistä kustannuksista, kuten sähkö-, lämpö- ja vesimaksuista sekä kuljetus- ja kunnossapitokustannuksista.

Edunvalvoja vaati hallinto-oikeudelle tekemässään perustevalituksessa, että hänen kehitysvammaiselle päämiehelleen palautetaan perittyihin ateriamaksuihin sisältyneet muut kuin ruuan materiaalikustannukset. Hallinto-oikeus hyväksyi perustevalituksen ja kumosi ajalta 1.1.2004–29.9.2009 toimitetut ateriamaksujen maksuunpanot siltä osin kuin niihin oli sisältynyt muita kuin ruuan materiaalikustannuksia. Hallinto-oikeus palautti asian viranhaltijalle palautettavien kustannusten laskemista ja maksamista varten.

K:n kaupungin sosiaali- ja terveyslautakunta haki hallinto-oikeuden päätöksen purkamista.

Kehitysvammaisten erityishuollosta annetun lain 43 §:n mukaan erityishuollosta voidaan periä maksuja siten kuin sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksuista annetussa laissa säädetään. Viimeksi mainitun lain 2 §:n 1 momentin mukaan palvelusta perittävä maksu saa olla enintään palvelun tuottamisesta aiheutuvien kustannusten suuruinen. Asiakasmaksulain 4 §:n 2 kohdan mukaan sosiaalipalveluista ovat maksuttomia muun ohella kehitysvammaisten erityishuollosta annetussa laissa tarkoitettu erityishuolto. Mainitun kohdan mukaan kehitysvammaisten ylläpidosta voidaan kuitenkin periä maksu lainkohdassa tarkoitetuin poikkeuksin, joista ei nyt ollut kysymys.

Asiakkaan erityishuolto-ohjelmaan ei ollut kirjattu, että asuminen sisältäisi asiakkaan tarpeen mukaista tukemista tai ohjausta ruuan valmistamisessa. Asiakas ei myöskään kyennyt itse valmistamaan aterioitaan.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että normaalisuusperiaatteen puitteissa asumispalveluihin liittyviin ateriamaksuihin osana maksullista ylläpitoa saattoi kuulua paitsi ruuan raaka-aineiden myös ruuan säilyttämisestä ja valmistamisesta aiheutuvat kustannukset, mukaan luettuna vedestä, energiasta, kunnossapidosta, kuljettamisesta ja työvoiman käytöstä aiheutuvat kustannukset. Ateriapalveluista oli siten mahdollista periä kunnan määräämä kohtuullinen maksu, joka oli enintään palvelun tuottamisesta aiheutuvien kustannusten suuruinen. K:n kaupungissa aterioiden hinta oli vahvistettu siten, että siihen sisältyivät raaka-ainekustannukset sekä kohtuulliset ruuan valmistuskustannukset, mukaan luettuna työvoimakustannukset, sekä kuljetus- ja kunnossapitokustannukset.

Koska hallinto-oikeus ei ollut perustevalitusta ratkaistessaan sisällyttänyt ylläpitona maksullisiin ruokahuollon kustannuksiin muita kustannuksia kuin materiaalikustannukset, hallinto-oikeuden päätös perustui hallintolainkäyttölain 63 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla ilmeisesti väärään lain soveltamiseen, joka oli voinut olennaisesti vaikuttaa päätökseen. Kun otettiin huomioon, että kehitysvammaisten ateriamaksujen soveltaminen oli muodostunut hallinto- ja oikeuskäytännössä huomattavan epäyhtenäiseksi, julkinen etu vaati päätöksen purkamista hallintolainkäyttölain 63 §:n 2 momentin nojalla.

Laki kehitysvammaisten erityishuollosta 1 §, 2 §, 15 § 4 momentti, 17 §, 34 §, 35 § 1 momentti, 43 §

Laki sosiaali- ja terveyshuollon asiakasmaksuista 1 §, 2 § 1 momentti, 4 § 2 kohta

Hallintolainkäyttölaki 63 § 1 momentti 2 kohta ja 63 § 2 momentti

Laki verojen ja maksujen täytäntöönpanosta 10 §

Päätös, jota hakemus koskee

Rovaniemen hallinto-oikeus 21.12.2010 nro 10/0703/1

Asian aikaisempi käsittely K:n kaupungissa

A:n puolesta edunvalvoja B on hakemuksessaan 23.10.2008 K:n kaupungin sosiaali- ja terveyslautakunnalle vaatinut muun ohella, että hänen päämiehelleen A:lle, joka asuu tehostetun palveluasumisen yksikössä X-kodissa, palautetaan päämieheltä perityt ateriamaksuun sisältyneet muut kuin ruuan materiaalikustannukset.

Edunvalvoja on hakemuksessaan viitannut Rovaniemen hallinto-oikeuden 30.9.2008 antamaan päätökseen 08/0466/1.

Hakemus on tuossa vaiheessa koskenut muun ohella kuutta muuta asukasta X-kodissa ja yhdeksää asukasta Y:n ryhmäkodissa. Hakemus on lisäksi koskenut Z:n asumisyksikössä asuvaa kahdeksaa henkilöä.

K:n vanhus- ja vammaispalvelujohtaja on 24.4.2009 tekemällään päätöksellä (§ 38) hylännyt hakemuksen maksujen palauttamisesta X-kodissa asuvien ja Y:n ryhmäkodissa asuvien osalta.

Päätöksen perusteluissa on muun ohella todettu seuraavaa:

Ruokahuolto on Y:n ryhmäkodissa ja X-kodissa ylläpitoa, josta peritään maksua sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksuista annetun lain (734/1992) mukaisesti. Asukkaat maksavat ruuan tuottajan (K:n kaupungin ruokapalvelu) vahvistaman ateriamaksun.

Ruokahuolto ei ole kehitysvammaisten erityishuollosta annetun lain (519/1977) 2 §:n mukaista palvelua mainituissa asumisyksiköissä, koska asukkaat eivät osallistu ruokapäivän suunnitteluun, ruoka-aineiden ja ruokien tilaukseen eivätkä ruokien valmistukseen millään tavoin. Ruokahuoltoa ei ole myöskään sisällytetty hakemuksessa tarkoitettujen asukkaiden erityishuolto-ohjelmiin. Ruoka tuodaan valmiiksi tehtynä, lämmitettynä ja syötäväksi valmiina ryhmäkoteihin. Hoitohenkilöstö annostelee ruuat ruokailijoille.

Erityistapauksissa, kuten juhlapyhinä, ryhmäkotien henkilöstö voi leipoa esimerkiksi pullaa. Tällöin osa asukkaista voi osallistua ruuan valmistukseen ja toimintaan. Tällainen toiminta on kehitysvammaisten erityishuollosta annetun lain 2 §:n mukaista palvelua, josta kunta maksaa raaka-aineet. Asukkailta ei peritä maksua näin tehdyistä tuotteista eikä työstä.

K:n kaupungissa ruokapäivän suunnittelu ja aterioiden valmistus on kehitysvammaisten erityishuollosta annetun lain mukaista toimintaa Z:n asumisyksikössä ja tukiasuntoihin annettavissa palveluissa. Näissä palveluissa hoitohenkilöstö opettaa ja kouluttaa säännönmukaisesti ruokahuollon taitoja, kuten ruokapäivän suunnittelua, ruokien hankintaa ja ruokien valmistusta. Tällainen ruokahuoltotoiminta kuuluu palvelun piirissä olevien asukkaiden kanssa sovittuun palvelukokonaisuuteen. Tällaisia asiakkaita on 30.

