KHO:2015:35

Yleishyödyllisestä yhteisöstä A:sta oli yritysjärjestelyjen johdosta tullut holding-yhtiö, joka omisti arava- ja korkotukilain nojalla yleishyödyllisiksi yhteisöiksi nimettyjä yhtiöitä, jotka omistivat arava- ja korkotukirajoitusten alaiset kohteet. A ei enää harjoittanut arava- ja korkotukilain rajoitusten alaista asuntorakentamista, eikä sen suorassa omistuksessa ollut rajoitusten alaista rakennuskantaa. Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskus (ARA) voi peruuttaa yleishyödylliseksi yhteisöksi nimeämisen muun ohella yhteisön hakemuksesta. A:n yleishyödylliseksi yhteisöksi nimeämisen peruuttamista koskevaa hakemusta ei voitu viranomaisella olevasta harkintavallasta huolimatta hylätä sillä perusteella, että nimeämisen peruuttaminen johtaisi sellaisiin seurauksiin, jotka olisivat yleishyödyllisyyttä koskevien säännösten vastaisia ja vääristäisivät kilpailua, kun ARA ei ollut esittänyt päätöksessään tarkempia perusteluja näistä seuraamuksista.

Aravalaki 15 d § 3 kohta

Laki vuokra-asuntolainojen ja asumisoikeustalolainojen korkotuesta 27 § 3 kohta

Päätös, josta valitetaan

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 28.9.2012 nro 12/0501/2

Asian aikaisempi käsittely

Asiakirjojen mukaan YH-Yhtymä Länsi Oy on perustettu vuonna 2005 yleishyödyllisen YH-Yhtymä Oy:n jakautuessa YH-Yhtymä Länsi Oy:ksi ja YH-Yhtymä Suomi Oy:ksi. YH-Yhtymä Länsi Oy on yleishyödylliseksi yhteisöksi nimetty yhteisö. YH-Yhtymä Länsi Oy siirsi 31.12.2010 liiketoimintasiirrolla koko omaisuutensa ja liiketoimintansa Tampereen YH-Yhtiö Oy:lle, joka puolestaan 1.1.2011 jakautui kuudeksi eri yhtiöksi. Tampereen YH-Yhtiö Oy purkautui. YH-Yhtymä Länsi Oy:stä on tullut kuuden yleishyödylliseksi yhteisöksi nimetyn tytäryhtiön osakkeenomistaja eli holding-yhtiö, joka ei itse harjoita asuntojen vuokraustoimintaa.

YH-Yhtymä Länsi Oy on pyytänyt, että sen nimeäminen yleishyödylliseksi yhteisöksi peruutetaan.

Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskus (jäljempänä myös ARA) on 3.3.2011 tekemällään päätöksellä hylännyt YH-Yhtymä Länsi Oy:n hakemuksen yleishyödylliseksi yhteisöksi nimeämisen peruuttamisesta.

ARA on perustellut päätöstään seuraavasti:

Valtion asuntopoliittisen tuen tarkoituksena on, että sillä tuotetaan kohtuuhintaisia pysyviä vuokra-asuntoja sosiaalisin perustein valittaville asukkaille. Yleishyödyllisiltä yhteisöiltä, jotka omistavat valtion tukemia asuntoja, edellytetään yhteiskunnallista vastuuta, joka erottaa ne ensisijaisesti liiketaloudellista voittoa tavoittelevista yhteisöistä. Yleishyödyllisten yhteisöjen on katsottu sitoutuneen noudattamaan valtion tuen tavoitteita ja yleishyödyllisyyssäännöksistä ilmeneviä velvoitteita.

YH-Yhtymä Länsi Oy on yleishyödyllinen yhtiö, jonka tytäryhtiöt ovat myös nimettyjä tai kuu³luvat yleishyödyllisyyssäännösten soveltamisen piiriin omistaessaan rajoitusten alaista asunto-omaisuutta. Yleishyödyllisyyssäännökset ovat erityislainsäädäntöä, jonka vaikutuksia ei voi kumota vero-ja yhtiöoikeudellisilla järjestelyillä. Liiketoimintasiirto ja jakautuminen eivät näin ollen voi lakkauttaa yleishyödyllistä asemaa ja niitä velvoitteita, joita siihen liittyy.

Yksinomaan se seikka, että YH-Yhtymä Länsi Oy:lle ei ole järjestelyjen jälkeen jäänyt asunto-omaisuutta, ei ole riittävä syy nimeämisen peruuttamiselle. Yhtiöjärjestyksen mukaan sen toimialana on edelleen joko itse tai tytäryhtiöidensä kautta omistaa muun muassa valtion lainoittamia vuokra-, asumisoikeus tai asunto-osakeyhtiöiden osakkeita ja osuuksia. Konsernin piirissä ei ole myöskään tarkoitus luopua valtion jo myöntämästä tuesta vaan päinvastoin hakea edelleen tukea asuntojen uustuotantoon.

Yleishyödyllisyyden edellytyksiin kuuluu, että yhteisö ei tulouta omistajalleen muuta kuin omistajan yhteisöön sijoittamille varoille lasketun kohtuullisen tuoton, jonka suuruudesta valtioneuvosto säätää tarkemmin. Arava- ja korkotukiasunnoista saatavan tuoton rajaamisella yleishyödylliseen konserniin on pyrkimyksenä huolehtia kohtuuhintaisen vuokra-asuntotuotannon jatkumisesta ja ylläpidosta sekä vuokralaisten asemasta. Tuoton tuloutusta on tarkasteltava myös EY:n valtiontukisääntöjen valossa. Ne koskevat kaikkia toimenpiteitä, joissa julkinen sektori myöntää yrityksille taloudelliseen toimintaan tukea. Valtion tuen tulee ohjautua nimenomaan niille markkinoille, joille se on myönnetty. Valtion tehtävänä on valvoa, ettei yritys tulouta tuetusta toiminnastaan kohtuullista korkeampaa tuottoa.

YH-Yhtymä Länsi Oy:n nimeämisen peruuttaminen vapauttaisi konsernin tuoton tuloutusrajoituksesta. YH-Aura Oy:öön siirrettyjen, aravarajoituksista vapautuneiden kohteiden realisointihyöty olisi tämän jälkeen mahdollista siirtää konsernin ulkopuolelle. Myös 20 vuoden käyttörajoitusajasta vapautuvien korkotukikohteiden tuoton vapaa ohjautuminen voisi merkitä huomattavia menetyksiä yleishyödylliselle konsernille. Valtion tukemasta ja asukkaiden vuokrina maksamasta asuntovarallisuudesta saatavan tuoton tulee jäädä yleishyödylliseen konserniin tukemaan sen toimintaa.

ARA katsoo, että YH-Yhtymä Länsi Oy:n yleishyödylliseksi yhteisöksi nimeämisen peruuttaminen johtaisi sellaisiin seurauksiin, jotka olisivat yleishyödyllisyyttä koskevien säännösten vastaisia ja vääristäisivät valtion tuen kohdentumista.

ARA on 28.6.2011 tekemällään päätöksellä hylännyt YH-Yhtymä Länsi Oy:n oikaisuvaatimuksen.

ARA on perustellut oikaisuvaatimukseen antamaansa päätöstä muun ohella seuraavasti:

ARA on nimennyt 28.6.2011 yleishyödyllisiksi YH-Yhtymä Länsi Oy:n kuusi tytäryhtiötä. Nimeäminen on luonteeltaan lähinnä toteava, koska mainittuja yhtiöitä on pidettävä yleishyödyllisinä emoyhtiönsä YH-Yhtymä Länsi Oy:n asemasta johtuen.

Yhtiöjärjestelyjä arvioitaessa on otettava huomioon, että liiketoimintasiirto käsitti YH-Yhtymä Länsi Oy:n koko liiketoiminnan, joka muodostui pääasiassa arava- ja korkotukirajoitusten alaisesta asunto-omaisuudesta. Liiketoimintasiirron vastaanottanut Tampereen YH-Yhtiö Oy on tullut omistamaan kaiken rajoitusten alaisen omaisuuden eikä siirto olisi ollut rajoitussäännösten nojalla hyväksyttävissä, jos YH-Yhtymä Länsi Oy:n yleishyödyllistä asemaa ja sen jatkumista ei olisi otettu huomioon. Liiketoimintasiirto toteutettiin 31.12.2010 ja Tampereen YH-Yhtiö Oy:n jakautuminen rekisteröitiin 1.1.2011, jolloin se myös purkautui. Jos hyväksyttäisiin se kanta, että yleishyödyllisyysasema häviäisi tällaisessa yhtiöjärjestelyssä, yleishyödylliseksi nimeäminen menettäisi merkityksensä.

