KHO:2015:85

Sosiaalilautakunta oli päättänyt kehitysvammahuollon asiakasmaksuista niin, että 1.2.2012 lukien asumiseen liittyvien aterioiden osalta asiakkaalta peritään raaka-ainekustannukset, mikä oli keskimäärin 62 prosenttia aterian hinnasta.

Edunvalvoja on hallinto-oikeudelle tekemässään perustevalituksessa vaatinut, että hänen kehitysvammaiselle päämiehelleen palautetaan ateriamaksuihin sisältyneet muut kuin materiaalikustannukset takautuvasti 23.2.2011 lukien.

Hallinto-oikeus oli tutkinut valituksen perustevalituksena siltä osin kuin kysymys oli kaupungin omistamasta palvelukeskuksesta ja hallintoriitana siltä osin kuin kysymys oli kuntayhtymän omistamasta palvelukodista. Hallinto-oikeus velvoitti kaupungin palauttamaan ateriamaksuihin sisältyneet ruuan valmistuskustannukset ajalta 23.2.2011‒31.1.2012.

Asiassa oli kysymys kehitysvammaisten erityishuollosta annetussa laissa tarkoitetusta asiakasmaksusta. Ajan kulumisen vuoksi säännönmukainen muutoksenhakutie ei ollut enää käytettävissä. Hallinto-oikeuden oli tullut tutkia sille tehty muutoksenhakemus verojen ja maksujen täytäntöönpanosta annetun lain mukaisena perustevalituksena. Se, että erityishuoltoa oli toteutettu osan ajasta kuntayhtymän omistamassa palvelukodissa, ei vaikuttanut asiakasmaksuun sovellettavaan oikeussuojatiehen. Hallinto-oikeuden ei olisi tullut tutkia asiakasmaksun alentamista koskevaa vaatimusta osaksikaan hallintoriitana.

Korkein hallinto-oikeus tutki sosiaalilautakunnan muutoksenhakemuksen ylimääräisenä muutoksenhakuna ja purki hallinto-oikeuden päätöksen ja hylkäsi hallinto-oikeudelle tehdyn perustevalituksen ateriamaksujen palauttamisesta keskeisesti niillä samoilla perusteilla, jotka ilmenevät ratkaisusta KHO 2014:186.

Laki kehitysvammaisten erityishuollosta 34 §, 35 § 1 momentti ja 43 §

Laki sosiaali- ja terveyshuollon asiakasmaksuista 1 §, 2 § 1 momentti, 4 § 2 kohta ja 15 § 4 momentti

Laki sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionavustuksesta 4 § 1 momentti

Hallintolainkäyttölaki 9 §, 63 § 1 momentti 2 kohta, 63 § 2 momentti ja 69 § 1 momentti

Laki verojen ja maksujen täytäntöönpanosta 10 §

KHO:2014:186

Päätös, jota muutoksenhakemus koskee

Kuopion hallinto-oikeus 26.8.2013 nro 13/0317/2

Kehitysvammahuollon asiakasmaksut Suonenjoella

Suonenjoen sosiaalilautakunta oli 17.4.2012 tarkistanut kehitysvammahuollon sosiaalipalvelumaksuja 1.2.2012 lukien. Perusteena maksujen muutokselle se on viitannut korkeimman hallinto-oikeuden päätökseen 23.2.2011 taltionumero 438 sekä Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontaviraston Valviran 25.1.2012 antamaan ohjeeseen. Palvelukeskus Väinölän asuntolan ylläpitomaksu on kiinteä 300 euroa kuukaudessa, mikä sisältää muun ohella ateriat.

Sosiaalilautakunta on 19.6.2012 vielä tarkentanut kehitysvammahuollon asiakasmaksujen määräytymisperusteita lisäämällä perusteisiin ateriakohtaisen hintaerittelyn. Sosiaalipalveluina järjestetyistä tukipalveluista peritään asumiseen liittyvien aterioiden (aamiainen, lounas, päiväkahvi, välipala, päivällinen, iltapala) osalta yhteensä 15,50 euroa vuorokaudessa. Arvion mukaan raaka-aineiden osuus aterian hinnasta on keskimäärin 62 prosenttia. Hintaerittelyn mukaan asiakasmaksu kehitysvammaisille on vastaavista aterioista yhteensä 9,60 euroa vuorokaudessa.

