KHO:2015:79

Suomen riistakeskus oli päätöksellään myöntänyt metsästyslain 41 §:ssä tarkoitetun poikkeusluvan yhden suden tappamiseen 6.11.–26.11.2014 Sotkamossa, Ristijärvellä ja Paltamossa Kainuun maakunnassa sijaitsevalla alueella. A ry oli valittanut päätöksestä Pohjois-Suomen hallinto-oikeuteen. Yhdistyksen sääntöjen mukainen kotipaikka oli Mänttä-Vilppula Pirkanmaan maakunnassa ja toimialue käsitti entisten Etelä-Suomen, Länsi-Suomen, Oulun ja Itä-Suomen läänien alueen. Sääntöjen mukaan yhdistyksen tarkoituksena oli muun ohella suurpetojen suojelun edistäminen toimialueellaan.

Yhdistys ei ollut sellainen metsästyslain 90 §:ssä tarkoitettu paikallinen tai alueellinen yhteisö, jolla olisi ollut oikeus valittaa Suomen riistakeskuksen asiassa antamasta päätöksestä. Yhdistyksen valitus oli tullut jättää tutkimatta.

Metsästyslaki 90 §

Päätös, josta valitetaan

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 26.1.2015 nro 15/0018/1

Asian aikaisempi käsittely

Suomen riistakeskus on 5.11.2014 antamallaan päätöksellä nro 2014-1-700-00395-8 siinä mainituin ehdoin myöntänyt metsästyslain 41 §:ssä tarkoitetun poikkeusluvan yhden suden tappamiseen 6.11.–26.11.2014 Sotkamossa, Ristijärvellä ja Paltamossa sijaitsevalla alueella.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään jättänyt tutkimatta A ry:n valituksen Suomen riistakeskuksen päätöksestä ja hakemuksen päätöksen täytäntöönpanon kieltämisestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat oikeusohjeet

Metsästyslain 90 §:n mukaan muutoksenhausta Suomen riistakeskuksen tekemään päätökseen säädetään riistahallintolaissa. Edellä 41 §:ssä tarkoitettua poikkeuslupaa koskevassa asiassa valitusoikeus on myös sellaisella rekisteröidyllä paikallisella tai alueellisella yhteisöllä, jonka tarkoituksena on luonnon- tai ympäristönsuojelun edistäminen.

Riistahallintolain 2 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan Suomen riistakeskuksen julkisia hallintotehtäviä ovat muiden ohella metsästyslaissa säädetyt tehtävät.

Lain 31 §:n 1 momentin mukaan Suomen riistakeskuksen 2 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettuun päätökseen saa hakea muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentin mukaan päätöksestä saa valittaa se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa.

Asiassa saatu selvitys ja johtopäätökset

Yhdistysrekisteriin 11.11.2014 merkityn A ry:n sääntöjen mukaan yhdistyksen toimialue on Etelä-Suomen, Länsi-Suomen, Oulun ja Itä-Suomen läänit. Yhdistyksen kotipaikka on Mänttä-Vilppula. Yhdistyksen säännöissä on todettu, että yhdistyksen tarkoituksena on edistää yhdistyksen määritellyllä toimialueella suurpetojen-, luonnon-, ympäristön-, vesistön- ja maisemansuojelua sekä luonnon kaikenpuolista tuntemusta ja alan tutkimusta.

Suomen riistakeskus on myöntänyt poikkeusluvan yhden suden tappamiseksi Sotkamon, Ristijärven ja Paltamon kuntien alueella. Poikkeuslupa-alue sijaitsee Kainuun maakunnassa entisen Oulun läänin alueella. A ry:n kotipaikka on Pirkanmaan maakunnassa sijaitseva Mänttä-Vilppula. Yhdistys on ilmoittanut toimialueekseen ko³ko muun Suomen Lapin maakuntaa lukuun ottamatta.

Yhdistyksen säännöistä tai asiakirjoista ei ilmene metsästyslain 90 §:n mukaista alueellista tai paikallista yhteyttä kyseessä olevalle lupa-alueelle.

Hallinto-oikeus katsoo, ettei A ry:tä voida pitää metsästyslain 90 §:ssä tarkoitettuna paikallisena tai alueellisena yhteisönä huolimatta siitä, että yhdistyksen säännöissä sen toimialueeksi on ilmoitettu muun ohessa entinen Oulun lääni. Yhdistyksellä ei siten metsästyslain 90 §:n perusteella ole valitusoikeutta asiassa.

Suomen riistakeskuksen päätös ei myöskään hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla kohdistu yhdistykseen eikä myöskään välittömästi vaikuta sen oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun. Koska yhdistys ei siten ole tässä asiassa hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentissa tarkoitettu asianosainen, ei sillä ole valitusoikeutta myöskään sanotun lainkohdan nojalla.

Edellä lausutun perusteella A ry:n valitus on jätettävä tutkimatta.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Hallintolainkäyttölaki 51 § 2 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Aino Oksala, Martti Raunio ja Marja-Riitta Tuisku. Esittelijä Henri Matinolli.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A ry on pyytänyt valituslupaa ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja asia palautetaan hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi.