Edunvalvojan hakemuksessa tarkoitetut neljä Rovaniemen hallinto-oikeuden 30.9.2008 antamaa päätöstä koskevat Rovaniemen kaupungissa tietyissä ryhmäkodeissa asuvia asukkaita. Päätöksiä ei voida yleistää koskemaan Y:n ryhmäkodin ja X-kodin asukkaita, joiden toimintakyky, elämäntilanne ja asumisen luonne poikkeavat aikaisemmissa päätöksissä tarkoitettujen henkilöiden tilanteesta.

Edunvalvoja on oikaisuvaatimuksessaan todennut muun ohella, että hänen päämiestensä palveluiden maksuttomuutta tukevat Rovaniemen hallinto-oikeuden 30.9.2008 antamat neljä päätöstä. Päätösten mukaan autettuun, ohjattuun ja tuettuun asumiseen kuuluvien palveluiden järjestäminen ei kuulu maksulliseen ylläpitoon, vaan palvelut ovat sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksuista annetun lain mukaan maksuttomia. Päätösten mukaan aterian valmistamisen tavalla ei ole merkitystä aterian valmistamiseen liittyvän maksuttomuuden kannalta.

Erityishuoltopäätöksen saaneilta henkilöiltä perittävään ateriamaksuun ei voida sisällyttää maksuttomaksi säädettyä palvelun osuutta silloinkaan, kun kaupunki on päättänyt hankkia ateriat ulkopuolelta. Asukkailla ei ole ollut tosiasiallisia mahdollisuuksia vaikuttaa siihen, valmistavatko he ruuan itse vai tuodaanko ruoka heille valmiina.

Erityishuoltopäätöksissä ei myöskään yleensä ole eritelty tarkemmin erityishuollon sisältöä. Näin ollen silläkään seikalla, että ruokahuoltoa ei ole erikseen mainittu erityishuoltopäätöksessä, ei ole merkitystä.

K:n sosiaali- ja terveyslautakunta on 27.8.2009 tekemällään päätöksellä (§ 4) pysyttänyt vanhus- ja vammaispalvelujohtajan tekemän päätöksen. Lautakunnan päätöstä on perusteltu muun ohella seuraavasti:

K:n kaupungin ruokapalvelu järjestää X-kodin ja Y:n ryhmäkodin asukkaiden ruoka³palvelun. Aterioiden hinnan vahvistaa sivistyslautakunta. Hinta koostuu raaka-ainekustannuksista, ruuan valmistuskustannuksista ja muista ruuanvalmistukseen liittyvistä kustannuksista, kuten sähkö-, lämpö- ja vesimaksuista sekä kuljetus- ja kunnossapitokustannuksista. Ruuat valmistetaan omakustannushintaan. Z:n asumisyksikössä puolestaan asukkaat ostavat itse kaupasta ruokatarvikkeensa, ateriat valmistetaan hoitohenkilöstön ohjauksessa eikä palvelusta peritä maksua.

K:n kaupunki on keskustellut Rovaniemen kaupungin vammaispalveluiden, Lapin lääninhallituksen sosiaali- ja terveysosaston sekä Suomen Kuntaliiton lakimiesten kanssa Rovaniemen hallinto-oikeuden 30.9.2008 tekemien päätösten sisällöstä ja K:n kaupungille esitetystä vaatimuksesta poistaa tiettyjen kehitysvammaisten aterioista palvelumaksu. Vastaavansisältöisiä päätöksiä ei ole tiettävästi tehty muissa hallinto-oikeuksissa, eikä Rovaniemen hallinto-oikeuden päätöksiä voida yleistää koskemaan kehitysvammaisten erityishuollon palveluita.

K:n kaupunki on pyytänyt kirjallista lausuntoa Lapin lääninhallituksen sosiaali- ja terveysosastolta ja Suomen Kuntaliitolta.

Lääninhallitus on viitannut muun ohella hallituksen esitykseen (HE 102/1976 vp) ja siinä lausuttuun ylläpidosta. Hallituksen esityksen mukaan normaaliuden periaatteen toteuttaminen edellyttää maksun perimistä ylläpidosta, esimerkiksi tavanomaisista asumis-, ravinto- ja muista vastaavista menoista. Tämän tarkemmin käsitettä ei ole määritelty laissa tai lain esiöissä, ja tämä on johtanut epäselvyyteen ja kuntien käytäntöjen vaihtelevuuteen. Vakiintuneen käytännön mukaan kehitysvammaisten erityishuollosta annetussa laissa tarkoitettua ylläpitoa ovat sellaiset palvelut ja toimet, joita järjestetään riippumatta henkilön vammaisuudesta tai hänen erityishuollon tarpeestaan. Kysymys on sellaisista jokapäiväisistä menoista, jotka syntyvät riippumatta siitä, onko henkilö vammainen vai ei ja joilla ei ole yhteyttä henkilön avun tai huollon tarpeeseen.

Kuntaliiton mukaan ylläpidosta on voitu periä aikaisemminkin palvelun laatuun ja laajuuteen nähden kohtuullinen maksu. Maksun osalta ei ole ollut merkitystä sillä, sisältyykö ylläpitoon työpanosta vai ei. Tätä lähtökohtaa ei ole muutettu asiakasmaksulain voimaan tullessa eikä myöhemminkään. Kehitysvammaisten erityishuoltona saamasta hoidosta, huolenpidosta ja ohjauksesta ei voi periä maksua. Tästä on kysymys myös silloin, kun hoitohenkilöstö laittaa ruokaa yhdessä asukkaiden kanssa. Muissa tapauksissa ruuan valmistukseen ei sisälly erityishuollollista osuutta.

Lautakunta on hyväksynyt viranhaltijan esityksen oikaisuvaatimuksen hylkäämisestä. Päätöksen perusteluissa on viitattu edellä selostetun lisäksi viranhaltijan päätöksen perusteluihin sekä todettu vielä seuraavaa:

"Säädettäessä kehitysvammalakia (519/1977) hallituksen esityksessä todetaan, että normaaliuden periaatteen toteuttaminen edellyttää maksun perimistä ylläpidosta, esim. tavanomaisista asumis-, ravinto- ja muista vastaavista menoista. Ylläpidosta voidaan periä palvelun laatuun ja laajuuteen nähden kohtuullinen maksu ja maksun osalta ei ole merkitystä, sisältyykö maksuun työpanosta vai ei. Erityishuollollista elementtiä ei sisälly ruuanvalmistukseen kuin siinä tapauksessa, että hoivahenkilöstö laittaa ruokaa yhdessä kehitysvammaisen kanssa. (---)

Kaupungin perimät kehitysvammaisten henkilöiden ryhmäkotiasumisen ateriamaksut Y:n ryhmäkodissa ja X-kodissa ovat vakiintuneen käytännön mukaan lain tarkoittamaa ylläpitoa. Y:n ryhmäkodissa ja X-kodissa ylläpitoon kuuluvaa ateriamaksua on peritty ryhmäkotien toiminnan ajan samalla tavalla. Z:n asumisyksikössä ei peritä ateriamaksua. Perittyjä maksuja ei ole voitu riidattomasti osoittaa perityn vakiintuneen oikeuskäytännön vastaisesti. Korkeimman hallinto-oikeuden päätöstä ei ole olemassa asiasta. Lääninhallituksesta, sosiaali- ja terveysministeriöstä, Suomen Kuntaliitosta tai muilta tahoilta ei ole annettu kuntiin asiasta muunlaista ohjeistusta tai määräystä."