Merkitään, että edellä tarkoitetun korkeimman hallinto-oikeuden julkaisemattoman päätöksen 23.2.2011 taltionumero 438 sisältöä on selostettu korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjaratkaisussa KHO 2014:186 (asiasanoina muun ohessa ylläpidon maksullisuus sekä ateriamaksuun sisällytettävät kustannukset). Korkeimman hallinto-oikeuden aikaisemmassa päätöksessä 23.2.2011 on ollut kysymys tapauksesta, jossa kehitysvammahuollon asiakkaalle oli myönnetty autetun asumisen asumispalvelut ryhmäkodissa kehitysvammaisten erityishuoltona. Hänelle laaditun yksilöllisen erityshuolto-ohjelman mukaan häntä oli tuettava muun muassa ruoanvalmistuspalveluissa ja hän oli valmistanut itse aterioita saaden apua henkilökunnalta. Hän oli maksanut ainoastaan ruuan raaka-aineista. Ruokia oli sittemmin alettu tilata kunnan monitoimikeittiöstä. Tuossa tilanteessa korkein hallinto-oikeus katsoi, että aterian valmistukseen liittyvät palvelut eivät kuuluneet asiakkaan maksulliseen ylläpitoon, vaan ne olivat edelleen asiakkaalle annettua maksutonta erityishuoltoa.

Vaatimus asiakasmaksun alentamisesta

A:n puolesta edunvalvoja B on sosiaalilautakunnalle 13.3.2012 saapuneella kirjeellään vaatinut, että Suonenjoen kaupunki alentaa kehitysvammaisten asumispalvelujen ateriamaksut hänen kaikkien päämiestensä osalta takautuvasti jo 23.2.2011 lukien. Vaatimusta on perusteltu korkeimman hallinto-oikeuden viimeksi mainittuna päivänä antamalla päätöksellä, jota on selostettu edellä.

Suonenjoen sosiaalilautakunta on 22.5.2012 (päätösnumero 44) hylännyt vaatimuksen maksun alentamisesta takautuvasti. Kehitysvammahuollon asiakasmaksuja on tarkistettu 1.2.2012 lukien eikä enempään muuttamiseen ole perustetta.

Asian käsittely Kuopion hallinto‒oikeudessa

Edunvalvoja on hakenut muutosta sosiaalilautakunnan 22.5.2012 tekemään päätökseen 15 päämiehensä puolesta ja vaatinut, että hallinto-oikeus käsittelee asiat perustevalituksena. Hän on vaatinut, että ateriamaksut alennetaan takautuvasti 23.2.2011 lukien. Maksuun ei saa sisällyttää muuta kuin ruoan valmistuskustannukset. Hän on hallinto-oikeuden pyynnöstä täydentänyt vaatimuksia siten, että ajalta 23.2.2011‒31.1.2012 perityt asiakasmaksut on palautettava siltä osin kuin ne sisältävät aterian valmistuskustannuksia. Asiat on käsiteltävä perustevalituksena. Aterian valmistamiseen liittyvät palvelut eivät kuulu ylläpitoon, vaan ne ovat asiakkaille annettua maksutonta erityishuoltoa.

Sosiaalilautakunta on antanut hallinto-oikeudelle selityksen. Suonenjoki on ottanut huomioon Kuopion kaupungin linjaamat periaatteet, koska kaupunkien sosiaali- ja terveydenhuollon yhteistoiminta-alue oli toteutumassa vuoden 2013 alusta. Aterioiden hinnoista raaka-aineiden osuudeksi on arvioitu 62 prosenttia. Ennen vuonna 2012 tehtyjä päätöksiä hintoja ei ollut eritelty, vaan hintaan olivat sisältyneet raaka-aineet sekä muita kustannuksia, kuten ruoanvalmistus ja pakkaus.

Edunvalvoja on antanut hallinto-oikeudelle vastaselityksen, jossa on yksilöity palautettavaksi vaadittu määrä.

Sosiaalilautakunta on lisäselityksessään todennut, että mikäli kaupunki velvoitetaan korvaamaan ateriamaksuja takautuvasti, kyseinen määrä tullaan vähentämään mahdollisesti myönnetystä toimeentulotuesta.

Edunvalvoja on antanut lisäselityksen.

Merkitään, että hallinto-oikeus on käsitellyt nyt esillä olevan asian yhdessä edunvalvojan 14 muun päämiehen vastaavanlaisen asian kanssa.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Kuopion hallinto-oikeus on, siltä osin kuin korkeimmassa hallinto-oikeudessa on vielä kysymys, tutkinut asian perustevalituksena siltä osin kuin on kysymys Suonenjoen kaupungin 23.2.2011‒8.5.2011 henkilöltä perimistä ateriamaksuista ja hallintoriitana siltä osin kuin on kysymys Vaalijalan kuntayhtymän perimistä ateriamaksuista 9.5.2011‒31.1.2012.