Yleisen lainsäädännön puitteissa toteutetut järjestelyt eivät voi ARA:n käsityksen mukaan vaikuttaa erityislakeihin perustuviin rajoituksiin ja yleishyödyllisyysasemaan. Yleishyödyllisyys ja siihen liittyvät velvoitteet jatkuvat niin kauan, kunnes nimeäminen peruutetaan viranomaisen päätöksellä tai yhteisön toiminta lakkaa kokonaisuudessaan. Myös yleishyödyllisissä konserneissa voi olla useampia emoyhtiön asemassa olevia yhteisöitä tai holding-yhtiöitä, joten konsernirakenne sinänsä ei ole peruste nimeämisen peruuttamiselle.

Hakijan käsityksen mukaan YH-Maininki Oy:n, YH-Passi Oy:n, YH-Muuri Oy:n ja YH-Manner Oy:n yleishyödyllisyys raukeaisi, kun yhtiöiden omistamat korkotukikohteet vapautuvat käyttörajoituksista. Yksittäistä kohdetta koskevista arava- tai korkotukirajoituksista vapautuminen ei merkitse sitä, että yleishyödyllinen omistaja ei joutuisi edelleen noudattamaan nimetystä asemastaan johtuvia säännöksiä kyseisen omaisuuden suhteen. Mainitut viisi yhtiötä omistavat vuokra-asuntojen korkotuesta annetun lain nojalla korkotuettuja vuokra-asuntoja, joita koskee 20 vuoden käyttörajoitusaika. Kun korkotukilakiin lisättiin yleishyödyllisyyssäännökset, omistaja velvoitettiin pitämään asunnot vuokra-asuntokäytössä senkin jälkeen, kun ne ovat vapautuneet käyttörajoituksesta ja luovuttamaan ne vain laissa määritellyille yhteisöille.

Pääasiallinen syy YH-Yhtymä Länsi Oy:n hakemalle nimeämisen peruuttamiselle näyttää olevan tuloutuksen vapauttaminen yhtiön omistajille. Jos emoyhtiön nimeäminen peruutettaisiin, myös sen tytäryhtiöt voisivat vastoin säännösten tarkoitusta hakeutua pois yleishyödyllisyyden piiristä. Tällöin olisi käsillä se tilanne, jota ARA ei pidä hyväksyttävänä eli valtion tukemasta ja asukkaiden vuokrina maksamasta asuntovarallisuudesta saatava hyöty jaetaan omistajille eikä se tue yleishyödyllisen konsernin toimintaa. Lisäksi on otettava huomioon, että yleishyödyllistä yhteisöä on selvästi kielletty käyttämästä sellaisia omistus- ja rakennejärjestelyjä, joilla vastuun kantaminen taloudellisiin vaikeuksiin joutuneista vuokrataloista vaarantuu tai jotka estävät vuokrien tasauksen käyttämisen.

YH-Yhtymä Länsi Oy on vielä viitannyt ARA:n hyväksymään järjestelyyn, jossa olisi päädytty eri ratkaisuun emoyhtiön yleishyödyllisyyden suhteen. Konserni- ja muut järjestelyt ovat olleet toisistaan poikkeavia niin tarkoitukseltaan kuin toimeenpanoltaankin. Niitä on toteutettu myös useammassa vaiheessa, jolloin lopputuloksen hahmottaminen on ollut vaikeaa. Järjestelyistä kulloinkin käytettävissä olleiden tietojen perusteella on pyritty lainmukaisiin ja hakijoiden kannalta tasavertaisiin ratkaisuihin.

Yleishyödyllisyyden peruuttamista haetaan lähinnä silloin, kun tarkoituksena on luopua kokonaan valtion tuesta. Kun konserniin aiotaan rakentaa myös uusia valtion tukemia asuntoja, ei ole syytä ryhtyä yleishyödyllisyyden peruuttamiseen ottaen huomioon jo myönnetyn tuen merkitys hakijalle. Nimeämisen peruuttamista koskeva säännös antaa harkintavallan hylätä hakemus edellä esitetyin perustein.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on hylännyt YH-Yhtymä Länsi Oy:n valituksen.

Hallinto-oikeus on selostettuaan soveltamansa aravalain, vuokra-asuntolainojen ja asumisoikeustalolainojen korkotuesta annetun lain sekä aravarajoituslain säännökset perustellut päätöstään seuraavasti:

Asiassa saatu selvitys

YH-Yhtymä Länsi Oy on ollut aravalain mukainen yleishyödyllinen yhteisö, jonka omistuksessa on ollut edellä mainittujen säännösten tarkoittamia korkotuettuja vuokra-asuntoja. YH-Yhtymä Länsi Oy:n yhtiöjärjestyksen mukainen toimiala on (tammikuu 2011) ollut joko itse tai tytäryhtiöidensä kautta omistaa ja hallita valtion lainoittamia ja vapaarahoitteisia, Länsi-Suomen läänissä, pois lukien Keski-Suomen maakunnan alueella, sijaitsevien vuokra-, asumisoikeus- tai asunto-osakeyhtiötalojen osakkeita ja osuuksia sekä muiden yhteisöjen osakkeita ja osuuksia.

Yhtiön toimialaksi on 15.7.2011 rekisteröity asunto- ja kiinteistösijoittaminen tytäryhtiöiden kautta.

YH-Yhtymä Länsi Oy siirsi liiketoimintasiirrolla koko omaisuutensa ja liiketoimintansa Tampereen YH-Yhtiö Oy:lle 31.12.2010, joka puolestaan 1.1.2011 jakautui kuudeksi eri yhtiöksi. Tampereen YH-Yhtiö Oy purkautui. Jakautumista koskevassa Tampereen YH-Yhtiö Oy:n hallituksen hyväksymässä suunnitelmassa on todettu, että jakautumisen tarkoituksena on konsernirakenteen selkeyttäminen jakamalla yhtiön eri liiketoiminnot kuuteen eri yhtiöön. Uusi kohteiden ominaisuuksiin perustuva konsernirakenne olisi konsernin hallinnoinnin kannalta helpompi ja selkeämpi. Tämän lisäksi jakautumisessa syntyneiden yhtiöiden omistuksessa olevia aravalainsäädännön mukaisista rajoituksista vapautuneita kohteita tai tulevaisuudessa vapautuvia kohteita voidaan hyödyntää nykyistä tehokkaammin. YH-Yhtymä Länsi Oy:stä on tullut kuuden eri yhtiön osakkeenomistaja eli holding-yhtiö, joka ei itse harjoita minkäänlaista asuntojen vuokraustoimintaa. Uusille yhtiöille on myönnetty yleishyödyllisen yhteisön status.

ARA hylkäsi 3.3.2011 tekemällään päätöksellä YH-Yhtymä Länsi Oy:n hakemuksen yleishyödylliseksi yhteisöksi nimeämisen peruuttamisesta. Päätöksen perustelujen mukaan YH-Yhtymä Länsi Oy:n yleishyödylliseksi yhteisöksi nimeämisen peruuttaminen johtaisi sellaisiin seurauksiin, jotka olisivat yleishyödyllisyyttä koskevien säännösten vastaisia ja vääristäisivät valtion tuen kohdentumista. ARA:n hallinto-oikeudelle antamassa lausunnossa on todettu, että ARA:n käsityksen mukaan emoyhtiön yleishyödyllisyyden edellytykset täyttyvät myös silloin, kun se rakennuttaa ja hankkii asuntoja sekä vuokraa niitä sosiaalisin perustein tytäryhtiöittensä välityksellä.

Asiakirjoista ilmenee, että muodostuneista kuudesta yhtiöstä on suurin osa tarkoitus jossain vaiheessa vapauttaa yleishyödyllisyydestä. ARA:n käsityksen mukaan YH-Yhtymä Länsi Oy:n nimeämisen peruuttaminen vapauttaisi konsernin tuoton tuloutusrajoituksista. YH-Aura Oy:öön siirrettyjen, aravarajoituksista vapautuneiden kohteiden realisointihyöty olisi tämän jälkeen mahdollista siirtää konsernin ulkopuolelle, mikä ei ole yleishyödyllisyyssäännösten tarkoituksen mukaista.

Yleishyödyllisyyssäännöksiä koskevan hallituksen esityksen (HE 274/1998 vp) mukaan sääntelyllä on tarkoitus varmistaa korkotuen kohdentuminen asukkaille eikä omistajille. Edelleen [aravalain] 15 §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa on todettu, että vuokra-aravalainan myöntämistä tämän [= alkuperäisen pykälän 1 momentin 4 kohdan] kohdan perusteella ehdotetaan rajattavaksi siten, että laina voitaisiin myöntää vain sellaiselle osakeyhtiölle tai asunto-osakeyhtiölle, jossa jollakin tai joillakin 1–3 kohdassa tarkoitetuista yhteisöistä on välitön osakeyhtiölain (734/1978) 1 luvun 3 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitettu määräysvalta. Kyseisen kohdan mukaan määräysvalta toisessa yhteisössä olisi, jos yhteisöllä olisi enemmän kuin puolet kaikkien osakkeiden, jäsenosuuksien tai yhtiöosuuksien tuottamasta äänimäärästä ja tämä ääntenenemmistö perustuu omistukseen, jäsenyyteen, yhtiöjärjestykseen, yhtiösopimukseen tai niihin verrattaviin sääntöihin taikka muuhun sopimukseen. Edellytys merkitsisi sitä, että omistuksen järjestäminen niin sanotun holding-yhtiön kautta olisi mahdollista vain, jos tämä holding-yhtiökin olisi asuntorahaston nimeämä.