Asian käsittely Rovaniemen hallinto-oikeudessa

Edunvalvoja on päämiehensä puolesta valittanut hallinto-oikeuteen ja vaatinut, että hänen X-kodissa asuvalta päämieheltään perittävään ateriamaksuun sisältyvät muut kuin ruuan materiaalikustannukset poistetaan ja niiden osuus perityistä maksuista palautetaan verojen ja maksujen täytäntöönpanosta annetussa laissa säädetyltä ajalta.

Päämiehelle on myönnetty autetun asumisen palvelut kehitysvammaisten erityishuoltona. Autettuun asumiseen kuuluvien palveluiden järjestäminen ei kuulu ylläpitoon, vaan palvelut ovat maksuttomia. Edunvalvoja on viitannut Rovaniemen hallinto-oikeuden 30.9.2008 antamiin päätöksiin, joissa ruokapalvelu on katsottu maksuttomaksi sellaisille henkilöille, joille on vahvistettu kehitysvammaisten erityishuolto‑ohjelma. Hänen päämiehensä asema ei poikkea millään tavoin niiden henkilöiden asemasta, joita hallinto-oikeuden mainitut aikaisemmat päätökset koskevat.

Oikaisuvaatimuksen hylkäävässä päätöksessä on vedottu muun ohella siihen, että kehitysvammaisten erityishuollosta annetun lain esitöissä todetaan, että ravintomenoista voidaan periä ylläpitomaksu. Lain selkeän sanamuodon mukaan erityishuoltopäätöksen omaavilta henkilöiltä ei maksua kuitenkaan voida periä. Yleisen oikeusvarmuuden perusteella viranomaiset eivät voi perustella päätöksiään vetoamalla lain esitöihin, jotka ovat ristiriidassa lain selkeän sanamuodon kanssa.

Ruokahuollon järjestäminen on yksi keskeisimmistä yhteiskunnan tukitoimista kehitysvammaisille henkilöille, jotka ovat tosiasiassa kyvyttömiä itse huolehtimaan tästä. Näillä henkilöillä ei myöskään ole mahdollisuutta vaikuttaa siihen, miten ja missä heidän ateriansa valmistetaan. Vakiintuneeseen, mutta virheelliseen ja lainvastaiseen käytäntöön ei voida tehokkaasti vedota. Asiassa ei ole merkitystä myöskään sillä seikalla, että ruokahuoltoa ei ole mainittu erikseen erityishuoltopäätöksissä.

K:n sosiaali- ja terveyslautakunta on vastineessaan hallinto-oikeudelle viitannut päätöksensä 27.8.2009 perusteluihin sekä Suomen Kuntaliitolta pyytämäänsä lausuntoon 17.8.2009. Lautakunta on pyytänyt, että hallinto-oikeus hylkää valituksen.

Edunvalvojalle on varattu tilaisuus antaa vastaselitys.

Rovaniemen hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on tutkinut edunvalvojan valituksen verojen ja maksujen täytäntöönpanosta annetun lain 9 §:n 1 momentissa tarkoitettuna perustevalituksena.

Hallinto-oikeus on kumonnut ajalta 1.1.2004–29.9.2009 toimitetut edunvalvojan päämiehen ateriamaksujen maksuunpanot siltä osin kuin niihin on sisältynyt muita kuin ruuan materiaalikustannuksia ja palauttanut asian lautakunnan alaiselle viranhaltijalle perittyihin ateriamaksuihin sisältyneiden muiden kuin ruuan materiaalikustannusten laskemista ja palauttamista varten.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Kehitysvammaisten erityishuollosta annetun lain 2 §:n 1 momentin mukaan erityishuoltoon kuuluvia palveluksia ovat, sen mukaan kuin asetuksella tai lain nojalla muutoin säädetään tai määrätään, muun ohella terveydenhuolto, tarpeellinen ohjaus, kuntoutus sekä toiminnallinen valmennus, työtoiminnan ja asumisen järjestäminen sekä muu vastaava yhteiskunnallista sopeutumista edistävä toiminta, yksilöllinen hoito ja muu huolenpito sekä muu vastaava erityishuollon toteuttamiseksi tarpeellinen toiminta. Mainitun lain 43 §:n mukaan erityishuollosta voidaan periä maksuja siten kuin sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksuista annetussa laissa säädetään.

Sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksuista annetun lain 4 §:n 2 kohdan mukaan sosiaalipalveluista ovat maksuttomia kehitysvammaisten erityis³huollosta annetussa laissa tarkoitettu erityishuolto ja lain 39 §:ssä tarkoitettu kuljetus; kehitysvammaisen ylläpidosta voidaan kuitenkin periä maksu lukuun ottamatta alle 16-vuotiaalle annettavaa osittaista ylläpitoa.

Sosiaali- ja terveyslautakunnan 27.8.2009 tekemästä päätöksestä ilmenee, että K:n kaupungin ruokapalvelu järjestää X-kodin ja Y:n ryhmäkodin asukkaiden ruokapalvelun. Aterioiden hinnan vahvistaa sivistyslautakunta. Hinta koostuu raaka-ainekustannuksista, ruuan valmistuskustannuksista ja muista ruuanvalmistukseen liittyvistä kustannuksista kuten sähkö-, lämpö- ja vesimaksuista sekä kuljetus- ja kunnossapitokustannuksista.

A:lle on myönnetty kehitysvammaisten erityishuoltona asumispalvelut X-kodissa.

Hallinto-oikeus katsoo, ettei asumispalveluun liittyvässä ateriapalvelussa ole materiaalikustannuksia lukuun ottamatta kyse sellaisesta asiakasmaksulain 4 §:n 2 kohdassa tarkoitetusta ylläpidosta, josta aiheutuneista kustannuksista voitaisiin periä maksu.

Hallinto-oikeuden päätöksessä on ilmoitettu, että siihen ei saa sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksuista annetun lain 15 §:n 4 momentin nojalla hakea muutosta valittamalla.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Pirkko Wesslin-Nenonen, Antti Pekkala ja Anna-Kaisa Marski, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

K:n sosiaali- ja terveyslautakunta on hakemuksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus purkaa Rovaniemen hallinto-oikeuden päätöksen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu perustuu ilmeisesti väärään lain soveltamiseen, joka on olennaisesti voinut vaikuttaa päätökseen. Julkisen edun voidaan katsoa vaativan päätöksen purkamista.