Suonenjoen kaupunki on tässä asiassa velvoitettu palauttamaan ateriamaksuihin sisältyneet ruuan valmistuskustannukset ajalta 23.2.2011–31.1.2012, yhteensä 1 536,15 euroa.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään muun ohella seuraavasti:

1. Prosessilaji

Suonenjoen kaupunki on perinyt Suonenjoen kaupungin omistamassa Palvelukeskus Väinölässä asuneelta edunvalvojan kehitysvammaiselta päämieheltä asiakasmaksuja ateriapalvelusta tässä asiassa kysymyksessä olevalla ajalla 23.2.2011‒8.5.2011. Kehitysvammaisen erityishuollon järjestävän kunnan perimä erityishuollon maksu on kehitysvammaisten erityishuollosta annetun lain 43 §:n sekä sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksuista annetun lain 1 §:n, 4 §:n 2 kohdan ja 17 §:n säännökset huomioon ottaen sellainen saaminen, jonka määräämisestä tai maksuunpanosta voidaan tehdä verojen ja maksujen täytäntöönpanosta annetun lain 9 §:n 1 momentin mukainen perustevalitus. Tämän vuoksi hallinto-oikeus on tutkinut asian tältä osin perustevalituksena.

Suonenjoen kaupunki on järjestänyt valittajan kehitysvammaisen päämiehen asumispalvelun kehitysvammaisen erityishuoltona ajalla 9.5.2011‒31.1.2012 Vaalijalan kuntayhtymän omistamassa Kahvimyllyn palvelukodissa. Päämiehen ateriamaksut on määrännyt ja maksuunpannut Vaalijalan kuntayhtymä. Maksut ovat myös tältä osin sellaisia edellä tarkoitettuja saamisia, joista lähtökohtaisesti voidaan tehdä perustevalitus. Valittajan vaatimus ateriamaksujen palauttamisesta on kuitenkin tutkittavissa Suonenjokea vastaan hallintoriitana ottaen huomioon, että Suonenjoki on sosiaalihuoltolain 17 §:n 2 momentin, sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionavustuksesta annetun lain 4 §:n 1 momentin 3 ja 4 kohdan ja kehitysvammaisten erityishuollosta annetun lain 6 §:n 2 momentin nojalla erityishuollon järjestämisvastuussa olevana kuntana viime kädessä vastuussa siitä, että päämiehen maksuttomaan erityishuoltoon kuuluva yksilöllinen hoito ja muu huolenpito on päämiehelle maksutonta. Kaupunki ei ole voinut ratkaista valituskelpoisella hallintopäätöksellä sitä, onko se osin vastuussa päämiehen Vaalijalan kuntayhtymälle maksamista ateriamaksuista ja siten korvausvelvollinen päämiehelle. Kysymys on julkisoikeudellista maksuvelvollisuutta koskevasta riidasta. Valittaja on näissä oloissa voinut hakea muutosta muuten kuin muutoksenhakuteitse. Tämän vuoksi hallinto-oikeus on tutkinut asian kysymyksessä olevalta osin hallintoriitana.

---

3. Ateriamaksujen palauttaminen ajalta 23.2.2011‒31.1.2012

3.1 Sovellettavat säännökset

Kehitysvammaisten erityishuollosta annetun lain 1 §:n 1 momentin mukaan tässä laissa säädetään erityishuollon antamisesta henkilölle, jonka kehitys tai henkinen toiminta on estynyt tai häiriintynyt synnynnäisen tai kehitysiässä saadun sairauden, vian tai vamman vuoksi ja joka ei muun lain nojalla voi saada tarvitsemiaan palveluksia. Saman pykälän 2 momentin mukaan erityishuollon tarkoituksena on edistää 1 momentissa tarkoitetun henkilön suoriutumista päivittäisistä toiminnoista, hänen omintakeista toimeentuloaan ja sopeutumistaan yhteiskuntaan sekä turvata hänen tarvitsemansa hoito ja muu huolenpito.

Saman lain 2 §:n mukaan erityishuoltoon kuuluvia palveluita ovat muun muassa tarpeellinen ohjaus, kuntoutus, toiminnallinen valmennus sekä yksilöllinen hoito ja muu huolenpito.

Kehitysvammaisten erityishuollosta annetun lain 43 §:n mukaan erityishuollosta voidaan periä maksuja siten kuin sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksuista annetussa laissa säädetään.

Sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksuista annetun lain 4 §:n 2 kohdan mukaan kehitysvammaisten erityishuollosta annetussa laissa tarkoitettu erityishuolto kuuluu maksuttomiin sosiaalipalveluihin. Kehitysvammaisen ylläpidosta voidaan kuitenkin periä maksu lukuun ottamatta alle 16-vuotiaalle annettavaa osittaista ylläpitoa ja lain 28 §:ssä tarkoitettua opetusta saavan lapsen osittaista ylläpitoa sen lukuvuoden loppuun, jonka aikana hän täyttää 16 vuotta.

Sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksuista annetun lain 2 §:n 1 momentin mukaan palvelusta perittävä maksu saa olla enintään palvelun tuottamisesta aiheutuvien kustannusten suuruinen.

Sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksuista annetun lain 12 §:n 1 momentin mukaan jos kunta tai kuntayhtymä järjestää palveluja sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta annetun lain (733/1992) 4 §:n 1 momentin 4 kohdassa tarkoitetulla tavalla ostopalveluna, palvelun käyttäjältä on perittävä samat maksut ja korvaukset kuin kunnan tai kuntayhtymän itse järjestämistä vastaavista palveluista.