Säännöstä on sittemmin muutettu kirjanpitolain ja osakeyhtiölain säännösten muuttumisen johdosta.

15 a §:n 3 kohtaa koskevissa hallituksen esityksen (HE 274/1998 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa on todettu, että on mahdollista, että yhteisölle jää ylijäämää sen jälkeen, kun hyväksytyn suuruinen tuotto on tuloutettu. Tämä ylijäämä jää yhteisöön parantamaan sen vakavaraisuutta ja se voidaan käyttää esimerkiksi yhteisön omistaman vuokra- ja asumisoikeusasuntokannan kehittämiseen ja kunnossapitoon, tonttien hankintaan vuokra- ja asumisoikeusasuntoja varten, vuokra- ja asumisoikeusasuntojen rakentamiseen tai hankintaan taikka vuokrien tai käyttövastikkeiden pitämiseen kohtuullisina. Tuloutettavaksi hyväksyttyä tuottoa suurempi ylijäämä saattaa syntyä esimerkiksi, jos yhteisöllä on sellaisia vuokrataloja, joiden vuokranmääritys ei ole niin sanotun omakustannusperiaatteen piirissä tai yhteisö myy joitain asuntoja. Pykälän 5 kohtaa koskevien perusteluiden mukaan konsernin tulisi lisäksi pitää yhteisörakenteensa muutoinkin sellaisena, että se tukisi mahdollisimman hyvin taloudellisiin vaikeuksiin joutuneiden talojen vastuiden kantamista. Näin ollen ei siis tulisi järjestää omistusta esimerkiksi siten, että taloudellisissa vaikeuksissa olevat vuokratalot erotettaisiin omaan yhtiöön ja tuottoisat vuokratalot taas toiseen yhtiöön. Muutoin olisi mahdollista tulouttaa valtioneuvoston päätöksellä säädetty tuotto kokonaisuudessaan omistajille siitä yhtiöstä joka menestyy taloudellisesti hyvin ja samaan aikaan jopa hakea avustusta toisen yhtiön taloudellisissa vaikeuksissa oleville vuokrataloille tai ainakin kasvattaa valtion luottoriskiä.

Aravalakia koskevassa ympäristövaliokunnan mietinnössä (11/1998 vp) on todettu 15 a §:stä seuraavaa: Tuloutettavaa tuottoa koskevat säännökset (voitonjakorajoitus 1.1.1980 jälkeen lainoitettujen arava-asuntojen tuotosta, tuoton käyttöön kohdistuvat vaatimukset ennen 1.1.1980 lainoitetuissa arava-asunnoissa) eivät estä tuoton tulouttamista säännösten sallimissa rajoissa emoyhtiöön, joka ei ole yleishyödyllinen. Emoyhtiö voi lakiehdotuksen mukaan hankkia oman pääoman muotoista rahoitusta ja huolehtia tällä yleishyödyllisen tytäryhtiön investointien omarahoitusosuudesta.

Aravarajoituslain 1 §:n muuttamista koskevassa hallituksen esityksessä (HE 143/2003 vp) on todettu muun muassa, että aravarajoituslain sekä vuokra-asuntolainojen ja asumisoikeustalolainojen korkotuesta annetun lain säännökset vuokra-asuntojen ja vuokratalojen luovutuksensaajasta ja -hinnasta koskevat asuntojen ja talojen luovutuksen lisäksi niiden hallintaan oikeuttavien osakkeiden luovutusta. Sen sijaan lait eivät sanamuotonsa mukaan koske asunto- tai kiinteistöosakeyhtiön omistajayhteisön (niin sanotun holding-yhtiön) osakkeiden tai osuuksien luovutusta. Käytännössä on ollut epäselvyyttä siitä, tulisiko säännöksiä soveltaa myös tällaisten yhtiöiden osakkeiden luovutukseen. Omistajayhteisön osakkeiden tai osuuksien luovuttaminen saattaa joissain tilanteissa vastata asuntojen tai talojen taikka näiden hallintaan oikeuttavien osakkeiden luovutusta. Näin on tilanne erityisesti, jos omistajayhteisön koko osakekanta tai kaikki osuudet luovutetaan samanaikaisesti samalle luovutuksensaajalle ja luovutuksen tarkoituksena on asuntokannan siirtäminen omistajalta toiselle. Tällainen tilanne voi olla myös, kun luovutetaan sellaisen yhtiön osakkeita tai osuuksia, jolla ei ole muuta toimintaa kuin rajoitusten alaisten vuokra-asuntojen tai vuokratalojen hallintaan oikeuttavien osakkeiden omistaminen. On tarkoituksenmukaista, että tällaisiin luovutuksiin voidaan soveltaa aravarajoituslakia tai vuokra-asuntolainojen ja asumisoikeustalolainojen korkotuesta annettua lakia. Tällä tavoin voidaan varmistua siitä, että asunnot säilyvät edelleen sellaisen omistajan hallinnassa, joka vuokraa niitä sosiaalisin perustein tavoitteena asukkaiden hyvät ja turvalliset asuinolot kohtuullisin kustannuksin.

HE 79/2004 vp (jolla on muutettu muun muassa aravalain 15 a §:n 4 kohtaa) on todettu muun muassa: Asuntopoliittisen ohjelman mukaan yleishyödyllisyyssäännöksillä varmistetaan edelleen yhteiskunnan tuen kohdentuminen asukkaille. Säännöksiä väljennetään niin, että ne tukevat uustuotannon käynnistymistä sekä olemassa olevan asuntokannan säilymistä asuinkäytössä ja sen laadun parantamista. Voiton tuloutusta koskevia säännöksiä ei muuteta. Tämän esityksen tavoitteena on toteuttaa asuntopoliittisen ohjelman mukaiset yleishyödyllisyyteen liittyvät toimenpiteet. Pykälän 4 kohta ehdotetaan muutettavaksi siten, että käyttö- ja luovutusrajoituksista vapautuvat vuokra-asunnot voisi vastaisuudessa myydä vapaasti myös niissä asuville asukkaille sekä yhteisöille, joiden toimialaan vuokra-asuntojen omistaminen kuuluu myös silloin, kun niillä on paikkakunnalla kysyntää vuokra-asuntoina. Myyntiä ei enää rajattaisi sallituksi vain toiselle yleishyödylliselle yhteisölle tai kunnalle. Jos asunnoilla ei olisi kysyntää, ne voisi edelleen myydä täysin vapaasti.

Hallinto-oikeuden johtopäätökset

Yleishyödyllisyyssäännösten tavoitteena on yhdessä kohdekohtaisten käyttö- ja luovutusrajoitusten kanssa turvata valtion maksaman tuen kohdentuminen sosiaalisille asuntomarkkinoille. Tarkoituksena on myös varmistaa tällaista asuntokantaa omistavien yhteisöjen toiminnan tarkoituksenmukaisuus ja läpinäkyvyys. Ara-kohteiden omistuksen järjestely esimerkiksi hallinnoinnin helpottamiseksi on sinänsä sallittua mutta yhtiön rakenteen järjestely ei kuitenkaan saa vaarantaa vastuun kantamista yhteisöön jäävistä vuokra- ja asumisoikeuskohteista. Yhtiön rakennetta koskevat järjestelyt eivät myöskään suoranaisesti voi vaikuttaa siihen, säilyykö holding-yhtiöksi jäävä yhtiö yleishyödylliseksi nimettynä vai ei.