Hallinto-oikeuksien käytäntö on kehitysvammaisten ateriamaksuja koskevissa asioissa huomattavan epäyhtenäistä. Rovaniemen hallinto-oikeus on tulkinnut kehitysvammaisten erityishuoltoon liittyvää ylläpidon käsitettä virheellisesti. Ylläpidossa on kysymys sellaisista palveluista, joita järjestetään riippumatta henkilön erityishuollon tarpeesta. Tällaisia ovat tyypillisesti esimerkiksi veden, sähkön ja lämmön kustannukset, jotka syntyvät palvelun yhteydessä samalla tavalla kenelle tahansa riippumatta mahdollisesta erityishuollon tarpeesta.

Koska X-kodissa ja Y:n ryhmäkodissa asuvien kehitysvammaisten henkilöiden toimintakyky vaihtelee, erityishuollon tarve on arvioitava jokaisen henkilön osalta erikseen. Tällä on vaikutusta siihen, miltä osin kyse on sellaisesta ylläpidosta, josta voidaan lain mukaan periä maksu.

Kehitysvammaisten erityishuollosta annetun lain säännöksissä korostetaan voimakkaasti yksilöllistä kehitysvammaisuudesta johtuvasta palvelutarpeesta lähtevää arviota. Tästä näkökulmasta katsottuna on erikoista, että maksullisen ylläpidon rajat on pyritty hallinto-oikeuskäytännössä määrittämään kiinnittämättä huomiota asiakkaan yksilölliseen palvelutarpeeseen.

Ylläpidosta on voitu aiemmin periä palvelun laatuun ja laajuuteen nähden kohtuullinen maksu. Maksun osalta ei ole ollut merkitystä sillä, sisältyykö ylläpitoon liittyvään palveluun työpanosta vai ei. Tätä lähtökohtaa ei ole muutettu asiakasmaksulain voimaantulon yhteydessä eikä myöhemminkään.

Kehitysvammaisen erityishuoltona saamasta hoidosta, huolenpidosta ja ohjauksesta ei voida periä maksua. Tästä on kysymys myös silloin, kun hoivahenkilöstö laittaa ruokaa yhdessä kehitysvammaisen kanssa. Erityishuollollista elementtiä ei kuitenkaan sisälly ruuanvalmistukseen muissa tapauksissa.

X-kodissa ja Y:n ryhmäkodissa ateriapalvelun hinta on koostunut raaka-ainekustannuksista, ruuan valmistuskustannuksista ja muista ruuanvalmistukseen liittyvistä kustannuksista, kuten sähkö-, lämpö- ja vesimaksuista sekä kuljetus- ja kunnossapitokustannuksista.

K:n kaupungin käsityksen mukaan Rovaniemen hallinto-oikeuden ratkaisu 30.9.2008 nro 08/0466/1 ja korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu 23.2.2011 taltionumero 438 eivät ole suoraan rinnastettavissa X-kodin ja Y:n ryhmäkodin asukkaiden maksujen palauttamisesta tehtyihin päätöksiin. Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen mukaan R:n kaupungin asukkaan erityishuolto-ohjelmaan kuului asumispalvelut ryhmäkodissa siten, että autettu asuminen sisälsi muun muassa asiakkaan tarpeen mukaista tukemista ruoanvalmistuspalveluissa. X-kodin ja Y:n ryhmäkodin asukkaiden erityishuolto-ohjelmiin ei ole kirjattu ruoan valmistuksen palveluita. X-kodin ja Y:n ryhmäkodin asukkaiden ruoan valmistukseen ei sisälly erityishuollollista elementtiä.

Julkinen etu vaatii päätöksen purkamista, koska hallinto-oikeuksien epäyhtenäinen ratkaisukäytäntö on omiaan saattamaan paitsi sosiaalihuollon asiakkaat myös kunnat keskenään eriarvoiseen asemaan.

Rovaniemen hallinto-oikeuden antamien eri päätösten nojalla K:n kaupungin tulee palauttaa X-kodin ja Y:n ryhmäkodin asukkaille 220 090,75 euroa ajalla 1.1.2004–28.2.2011 perityistä ateriamaksuista. Sosiaali- ja terveystoimi maksaa jatkossa noin 40 000 euroa vuodessa kehitysvammaisten asukkaiden aterioiden valmistuskustannuksista ilman, että niistä voidaan periä maksua.

Sosiaali- ja terveyslautakunta on lisäksi vaatinut, että korkein hallinto-oikeus keskeyttää hallinto-oikeuden päätöksen täytäntöönpanon, kunnes asia on korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaistu.

K:n sosiaali- ja terveyslautakunta on antanut siltä pyydetyn selvityksen A:n asumisesta X-kodissa ja palveluista sekä hänen asiakasmaksuistaan.

Selvityksen mukaan sanottu kehitysvammahuollon asiakas on asunut X-kodissa vuodesta 2002 alkaen. Hän on asunut vuosien aikana ryhmäkodin eri huoneissa. Kaupunki on perinyt asukkaalta vuokraa asunnosta ja maksua aterioista.

Ryhmäkodin vuokrat ovat määräytyneet asuinhuoneen koon ja asukkaiden yhteisten tilojen perusteella. Asukkaiden yhteiset tilat on jyvitetty asukkaille asukasmäärän mukaisesti. Asumisesta on tehty kirjallinen vuokrasopimus.

Vuodesta 2012 alkaen vuokra on ollut enintään KELA:n eläkkeensaajien asumistuessa huomioima enimmäiskustannus. Vuokraan sisältyvät lämpö, vesi, sähkö, jätehuolto ja sauna.

Ryhmäkotien asukkaat maksavat itse ateriansa. Asukkaat saavat täyden ylläpidon, johon sisältyvät aamupala, lounas, päiväkahvi, päivällinen ja iltapala. Ruoka valmistetaan kaupungin ruokapalvelujen keittiössä. Aterioiden hinnan vahvistaa ruokapalvelu.

Aterian hinta on sisältänyt aterian valmistamisen kustannukset, mukaan lukien henkilöstökulut, 28.2.2011 saakka. Asumispäivän aterioissa ei ole peritty aterian valmistamisen kustannuksia henkilöstökulujen osalta 1.3.2011 alkaen.

Kaupungin ruokapalvelu on arvioinut, että vuosina 2004–2006 aterioiden hinnoissa on ollut keskimäärin 53 prosenttia valmistamisen kustannuksia ja vuodesta 2007 lähtien keskimäärin 50 prosenttia valmistamisen kustannuksia.

Sanottu asiakas on maksanut ajalla 1.1.2004–28.2.2011 asumisen yhteydessä aterioista 25 724,43 euroa. Asukkaalta on peritty ateriat todellisten ruokailujen mukaan. Laskelma perustuu kaupungin arkistosta löydettyihin asiakkaan laskujäljennöksiin.

Lautakunta on esittänyt asiakasta koskevat neljä erityishuolto-ohjelmaa, jotka ovat olleet voimassa vuonna 2004 ja sen jälkeen sekä vastaavat palvelu- ja kuntoutussuunnitelmat.

Sosiaali- ja terveysministeriö on antanut korkeimman hallinto-oikeuden pyynnöstä lausunnon. Ministeriö on esittänyt lausunnossaan muun ohella seuraavaa:

Sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksuista säädetään sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksuista annetussa laissa (asiakasmaksulaki, 734/1992) ja asetuksessa (asiakasmaksuasetus, 912/1992), joiden mukaan kehitysvammalaissa tarkoitetusta erityishuollosta voidaan periä maksu ainoastaan yli 16-vuotiaan kehitysvammaisen ylläpidosta. Muutoin erityishuolto on maksutonta.