3.2 Asian arviointi

Lähtökohta on, että erityishuoltoon kuuluvista palveluista ei saa periä maksuja. Maksun saa sen sijaan periä ylläpitokustannuksista siltä osin, kuin maksu ei ylitä palvelun tuottamisen kustannuksia. Lainsäädännössä tai lain esitöissä ei ole tarkemmin määritelty maksullisen ylläpidon käsitettä. Ylläpitoon on katsottu kuuluvan kaikki tavanomaiset henkilölle kehitysvammaisuudesta riippumatta aiheutuvat asumis- ja ruokakulut sekä muut vastaavat menot. Ylläpitoon on siten katsottu kuuluvan se, mitä kaikki, niin vammaiset kuin vammattomatkin, joutuvat elämisestään maksamaan. Tällaisia ylläpitoon kuuluvia kustannuksia ovat esimerkiksi vuokra, ruoka, asunnon siisteydestä huolehtiminen, lääkkeet, pesuaineet, vesi ja sähkö. Toisaalta ylläpidon käsitteen tulkinnassa on oikeuskäytännössä esiintynyt eroavaisuuksia. Tulkinta esimerkiksi sen osalta, onko ateriamaksu tullut jakaa osiin siten, että siitä eritellään muun muassa työpanos ruoanvalmistuspalveluna ja raaka-ainekustannukset, on aikaisemmin vaihdellut.

Korkein hallinto-oikeus on päätöksen purkua koskevassa päätöksessään 23.2.2011 taltio 438 ottanut kantaa edellä kuvatun kaltaiseen asiaan. Tapauksessa henkilön, joka ei pystynyt itse valmistamaan aterioitaan, kehitysvammaisen erityishuolto-ohjelmaan olivat kuuluneet asumispalvelut ryhmäkodissa siten, että autettu asuminen sisälsi muun muassa asiakkaan tarpeen mukaista tukemista ruoanvalmistuspalveluissa. Ateriapalvelun tarve johtui hänen kehitysvammastaan. Päätöksessä todettiin, että aterian valmistukseen liittyvät palvelut eivät kuuluneet henkilön ylläpitoon, vaan ne olivat hänelle annettua maksutonta erityishuoltoa.

Edunvalvoja on vaatinut, että hänen kehitysvammaisten erityishuoltoon oikeutetulle päämiehelleen palautetaan takautuvasti tämän 23.2.2011 lukien maksamat ateriamaksut siltä osin kuin maksu on ylittänyt aterian raaka-ainekustannukset. Asiassa on nyt arvioitavana olevalta osin kyse siitä, onko päämieheltä ajalta 23.2.2011‒31.1.2012 peritty osana ateriamaksua maksua sellaisesta palvelusta, joka on kehitysvammaisten erityishuoltona säädetty asiakasmaksulain 4 §:n 2 momentissa maksuttomaksi, ja mikäli maksua on peritty, tuleeko kaupungin palauttaa liikaa perityt maksut edunvalvojan päämiehelle.

Asiassa on riidatonta, että päämies on kehitysvammaisten erityishuollosta annetun lain 1 §:ssä tarkoitettu henkilö, joka on oikeutettu sanotun lain 2 §:ssä tarkoitettuihin palveluihin.

Päämiehen erityishuolto-ohjelman 4.11.2009 mukaan hänelle on myönnetty palveluasuminen Palvelukeskus Väinölän asuntolassa sekä päivätoimintaa Palvelukeskus Väinölän päivätoiminnassa kolme kertaa viikossa kehitysvammaisten erityishuoltona.

Asiakirjojen mukaan päämies on ajalla 23.2.2011‒8.5.2011 asunut Suonenjoen kaupungin omistamassa Palvelukeskus Väinölän asuntolassa. Sosiaalilautakunnan lausunnosta ja Suonenjoen viranhaltijan asiakasmaksupäätöksestä 16.6.2011 ilmenee, että päämies oli muuttanut Vaalijalan kuntayhtymän omistamaan Kahvimyllyn palvelukotiin 9.5.2011 lukien. Edellä mainitun asiakasmaksupäätöksen 16.6.2011 mukaan päämiehelle oli myönnetty asumispalvelu ja siihen liittyvä hoito ja huolenpito Kahvimyllyn palvelukodissa kehitysvammaisten erityishuoltona.

Erityishuolto-ohjelmassa tai päämiehen palvelu- ja tukisuunnitelmassa 14.4.2012 ei ole tarkemmin määritelty asumispalvelun sisältöä. Palvelu- ja tukisuunnitelmasta kuitenkin ilmenee, että päämies tarvitsee ohjausta päivittäisissä toimissa ja että hänellä on myös omaehtoista käyttäytymistä. Hän kuitenkin osaa esimerkiksi siivota ja kuoria perunoita itse.