YH-yhtymä Länsi-Oy:llä on edellä selostetun omistuksen järjestelyn jälkeenkin tytäryhtiöittensä kautta tarkoitus sekä jatkaa sosiaalista asuntotuotantoa että toisaalta toimia vapailla asuntomarkkinoilla. Vaikka YH-Yhtymä Länsi-Oy:llä ei ole tarkoitus enää itsenäisesti hakea arava- ja korkotukisäännösten mukaisia etuuksia, sillä on kuitenkin holding-yhtiönä määräysvaltaa tytäryhtiöittensä toiminnassa. ARA on siten voinut katsoa, että yhtiön yleishyödyllisyyden edellytykset täyttyvät myös silloin, kun se omistaa, rakennuttaa tai hankkii asuntoja sekä vuokraa niitä sosiaalisin perustein tytäryhtiöidensä välityksellä. ARA on voinut hylätä YH-Yhtymä Länsi Oy:n hakemuksen yleishyödylliseksi nimeämisen peruuttamisesta sillä perusteella, että yleishyödyllisyysaseman peruuttaminen saattaisi johtaa seurauksiin, jotka olisivat yleishyödyllisyyssäännösten vastaisia ja vääristäisivät valtion tuen kohdistumista. Vaikka kaikki tytäryhtiöt on nimetty yleishyödyllisiksi yhteisöiksi, ARA on voinut katsoa, että holding-yhtiön säilyminen yleishyödyllisenä on tarpeen varmistamaan yleishyödyllisyyslainsäädännön toteutumisen yhtiöoikeudellisten järjestelyjen jälkeisessä tilanteessa.

Valituksessa tarkoitetun X-konsernin yhtiöoikeudelliset järjestelyt poikkeavat YH-Yhtymä Länsi Oy:n tilanteesta. Yleishyödylliseksi nimeämisen peruuttamista koskevia hakemuksia on arvioitava kutakin erikseen niiden tapauskohtaisten olosuhteitten nojalla. Hallinto-oikeuden käsityksen mukaan ARA ei ole rikkonut yhdenvertaisen kohtelun periaatetta.

ARA:lla on yleishyödylliseksi nimeämisen peruuttamista koskevissa asioissa harkintavaltaa eikä ARA:n ole selvitetty käyttäneen harkintavaltaansa väärin. Valituksenalaista päätöstä ei ole syytä muuttaa.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Aravalaki 15, 15 a, 15 b sekä 15 d §

Laki vuokra-asuntolainojen ja asumisoikeustalolainojen korkotuesta 24, 25, 27 ja 43 §

Laki vuokra-asuntolainojen korkotuesta annetun lain muuttamisesta

Aravarajoituslaki 1 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Ulla-Maarit Heljasvuo, Sari Välke ja Elina Tanskanen (eri mieltä), joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

YH-Yhtymä Länsi Oy on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja YH-Yhtymä Länsi Oy:n yleishyödylliseksi nimeäminen peruutetaan.

YH-Yhtymä Länsi Oy on perustellut valitustaan muun ohella seuraavasti:

ARA:lla ei ole harkintavaltaa yleishyödylliseksi yhteisöksi nimeämisen peruuttamisessa silloin, kun yhteisö itse hakee nimeämisen peruuttamista. Nimeämisen peruuttamisen mahdolliset seuraukset on mainittu laissa, eikä nimeämisen peruuttamisella ole vaikutusta yleishyödyllisyyden perustana oleviin, valtion tuella rakennettujen asuntojen käyttö-, luovutus- ja muihin rajoituksiin. Rajoitukset ovat voimassa omien säännöstensä mukaisesti nimeämisen peruuttamisesta riippumatta.

Mikäli katsotaan, että ARA:lla on harkintavaltaa asiassa, harkintavaltaa on sovellettu virheellisesti. YH-Yhtymä Länsi Oy on valtion tukea saaneiden asuntokohteiden holding-yhtiön holding-yhtiö, jonka osalta sovellettavat lait eivät edellytä yleishyödylliseksi nimeämistä tai sellaisena pysymistä. Tätä ei ole edellytetty muutamia vuosia aiemmin toteutetussa, vastaavan kaltaisessa X-konsernin jakautumisessa. ARA alan valvovana viranomaisena ei voi kohdella alan toimijoita yhdenvertaisuutta rikkoen.

Hallinto-oikeus on lisäksi hylännyt valituksen perusteilla, joista tässä asiassa ei ole kyse. Omistajalle tapahtuva tuoton tuloutus (tai hyväksyttävän tuoton ylittävän tuloutuksen riski) ja valtion tukemaa asuntokantaa omistavien osakkeiden luovutus eivät liity tähän asiaan. Tähän asiaan ei liity myöskään hallinto-oikeuden päätöksessä todettu säännös siitä, että yhtiön rakenteen järjestely ei saa vaarantaa vastuun kantamista yhteisöön jäävistä vuokra- ja asumisoikeuskohteista.

Hallinto-oikeuden vähemmistöön jäänyt jäsen on katsonut, ettei viranomainen voi rajoittaa yleishyödyllisenä harjoitettua yritystoimintaa enemmän kuin mitä säännösten tarkoituksen toteuttamiseksi on tarpeen ja ettei tuoton tuloutusta koskevien säännösten tulkinnalla ole tässä asiassa merkitystä, vaan ARA:lla on valvontavaltansa perusteella mahdollisuus puuttua asiaan tarvittaessa erikseen.

YH-Yhtymä Länsi Oy:n yritysjärjestelyjen tarkoituksena on ollut konsernirakenteen selkeyttäminen jakamalla yhtiön eri liiketoiminnot kuuteen eri yhtiöön. Kun varsinaisten asuntokohteiden omistus on kuudessa tytäryhtiössä, tytäryhtiöiden hallinnointi on helpompaa ja joustavampaa. Jakautumisen tarkoituksena on myös ollut se, että jakautumisessa syntyneiden uusien yhtiöiden omistuksessa olevia aravalainsäädännön mukaisista rajoituksista vapautuneita kohteita tai tulevaisuudessa vapautuvia kohteita voidaan hyödyntää nykyistä tehokkaammin.

YH-Yhtymä Länsi Oy:n omistamien kuuden yleishyödylliseksi yhteisöksi nimetyn tytäryhtiön omistuksessa ovat ne varsinaiset asunto- ja kiinteistöosakeyhtiöt, jotka omistavat valtion tuella rahoitetut asunnot. YH-Yhtymä Länsi Oy ei ole enää 1.1.2011 jälkeen harjoittanut asuntojen omistamista ja vuokrausliiketoimintaa. YH-Yhtymä Länsi Oy:n ei tarvitse täyttää yleishyödyllisen toiminnan edellytyksiä.

Nykyiset yleishyödyllisyyssäännökset on lisätty lakiin vuonna 1999. Lain esitöiden mukaan yleishyödyllisyyssäännösten keskeinen ja välitön merkitys ilmenee siinä, mille yksityisille lainansaajille voidaan myöntää aravalainoja ja korkotukilainoja. Sääntelyllä on pyritty varmistamaan vuokratalokantojen muodostuminen suhteellisen suurten ja vakavaraisten yhteisöjen omistukseen sekä se, että yhteiskunnan tuella rakennettuihin asuntoihin voitaisiin valita vuokralaisiksi eniten tuen tarpeessa olevia sosiaalisen tarveharkinnan perusteella.

Nimeämisen peruuttamista säätelevät lainkohdat on kirjoitettu siten, että sanamuodon mukaan ARA "voi" peruuttaa nimeämisen. Lainsäätäjän tarkoituksena on ollut antaa yleishyödylliseksi nimetylle yhteisölle oikeus saada nimeämisensä peruutettua. Tätä tukee myös se havainto, että säännöstenkin mukaan nimeämisen peruuttamista käytetään yleishyödyllisyysedellytysten rikkomisen sanktiokeinona. Lain esitöistä käy ilmi, että yleishyödylliseksi nimetyksi yhteisöksi jääminen on yhteisön tahdonvaltainen asia. ARA:lla ei ole oikeutta suorittaa nimetyn yhteisön hakemuksen osalta tarkoituksenmukaisuus- tai muuta harkintaa. Asia on ratkaistava oikeusharkinnalla. Asiaa ratkaistessaan ARA:n on sovellettava lakia lain esitöistä ilmenevällä tavalla.

Nimeämisen peruuttamista koskevissa aravalain ja korkotukilain säännöksissä oleva sana "voi" koskee siten vain tilanteita, joissa nimeäminen peruutetaan ARA:n aloitteesta ja tilanteessa, joka voi johtaa valtion asuntolainojen irtisanomiseen tai korkotuen lakkauttamiseen. YH-Yhtymä Länsi Oy:n nimeämisen peruuttamisen seurauksena lainojen irtisanomiset tai korkotuen lakkaamiset eivät tule sovellettaviksi, koska YH-Yhtymä Länsi Oy:llä ei ole enää tällaisia lainoja. Mainittuja seuraamuksia ei voitaisi ulottaa koskemaan YH-Yhtymä Länsi Oy:n kanssa samaan konserniin kuuluvia muita yleishyödyllisiksi nimettyjä yhteisöjä, sillä niiden on ollut tarkoituskin jatkaa yleishyödyllisenä yhteisönä toistaiseksi. Oleellista on, että lainojen ennenaikainen takaisinmaksu tai korkotuen suorittamisen lakkauttaminen nimeämisen peruuttamisen seurauksena ei sinänsä vaikuta kohteiden tai yhteisön toiminnan käyttö- tai luovutusrajoitusten voimassaoloaikoihin. Siten yleishyödyllisyyslainsäädännön perustana olevien asuntojen käyttöä, luovutusta ja luovutushintaa sääteleviin ehtoihin ei ole vaikutusta sillä seikalla, että yleishyödylliseksi nimeäminen peruutettaisiin.