Lainsäädännössä tai lain esitöissä ei ole tarkemmin määritelty, mitä täysi ylläpito tai osittainen ylläpito tarkoittaa. Vakiintuneen käsityksen ja myös hallinto-oikeuksien ratkaisujen perusteella täyteen ylläpitoon on katsottu kuuluvan kaikki tavanomaiset henkilölle kehitysvammaisuudesta riippumatta aiheutuvat asumis- ja ruokakulut sekä muut vastaavat menot. Ylläpitoon kuuluu se, mitä kaikki joutuvat elämisestään maksamaan, niin vammaiset kuin vammattomatkin, esimerkiksi vuokra, ruoka, lääkkeet, pesuaineet, vesi ja sähkö.

Kehitysvammalakia säädettäessä todettiin muun muassa, että normaalisuusperiaatteen toteuttaminen edellyttää maksun perimistä ylläpidosta. Vamman vuoksi tarvittavasta palvelusta, kun se on osa erityishuollon järjestämistä, ei voida periä maksua. Kunta voi periä erityishuoltoon liittyvästä ateriapalvelusta asiakasmaksuna aterian raaka-ainekustannukset ja ruoan valmistukseen käytetyn veden ja sähkön kustannukset, mutta ei ruoan kuljettamisesta, esille laittamisesta tai valmistamisesta aiheutuneita kustannuksia.

Soveltamiskäytäntö on ollut aikaisemmin tältä osin epäyhtenäistä. Oikeuskäytäntö on kehittynyt vuosien 2009–2011 aikana ja erityisesti korkeimman hallinto-oikeuden 23.2.2011 antaman päätöksen taltionumero 438 myötä. Sanotun ratkaisun sekä Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontaviraston ohjeen (25.1.2012) jälkeen käytäntö on merkittävästi yhdenmukaistunut.

K:n sosiaali- ja terveyslautakunta on antanut selityksen. Lautakunta on yhtynyt sosiaali- ja terveysministeriön näkemykseen siitä, että lainsäädännössä ei ole tarkemmin määritelty, mitä täysi ylläpito tai osittainen ylläpito tarkoittaa. Täyteen ylläpitoon on katsottu kuuluvan kaikki tavanomaiset henkilölle kehitysvammaisuudesta riippumatta aiheutuvat asumisen kulut, ruokakulut ja muut vastaavat menot. Normaaliusperiaatteen toteutuminen edellyttää maksun perimistä ylläpidosta.

Vamman vuoksi tarvittavasta palvelusta, kun se on osa erityishuollon järjestämistä, ei kuitenkaan voida periä maksua. Erityishuollollinen elementti syntyy aterioiden esillepanossa, tarjoilussa ja ruokailussa ohjaamisessa ja avustamisessa. Lisäksi erityishuollollinen elementti syntyy, jos henkilön erityishuolto-ohjelmaan on nimenomaisesti sisällytetty asiakkaan tarpeen mukaista tukemista ruoanvalmistuspalveluissa. Erityishuollollista elementtiä ei sisälly ruoanvalmistukseen muissa tapauksissa. Sama koskee myös muita ylläpitoon kuuluvia tukipalveluita ja niihin sisältyvän työn osuutta.

Kysymyksessä olevan asiakkaan erityishuolto-ohjelmissa ei ole määrätty ruoanvalmistamispalvelua ja siten hänen aterioittensa valmistukseen ei sisälly erityishuollollista elementtiä.

Ylläpidon käsite ei ole tulkinnanvarainen sen suhteen, mitä täysi ylläpito ja osittainen ylläpito tarkoittavat. Ylläpidosta on ollut vakiintunut käytäntö vuodesta 1977 alkaen 30 vuoden ajan.

Rovaniemen hallinto-oikeus on tulkinnut kehitysvammaisten erityishuoltoon liittyvää ylläpidon käsitettä virheellisesti, ja tällä on ollut olennainen vaikutus hallinto-oikeuden ratkaisuun. Hallinto-oikeuden päätösten johdosta ylläpidon soveltamiskäytäntö viime vuosina on epäyhtenäistynyt.

Korkeimman hallinto-oikeuden päätöstä 23.2.2011 ei voida suoraan rinnastaa tämän kehitysvammahuollon asiakkaan asiassa tehtyyn hallinto-oikeuden päätökseen. Korkeimman hallinto-oikeuden päätös koski kehitysvammaista henkilöä, jolle oli nimenomaisesti myönnetty erityishuolto-ohjelmassa autetun asumisen palvelu ryhmäkodissa sisältäen asukkaan tarpeen mukaista tukemista ruoanvalmistuksessa.

Edunvalvoja on antanut selityksen. K:n kaupunki ei ole tuonut lausunnoissaan esille mitään sellaista uutta seikkaa, jonka takia hallinto-oikeuden ratkaisu tulisi purkaa. Kysymyksessä olevalle kehitysvammahuollon asiakkaalle on myönnetty autetun asumisen palvelut kehitysvammaisten erityishuoltona. Ruoan materiaalikustannuksia lukuun ottamatta K:n kaupunki ei voi periä muita kuluja.

Asumispalveluun liittyvissä ateriapalveluissa ei ole kyse ylläpidosta, vaan palvelu on sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksuista annetun lain 4 §:n 2 kohdan mukaan maksutonta. Kunta voi periä erityishuoltoon liittyvästä ateriapalvelusta asiakasmaksuna aterian raaka-ainekustannukset ja ruoan valmistukseen käytetyn veden ja sähkön kustannukset, mutta ei ruoan kuljettamisesta, esille laittamisesta tai valmistamisesta aiheutuneita kustannuksia.

Erityishuoltopäätökset ovat yleensä varsin yleisluonteisia, eikä niissä tarkemmin eritellä erityishuollon sisältöä. Korkeimman hallinto-oikeuden ei tämän takia tulisi painottaa erityishuoltopäätöksen sisältöä vaan sen yleistä tarkoitusta.

K:n sosiaali- ja terveyslautakunnalle on annettu tiedoksi edunvalvojan selitys.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Rovaniemen hallinto-oikeuden päätös 21.12.2010 nro 10/0703/1 puretaan ja hallinto-oikeudelle tehty perustevalitus hylätään.

2. Lausuminen hallinto-oikeuden päätöksen täytäntöönpanon keskeyttämistä koskevasta vaatimuksesta raukeaa.

Perustelut

1. Pääasia

1.1 Muutoksenhakutie

Sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksuista annetun lain 15 §:n 4 momentin (387/2008) nojalla hallinto-oikeuden päätökseen ei maksun määräämistä koskevassa asiassa saa valittamalla hakea muutosta.

Mainitun lain 17 §:n (467/2005) mukaan lain perusteella määrätyt maksut saadaan ulosottaa ilman tuomiota tai päätöstä siinä järjestyksessä kuin verojen ja maksujen perimisestä ulosottotoimin säädetään.