Sosiaalilautakunta ei ole kiistänyt sitä, etteikö päämiehen aterian valmistukseen liittyvien palvelujen tarve johtuisi hänen kehitysvammastaan. Vastakkaista näkemystä ei ole esitetty myöskään siitä, etteikö päämiehelle Palvelukeskus Väinölässä tai Kahvimyllyn palvelukodissa myönnetty asumispalvelu olisi sisältänyt myös ruoanlaittopalvelua. Nämä seikat sekä päämiehen toimintakyvystä saatu selvitys huomioon ottaen voidaan pitää riidattomana, että päämiehen aterian valmistukseen liittyvien palvelujen tarve johtuu hänen kehitysvammastaan ja että hänelle kehitysvammahuoltona myönnetty asumispalvelu Palvelukeskus Väinölässä ja Kahvimyllyn palvelukodissa on sisältänyt myös ruoanlaittopalvelun.

Suonenjoen viranhaltijan asiakasmaksupäätöksen 16.6.2011 mukaan päämies maksaa suoraan hoitokodille asunnon vuokran 449,39 euroa kuukaudessa ja ateriat 12,65 euroa vuorokaudessa 9.5.2011 alkaen. Sosiaalilautakunta on lausunnossaan ilmoittanut, että päämiehen asuessa erityishuoltopiirin kuntayhtymän omistamassa Kahvimyllyn palvelukodissa päämies on maksanut aterioistaan kuntayhtymän määrittelemän hinnan. Siten asiakasmaksupäätöksessä esitettyä mainintaa ateriamaksun suuruudesta on pidettävä lähinnä informatiivisena. Kysymyksessä on kuitenkin Suonenjoen asukkaalleen kuntayhtymän kautta järjestämä erityishuollon palvelu. Hallinto-oikeus toteaa, että kunnalla on ollut vastuu siitä, että asiakasmaksu on myös asumispalvelussa saatujen aterioiden osalta lainmukainen. Hakija on esittänyt asiassa perustellun väitteen siitä, että päämieheltä perityt ateriamaksut ovat sisältäneet ruoan valmistuskustannuksia. Asiassa selvitysvelvollinen sosiaalilautakunta ei ole selvittänyt ateriamaksun perusteita Kahvimyllyn palvelukodin osalta. Siten asiassa on katsottava, että päämieheltä perityt ateriamaksut Kahvimyllyn palvelukodissa ovat sisältäneet myös ruoan valmistuskustannuksia. Palvelukeskus Väinölän osalta sosiaalilautakunta on lausunnossaan todennut, että päämies on Palvelukeskus Väinölässä maksanut aterioista myös ruoan valmistuskustannuksia.

Kehitysvammaisen saadessa erityishuoltona autettua asumista, joka sisältää tukemista ruoanvalmistuksen osalta, asiakkaan suorittama maksu ei voi sisältää työn osuutta. Aterian valmistukseen kokonaisuudessaan liittyvät palvelut eivät kuulu ylläpitoon, vaan ne ovat hänelle maksutonta erityishuoltoa. Siten hakijan päämieheltä ei ole voitu periä maksua ruoanvalmistuksesta.

Sosiaalilautakunta on lisälausunnossaan ilmoittanut pitävänsä kohtuuttomana sitä, että kaupunki velvoitettaisiin maksamaan ateriamaksut takautuvasti. Kuopion hallinto-oikeus on koko jaoston istunnossa antamassaan ratkaisussa 24.6.2013 nro 13/0248/2 todennut, että kunnan velvoittaminen palauttamaan takautuvasti virheellisesti maksuunpannut kehitysvammaiselta perityt ateriamaksut ei ollut kohtuutonta. Hallinto-oikeus arvioi myös nyt kysymyksessä olevassa asiassa, että ylläpidon käsitteeseen aiemmin liittyneestä tulkinnanvaraisuudesta huolimatta ei ole kohtuutonta, että Suonenjoen kaupunki velvoitetaan palauttamaan hakijan päämieheltä perityt ateriamaksut siltä osin kuin ne sisältävät maksuttomia palveluita. Maksujen perusteena oleva lainsäädäntö on kysymyksessä olevana aikana pysynyt muuttumattomana.

3.3 Liikaa maksettu määrä

Edunvalvoja on vastineessaan vaatinut palautettavaksi määräksi 1 536,15 euroa ajalta 23.2.2011‒31.1.2012. Vaatimus on perustunut siihen, että päämies on mainittuna aikana maksanut ateriamaksuja yhteensä noin 4 042,25 euroa, ja että tästä määrästä tulee vähentää 38 %. Tämä perustuu Suonenjoen sosiaalilautakunnan päätöksessä 19.6.2012 nro 60 käytettyyn arvioon, jonka mukaan aterian valmistuskustannukset muodostavat mainitut 38 prosenttia aterian hinnasta.