Yhdistys on esittänyt vaatimuksensa tueksi muun ohella seuraavaa:

Yhdistyslaki antaa yhdistykselle autonomiaperiaatteen mukaisesti mahdollisuuden määritellä toimialueensa. Metsästyslaista tai sen esitöistä ei ilmene, että yhdistyksen toimialuetta olisi tarkasteltava jotenkin muutoin tai että yhdistyksen kotipaikalle olisi annettava erityinen merkitys. Näin ollen valitusoikeutta tulee arvioida perusoikeusmyönteisesti. Yhdistykselle tulee siten antaa metsästyslain 90 §:n perusteella valitusoikeus, kun lain 41 §:n mukainen päätös koskee yhdistyksen säännöissä määritellyllä toimialueella harjoitettavaa metsästystä.

Yhdistys on viitannut korkeimman hallinto-oikeuden päätöksiin KHO 2004:76 ja KHO 2007:74, yhteisöoikeuden tehokkaan toteuttamisen vaatimukseen sekä Suomen perustuslain 20 §:ään. Suomen riistakeskuksen päätös koskee laissa tarkoitetulla tavalla A ry:n etua erityisesti suurpetojen suojelua edistävänä yhdistyksenä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää A ry:lle valitusluvan.

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian ja hylkää valituksen. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Sovellettavat säännökset

Metsästyslain 90 §:n mukaan muutoksenhausta Suomen riistakeskuksen tekemään päätökseen säädetään riistahallintolaissa. Lain 41 §:ssä tarkoitettua poikkeuslupaa koskevassa asiassa valitusoikeus on myös sellaisella rekisteröidyllä paikallisella tai alueellisella yhteisöllä, jonka tarkoituksena on luonnon- tai ympäristönsuojelun edistäminen.

Riistahallintolain 2 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan Suomen riistakeskuksen julkisia hallintotehtäviä ovat muun ohella metsästyslaissa säädetyt tehtävät.

Riistahallintolain 31 §:n 1 momentin mukaan Suomen riistakeskuksen 2 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettuun päätökseen saa hakea muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentin mukaan päätöksestä saa valittaa se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa.

Yhteisöjen valitusoikeutta koskevan säännöksen perusteluja

Metsästyslain 90 §:n säännös paikallisten ja alueellisten yhteisöjen valitusoikeudesta on samansisältöinen kuin vastaava säännös luonnonsuojelulain 61 §:n 3 momentissa, eikä säännöstä ole sitä metsästyslakiin lailla metsästyslain muuttamisesta (159/2011) lisättäessä erityisesti perusteltu (HE 237/2010 vp).

Luonnonsuojelulainsäädännön uudistamiseksi annetussa hallituksen esityksessä (HE 79/1996 vp) luonnonsuojelulain 61 §:n säännöksiä valitusoikeudesta on perusteltu muun ohella seuraavasti:

"Pykälän 3 momentin mukaan voisivat valittaa ensinnäkin ne, joiden oikeutta tai etua asia saattaa koskea. Sellaisia ovat ensi sijassa alueiden omistajat ja haltijat. Myös naapurikiinteistöjen omistajat ja haltijat ovat usein tässä asemassa. Lisäksi esimerkiksi paliskunta on sellainen, jonka etua tai oikeutta asia saattaa koskea.

Luonnonsuojelua koskevat ratkaisut eivät kuitenkaan ole vain alueiden omistajien ja haltijoiden asia, vaan ne vaikuttavat laajemminkin, erityisesti sillä paikkakunnalla, johon ne kohdistuvat. Tämän vuoksi ehdotetaan 3 momentissa, että valitusoikeus olisi aina myös kunnalla sekä sellaisilla paikallisilla tai alueellisilla rekisteröidyillä yhteisöillä, joiden tarkoituksena on luonnon- tai ympäristönsuojelun edistäminen. (---) Valittamiseen oikeutettuja yhteisöjä olisivat esimerkiksi Suomen luonnonsuojeluliiton, Natur och Miljön ja BirdLife Suomen piirijärjestöt ja paikallisyhdistykset sekä erilaiset kotiseutu- ja kaupunginosayhdistykset, asukasyhdistykset ja kylätoimikunnat. (---)

Valitusoikeuden laajentamista ehdotetulla tavalla puoltaa erityisesti se, että hallitusmuodon uuteen 14 a §:ään sisältyvän säännöksen mukaan julkisen vallan on pyrittävä turvaamaan jokaiselle mahdollisuus vaikuttaa elinympäristöään koskevaan päätöksentekoon. Tämän on katsottu merkitsevän myös perustuslaillista toimeksiantoa ympäristölainsäädännön kehittämiseen siten, että ihmisten vaikutusmahdollisuuksia tässä suhteessa laajennetaan."