Verojen ja maksujen täytäntöönpanosta annetun lain 10 §:n 1 momentin mukaan perustevalitus tehdään samalle viranomaiselle kuin säännönmukainen valitus. Jollei sellaista viranomaista ole, perustevalitus tehdään sille hallinto-oikeudelle, jonka tuomiopiirissä julkinen saatava on määrätty tai maksuunpantu.

Pykälän 2 momentin mukaan, jollei muualla laissa toisin säädetä, hallinto-oikeuden päätöksestä perustevalitusasiassa saadaan valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen 60 päivän kuluessa päätöksen tiedoksisaannista.

Hallintolainkäyttölain 63 §:n 1 momentin mukaan lainvoiman saanut päätös voidaan purkaa:

1) jos asiassa on tapahtunut menettelyvirhe, joka on voinut olennaisesti vaikuttaa päätökseen;

2) jos päätös perustuu ilmeisesti väärään lain soveltamiseen tai erehdykseen, joka on voinut olennaisesti vaikuttaa päätökseen; tai

3) jos asiaan on tullut sellaista uutta selvitystä, joka olisi olennaisesti voinut vaikuttaa päätökseen, eikä hakijasta johdu, että uutta selvitystä ei ole aikanaan esitetty.

Pykälän 2 momentin mukaan päätöstä ei saa purkaa, ellei se loukkaa yksityisen oikeutta tai julkisen edun katsota vaativan päätöksen purkamista.

Hallintolainkäyttölain 67 §:n 2 momentin mukaan päätös voidaan purkaa tai kantelun johdosta poistaa kokonaisuudessaan tai tarpeellisilta kohdin. Jos asia on käsiteltävä uudelleen, se palautetaan asian ratkaisseelle viranomaiselle. Jollei tämä ole toimivaltainen, asia voidaan siirtää oikealle viranomaiselle.

Edellä mainittujen säännösten perusteella hallinto-oikeuden perustevalituksena käsittelemässä, asiakasmaksua koskevassa asiassa tekemään päätökseen ei saa hakea muutosta korkeimmalta hallinto-oikeudelta muutoin kuin ylimääräisillä muutoksenhakukeinoilla.

1.2 Sovellettavat säännökset

Kehitysvammaisten erityishuollosta annetun lain säännökset

Kehitysvammaisten erityishuollosta annetun lain 1 §:n 1 momentin mukaan sanotussa laissa säädetään erityishuollon antamisesta henkilölle, jonka kehitys tai henkinen toiminta on estynyt tai häiriintynyt synnynnäisen tai kehitysiässä saadun sairauden, vian tai vamman vuoksi ja joka ei muun lain nojalla voi saada tarvitsemiaan palveluksia. Pykälän 2 momentin mukaan erityishuollon tarkoituksena on edistää 1 momentissa tarkoitetun henkilön suoriutumista päivittäisistä toiminnoista, hänen omintakeista toimeentuloaan ja sopeutumistaan yhteiskuntaan sekä turvata hänen tarvitsemansa hoito ja muu huolenpito.

Lain 2 §:n 1 momentin mukaan erityishuoltoon kuuluvia palveluksia ovat, sen mukaan kuin asetuksella tai tämän lain nojalla muutoin säädetään tai määrätään, muun ohella terveydenhuolto, tarpeellinen ohjaus, kuntoutus sekä toiminnallinen valmennus, työtoiminnan ja asumisen järjestäminen sekä muu vastaava yhteiskunnallista sopeutumista edistävä toiminta, yksilöllinen hoito ja muu huolenpito sekä muu vastaava erityishuollon toteuttamiseksi tarpeellinen toiminta.

Lain 34 §:n mukaan erityishuollon yksilölliseksi toteuttamiseksi erityishuollon johtoryhmän tai sen määräämissä rajoissa toimintayksikön vastaavan johtajan tulee hyväksyä erityishuolto-ohjelma jokaista erityishuollon tarpeessa olevaa henkilöä varten. Ohjelma, joka on tarpeen mukaan tarkistettava, on, mahdollisuuksien mukaan, laadittava yhteistyössä asianomaisen henkilön itsensä ja hänen holhoojansa tai muun huoltajansa sekä sosiaalilautakunnan kanssa.

Lain 35 §:n 1 momentin mukaan yksilöllistä erityishuolto-ohjelmaa toteutettaessa on pyrittävä siihen, että sellaisen henkilön asuminen, joka ei voi asua omassa kodissaan mutta joka ei ole laitoshuollon tarpeessa, järjestetään muulla tavoin.

Lain 43 §:n mukaan erityishuollosta voidaan periä maksuja siten kuin sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksuista annetussa laissa (734/1992) säädetään.

Lakia koskevan hallituksen esityksen (HE 102/1976 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa on todettu maksujen osalta muun ohella, että erityishuolto olisi pääsääntöisesti maksutonta. Lakiehdotuksen keskeisen pääperiaatteen, normaalisuuden periaatteen, toteuttaminen edellyttää kuitenkin maksua ylläpidosta, esimerkiksi tavanomaisista asumis-, ravinto- ja muista vastaavista menoista.

Sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksuista annetun lain säännökset

Sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksuista annetun lain (asiakasmaksulaki) 1 §:n mukaan kunnallisista sosiaali- ja terveyspalveluista voidaan periä maksu palvelun käyttäjältä, jollei lailla toisin säädetä. Maksu voidaan periä henkilön maksukyvyn mukaan.

Sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksuista annettua lakia koskevan hallituksen esityksen (HE 216/1991 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa on sanotusta lainkohdasta lausuttu, että maksun perimisestä ja sen suuruudesta määräisi palvelun järjestänyt kunta tai kuntainliitto, jollei laista tai sen nojalla annetusta asetuksesta muuta johtuisi. Lailla voitaisiin kuitenkin säätää palveluja maksuttomiksi.

Saman lain 2 §:n 1 momentin mukaan palvelusta perittävä maksu saa olla enintään palvelun tuottamisesta aiheutuvien kustannusten suuruinen.

Hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa on sanotusta lainkohdasta lausuttu, että sosiaali- ja terveyspalvelut ovat valtaosaltaan kansalaisten hyvinvoinnin kannalta keskeisiä peruspalveluja, eikä näiden palvelujen järjestämisellä tulisi kerätä tuloja kunnan muuhun toimintaan. Tämän takia palvelusta perittävä maksu saisi olla enintään palvelun tuottamisesta aiheutuvien kustannusten suuruinen.

Asiakasmaksulain 4 §:n 2 kohdan mukaan sosiaalipalveluista ovat maksuttomia kehitysvammaisten erityishuollosta annetussa laissa (519/1977) tarkoitettu erityishuolto ja lain 39 §:ssä tarkoitettu kuljetus. Mainitun kohdan mukaan kehitysvammaisen ylläpidosta voidaan kuitenkin periä maksu lukuun ottamatta alle 16-vuotiaalle annettavaa osittaista ylläpitoa ja lain 28 §:ssä tarkoitettua opetusta saavan lapsen osittaista ylläpitoa sen lukuvuoden loppuun, jonka aikana hän täyttää 16 vuotta.

1.3 Asiassa saatu selvitys

Edunvalvojan päämies on syntynyt vuonna 1950. Hän on asunut K:n kaupungissa X-kodissa vuodesta 2002 alkaen. Hän on asunut vuosien aikana vuokralla ryhmäkodin eri huoneissa. Kaupunki on perinyt asukkaalta vuokraa X-kodin asunnosta.