Sosiaalilautakunta ei ole lisälausunnossaan hallinto-oikeudelle sinänsä kiistänyt hakijan esittämää laskentatapaa. Siten hakijan esittämä tapa laskea kaupungin palautusvelvollisuuden peruste on sinänsä riidaton.

---

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut ja

Hallintolainkäyttölaki 33 § ja 69 §

Laki kehitysvammaisten erityishuollosta 48 §

Muutoksenhaun osalta hallinto-oikeuden päätöksessä on ilmoitettu että, siltä osin kuin asia on käsitelty perustevalituksena, sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksuista annetun lain 15 §:n 4 momentin mukaan päätökseen ei saa hakea muutosta valittamalla. Siltä osin kuin asia on käsitelty hallintoriitana, hallinto-oikeuden päätökseen saa hakea muutosta korkeimmalta hallinto-oikeudelta.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Päivi Toivanen, Riitta Eskola ja Timo Tervonen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Suonenjoen sosiaalilautakunta on vaatinut, että korkein hallinto-oikeus käsittelee Kuopion hallinto-oikeuden tekemät päätökset kehitysvammaisten ateriamaksuista, mukaan lukien nyt esillä olevan asian osalta. Päätös kehitysvammaisten ateriamaksujen määräytymisestä on kaikkien kuntien kannalta merkittävä linjaus. Päätös vaikuttaa kansalaisten tasa-arvoiseen kohteluun sosiaalihuollon palvelujen maksuja määrättäessä.

Merkitään, että sosiaalilautakunnan vaatimus koskee 14 muuta hallinto-oikeuden ratkaisua, joissa hallinto-oikeus on tehnyt aineellisoikeudellisesti samansisältöisen ratkaisun kuin nyt esillä olevassa asiassa.

A on selityksessään lausunut, ettei hallinto-oikeuden päätöstä tule muuttaa.

Sosiaalilautakunta on vastaselityksessään uudistanut aikaisemmin lausumansa.

Sosiaalilautakunta on antanut siltä pyydetyn selvityksen A:n asumisesta ja palveluista sekä hänen asiakasmaksuistaan nyt kysymyksessä olevana aikana.

A:lle on varattu tilaisuus antaa selitys lautakunnan selvityksen johdosta.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus poistaa hallinto-oikeuden päätökseen liitetyn valitusosoituksen siltä osin kuin sen mukaan päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimmalta hallinto-oikeudelta.

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut Suonenjoen sosiaalilautakunnan vaatimuksen hallinto-oikeuden päätöstä 26.8.2013 nro 13/0317/2 koskevana purkuhakemuksena. Hallinto-oikeuden päätös puretaan ja edunvalvojan päämiehensä puolesta hallinto-oikeudelle tekemä perustevalituksena pidettävä muutoksenhakemus hylätään.

Perustelut

1. Ratkaistavat kysymykset

Asiassa on ensimmäiseksi ratkaistava, mikä on ollut kehitysvammahuoltoa saavan asiakkaan oikeussuojatie hallinto-oikeuteen asiakasmaksuaan koskevassa asiassa. Tähän liittyen on arvioitava asiakkaan tai vastaavasti kunnan viranomaisen oikeutta muutoksenhakuun korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Tämän jälkeen on ratkaistava, onko nyt kysymyksessä oleva asiakasmaksu määrätty virheellisesti aterioita koskevalta osin.

2. Oikeussuojatie hallinto-oikeudessa

2.1 Perustevalitus

Asiassa on hallinto-oikeudessa ollut kysymys kehitysvammaisten erityishuollosta annetussa laissa tarkoitettua erityishuoltoa saavan henkilön asiakasmaksusta.

Kehitysvammaisten erityishuollosta voidaan periä maksuja siten kuin sosiaali- ja terveyshuollon asiakasmaksuista annetussa laissa säädetään.

Tässä asiassa ei ajan kulumisen vuoksi asiakkaan käytettävissä ole enää ollut sosiaali- ja terveyshuollon asiakasmaksuista annetun lain 15 §:ssä tarkoitettu säännönmukainen muutoksenhakutie viranhaltijan päätöksestä hallinto-oikeuteen. Tähän nähden hallinto-oikeuden on tullut tutkia sille tehty muutoksenhaku verojen ja maksujen täytäntöönpanosta annetun lain mukaisena perustevalituksena. Näin se on tehnytkin kaupungin omistaman Palvelukeskus Väinölän asiakasmaksujen osalta.

2.2 Hallintoriidan käyttöala

Hallintolainkäyttölain 69 §:n 1 momentin mukaan julkisoikeudellista maksuvelvollisuutta koskevan riidan, johon haetaan viranomaisen ratkaisua muuten kuin muutoksenhakuteitse (hallintoriita-asia), käsittelee hallinto-oikeus.