YH-Yhtymä Länsi -konsernissa valtion tuella rakennetut ja edelleen rajoitusten alaiset asuntokohteet, jotka ovat pääosin asunto- ja kiinteistöosakeyhtiömuotoisia, ovat viiden yleishyödylliseksi nimetyn tytäryhtiön omistuksessa. Kuudennen tytäryhtiön omistuksessa ei ole yhtään ara-kohdetta.

Lain esitöissä on otettu kantaa myös holding-yhtiöiden nimeämiseen. Omistuksen järjestäminen holding-yhtiön kautta olisi mahdollista vain, jos holding-yhtiökin olisi asuntorahaston nimeämä. Holding-yhtiöllä on tarkoitettu vain välittömästi lainansaajayhtiön omistavaa (tai siinä muutoin määräysvaltaa käyttävää) holding-yhtiötä eli tässä tapauksessa jotain jo nimetyistä kuudesta tytäryhtiöstä. Tämän yhtiön emoyhtiöön eli holding-yhtiön holding-yhtiöön, tässä tapauksessa YH-Yhtymä Länsi Oy:hyn, ei nimeämisvaatimusta sen sijaan ole tarkoitettu ulottaa.

Omistus- ja/tai holding-yhtiön rajaton nimeämismahdollisuus konsernirakenteessa ylöspäin voisi äärimmillään johtaa alkuperäisen tarkoituksen kanssa täysin päinvastaiseen lopputulokseen. ARA voisi tällöin nimetä muuta toimintaa harjoittavia omistusyhtiöitä, jotka eivät omista yhtään ara-asuntoa ja jotka eivät näin ollen harjoita asuntojen sosiaalista vuokraustoimintaa. Tällaisten yhtiöiden osakkeiden luovutushinnat saatettaisiin tarkoituksella pyrkiä pitämään arava- ja korkotukilainsäädännön mahdollistamalla tavalla suhteellisen alhaisina, vaikka kyseessä ei olisikaan tosiasiallisesti aravarajoituslain tai korkotukilain tarkoittama tilanne.

Hallinto-oikeus on päätöksessään katsonut muun muassa, että asiassa olisi merkitystä aravalaina- ja korkotukilain säännöksillä, joiden mukaan yhtiön rakenteen järjestely ei saa vaarantaa vastuunkantamista yhteisöön jäävistä vuokra- ja asumisoikeuskohteista. Asiassa ei ole lainkaan kyse tällaisesta vaarantamisesta. Hallinto-oikeuden päätöksessä ei perustella konkreettisesti, miten tällainen ilmenisi YH-Yhtymä Länsi Oy:n tapauksessa tai miksi tähän säännökseen ylipäätään viitataan.

Tässä asiassa ei myöskään ole kysymys tuoton tuloutusta yleishyödyllisessä yhtiössä koskevasta asiasta. Hallinto-oikeus näyttäisi päätöksessään perustaneen johtopäätöksiään osittain myös tähän. YH-Yhtymä Oy Länsi -konsernissa on tarkoitus noudattaa tuoton tuloutusta koskevia säännöksiä siten kuin sovellettava lainsäädäntö edellyttää. Hallinto-oikeudessa vähemmistöön jäänyt jäsen on aivan oikein katsonut, etteivät tuoton tuloutusta koskevat asiat liity tähän asiaan, vaan mikäli säännösten vastaista tuloutusta tapahtuisi, ARA:lla on valvontavaltansa perusteella mahdollisuus erikseen puuttua siihen.

Hallinto-oikeus on myös katsonut, että ARA on voinut hylätä nimeämisen peruuttamista koskevan hakemuksen, koska "yleishyödyllisyysaseman peruuttaminen saattaisi johtaa seurauksiin, jotka olisivat yleishyödyllisyyssäännösten vastaisia ja vääristäisivät valtion tuen kohdistusta". Tämäkin perustelu on kuitenkin yksilöimätön eikä perustu mihinkään tosiasioihin. Asiaan on yksilöimättömyyden vuoksi käytännössä mahdotonta ottaa kantaa. YH-Yhtymä Länsi Oy toteaa vain, ettei sillä ole tarkoitus menetellä yleishyödyllisyyssäännösten vastaisesti eikä tavalla, mikä vääristäisi valtion tuen kohdistumista.

Hallinto-oikeus on viitannut päätöksessään myös valtion tukemien asuntojen ja talojen sekä niiden hallintaan oikeuttavien osakkeiden luovutusta koskeviin aravarajoituslain säännöksiin. Tämäkin viittaus on tähän asiaan liittymätön, sillä nimeämisen peruuttamisessa ei ole kysymys miltään osin tällaisen asuntokannan tai niitä omistavien osakkeiden luovutuksesta, luovutushinnoista tai muusta vastaavasta menettelystä.

Hallinto-oikeuden päätöksessäkin on mainittu X-konsernin käytännössä samanlainen tilanne.

X-konsernin vastaavan emoyhtiön kokonaisjakautumisessa syntynyttä uutta, asuntojen omistamiseen keskittyneen alakonsernin emoyhtiötä ei vaadittu nimettäväksi ARA:n toimesta. Tämäkin emoyhtiö omisti edelleen tytäryhtiöitä, joiden omistuksessa ARA-asuntokanta oli. Lopputulokseltaan nyt toteutettu YH-Yhtymä Länsi Oy:n yritysjärjestely on täsmälleen samanlainen ainoastaan sillä erotuksella, että YH-Yhtymä Länsi Oy on olemassa oleva yhtiö, ei jakautumisessa syntynyt uusi yhtiö. Tällä erolla ei kuitenkaan ole mitään merkitystä arvioitaessa yleishyödylliseksi nimettynä pitämisen perusteita. Vain lopputulos ja yhtiön tosiasiallinen toiminta ratkaisee. ARA ei ole tältä osin menetellyt alan eri toimijoiden kesken yhdenvertaisesti, vaan pitää tässä tapauksessa perusteetta kiinni YH-Yhtymä Länsi Oy:n yleishyödylliseksi nimeämisestä.

ARA on antanut lausunnon ja esittänyt valituksen hylkäämistä. ARA on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Yhtiön viittaamissa hallituksen esityksen perusteluissa on kysymys vain siirtymäkaudesta ja mahdollisuudesta luopua yleishyödyllisestä asemasta säännösten voimaan tullessa. Muutamat yhteisöt hakivat ennen yleishyödyllisyyssäännösten voimaantuloa nimeämisen peruuttamista, mikä niille myös myönnettiin. Yksi näistä oli YH-Rakennuttajakeskus Oy, joka oli osittain valittajan edeltäjä.

Säännösten voimaantulon jälkeen yleishyödylliseksi nimeäminen on peruutettu melko harvoissa tapauksissa. Useimmiten on ollut kysymys pienen yhteisön, esimerkiksi vanhusten asumista tukevan yhdistyksen, toiminnan lakkaamisesta tai siitä, että nimeämisen hakenut yhteisö ei ole toteuttanut yhtään ARA:n tukemaa hanketta.

llmenneiden epäkohtien vuoksi holding-yhtiöiden asemaan puututtiin vuonna 2004 lainsäädäntömuutoksin. Muutosten voimaantulon jälkeen sellaiseen holding-yhtiön luovutukseen, joka on merkinnyt ARA-asuntojen siirtämistä omistajalta toiselle, on sovellettu luovutusrajoituksia ja -hintaa. Holding-yhtiöiden käyttö ARA-asuntokannan omistamisessa ei ole poikkeuksellista. ARA:n käsityksen mukaan emoyhtiön yleishyödyllisyyden edellytykset täyttyvät myös silloin, kun se tytäryhtiöidensä toimin rakennuttaa ja hankkii asuntoja sekä vuokraa niitä sosiaalisin perustein. Käsillä olevassa tapauksessa valittaja omistaa kokonaisuudessaan ne yhtiöt, joihin arava- ja korkotukiasunnot on siirretty, ja sen on mahdollista hallinnoida täysin tätä omaisuutta. Konsernirakenne ei ole peruste nimeämisen peruuttamiselle.