K:n kaupunki on perinyt asukkaalta maksun järjestämistään aterioista. Ateriapalveluun on kuulunut täysi ylläpito, johon on sisältynyt aamupala, lounas, päiväkahvi, päivällinen ja iltapala. Ruoka on valmistettu kaupungin ruokapalvelujen keittiössä.

X-kodissa tarjottavan aterian hinta on sisältänyt aterian valmistamisen kustannukset, mukaan lukien henkilöstökulut, 28.2.2011 saakka.

Asumispäivän aterioissa ei ole peritty aterian valmistamisen kustannuksia henkilöstökulujen osalta 1.3.2011 alkaen.

Kaupungin ruokapalvelu on arvioinut, että vuosina 2004–2006 aterioiden hinnoissa on ollut keskimäärin 53 prosenttia valmistamisen kustannuksia ja vuodesta 2007 lähtien keskimäärin 50 prosenttia.

Kysymyksessä oleva asiakas on maksanut ajalla 1.1.2004–28.2.2011 asumisen yhteydessä hänelle järjestetyistä aterioista 25 724,43 euroa. Asukkaalta on peritty ateriat todellisten ruokailujen mukaan. Laskelman on ilmoitettu perustuvan arkistoituihin laskujäljennöksiin.

Kysymyksessä olevalle asiakkaalle on laadittu erityishuolto-ohjelma. Hänen 10.5.2002 päivätyn erityishuolto-ohjelmansa mukaan hänelle myönnetty pitkäaikainen laitoshoito on päättynyt 20.4.2002 ja hän on muuttanut kotikuntaansa. Hänen 16.5.2005 päivättyyn erityishuolto-ohjelmaansa on kirjattu seuraavaa: 1) asumispalvelut X-kodissa ja 2) päiväpalvelut X-kodissa.

Asiakkaan 28.6.2007 päivättyyn erityishuolto-ohjelmaan on kirjattu: 1) asumispalvelut X-kodissa. Asiakkaan 8.10.2012 päivättyyn erityishuolto-ohjelmaan on kirjattu: 1) asumispalvelut X-kodissa, 2) päiväpalvelut X-kodissa ja 3) kuntoutuspalvelut Kp:n palvelukeskuksessa tarvittaessa.

Asiakkaan erityishuolto-ohjelmaan ei tässä tapauksessa ollut kirjattu, millä tavoin hänen asumiseen liittyvä ateriahuoltonsa järjestetään. Erityishuolto-ohjelmaan ei ollut myöskään kirjattu, että erityishuoltoon sisältyisi avustaminen tai tukeminen ruuan valmistuksessa tai ruuanvalmistuspalveluissa.

Asiakkaan 12.7.2007 päivätyn kehitysvammapalveluiden palvelusuunnitelman mukaan hän on syvästi kehitysvammainen. Hänellä on myös epilepsia sekä psyykkinen sairaus.

1.4. Oikeudellinen arviointi

1.4.1 Kysymyksenasettelu

Esillä olevassa asiassa on kysymys siitä, mitä osaa K:n kaupungin järjestämästä X-kotiin järjestetystä asukkaan ateriapalvelusta on pidettävä asiakasmaksulain 4 §:n 2 kohdassa tarkoitettuna ylläpitona, josta voidaan periä maksu. Tällaisesta palvelusta perittävä maksu saa mainitun lain 2 §:n 1 momentin (387/2008) mukaan olla enintään palvelun tuottamisesta aiheutuvien kustannusten suuruinen.

1.4.2 Arviointi ja johtopäätökset

Kehitysvammaisten erityishuollosta annetun lain mukaan erityishuoltoon kuuluvia palveluksia on muun ohella asumisen järjestäminen, yksilöllinen hoito ja muu huolenpito. Erityishuollosta voidaan periä maksuja siten kuin asiakasmaksulaissa säädetään. Asiakasmaksulaissa on säädetty, että kehitysvammaisten erityishuollosta annetun lain mukainen erityishuolto on maksutonta, mutta aikuisikäisen kehitysvammaisen ylläpidosta voidaan kuitenkin periä maksu.

Kyseessä olevan asiakkaan kehitysvammaisuudesta ja hänen terveydentilastaan saadun selvityksen mukaan hänen toimintakykynsä on huomattavasti alentunut. Asiakas ei kykene itsenäisesti huolehtimaan ruokahuollostaan eikä käytännön toimista aterioittensa valmistamisessa.

Asiakkaalle laadituissa erityishuolto-ohjelmissa ei ole ollut eikä ole mainintaa asiakkaan tukemisesta ruoan valmistamisessa tai ruokapalveluista muutoinkaan.

Hallinto-oikeus on purettavaksi haetussa päätöksessään katsonut, että asumispalveluun liittyvässä ateriapalvelussa ei ole materiaalikustannuksia lukuun ottamatta kysymys sellaisesta asiakasmaksulain 4 §:n 2 kohdassa tarkoitetusta ylläpidosta, josta aiheutuneista kustannuksista voitaisiin periä maksu.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että kehitysvammaisten ateriamaksujen määrittäminen on muodostunut oikeus- ja hallintokäytännössä epäyhtenäiseksi ja epäselväksi. Tähän epäselvyyteen ei ole puututtu lainsäädäntötoimin. Eri aikoina ja eri tuomioistuinten antamien ratkaisujen mukaan asumispalveluun liittyviä ateriapalveluja on saatettu pitää toisaalta kokonaan maksullisina ja toisaalta ateriamaksuihin on katsottu mahdolliseksi sisällyttää vain ruuan raaka-ainekustannukset. Eri aikoina on myös annettu erisisältöistä ohjeistusta. Myös kuntien toimintatavat järjestää asumispalvelut ja niihin liittyvät ateriapalvelut voivat käytännössä vaihdella.

Hallinto-oikeuksien eräistä ratkaisuista voidaan päätellä, että ratkaisukäytännössä on tapahtunut erilinjaistumista erityisesti eduskunnan oikeusasiamiehen vuonna 2006 antaman kanteluratkaisun jälkeen. Mainitussa ratkaisussaan eduskunnan oikeusasiamies totesi, että mikäli kehitysvammainen henkilö vammansa vuoksi tarvitsee toisen henkilön apua ja ohjausta palveluissa ja tukipalveluissa, joilla tuetaan hänen selviytymistään päivittäisissä toimissa, kuten pukeutumisessa, siivouksessa, peseytymisessä ja ruuanlaitossa, palvelusta ei pitäisi periä erityishuoltoon liittyvänä palveluna maksua. Kanteluratkaisun mukaan arvioinnissa voitiin ottaa huomioon asiakkaan erityishuolto-ohjelman lisäksi hänen palvelujen tarpeensa ja palvelujen tosiasiallinen sisältö. Eduskunnan oikeusasiamiehen ratkaisun jälkeen eräät hallinto-oikeudet ovat tulkinneet, että ateriapalveluista voidaan periä maksua vain raaka-ainekustannusten perusteella, kun taas eräät hallinto-oikeudet ovat ainakin 2000-luvun ensimmäisen vuosikymmenen aikana vielä katsoneet, että maksupohja on tätä laajempi.