Kuten edellä kohdasta 2.1 ilmenee, kysymyksessä oleva asiakasmaksu on julkisoikeudellinen saatava, johon kohdistuu säännönmukainen muutoksenhakutie.

Sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionavustuksesta annetun lain 4 §:n 1 momentin mukaan kunta voi järjestää sosiaali- ja terveydenhuollon alaan kuuluvat tehtävät muun ohella: 1) hoitamalla toiminnan itse; 2) sopimuksin yhdessä muun kunnan tai muiden kuntien kanssa; 3) olemalla jäsenenä toimintaa hoitavassa kuntayhtymässä; 4) hankkimalla palveluja valtiolta, toiselta kunnalta, kuntayhtymältä tai muulta julkiselta taikka yksityiseltä palvelujen tuottajalta.

Se, että kehitysvammaisen erityishuoltoa on nyt esillä olevassa asiassa toteutettu osan ajasta kuntayhtymän omistamassa palvelukodissa, ei vaikuta asiakasmaksuun sovellettavaan oikeussuojatiehen. Hallinto-oikeuden ei olisi tullut tutkia asiakasmaksun alentamista koskevaa vaatimusta osaksikaan hallintoriitana, vaan kokonaan perustevalituksena.

Asiaa ei kuitenkaan ole syytä palauttaa hallinto-oikeudelle uudelleen perustevalituksena käsiteltäväksi ottaen huomioon, että hallinto-oikeus on ratkaissut asian aineellisoikeudellisesti kaikilta vaadituilta osin.

3. Muutoksenhaku korkeimpaan hallinto-oikeuteen

Hallintolainkäyttölain 9 §:n mukaan hallinto-oikeuden päätöksestä saa valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

Sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksuista annetun lain 15 §:n 4 momentin mukaan hallinto-oikeuden päätökseen ei maksun määräämistä koskevassa asiassa saa valittamalla hakea muutosta.

Verojen ja maksujen täytäntöönpanosta annetun lain 10 §:n 2 momentin mukaan, jollei muualla laissa toisin säädetä, hallinto-oikeuden päätöksestä perustevalitusasiassa saadaan valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen 60 päivän kuluessa päätöksen tiedoksisaannista.

Edellä mainittuun nähden hallinto-oikeuden päätökseen ei saa hakea muutosta siltä osin kuin vaatimusta on käsitelty perustevalituksena, kuten hallinto-oikeuden päätöksessä on todettukin.

Valitusoikeutta hallinto-oikeuden päätöksestä on arvioitava sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksuista annetun lain 15 §:n 4 momentin mukaan riippumatta siitä, onko vaatimus käsitelty säännönmukaisena valituksena, perustevalituksena tai, kuten tässä tapauksessa virheellisesti, hallintoriitana. Hallinto-oikeuden ei olisi tullut miltään osin liittää päätökseensä ohjausta valittamisesta korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

Edellä mainituilla perusteilla hallinto-oikeuden päätökseen voi hakea muutosta ainoastaan ylimääräisillä muutoksenhakukeinoilla. Tämän vuoksi Suonenjoen sosiaalilautakunnan muutoksenhaku on tukittava hallinto-oikeuden päätökseen kohdistuvana purkuhakemuksena.

Hallintolainkäyttölain 63 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan lainvoiman saanut päätös voidaan purkaa, jos päätös perustuu ilmeisesti väärään lain soveltamiseen tai erehdykseen, joka on voinut olennaisesti vaikuttaa päätökseen. Pykälän 2 momentin mukaan päätöstä ei saa purkaa, ellei se loukkaa yksityisen oikeutta tai julkisen edun katsota vaativan päätöksen purkamista.

4. Asiakasmaksun suuruus

4.1 Kysymyksenasettelu

Esillä olevassa asiassa on kysymys siitä, mitä osaa Suonenjoen kaupungin järjestämästä kehitysvammaisten erityishuollossa olevan asiakkaan ateriapalvelusta on pidettävä asiakasmaksun lain 4 §:n 2 kohdassa tarkoitettuna ylläpitona, josta voidaan periä maksu.

4.2 Kehitysvammaisten erityishuollosta annetun lain säännökset

Kehitysvammaisten erityishuollosta annetun lain 43 §:n mukaan erityishuollosta voidaan periä maksuja siten kuin sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksuista annetussa laissa (734/1992) säädetään.

Lakia koskevan hallituksen esityksen (HE 102/1976 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa on todettu maksujen osalta muun ohella, että erityishuolto olisi pääsääntöisesti maksutonta. Lakiehdotuksen keskeisen pääperiaatteen, normaalisuuden periaatteen, toteuttaminen edellyttää kuitenkin maksua ylläpidosta, esimerkiksi tavanomaisista asumis-, ravinto- ja muista vastaavista menoista.

4.3 Sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksuista annetun lain säännökset

Sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksuista annetun lain (asiakasmaksulaki) 1 §:n mukaan kunnallisista sosiaali- ja terveyspalveluista voidaan periä maksu palvelun käyttäjältä, jollei lailla toisin säädetä. Maksu voidaan periä henkilön maksukyvyn mukaan.