Yleishyödylliseksi yhteisöksi nimeämisen peruuttamista on hallituksen esityksessä käsitelty niukasti. Vain ne perusteet, joilla ARA voi vastoin yhteisön tahtoa puuttua sen asemaan, on kirjattu lakiin. Yhteisön omasta hakemuksesta tapahtuvasta peruuttamisesta on lausuttu "nimeäminen voitaisiin peruuttaa yhteisön hakemuksesta" (HE 274/1998 vp, s. 10). ARA:n käsityksen mukaan säännöstä ei voi tulkita sanamuotonsa vastaisesti, vaan ARA:lla on kaikissa peruuttamista koskevissa tilanteissa harkintavalta. Säännös eroaa kirjoitustavaltaan selvästi esimerkiksi aravarajoituslain 16 §:n 2 ja 3 momentista, joiden mukaan ARA:n on tietyissä tapauksissa myönnettävä vapautus käyttö- ja luovutusrajoituksista. ARA:n on voitava arvioida nimeämisen peruuttamista haettaessa esitettyjä perusteluja ja sitä, mitä vaikutuksia peruuttamispäätöksellä mahdollisesti tulee olemaan yhteisön omistamille asunnoille ja niiden asukkaille. On myös otettava huomioon, että ARA on aravalain 15 c §:ssä ja korkotukilain 26 §:ssä velvoitettu valvomaan yleishyödyllisten yhteisöjen toimintaa.

Valittaja ei ole osoittanut, mitä haittaa sillä on pitkään jatkuneesta, luotettavasta yhteiskunnallisesta ja taloudellisesta asemastaan yleishyödyllisenä yhteisönä.

Valittajan tulkinta yleishyödyllisyydestä konsernissa on virheellinen. Emoyhtiön asemalla on merkitystä harkittaessa tytäryhtiöiden tuen jatkuvuutta. Valittaja on samalla ilmaissut sen, että yleishyödyllinen asema "toistaiseksi" on vain keino ja välivaihe varallisuuden hankinnassa. ARA:lle on 3.12.2012 toimitettu hakemus YH-Aura Oy:n yleishyödylliseksi yhteisöksi nimeämisen peruuttamisesta.

ARA ei nimeä yhteisöjä "konsernirakenteessa ylöspäin" tai muutoinkaan ilman yhteisön tahtoa.

ARA on päätöksissään 3.3.2011 ja 28.6.2011 sekä niiden perustelumuistioissa käsitellyt tuoton tuloutukseen ja omaisuuden järjestelyyn liittyviä, yleishyödylliseksi nimeämisen peruuttamisen esteitä. ARA:n tehtävänä on huolehtia valtion tuen kohdentumisesta sen alkuperäiseen tarkoitukseen ja myös sosiaalisen asuntokannan säilymisestä ja tuotannon jatkumisesta yleishyödyllisiksi nimetyissä yhteisöissä ja niiden muodostamissa konserneissa. ARA on pitänyt emoyhtiön yleishyödyllisyyttä tarpeellisena, jotta sen tytäryhtiöiden tuotot säilyisivät yleishyödyllisen konsernin piirissä. Ainoastaan tämä takaa tuottojen käyttämisen vain asukkaiden ja ARA-tuotannon tukemiseen. Lähtökohtana tulee olla, että sosiaaliseksi tarkoitettua asunto-omaisuutta ei käytetä vapaarahoitteisen tuotannon tukemiseen.

Valittajan ja X -konsernin yritysjärjestelyt eivät ARA:n käsityksen mukaan vastaa toisiaan.

YH-Yhtymä Länsi Oy on vastaselityksessään muun ohella todennut, että ARA on korostanut toiminnassaan yhteiskunnallista vastuuta ja kohtuulliseen tuottoon tyytymisen periaatetta. Tämä periaate ei ole millään tavalla ristiriidassa YH-Yhtymä Länsi Oy:n yleishyödylliseksi nimeämisen peruuttamisen kanssa. YH-Yhtymä Länsi Oy ei enää harjoita toimintaa, jota edellä mainitut periaatteet turvaavat. Nimeämisen peruuttaminen ei vaikuta millään tavalla heikentävästi ARA:n mainitsemiin arvoihin. Yhteiskunnallinen vastuu ja asukkaiden hyvät ja turvalliset asuinolot kohtuullisin kustannuksin tulevat turvatuksi YH-Yhtymä Länsi Oy:n yleishyödyllisten tytäryhtiöiden ja niitä koskevan lainsäädännön kautta.

ARA on katsonut, että yhteisön mahdollisuus luopua yleishyödyllisyydestä olisi tarkoitettu kestävän vain "siirtymäkauden" ajan. Kuitenkaan missään hallituksen esityksen kohdassa ei mainita, että yhteisön luopumisoikeus koskisi vain tätä siirtymävaihetta. Jos lainsäätäjän tarkoitus olisi ollut, että luopuminen olisi ollut mahdollista siirtymäaikana mutta ei enää sen jälkeen, olisi se varmasti kirjoitettu esitykseen tarkemmin ja perusteltu sitä, miksi se ei olisi enää mahdollista siirtymäkauden jälkeen.

ARA:n ylijohtaja on eräässä pitämässään puheessa todennut, että kun yhteisön omistuksessa ei ole enää yhtään rajoituksenalaista omaisuutta, voi omistaja saada hakemuksesta vapautuksen kaikista rajoituksista eli yleishyödylliseksi nimeämisestä. ARA:n ylijohtaja myöntää nimeämisen peruuttamisen hakemuksesta olevan mahdollista. Samanlainen kannanotto on esitetty myös ympäristöministeriöstä. Kun YH-Yhtymä Länsi Oy:n omassa suorassa omistuksessa ei ole yhtään ARA-asuntoa, sen yleishyödylliseksi nimeäminen on tämänkin vuoksi peruutettava.

ARA on lausunossaan huomauttanut siitä, että mitä haittaa YH-Yhtymä Länsi Oy:lle olisi yleishyödyllisenä pysymisestä. Yhtiön ei kuitenkaan tarvitse osoittaa mitään erityisiä perusteita sille, että se haluaa yleishyödylliseksi nimeämisensä peruutettavan. Yhtiöllä on lain mukaan oikeus saada nimeäminen peruutettua ilman, että prosessin yhteydessä käytetään minkäänlaista tarveharkintaa.

Tuoton tulouttaminen omistajalle on ARA:n vahvasti esille tuoma peruste olla myöntämättä nimeämisen peruuttamista. Tuoton tulouttamista yleishyödyllisestä yhteisöstä sen omistajalle koskevat yleishyödyllisyyssäännösten rajoitukset. Mikäli esimerkiksi YH-Antura Oy:n emoyhtiö YH-Yhtymä Länsi Oy ei ole nimetty, tuottoa ei pystytä siirtämään vapaasti YH-Antura Oy:stä YH-Yhtymä Länsi Oy:n käyttöön. Tuotto pysyy lainsäätäjän tarkoittamalla tavalla tukemassa asuntojen asukkaita ja ARA-tuotantoa huolimatta YH-Yhtymä Länsi Oy:n nimeämisen peruuttamisesta. Nimeämisen peruuttaminen ei mitenkään mahdollista tuoton tuloutusta koskevien rajoitusten rikkomista.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Hallinto-oikeuden ja Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskuksen päätökset kumotaan ja asia palautetaan Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskukselle uudelleen käsiteltäväksi.

Perustelut

Sovellettavat säännökset

Aravalain 15 §:n mukaan vuokra-aravalaina voidaan myöntää muun muassa

3) yhteisölle, joka täyttää lain 15 a §:ssä tarkoitetut edellytykset ja jonka valtion asuntorahasto on tämän nojalla nimennyt; sekä

4) sellaiselle osakeyhtiölle tai asunto-osakeyhtiölle, jossa jollakin tai joillakin 15 §:n 1‒3 kohdassa tarkoitetuista yhteisöistä on välitön kirjanpitolain 1 luvun 5 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettu määräysvalta.