Korkein hallinto-oikeus toteaa lisäksi, että käsillä olevaa purkuhakemusta ratkaistaessa julkisuudessa on tullut laajalti esiin tietoja siitä, että kunnat ovat palauttaneet tai ryhtymässä palauttamaan kehitysvammaisille asiakkaille huomattavia määriä perityistä ateriamaksuista joko hallinto-oikeuden päätöksen velvoittamina tai tulkiten, että tällainen palautus on tarpeen perittyjen maksujen lainvastaisen maksupohjan vuoksi.

Nyt esillä olevassa tapauksessa on viitattu nimenomaisesti korkeimman hallinto-oikeuden 23.2.2011 antamaan julkaisemattomaan päätökseen taltionumero 438. Kyseinen korkeimman hallinto-oikeuden päätös on annettu R:n kaupunginhallituksen tekemän purkuhakemuksen johdosta. Purkuhakemus on kohdistunut siihen Rovaniemen hallinto-oikeuden 30.9.2008 antamaan päätökseen, johon edunvalvoja on vedonnut lautakunnalle tekemässään hakemuksessa.

Kyseisessä purkuasiassa on ollut kysymys tapauksesta, jossa kehitysvammahuollon asiakkaalle oli myönnetty autetun asumisen asumispalvelut ryhmäkodissa kehitysvammaisten erityishuoltona. Hänelle laaditussa yksilöllisessä erityishuolto-ohjelmassa palvelun oli määritelty sisältävän asiakkaan tarpeen mukaista huolenpitoa ja tukemista muun muassa ruoanvalmistuspalveluissa. Ryhmäkodin asiakkaat olivat valmistaneet itse aterioita saaden apua henkilökunnalta. Asiakkaat eivät olleet maksaneet ruoanvalmistuspalvelusta aiheutuvista kustannuksista vaan ainoastaan ruuan raaka-aineista.

Edellä kuvatussa tapauksessa asiakkaiden lounaat ja päivälliset oli päätetty tilata 1.2.2007 alkaen kunnan monitoimikeittiöstä. Tässä uudessa tilanteessa katsottiin, että aterian valmistukseen liittyvät palvelut eivät kuuluneet asiakaan maksulliseen ylläpitoon, vaan ne olivat edelleenkin asiakkaalle annettua maksutonta erityishuoltoa. Korkein hallinto-oikeus hylkäsi R:n kaupunginhallituksen purkuhakemuksen.

Nyt ratkaistavana oleva tapaus eroaa korkeimman hallinto-oikeuden 23.2.2011 antaman päätöksen olosuhteista siinä, että kehitysvammahuollon asiakkaan erityishuolto-ohjelmaan ei ole kirjattu, että asuminen sisältäisi asiakkaan tarpeen mukaista tukemista tai ohjausta ruoanvalmistamisessa. Asiakkaan asumiseen ei ole liitetty myöskään muutoin erityishuolto-ohjelmaan liittyvää toimintaa, jonka tarkoituksena olisi oman ruuan valmistaminen asumisen yhteydessä. Koska asiakas ei ole kyennyt itse valmistamaan aterioitaan eikä hänellä ole ollut mahdollisuutta itse valmistaa aterioitaan, K:n kaupunki on järjestänyt hänen asumiseensa liittyvän ruokahuollon kaupungin ateriapalvelun kautta.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että lainvalmisteluaineistossa korostetun normaalisuuden periaatteen mukaisesti ateriapalveluun sisältyvään maksullisen ylläpidon osuuteen kuuluvat sinänsä ruuan materiaalikustannukset, kuten hallinto-oikeus päätöksessään on myös katsonut.

Edellä selvitetyistä lähtökohdista kuvatusta normaalisuuden periaatteesta toisaalta myös johtuu, että sellaisia kustannuksia, joista kehitysvammahuollon asiakas joutuu ylläpitonaan maksamaan, ovat kaikki tavanomaiset henkilölle kehitysvammaisuudesta riippumatta aiheutuvat asumis- ja ruokakulut sekä muut vastaavat menot. Tähän tavanomaiseen ylläpitoon kuuluu siis kaikki, mitä muutkin yleensä joutuvat elämisestään maksamaan.

Korkein hallinto-oikeus katsoo tämän vuoksi, että niissä tapauksissa, kuten esillä olevassa tapauksessa, jolloin kehitysvammahuollon asiakkaan erityishuoltoon ei käytännössä sisälly eikä erityishuolto-ohjelmaan ole myöskään kirjattu, että asiakas osallistuu ruuan valmistukseen tai että häntä avustettaisiin ruuan valmistuksessa, ateriapalveluiden maksulliseen ylläpito-osaan kuuluvat paitsi ruuan valmistuksessa tarvittavat raaka-aineet myös ruuan valmistamisesta sekä säilyttämisestä aiheutuvat kustannukset. Ateriamaksun perusteena oleviin kustannuksiin kuuluvat siten myös kustannukset, jotka aiheutuvat työvoiman, veden, energian ja kuljetusten käyttämisestä.

Ateriapalvelusta on siten mahdollista periä, jos kunnassa niin päätetään, kunnan määrittämä kohtuullinen maksu, joka on enintään palvelun tuottamisesta aiheutuvien kustannusten suuruinen. Lainsäädännössä ei toisaalta aseteta estettä sille, että kunta voi päättää periä tätä pienemmän ateriamaksun.

K:n kaupunki on päättänyt, että kaupungin ruokapalvelu järjestää muun ohella X-kodin asukkaiden ruoka³palvelun. Aterioiden hinta on vahvistettu niin, että siihen sisältyvät raaka-ainekustannukset sekä kohtuulliset ruuan valmistuskustannukset mukaan lukien työvoimakustannukset, sähkön, veden ja lämmön käytöstä aiheutuvat kustannukset sekä kuljetus- ja kunnossapitokustannukset.

Koska hallinto-oikeus ei ole perustevalitusta ratkaistessaan sisällyttänyt ylläpitona maksullisiin ruokahuollon kustannuksiin muita kustannuksia kuin materiaalikustannukset, hallinto-oikeuden päätös perustuu hallintolainkäyttölain 63 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla ilmeisesti väärään lain soveltamiseen, joka on voinut olennaisesti vaikuttaa päätökseen.

Kun otetaan huomioon, että ateriamaksujen soveltaminen on muodostunut hallinto- ja oikeuskäytännössä huomattavan epäyhtenäiseksi, korkein hallinto-oikeus katsoo, että julkinen etu vaatii päätöksen purkamista hallintolainkäyttölain 63 §:n 2 momentin nojalla.

Hallinto-oikeuden päätös on siten purettava ja edunvalvojan päämiehensä puolesta tekemä perustevalitus ateriamaksujen palauttamisesta hylättävä.

2. Asian näin päättyessä lausunnon antaminen täytäntöönpanon keskeyttämistä koskevasta vaatimuksesta raukeaa.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Anne E. Niemi, Sakari Vanhala, Hannele Ranta-Lassila, Eija Siitari, Alice Guimaraes-Purokoski, Tuomas Lehtonen, Outi Suviranta ja Janne Aer. Asian esittelijä Marja-Liisa Judström.