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Suomen riistakeskus on päätöksellään myöntänyt metsästyslain 41 §:ssä tarkoitetun poikkeusluvan suden tappamiseen 6.11.–26.11.2014 Sotkamossa, Ristijärvellä ja Paltamossa Kainuun maakunnassa sijaitsevalla alueella. A ry on valittanut päätöksestä Pohjois-Suomen hallinto-oikeuteen. Yhdistyksen sääntöjen mukainen kotipaikka on Mänttä-Vilppula Pirkanmaan maakunnassa ja toimialue käsittää entisten Etelä-Suomen, Länsi-Suomen, Oulun ja Itä-Suomen läänien alueen. Sääntöjen mukaan yhdistyksen tarkoituksena on muun ohella suurpetojen suojelun edistäminen toimialueellaan.

Suomen riistakeskuksen edellä mainittu päätös ei vaikuta A ry:n oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentin mukaisesti sillä valituksessa mainitulla perusteella, että yhdistyksen tarkoituksena on suurpetojen suojelun edistäminen toimialueellaan. Asiakirjoista saadun selvityksen mukaan yhdistyksellä ei muutoinkaan ole oikeutta mainitulla perusteella valittaa Suomen riistakeskuksen asiassa antamasta päätöksestä.

Ratkaistavana siten on, onko A ry tässä tapauksessa metsästyslain 90 §:n mukaisesti paikallinen tai alueellinen yhteisö ja on³ko sillä tällä perusteella oikeus valittaa Suomen riistakeskuksen päätöksestä.

Metsästyslain 90 §:n säännöstä paikallisten ja alueellisten yhteisöjen valitusoikeudesta ei ole sitä metsästyslakiin lisättäessä erityisesti perusteltu. Koska säännös on yhdenmukainen luonnonsuojelulain 61 §:n 3 momentin vastaavan säännöksen kanssa, sitä tulkittaessa on otettava huomioon luonnonsuojelulain mainittua säännöstä koskevat perustelut.

Luonnonsuojelulainsäädännön uudistamiseksi annetun hallituksen esityksen (HE 79/1996 vp) luonnonsuojelulain 61 §:ää koskevista yksityiskohtaisista perusteluista ilmenee, että yhteisöjen valitusoikeudesta säädettäessä on pidetty silmällä erityisesti tuolloin jo vakiintuneiden luonnonsuojelujärjestöjen paikallis- ja piirijärjestöjä sekä kotiseutu-, kaupunginosa- ja asukasyhdistysten ja kylätoimikuntien kaltaisia järjestöjä. Tällaisten yhteisöjen toimialueet käsittävät tyypillisesti kunnan tai kunnan osan tai laajimmillaan seutu- tai maakunnan. Perusteluista myös ilmenee, että syynä valitusoikeuden antamiseen säännöksessä tarkoitetuille yhteisöille on erityisesti tuolloin voimassa olleen hallitusmuodon 14 a §:s³sä julkiselle vallalle asetettu velvoite pyrkiä turvaamaan jokaiselle mahdollisuus vaikuttaa elinympäristöään koskevaan päätöksentekoon. Hallitusmuodon mainitun säännöksen kanssa yhdenmukainen säännös on 1.3.2000 lukien Suomen perustuslain 20 §:n 2 momentissa.

A ry:n sääntöjen mukainen toimialue käsittää Lappia ja Ahvenanmaata lukuun ottamatta koko Suomen. Toimialueensa suurimman osan maasta käsittävän laajuuden vuoksi yhdistys poikkeaa edellä mainituista, valitusoikeudesta säädettäessä esillä olleista paikallisista ja alueellisista yhteisöistä. Asiassa ei ole myöskään ilmennyt, että yhdistyksellä olisi paikallista toimintaa Sotkamossa, Ristijärvellä tai Paltamossa. Kun lisäksi yhdistyksen kotipaikka Mänttä-Vilppula on linnuntietä lähes 300 kilometrin päässä Sotkamossa, Ristijärvellä ja Paltamossa sijaitsevasta alueesta, jossa sutta saadaan Suomen riistakeskuksen asiassa antaman päätöksen perusteella metsästää, yhdistyksellä ei ole metsästyslain 90 §:n mukaista alueellista tai paikallista yhteyttä asiaan eikä valitusoikeuden myöntäminen yhdistykselle ole tarpeen perustuslain 20 §:n 2 momentissa mainitun elinympäristöä koskevaan päätöksentekoon vaikuttamisen mahdollistamiseksi. Koska metsästyslain 90 §:ssä tarkoitetut paikalliset ja alueelliset yhteisöt ovat voineet valittaa Suomen riistakeskuksen päätöksestä, valitusoikeuden myöntäminen A ry:lle ei ole tarpeellista myöskään yhteisöoikeuden tehokkaan toteuttamisen vaatimuksen vuoksi.

Koska A ry:llä ei siten ole valitusoikeutta asiassa, sen valitus Suomen riistakeskuksen päätöksestä on hallintolainkäyttölain 51 §:n 2 momentin mukaisesti tullut jättää tutkimatta.

Mainituilla perusteilla ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä, Liisa Heikkilä ja Janne Aer. Asian esittelijä Petri Leinonen.