Aravalain 15 a §:n mukaan lain 15 §:n 3 kohdassa tarkoitetun yhteisön sekä sellaisen yhtiön, jossa yhteisöllä on kirjanpitolain 1 luvun 5 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettu määräysvalta, on täytettävä seuraavat edellytykset ja toimittava niiden mukaisesti:

1) yhteisön toimialana on rakennuttaa ja hankkia vuokra- ja asumisoikeusasuntoja sekä vuokrata niitä sosiaalisin perustein tai tarjota niitä käytettäviksi asumisoikeusasuntoina tavoitteenaan asukkaiden hyvät ja turvalliset asuinolot kohtuullisin kustannuksin;

2) yhteisö ilmoittaa asunnot julkisesti haettaviksi;

3) yhteisö ei tulouta omistajalleen muuta kuin omistajan yhteisöön sijoittamille varoille lasketun kohtuullisen tuoton, joka on vähintään kaksi prosenttiyksikköä suurempi kuin valtion viiden vuoden obligaatiolainan korko ja jonka laskentaperusteesta ja suuruudesta valtioneuvosto säätää tarkemmin;

4) yhteisö luovuttaa aravarajoituslain (1190/1993) mukaisista käyttö- ja luovutusrajoituksista vapautuvia asuntoja tai niiden hallintaan oikeuttavia osakkeita taikka osuuksia vain asunnossa asuvalle vuokralaiselle taikka yhteisölle, jonka toimialaan kuuluu vuokra-asuntojen tarjoaminen; muulle kuin edellä mainituille voidaan asuntoja, osakkeita tai osuuksia luovuttaa, jos kyseisen tyyppisillä vuokra-asunnoilla ei ole kysyntää alueella taikka jos on muu painava syy myydä joitakin niistä;

5) yhteisö järjestää asuntojen omistuksen siten, että vuokrien tai käyttövastikkeiden tasaus on mahdollista, eikä järjestele yhteisön rakennetta siten, että vastuun kantaminen taloudellisiin vaikeuksiin joutuneista vuokra- tai asumisoikeustaloista vaarantuu;

6) yhteisö ei ota muita kuin pykälän 1 kohdassa tarkoitettuun toimintaan liittyviä riskejä, ei anna lainaa muulle kuin lain 15 b §:ssä tarkoitetulle yhteisölle, eikä anna vakuutta muun kuin 15 b §:ssä tarkoitetun yhteisön velvoitteesta paitsi, jos on kyse lainasta, jonka samaan konserniin kuuluva yhteisö ottaa ja sijoittaa 15 b §:ssä tarkoitetun yhteisön vuokra-asuntojen hankkimiseen tai rakennuttamiseen;

8) yhteisön osakkeet tai osuudet eivät ole julkisen kaupankäynnin kohteena.

Aravalain 15 b §:n mukaan sovellettaessa lain 15 a §:ssä tarkoitettuja edellytyksiä konsernissa käsitellään yhtenä kokonaisuutena lain 15 §:n 3 kohdassa tarkoitettua yhteisöä ja sen kanssa samaan konserniin kuuluvia:

1) muita lain 15 §:n 3 kohdassa tarkoitettuja yhteisöjä;

2) yhteisöjä, joilla on aravavuokra-asuntojen ja aravavuokratalojen käytöstä, luovutuksesta ja omaksi lunastamisesta annetun lain mukaisten käyttö- ja luovutusrajoitusten alaisia asuntoja tai niiden hallintaan oikeuttavia osakkeita;

3) yhteisöjä, joilla on vuokra-asuntolainojen korkotuesta annetun lain (867/1980) 10 §:ssä tarkoitetun 20 vuoden käyttörajoitusajan alaisia asuntoja tai niiden hallintaan oikeuttavia osakkeita; sekä

4) yhteisöjä, joilla on asumisoikeusasunnoista annetussa laissa (650/1990) tarkoitettuja asuntotuotantolain (247/1966) 6 §:n 1 momentin 8 kohdan, aravalain 21 §:n tai asumisoikeustalolainojen korkotuesta annetun lain 1205/1993) 3 §:n taikka vuokra- ja asumisoikeustalolainojen korkotuesta annetun lain (604/2001) 20 §:n nojalla lainoitettuja asuntoja tai niiden hallintaan oikeuttavia osakkeita edellyttäen, että asunnot tai osakkeet ovat asumisoikeusasunnoista annetun lain mukaisten käyttö- ja luovutusrajoitusten alaisia.

Aravalain 15 d §:n mukaan valtion asuntorahasto voi peruuttaa lain 15 §:n 3 kohdassa tarkoitetun yhteisön nimeämisen, jos:

1) yhteisö tai sen kanssa samaan konserniin kuuluva 15 b §:ssä tarkoitettu yhteisö ei enää täytä 15 a §:ssä tarkoitettuja edellytyksiä tai toimii niiden vastaisesti;

2) yhteisö tai sen kanssa samaan konserniin kuuluva 15 b §:ssä tarkoitettu yhteisö on ryhtynyt tosiasiallisiin toimiin, joiden tarkoitus on ristiriidassa yleishyödyllisyydelle 15 a §:ssä määritellyn sisällön tai asetettujen edellytysten kanssa; tai

3) yhteisö hakee nimeämisen peruuttamista.

Vuokra-asuntolainojen ja asumisoikeustalolainojen korkotuesta annetun lain 5 §:n mukaan laina voidaan hyväksyä korkotukilainaksi, kun sen saajana on 3 kohdan mukaan yhteisö, joka täyttää mainitun lain 24 §:ssä tarkoitetut edellytykset ja jonka valtion asuntorahasto on tämän nojalla nimennyt; tai 4 kohdan mukaan sellainen osakeyhtiö tai asunto-osakeyhtiö, jossa jollakin tai joillakin 1–3 kohdassa tarkoitetuista yhteisöistä on välitön kirjanpitolain (1336/1997) 1 luvun 5 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettu määräysvalta.

Saman lain 24 §:n 1 momentin mukaan edellä 5 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitetun yhteisön sekä sellaisen yhtiön, jossa yhteisöllä on kirjanpitolain 1 luvun 5 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettu määräysvalta, on täytettävä seuraavat edellytykset ja toimittava niiden mukaisesti:

1) yhteisön toimialana on rakennuttaa ja hankkia vuokra- ja asumisoikeusasuntoja ja vuokrata niitä sosiaalisin perustein tai tarjota niitä käytettäviksi asumisoikeusasuntoina tavoitteenaan asukkaiden hyvät ja turvalliset asuinolot kohtuullisin kustannuksin;

2) yhteisö ilmoittaa asunnot julkisesti haettaviksi;

3) yhteisö ei tulouta omistajalleen muuta kuin omistajan yhteisöön sijoittamille varoille lasketun kohtuullisen tuoton, joka on vähintään kaksi prosenttiyksikköä suurempi kuin valtion viiden vuoden obligaatiolainan korko ja jonka laskentaperusteesta ja suuruudesta säädetään tarkemmin valtioneuvoston asetuksella;

4) yhteisö luovuttaa 11 §:ssä tarkoitetuista käyttö- ja luovutusrajoituksista vapautuvia asuntoja tai niiden hallintaan oikeuttavia osakkeita taikka osuuksia vain asunnossa asuvalle vuokralaiselle taikka yhteisölle, jonka toimialaan kuuluu vuokra-asuntojen tarjoaminen; muulle kuin edellä mainituille voidaan asuntoja, osakkeita tai osuuksia luovuttaa vain, jos kyseisen tyyppisillä vuokra-asunnoilla ei ole kysyntää alueella taikka jos on muu painava syy myydä joitakin niistä;

5) yhteisö järjestää asuntojen omistuksen siten, että vuokrien tai käyttövastikkeiden tasaus on mahdollista, eikä järjestele yhteisön rakennetta siten, että vastuun kantaminen taloudellisiin vaikeuksiin joutuneista vuokra- tai asumisoikeustaloista vaarantuu;

6) yhteisö ei ota muita kuin 1 kohdassa tarkoitettuun toimintaan liittyviä riskejä, ei anna lainaa muulle kuin 25 §:ssä tarkoitetulle yhteisölle, eikä anna vakuutta muun kuin 25 §:ssä tarkoitetun yhteisön velvoitteesta paitsi, jos on kyse lainasta, jonka samaan konserniin kuuluva yhteisö ottaa ja sijoittaa 25 §:ssä tarkoitetun yhteisön vuokra-asuntojen hankkimiseen tai rakennuttamiseen;

8) yhteisön osakkeet tai osuudet eivät ole julkisen kaupankäynnin kohteena.

Saman lain 25 §:n mukaan sovellettaessa lain 24 §:ssä tarkoitettuja edellytyksiä konsernissa käsitellään yhtenä kokonaisuutena lain 5 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitettua yhteisöä ja sen kanssa samaan konserniin kuuluvia:

1) muita lain 5 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitettuja yhteisöjä;

2) yhteisöjä, joilla on aravavuokra-asuntojen ja aravavuokratalojen käytöstä, luovutuksesta ja omaksi lunastamisesta annetun lain (1190/1993) mukaisten käyttö- ja luovutusrajoitusten alaisia asuntoja tai niiden hallintaan oikeuttavia osakkeita;

3) yhteisöjä, joilla on vuokra-asuntolainojen korkotuesta annetun lain (867/1980) 10 §:ssä tarkoitetun 20 vuoden käyttörajoitusajan alaisia asuntoja tai niiden hallintaan oikeuttavia osakkeita;

4) yhteisöjä, joilla on asumisoikeusasunnoista annetussa laissa tarkoitettuja asuntotuotantolain (247/1966) 6 §:n 1 momentin 8 kohdan, aravalain 21 §:n tai asumisoikeustalolainojen korkotuesta annetun lain (1205/1993) 3 §:n taikka tämän lain 20 §:n nojalla lainoitettuja asuntoja tai niiden hallintaan oikeuttavia osakkeita edellyttäen, että asunnot tai osakkeet ovat asumisoikeusasunnoista annetun lain mukaisten käyttö- ja luovutusrajoitusten alaisia; sekä

5) yhteisöjä, joilla on 17 §:ssä tarkoitetun käyttörajoitusajan alaisia asuntoja tai niiden hallintaan oikeuttavia osakkeita.