Saman lain 2 §:n 1 momentin mukaan palvelusta perittävä maksu saa olla enintään palvelun tuottamisesta aiheutuvien kustannusten suuruinen.

Asiakasmaksulain 4 §:n 2 kohdan mukaan sosiaalipalveluista ovat maksuttomia kehitysvammaisten erityishuollosta annetussa laissa (519/1977) tarkoitettu erityishuolto. Mainitun kohdan mukaan kehitysvammaisen ylläpidosta voidaan kuitenkin periä maksu lukuun ottamatta alle 16-vuotiaalle annettavaa osittaista ylläpitoa ja lain 28 §:ssä tarkoitettua opetusta saavan lapsen osittaista ylläpitoa sen lukuvuoden loppuun, jonka aikana hän täyttää 16 vuotta.

4.4 Oikeuskäytäntö

Korkein hallinto-oikeus on 23.2.2011 antamansa julkaisemattoman päätöksen taltionumero 438 jälkeen antanut vuosikirjaratkaisun KHO 2014:186. Viimeksi mainitun päätöksen ratkaisuselosteessa on todettu muun ohessa, että normaalisuusperiaatteen puitteissa asumispalveluihin liittyviin ateriamaksuihin osana maksullista ylläpitoa saattoivat kuulua paitsi ruuan raaka-aineiden myös ruuan säilyttämisestä ja valmistamisesta aiheutuvat kustannukset, mukaan luettuna vedestä, energiasta, kunnossapidosta, kuljettamisesta ja työvoiman käytöstä aiheutuvat kustannukset. Ateriapalveluista oli siten mahdollista periä kunnan määräämä kohtuullinen maksu, joka oli enintään palvelun tuottamisesta aiheutuvien kustannusten suuruinen.

4.5 Oikeudellinen arviointi

Nyt kysymyksessä olevan asiakkaan kehitysvammaisuudesta ja hänen terveydentilastaan saadun selvityksen mukaan hänen toimintakykynsä on huomattavasti alentunut. Asiakas ei kykene itsenäisesti huolehtimaan ruokahuollostaan eikä käytännön toimista aterioittensa valmistamisessa. Asiakkaalle laadituissa erityishuolto-ohjelmissa ei ole ollut eikä ole mainintaa asiakkaan tukemisesta ruoan valmistamisessa tai ruokapalveluista muutoinkaan.

Kun otetaan huomioon edellä selostetut säännökset sekä oikeuskäytäntö, Suonenjoen kaupunki ei ole määrännyt ateriamaksuja virheellisesti sisällyttäessään myös ruoan valmistuskustannuksia ateriamaksuihin. Kun asiassa ei myöskään ole kysymys siitä, että maksut olisivat ylittäneet palvelun tuottamisesta aiheutuneet kustannukset, hallinto-oikeuden ei olisi tullut velvoittaa kaupunkia palauttamaan osaakaan ateriamaksuista.

Hallinto-oikeuden päätös perustuu hallintolainkäyttölain 63 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla ilmeisesti väärään lain soveltamiseen, joka oli voinut olennaisesti vaikuttaa päätökseen.

4.6 Päätöksen purkaminen julkisen edun kannalta

Korkein hallinto-oikeus on ottanut ratkaisussaan KHO 2014:186 huomioon, että kehitysvammaisten ateriamaksujen soveltaminen oli muodostunut hallinto- ja oikeuskäytännössä huomattavan epäyhtenäiseksi, minkä vuoksi julkinen etu vaati päätöksen purkamista hallintolainkäyttölain 63 §:n 2 momentin nojalla.

Nyt esillä oleva asia on ratkaistavana korkeimmassa hallinto-oikeudessa hallinto- ja oikeuskäytäntöä selventävän päätöksen jälkeen. Asia on kuitenkin ollut vireillä korkeimmassa hallinto-oikeudessa samaan aikaan kuin mainittu ratkaisu tehtiin toisen kunnan purkuhakemuksen johdosta. Tähän nähden ja kun otetaan lisäksi huomioon hallinto-oikeuden tässä samassa asiakokonaisuudessa antamilla päätöksillä palautettavaksi määräämien asiakasmaksujen yhteismäärä, on perusteltua katsoa, että yhdenmukaisuuden vuoksi myös nyt esillä olevassa asiassa julkinen etu vaatii hallinto-oikeuden päätöksen purkamista.

Edellä lausutuilla perusteilla hallinto-oikeuden päätös on purettava ja hallinto-oikeudelle tehty perustevalitus ateriamaksujen palauttamisesta hylättävä.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Anne E. Niemi, Sakari Vanhala, Alice Guimaraes-Purokoski ja Outi Suviranta. Asian esittelijä Marja-Liisa Judström.