Saman lain 27 §:n mukaan valtion asuntorahasto voi peruuttaa 5 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitetun yhteisön nimeämisen, jos:

1) yhteisö tai sen kanssa samaan konserniin kuuluva 25 §:ssä tarkoitettu yhteisö ei enää täytä 24 §:ssä tarkoitettuja edellytyksiä tai toimii niiden vastaisesti;

2) yhteisö tai sen kanssa samaan konserniin kuuluva 25 §:ssä tarkoitettu yhteisö on ryhtynyt tosiasiallisiin toimiin, joiden tarkoitus on ristiriidassa yleishyödyllisyydelle 24 §:ssä määritellyn sisällön tai asetettujen edellytysten kanssa; tai

3) yhteisö hakee nimeämisen peruuttamista.

Saman lain 43 §:n siirtymäsäännöksen 2 momentin mukaan ennen mainitun lain voimaantuloa tehdyt päätökset yhteisön nimeämisestä vuokra-asuntolainojen korkotuesta annetun lain 2 §:n ja asumisoikeustalolainojen korkotuesta annetun lain 4 §:n mukaisesti säilyvät voimassa. Saman pykälän 5 momentin mukaan ennen lain voimaantuloa vuokra-asunnon tai asumisoikeustalon korkotukilainaksi hyväksyttyihin lainoihin sovelletaan lain voimaan tullessa voimassa olleita säännöksiä.

Asiassa saatu selvitys

YH-Yhtymä Länsi Oy on Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskuksen nimeämä yleishyödyllinen yhteisö.

YH-Yhtymä Länsi Oy:n yhtiöjärjestyksen mukainen toimiala oli aiemmin (tammikuu 2011) joko itse tai tytäryhtiöidensä kautta omistaa ja hallita valtion lainoittamia ja vapaarahoitteisia, Länsi-Suomen läänissä, pois lukien Keski-Suomen maakunnan alueella, sijaitsevien vuokra-, asumisoikeus- tai asunto-osakeyhtiötalojen osakkeita ja osuuksia sekä muiden yhteisöjen osakkeita ja osuuksia.

Yhtiön toimialaksi on 15.7.2011 rekisteröity asunto- ja kiinteistösijoittaminen tytäryhtiöiden kautta.

YH-Yhtymä Länsi Oy on siirtänyt liiketoimintasiirrolla 31.12.2010 koko omaisuutensa ja liiketoimintansa Tampereen YH-Yhtiö Oy:lle, joka puolestaan 1.1.2011 on jakautunut kuudeksi eri yhtiöksi. Tampereen YH-Yhtiö Oy on purkautunut. Jakautumista koskevassa Tampereen YH-Yhtiö Oy:n hallituksen hyväksymässä suunnitelmassa on todettu, että jakautumisen tarkoituksena on konsernirakenteen selkeyttäminen jakamalla yhtiön eri liiketoiminnot kuuteen eri yhtiöön. Uusi kohteiden ominaisuuksiin perustuva konsernirakenne olisi konsernin hallinnoinnin kannalta helpompi ja selkeämpi. Tämän lisäksi jakautumisessa syntyneiden yhtiöiden omistuksessa olevia aravalainsäädännön mukaisista rajoituksista vapautuneita kohteita tai tulevaisuudessa vapautuvia kohteita voidaan hyödyntää nykyistä tehokkaammin. YH-Yhtymä Länsi Oy:stä on tullut kuuden eri yhtiön osakkeenomistaja eli holding-yhtiö, joka ei itse harjoita asuntojen vuokraustoimintaa. Uudet yhtiöt on nimetty yleishyödyllisiksi yhteisöiksi.

YH-Yhtymä Länsi Oy on hakenut ARA:lta nimeämisen peruuttamista.

Asian ratkaisu

Asiassa on kysymys siitä, millä edellytyksillä YH-Yhtymä Länsi Oy:n yleishyödylliseksi yhteisöksi nimeäminen voidaan yhtiön hakemuksesta peruuttaa.

Aravalain 15 d §:n 3 kohdan ja vuokra-asuntolainojen ja asumisoikeustalolainojen korkotuesta annetun lain 27 §:n 3 kohdan mukaan Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskus voi peruuttaa yleishyödylliseksi yhteisöksi nimeämisen nimetyn yhteisön hakemuksesta. Laissa tai lain esitöissä ei ole esitetty, millä edellytyksillä nimetyn yhteisön nimeämisen peruuttamista koskeva hakemus voidaan hyväksyä. Lain sanamuodosta voidaan sinänsä päätellä, että ARA:lla on yhteisön peruuttamishakemusta käsitellessään harkintavaltaa. Näin ollen yleishyödyllisellä yhteisöllä ei ole ehdotonta oikeutta saada yleishyödylliseksi yhteisöksi nimeämistä peruutetuksi.

Aravalainsäädännön mukaiset edut voidaan myöntää yleishyödylliselle yhteisölle, joka täyttää laissa säädetyt vaatimukset ja joka on nimetty yleishyödylliseksi yhteisöksi. Jos nimetty yhteisö ei enää täytä edellytyksiä tai toimii niiden vastaisesti, sen nimeäminen voidaan peruuttaa. Nimeämisen peruuttamisesta seuraa, että yhteisö ei voi enää saada lainsäädännössä tarkoitettuja etuja. Nimeämisen peruuttamisesta johtuu näissä tilanteissa yhteisölle epäedullisia seurauksia.

Yleishyödylliselle yhteisölle on kuitenkin lainsäädännössä annettu mahdollisuus itse hakea nimeämisen peruuttamista. Lähtökohtana tulee siten olla, että nimeäminen voidaan tällöin peruuttaa myös muissa kuin niissä tilanteissa, joissa yhteisö on rikkonut säännöksiä ja peruuttaminen tapahtuu viranomaisen aloitteesta.

ARA on hylännyt 3.3.2011 tekemällään päätöksellä YH-Yhtymä Länsi Oy:n hakemuksen yleishyödylliseksi yhteisöksi nimeämisen peruuttamisesta perustellen päätöstään sillä, että YH-Yhtymä Länsi Oy:n nimeämisen peruuttaminen johtaisi sellaisiin seurauksiin, jotka olisivat yleishyödyllisyyttä koskevien säännösten vastaisia ja vääristäisivät valtion tuen kohdentumista.

ARA ei esitä päätöksessään tarkempia perusteluja sille, millaisia seurauksia ja valtion tuen kohdentumista vääristäviä seurauksia YH-Yhtymä Länsi Oy:n nimeämisen peruuttamisesta voi aiheutua tilanteessa, jossa YH-Yhtymä Länsi Oy ei suoraan omista valtion tuella rakennettuja aravarajoitusten alaisia asuntokohteita, vaan asuntokohteet ovat YH-Yhtymä Länsi Oy:n yleishyödyllisiksi yhteisöiksi nimettyjen tytäryhtiöiden omistuksessa.

Aravarajoituslainsäädännön mukaisista kohderajoituksista vapautuneiden kohteiden omistuksen siirtyminen yhteisöön, jota ei ole nimetty yleishyödylliseksi, johtaa siihen, että näin siirtyneen omaisuuden käyttöä ei enää rajoita aravalainsäädännön esitöistä erityisesti ilmenevä tarkoitus käyttää omaisuutta rajoitusten vapautumisen jälkeenkin yleishyödyllisen toiminnan tavoitteiden mukaisesti. Aravalain 15 d §:n 3 kohdassa ei säädetä siitä, että ARA voisi kohderajoituksista vapautuneen omaisuuden yleishyödyllisen käytön mahdollisen vaarantumisen vuoksi hylätä yhteisön tekemän hakemuksen yhteisön yleishyödylliseksi nimeämisen peruuttamiseksi. Tällaista edellytystä ei voida johtaa pelkästään asianomaisen lainsäädännön esitöistä.

Edellä olevan perusteella YH-Yhtymä Länsi Oy:n yleishyödylliseksi yhteisöksi nimeämisen peruuttamista koskevaa hakemusta ei ole voitu hylätä ARA:n eikä hallinto-oikeuden päätöksissä mainituilla perusteilla. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden ja ARA:n päätökset on kumottava ja asia palautettava ARA:lle uudelleen käsiteltäväksi.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Matti Halén, Eila Rother, Hannele Ranta-Lassila ja Alice Guimaraes-Purokoski. Asian esittelijä Kari Nieminen.